5 As 32/2023

5 As 32/2023- 59 - text

 5 As 32/2023 - 70

pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: J. B. zast. Mgr. Jiřím Maškem, advokátem se sídlem Pod Všemi svatými 427/17, Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 23. 1. 2023, č. j. 60 A 7/2020 162,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.

[1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti odvolacímu rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 8. 2020, sp. zn. ZN/MZP/2017/510/43, č. j. MZP/2020/ 510/1014.

[2] Tímto rozhodnutím žalovaný změnil rozhodnutí Správy Národního parku Šumava (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 24. 5. 2017, č. j. NPS 05038/2017, SZ NPS 02162/2017/5, jímž správní orgán I. stupně shledal stěžovatele vinným z přestupků podle § 87 odst. 3 písm. d), m), l) a n) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZOPK“), kterých se dopustil v období od října do listopadu roku 2016 na pozemku st. parc. č. X v k. ú. H. S.

[3] Správní orgán I. stupně stěžovateli uložil pokutu ve výši 100 000 Kč, povinnost nahradit paušální náhradu řízení ve výši 1000 Kč a provést přiměřená náhradní opatření k nápravě, a to přispět k obnovení původního, přírodě bližšího prostředí tím, že do jednoho roku po nabytí právní moci tohoto rozhodnutí odstraní z předmětného pozemku, p. č. X v k. ú. H. S., všechny dodané prvky, zejména základovou desku, plastovou jímku, drenáže a objekt s pultovou střechou a poté uvede pozemek do původní nivelety, povrch překryje 20cm vrstvou ornice a vysází 20 ks dřevin na Šumavě autochtonních druhů, o něž bude 5 let pečovat.

[4] Původním rozhodnutím o odvolání ze dne 12. 9. 2017, sp. zn. ZN/MZP/2017/510/43, č. j. MZP/2017/510/348 žalovaný formulačně upravil výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně, ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil. Původní rozhodnutí o odvolání bylo rozsudkem krajského soudu ze dne 26. 7. 2018, č. j. 50 A 75/2017 79, zrušeno a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud přisvědčil námitce ohledně nedostatečného zjištění skutkového stavu ve vztahu k jednomu z přestupků (pokácení skupiny dřevin rostoucích mimo les), neboť za kácení stromů byl stěžovatel již jednou potrestán blokovou pokutou v červnu 2016. Krajský soud se rovněž ztotožnil s názorem stěžovatele, že žalovaný měl vyčkat na rozhodnutí stavebního úřadu. Kasační stížnost žalovaného proti rozsudku krajského soudu ze dne 26. 7. 2018 byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2020, č. j. 2 As 288/2018

[5] Druhým rozhodnutím o odvolání ze dne 7. 8. 2020 žalovaný změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně tak, že částečně nahradil výrok rozhodnutí v tom smyslu, že doplnil odkazy na příslušná zákonná ustanovení a podrobnější popis jednotlivých skutků. Dle žalovaného se stěžovatel v období od října do listopadu 2016 dopustil a) přestupku podle § 87 odst. 3 písm. m) ZOPK tím, že „v rozporu s § 4 odst. 2 ZOPK závažně poškodil významný krajinný prvek registrovaný na st. p. č. X v k. ú. H. S. vyhláškou č. 2/95 Správy Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava ze dne 10. 4. 1995 tím, že odstranil vegetační kryt z pozemku a změnil původní konfiguraci, strukturu a povrch pozemku jeho překrytím betonem v podobě základové desky a zapuštěním sklepního prostoru, plastové jímky, drenáží a objektu s pultovou střechou typu srubu“; b) přestupku podle § 87 odst. 3 písm. l) ZOPK tím, že „neplnil podmínku výjimky Správy č. j. NPS 07171/2016, SZ NPS 064/2016/3 ze dne 2. 9. 2016, povolené podle § 43 ZOPK, konkrétně v rozporu s podmínkou č. 2 provedl na st. p. č. X v k. ú. H. S. úpravu původního povrchu, umístil novou stavbu (objekt s pultovou střechou typu srub) a základovou desku, částečně obnovil zaniklé části původních staveb a umístil pod povrch plastovou jímku a drenáže“; c) přestupku podle § 87 odst. 3 písm. n) ZOPK tím, že „v rozporu s ust. § 26 odst. 2 písm. a) a b) ZOPK vykonal činnosti zakázané na území I. zóny Chráněné krajinné oblasti Šumava, když na st. p. č. X v k. ú. H. S. umístil novou stavbu (objekt s pultovou střechou typu srub) a změnil využití území z území ponechaného jako zeleň na území zastavěné novými stavebními prvky“.

[6] Ve vztahu k přestupku dle § 87 odst. 3 písm. d) ZOPK žalovaný řízení zastavil. Uložená pokuta byla snížena na 70 000 Kč, ve zbytku žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.

[7] Žalovaný upozornil, že již v květnu 2016 pokácel stěžovatel na předmětném pozemku více než 50 stromů, za což mu byla uložena bloková pokuta. Rozhodnutím ze dne 2. 9. 2016 byla stěžovateli povolena výjimka podle § 43 odst. 1 ZOPK ze zákazů stanovených v § 26 odst. 1 písm. c) a odst. 2 písm. b) ZOPK [nebyla mu však povolena výjimka ze zákazu umisťovat nové stavby podle § 26 odst. 1 písm. a) ZOPK]. Stěžovatel byl v tomto rozhodnutí rovněž upozorněn na platnou právní úpravu a omezení z ní vyplývající. Jak plyne ze zjištění správního orgánu I. stupně dokumentovaných fotografiemi, stěžovatel pokračoval v provádění prací na pozemku, přestože jej správní orgán I. stupně vyzval, aby tuto činnost ukončil. Žalovaný zdůraznil, že samotné vlastnické právo stěžovatele neopravňuje k porušování právních předpisů. Stěžovatel dle svých vyjádření území dobře zná, musel si tedy již při nabytí pozemků být vědom toho, že leží v chráněné krajinné oblasti.

[8] Žalovaný se dále zabýval pravomocemi úředních osob správního orgánu I. stupně a konstatoval, že ze spisového materiálu nevyplývá, že by příslušná úřední osoba tyto pravomoci porušila. Dále upozornil, že mu není zřejmé, jak by zarostlé zbytky stavby mohly ohrozit bezpečnost na naučné stezce, která nevede přímo přes stěžovatelovy pozemky. K argumentaci stavem zapsaným v katastru nemovitostí žalovaný připomněl, že je věcí vlastníka nemovitosti, aby nesoulad zapsaného stavu se stavem skutečným ohlásil katastrálnímu úřadu. V řízení bylo prokázáno, že na předmětném pozemku v květnu roku 2016 žádná stavba nestála, byly patrné pouze zbytky schodiště a základů stavby. Stěžovatelovu činnost tedy nelze považovat za opravu stávající stavby. Podle žalovaného rovněž nelze vyvozovat žádnou souvislost z (blíže nespecifikované) platby daně z nemovitosti, ani z platby za svoz odpadů. K přestupku podle § 87 odst. 3 písm. d) ZOPK (kácení dřevin rostoucích mimo les) žalovaný uvedl, že vzhledem ke změně situace na místě již nelze zjistit stav věci v listopadu roku 2016, řízení o tomto přestupku zastavil, neboť spáchání skutku nebylo prokázáno. II. Řízení před krajským soudem

[9] Stěžovatel napadl druhé rozhodnutí o odvolání u krajského soudu správní žalobou, v níž argumentoval především nedostatečným odůvodněním správních rozhodnutí; porušením zásady materiální pravdy; nesprávným právním posouzením vzniku odpovědnosti za přestupek podle § 87 odst. 3 písm. m) a n) ZOPK; porušením procesních ustanovení týkajících se provádění důkazů, zahájení řízení, dvojinstančnosti řízení či vyjádření se k podkladům rozhodnutí; jakož i nepřiměřeností uloženého nápravného opatření a likvidačním účinkem uložené pokuty.

[10] Usnesením ze dne 12. 11. 2020, č. j. 60 A 7/2020 63, krajský soud přiznal žalobě odkladný účinek.

[11] Jednání ve věci samé bylo nařízeno na 23. 8. 2021. Následně došlo celkem třikrát (jednou z důvodů na straně žalovaného, dvakrát na straně stěžovatele) k jeho odročení. Dne 8. 11. 2021 již krajský soud žádosti o odročení nevyhověl a jednal v nepřítomnosti stěžovatele i jeho zástupce. Krajský soud v rozsudku ze dne 8. 11. 2021, č. j. 60 A 7/2020 102, odůvodnil svůj postup tím, že zástupce stěžovatele jím tvrzené důvody pro odročení nikterak nedoložil, byť své předchozí žádosti o odročení vždy podpořil příslušnými podklady. Rozsudkem ze dne 18. 10. 2022, č. j. 5 As 384/2021 57, Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu č. j. 60 A 7/2020 102, neboť s ohledem na dosavadní přístup krajského soudu a probíhající pandemii onemocnění COVID 19, se výsledný postup krajského soudu jevil jako překvapivý a nepřiměřeně přísný.

[12] Na jednání, které se konalo 23. 1. 2023, se stěžovatel opět nedostavil, krajský soud tedy i tentokrát jednal v jeho nepřítomnosti. V napadeném rozsudku krajský soud upozornil, že je možné vyhovět žádosti o odročení pouze tehdy, pokud je řádná a včasná. Stěžovatel byl k jednání předvolán s dostatečným předstihem (29. 11. 2022), přičemž vzájemná komunikace mezi ním a jeho zástupcem je jeho odpovědností. Přesto si stěžovatel devět dní po doručení předvolání (8. 12. 2022) zarezervoval letenku na (údajně) pracovní cestu. Letenka představuje jediný prostředek, kterým se stěžovatel pokusil důvodnost žádosti osvědčit, účel cesty ponechal zcela v rovině tvrzení. Podle krajského soudu lze přitom za řádný důvod odročení považovat pouze okolnosti vzniklé již před nařízením jednání (např. již uhrazená dovolená, dříve nařízené jednání v jiné věci), poté jen tehdy, pokud takový důvod nezávisel na vůli účastníka či jeho zástupce (např. nemoc). Zároveň krajský soud upozornil, že omluva nebyla včasná – stěžovatel se totiž o kolizi jednání a zahraniční cesty dozvěděl nejpozději dne 9. 12. 2022, přesto s žádostí o odročení jednání prodléval až do 6. 1. 2023 (kdy o odročení požádal poprvé telefonicky), resp. 10. 1. 2023 (kdy soudu doložil rezervaci letenek). Žádost o odročení tedy nebyla ani včasná, ani řádná. Krajský soud dále popsal, z jakých dalších důvodů (odkladný účinek, ukončení zastupování i při vědomí o nemožnosti vlastní účasti na jednání) považuje postup stěžovatele za obstrukční.

[13] Během jednání krajský soud provedl důkaz e mailovou komunikací mezi žalovaným a správním orgánem I. stupně ohledně přestupků řešených v posledních pěti letech a výše udělených pokut. Krajský soud pro nadbytečnost zamítl návrh stěžovatele na provedení důkazu veškerými rozhodnutími správního orgánu I. stupně ve věcech přestupků a listinami obsaženými ve správním spisu.

[14] Krajský soud v prvé řadě upozornil, že rozhodnutí správních orgánů tvoří jeden celek a není vyloučeno, aby se vzájemně doplňovala. Podle krajského soudu již správní orgán I. stupně odkázal na fotografie ze dne 2. 11. 2016 a ze dne 23. 11. 2016, z nichž je patrný průběh stavebních prací, obdobně odůvodnil dobu spáchání vytýkaného jednání i žalovaný. Krajský soud konstatoval, že ve spojení s dalším popisem skutku a konkrétními okolnostmi věci je takové vymezení zcela dostatečné k individualizaci přestupkového jednání tak, aby nebyla možná jeho záměna s jiným. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů podle krajského soudu nepředstavuje ani skutečnost, že ve spisovém přehledu nejsou uvedena konkrétní data vložení fotografií do spisu. Z popisků jednotlivých fotografií jsou patrná mimo jiné data jejich pořízení, z protokolu ze dne 13. 4. 2017 pak plyne, že k založení fotografií do spisu došlo právě v tento den. Zcela přezkoumatelné je podle krajského soudu odůvodnění rozhodnutí rovněž v otázce majetkových poměrů, neboť z předložených podkladů nebylo zřejmé, jak vlastně stěžovatel hradí své životní potřeby.

[15] K žalobnímu bodu zpochybňujícímu dodržení zásady materiální pravdy krajský soud popsal obsah fotografií obsažených ve spisu správního orgánu I. stupně a upozornil, že stěžovatel dezinterpretoval závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudku č. j. 2 As 288/2018 45, který zpochybnil dostatečnou průkaznost fotografií pouze ve vztahu k „druhému kácení“. S poukazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud vysvětlil, že zbudování stavby s využitím pouhých fragmentů původní stavby nelze označovat za pouhou stavební úpravu, ale jde o vybudování stavby nové. Krajský soud dovodil, že o obdobný případ jde v projednávané věci, neboť podle fotografií obsažených ve spisu se na pozemku nacházely pouhé zbytky zděných základů a několik schodů. Nebylo tedy třeba provádět další dokazování, ať již ohledáním či výslechem svědků.

[16] Krajský soud dále poznamenal, že přestupky podle § 87 odst. 3 písm. d) a m) ZOPK mají různé objekty: v prvním případě zákon postihuje poškozování dřevin, ve druhém případě jde o významný krajinný prvek. Ze správních rozhodnutí jednoznačně vyplývá, že přestupek podle § 87 odst. 3 písm. m) ZOPK nespočíval v pouhém odstranění dřevin, nýbrž v likvidaci celého vegetačního krytu a jeho nahrazení betonovou základovou deskou (což vede k zabránění přirozené obnovy původního porostu). Nebyla tedy porušena zásada ne bis in idem.

[17] K otázce naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 87 odst. 3 písm. n) ZOPK krajský soud odkázal na předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 288/2018 45, dle něhož jsou k posouzení toho, zda byla na pozemek umístěna nová stavba v rozporu s § 26 odst. 2 písm. a) ZOPK, příslušné orgány ochrany přírody. Pokud žalovaný vycházel z judikatury týkající se stavebních předpisů, pak podle krajského soudu postupoval plně v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, dle něhož měl respektovat zásadu jednoty a bezrozpornosti právního řádu.

[18] Podle krajského soudu nebylo nutné, aby o pořízení fotografií byl sepisován protokol, fotografie i tak mohou představovat podklady pro rozhodnutí ve smyslu § 50 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Námitku, že fotografie nezachycují pozemky stěžovatele, shledal krajský soud účelovou. Krajský soud popsal, z jakých skutečností jednoznačně vyplývá, že fotografie zachycovaly totéž místo, a upozornil, že i Nejvyšší správní soud v předchozím rozsudku č. j. 2 As 288/2018 45 relevanci fotografií potvrdil. Krajský soud zdůraznil, že z fotografií plyne jak původní stav pozemku, tak stav po umístění betonové základové desky a polozapuštěného srubu. Pro zjištění skutkového stavu věci není podstatné, kdo fotografie pořídil. Krajský soud rovněž nepřisvědčil námitce, podle níž nebyla fotodokumentace provedena jako důkaz a stěžovatel jako laik nepředpokládal, že z ní budou správní orgány vycházet. Ústního jednání dne 13. 4. 2017, při němž byly fotografie založeny do spisu, se totiž účastnil nejen stěžovatel, ale i jeho tehdejší zástupce (advokát). Dne 5. 5. 2017 pak správní orgán I. stupně stěžovatele vyzval k seznámení se s podklady rozhodnutí (včetně fotodokumentace). Krajský soud považoval za irelevantní rovněž námitku, že stěžovatel nebyl přítomen žádným kontrolním úkonům, při nichž by se úřední osoba prokázala služebním průkazem. Ani toto tvrzené pochybení nemohlo mít vliv na průkaznost pořízených fotografií, ani na zákonnost rozhodnutí žalovaného.

[19] Krajský soud citoval, jak přesně byly vytýkané skutky charakterizovány v oznámení o zahájení řízení ze dne 14. 3. 2017, a vyvodil z toho, že stěžovatel byl informován o tom, podle jakých ustanovení ZOPK a jakými konkrétními činnostmi se měl přestupků dopustit. Správní orgán I. stupně uvedl rovněž parcelní číslo pozemku, kde mělo k přestupkům dojít, jakož i to, že byl poškozen významný krajinný prvek.

[20] Nedůvodnou shledal krajský soud i námitku porušení zásady dvojinstančnosti, k čemuž odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2018, č. j. 6 As 286/2018 34, č. 3837/2019 Sb. NSS, podle něhož je zrušení rozhodnutí a vrácení věci zpět na první stupeň až krajní možností – pokud je možno rozhodnutí změnit, odvolací orgán by tak měl v zájmu hospodárnosti řízení učinit. Krajský soud upozornil, že změna nebyla překvapivá, neboť k ní došlo plně v souladu s právním názorem Nejvyššího správního soudu, obsaženým v předchozím rozsudku č. j. 2 As 288/2018 45, s nímž byl stěžovatel seznámen. Nic mu nebránilo, aby se k věci v průběhu odvolacího řízení opětovně vyjádřil. Jelikož skutky byly v oznámení o zahájení řízení popsány dostatečně, konkretizací výroku v souladu s judikaturou nedošlo k porušení totožnosti skutku v rámci správního řízení.

[21] Krajský soud přisvědčil stěžovateli, že ze spisu nevyplývá, že by jej žalovaný vyzval k seznámení se s podklady pro rozhodnutí a případnému vyjádření, přestože do spisu založil podklady týkající se změny územního plánu obce Železná Ruda či letecké snímky zobrazující stěžovatelův pozemek. Toto pochybení však podle krajského soudu nemělo vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného, neboť skutkový stav dostatečně zjistil již správní orgán I. stupně. Letecké snímky pozemku stěžovatele navíc byly založeny rovněž v prvostupňovém spisu, takže stěžovatel měl možnost se s nimi seznámit.

[22] Podle krajského soudu nebyla případná ani námitka, dle níž měl žalovaný postupovat podle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), nikoli podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném v době spáchání přestupků (dále jen „zákon o přestupcích“). Krajský soud vyhodnotil, že se nezměnila maximální výše pokuty, ani zásada absorpce. Podle krajského soudu ani z žádných jiných okolností nevyplynulo, že by novější právní úprava byla pro stěžovatele příznivější než ta, která byla účinná v době spáchání přestupků. Krajský soud rovněž upozornil, že souběh přestupků podle § 87 odst. 3 písm. l), m) a n) není vyloučen, neboť jejich objekt je odlišný (vyjádřený vždy v rámci popisu dané skutkové podstaty).

[23] Námitku nepřiměřenosti uloženého opatření k nápravě shledal krajský soud taktéž nedůvodnou. V prvé řadě připomněl, že nevznikla žádná pochybnost o tom, že původcem posuzovaného škodlivého zásahu je právě stěžovatel, on by tedy měl být podle § 86 odst. 2 ZOPK osobou povinnou k provedení opatření k nápravě. Krajský soud zdůraznil, že již správní orgán I. stupně správně vyhodnotil, že navrácení do původního stavu (desítky let starého dřevinného společenstva) není možný. Z tohoto důvodu byla stanovena náhradní opatření, která postupnou obnovu umožní. Podle krajského soudu nejde o bezprecedentní zásah do vlastnického práva (jak tvrdil stěžovatel v žalobě), ale o nutný důsledek stěžovatelova protizákonného jednání. Krajský soud konstatoval, že na důvodech pro náhradní opatření (jež jsou ve druhém rozhodnutí o odvolání dostatečně vysvětleny) neshledal nic nepřiměřeného. Postup vedoucí k co možná nejrychlejší obnově přirozeného stavu, do něhož stěžovatel zasáhl, shledal krajský soud souladným s § 86 ZOPK.

[24] Nepřiměřenou neshledal krajský soud ani výši uložené pokuty. V prvé řadě s odkazem na příslušnou judikaturu zdůraznil, že výše pokuty podléhá především správnímu uvážení a pouze v omezené míře soudnímu přezkumu. Krajský soud přisvědčil stěžovateli v tom, že k určení výměry trestu měl žalovaný podle § 112 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky použít zákon o odpovědnosti za přestupky, který obsahuje konkrétnější úpravu skutečností, k nimž musí správní orgán při určení druhu a výměry trestu přihlédnout. Krajský soud však vyhodnotil, že všem těmto požadavkům žalovaný dostál, byť chybně odkázal na § 12 odst. 1 zákona o přestupcích. Skutečnosti, na něž poukazoval stěžovatel (nezneužívání sociálních dávek, střídmý život či sportovní úspěchy) podle krajského soudu nemají vzhledem k povaze přestupků významnější relevanci pro určení výše pokuty, žalovaný se jimi nemusel výslovně zabývat. Krajský soud rovněž připomněl, že stěžovateli již byla v minulosti udělena bloková pokuta za neoprávněné kácení dřevin na témže pozemku.

[25] Krajský soud zdůraznil, že břemeno tvrzení i břemeno důkazní v souvislosti s případným likvidačním účinkem pokuty nese účastník řízení (tedy v projednávané věci stěžovatel). Krajský soud v této souvislosti zrekapituloval, jaké podklady stěžovatel předložil, a ztotožnil se se závěrem žalovaného, že tyto podklady tvrzení o likvidačním účinku pokuty neprokazují. Podle krajského soudu ze samotného výsledku hospodaření nelze vyvodit, zda je stěžovatel schopen zohlednit uloženou sankci ve skladbě svých výdajů. Ze stěžovatelem doložených podkladů nevyplynulo, že by disponoval nějakým majetkem větší hodnoty, zároveň z nich však nevyplynulo ani to, jaké jsou jeho běžné výdaje. Krajský soud s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 133, č. 2092/2010 Sb. NSS, upozornil, že pokuta musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele. S přihlédnutím k povaze přestupků i k tomu, že byl stěžovatel na protiprávnost svého jednání opakovaně upozorňován, se krajský soud plně ztotožnil s uložením pokuty v horní polovině zákonné sazby. Krajský soud rovněž poznamenal, že rozhodnutím ze dne 2. 11. 2020 správní orgán I. stupně vyhověl stěžovatelově žádosti a povolil mu uhradit pokutu v 70 měsíčních splátkách ve výši 1 000 Kč, čímž potenciální likvidační efekt pokuty dále významně snížil.

[26] Postup žalovaného, který nevyzval stěžovatele k předložení aktuálních dokladů s poukazem na to, že disponuje finančními prostředky, neboť financuje stavbu, vyhodnotil krajský soud jako „zkratkovitý“. Upozornil však, že stěžovatel ani v žalobě netvrdil, že by se jeho majetková situace jakkoli změnila. Krajský soud poukázal rovněž na to, že nebylo prokázáno, že by uložená pokuta výrazněji převyšovala sankce ukládané v obdobných případech. Krajský soud proto uzavřel, že správní orgány nevybočily z mezí správního uvážení. III. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného

[27] Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, a to z důvodů, které podřadil pod § 103 písm. 1 písm. a) a b) s. ř. s.

[28] Stěžovatel v prvé řadě namítl chybný procesní postup, neboť krajský soud nevyhověl jeho žádosti o odročení jednání. Stěžovatel uvedl, že předpokládal, že jednání se bude účastnit jeho zástupce, proto si dne 8. 12. 2022 zarezervoval letenku do Mexika. Na ukončení zastupování ke dni 3. 1. 2023 reagoval stěžovatel dle svého názoru proaktivně a dne 6. 1. 2023 telefonicky kontaktoval krajský soud se žádostí o odročení jednání; zasláním potvrzení o rezervaci letenek pak udělal vše proto, aby žádosti mohlo být vyhověno. O včasnosti žádosti dle stěžovatele svědčí to, že byla učiněna 17 dnů před termínem jednání. Dnem vzniku překážky podle stěžovatele nebyl den nákupu letenky, ale den ukončení právního zastoupení (do té doby totiž předpokládal, že jednání se bude účastnit jeho zástupce). Podle stěžovatele nelze jeho jednání označovat za obstrukční, neboť navrhoval odročení jednání na nejbližší pracovní den po svém návratu z Mexika (30. 1. 2023), řízení by se tak prodloužilo o pouhé 4 dny. Stěžovatel dále zopakoval své tvrzení o pracovní cestě, k jeho prokázání přiložil čestná prohlášení K. J. a O. M. Stěžovatel je přesvědčen, že byl postupem krajského soudu výrazně poškozen na svých procesních právech, neboť bylo jednáno v jeho nepřítomnosti, přestože výslovně uvedl, že s takovým postupem nesouhlasí.

[29] K věci samé stěžovatel úvodem namítl, že krajský soud nesprávně posoudil jeho námitku nepřezkoumatelnosti druhého rozhodnutí o odvolání, a to především v otázce doby spáchání vytýkaných skutků, neuvedení data pořízení fotografií v obsahu spisu a nedostatečného posouzení majetkových poměrů stěžovatele. Stěžovatel dále poukázal na rozdílnost jeho případu od rozsudků odkazovaných krajským soudem, kde účastníci správního řízení nejprve aktivně odstranili existující stavbu a na jejím místě postavili novou. Stěžovatel uvedl, že on žádnou stavbu neodstranil, pouze rekonstruoval nemovitost v neutěšeném stavu.

[30] Stěžovatel zopakoval svou námitku ohledně nesprávného posouzení vzniku odpovědnosti za přestupek podle § 87 odst. 3 písm. m) ZOPK. Stěžovatel v rámci své argumentace vychází z premisy, že „odstraněním vegetačního krytu“ bylo myšleno kácení stromů, za něž již byl jednou pokutován a nové řízení ve věci tohoto přestupku [podle § 87 odst. 3 písm. d) ZOPK] bylo zastaveno. Z toho stěžovatel dovozuje, že byl opakovaně sankcionován za týž skutek. S odkazem na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2007, sp. zn. 5 Tdo 1399/2007, č. 13/2009 Sb. rozh., stěžovatel upozornil, že vznikla li pochybnost o vymezení skutku, je správní orgán povinen provést další dokazování za účelem potvrzení či vyvrácení relevance takové pochybnosti.

[31] Podle stěžovatele se krajský soud nezabýval ani jeho námitkami ohledně absence protokolů o pořízení fotografií ve smyslu § 53 odst. 6 správního řádu a záznamů o provedení důkazu listinou (fotodokumentací). Další procesní pochybení pak mělo představovat porušení § 62 ZOPK (nepřítomnost stěžovatele při některých úkonech žalovaného a nepředložení služebního průkazu v době jeho přítomnosti), které krajský soud chybně vyhodnotil pouze ve spojení s posouzením fotografií. I opomenutí marginální námitky přitom podle stěžovatele představuje důvod pro zrušení rozhodnutí.

[32] Dále stěžovatel zopakoval svou námitku o nejednoznačnosti vymezení skutků v oznámení o zahájení řízení a opětovně vložil citaci odborné literatury (komentáře ke správnímu řádu) k dvojinstančnosti řízení, jež byla obsažena již v žalobě. Namítl, že mu bylo upřeno právo vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu. Žalovaný totiž doplnil podklady o letecké snímky z Geoportálu Plzeňského kraje a podklady týkající se změny územního plánu, nevyzval však stěžovatele, aby se k těmto podkladům vyjádřil. Závěr krajského soudu, podle něhož toto pochybení nemělo vliv na zákonnost druhého rozhodnutí o odvolání, jelikož skutkový stav byl dostatečně zjištěn již správním orgánem I. stupně, vede podle stěžovatele k nepřijatelné nejistotě účastníků řízení.

[33] Stěžovatel uvedl, že mu byla chybně uložena pokuta podle § 12 odst. 2 zákona o přestupcích, nikoli podle § 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. Podle stěžovatele neměl krajský soud posuzovat pouze výši pokuty, ale celý zákon komplexně. Závěr, že zákon o odpovědnosti za přestupky není příznivější, je podle stěžovatele nepřezkoumatelný. Stěžovatel navíc uvedl, že přestupky podle § 87 odst. 3 písm. l), m) a n) ZOPK jsou ve vztahu speciality, neboť objektem všech je zájem na ochraně přírody a krajiny. Nespáchal tedy tři přestupky v souběhu, ale žalovaný jej sankcionuje třikrát za totéž jednání.

[34] Závěrem stěžovatel formuloval námitky nepřiměřenosti, a to jak ve vztahu k uloženému opatření k nápravě, tak ve vztahu k výši pokuty. Uložené opatření k nápravě, jehož odhadovaná cena bude kolem 1 000 000 Kč, považuje stěžovatel za nepoměrné ve vztahu k přestupkům, jichž se měl dopustit, kde je horní sazba stanovena pouze na 100 000 Kč. Podle stěžovatele by se finanční náročnost opatření k nápravě měla pohybovat ve výši obdobné jako horní sazba pokuty. Stěžovatel opakuje svou námitku, že není možné uvést pozemek do původní nivelety, když tato nebyla žádným způsobem měněna (ani s touto námitkou se podle něj krajský soud nevypořádal).

[35] K otázce pokuty stěžovatel upozornil, že žalovaný aplikoval § 12 odst. 1 zákona o přestupcích, přestože podle krajského soudu měla být aplikována ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu podle zákona o odpovědnosti za přestupky. Stěžovatel je přesvědčen, že krajský soud pochybení nedůvodně bagatelizoval. Žalovaný podle stěžovatele pochybil rovněž v tom, že stěžovatele nevyzval k předložení aktuálních dokladů o jeho majetkových poměrech, přestože stěžovatel byl po celou dobu řízení aktivní a na výzvu by promptně reagoval. Stěžovatel uvedl, že pokud by k tomu byl vyzván, doložil by, že žije na hranici chudoby (což bylo možno zjistit i na základě podkladů již obsažených ve spisu). Pokud by musel uloženou pokutu hradit najednou, byla by pro něj likvidační, neboť výnosy z jeho podnikání činí jen několik tisíc korun měsíčně.

[36] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil, že kasační stížnost podal za stěžovatele dne 24. 2. 2023 právě ten advokát, který krajskému soudu dne 5. 1. 2023 oznámil ukončení zastupování. Tento postup stěžovatele považuje žalovaný za zcela účelový. Žalovaný se plně ztotožňuje se závěry krajského soudu ohledně přezkoumatelnosti rozhodnutí správních orgánů. Podle žalovaného je z podkladů ve spisu zřejmé, že k započetí prací muselo dojít dříve než v listopadu 2016 a že individualizace přestupkového jednání je dostatečná. Drobné nedostatky ve vedení prvostupňového spisu nemohly mít za následek nepřezkoumatelnost časového vymezení. Součástí spisu je CD s fotografiemi roztříděnými podle data pořízení, z informací o jednotlivých souborech je zřejmé datum, kdy byly jednotlivé fotografie pořízeny. Fotografie prokazují postupné budování stavby, které stěžovatel nepopírá. Žalovaný zdůraznil, že břemeno tvrzení i břemeno důkazní v otázce údajného likvidačního účinku pokuty leželo na stěžovateli. O tom byl stěžovatel poučen, navíc byl již v průběhu správního řízení zastoupen advokátem.

[37] K otázkám zahájení řízení a zásady dvojinstančnosti žalovaný krátce zrekapituloval procesní postup správního orgánu I. stupně a charakteristiku vytýkaných skutků v oznámení o zahájení řízení a usnesení o společném řízení, odkázal rovněž na podrobnější popis v protokolu ze dne 13. 4. 2017. Žalovaný připomněl, že ke změně výroku došlo pouze v souvislosti s upozorněním ze strany Nejvyššího správního soudu a že nebylo třeba provádět žádné další dokazování. Neexistovaly tedy důvody pro vrácení věci prvostupňovému orgánu. S odkazem na komentář ke správnímu řádu žalovaný upozornil, že apelační princip a zásada procesní ekonomie brání zrušení rozhodnutí a vrácení prvoinstančnímu orgánu v situaci, kdy lze rozhodnutí změnit. Co se týká podkladů zařazených do spisu žalovaným, šlo o veřejně dostupné snímky, které vypovídají o stavu pozemku a informace z webu města Železná Ruda. Letecké snímky přitom byly založeny již v prvoinstančním spisu a sloužily k vyvrácení odvolací námitky, že na pozemku stála stavba. Stejně tak informace o územním plánu byly využity pouze pro reakci na tvrzení stěžovatele, že změna územního plánu bude v jeho prospěch.

[38] Žalovaný je přesvědčen, že postupoval správně, když vyhodnotil, že nejsou dány důvody pro zproštění odpovědnosti za přestupek, uložení jiného druhu či výměry správního trestu a že posouzení povahy a závažnosti přestupku není podle zákona o odpovědnosti za přestupky pro stěžovatele příznivější. Postupoval tedy v souladu s § 112 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky, když nepoužil zákon o odpovědnosti za přestupky v situaci, kdy by to pro stěžovatele výhodnější nebylo. Výše udělené pokuty je podle žalovaného přiměřená bezprecedentnímu jednání stěžovatele a jeho nerespektování ZOPK ani po opakovaných upozorněních prvostupňového orgánu. Žalovaný podotkl, že nebylo jeho povinností opětovně poučovat stěžovatele o obsahu § 52 správního řádu a že ani z podkladů předložených následně krajskému soudu by si nemohl vytvořit reálnou představu o ekonomické situaci stěžovatele. Pokud by stěžovatel uloženou pokutu nepociťoval jako újmu, neplnila by svůj účel. Žalovaný taktéž připomněl, že bylo vyhověno stěžovatelově žádosti o splátkový kalendář.

[39] Žalovaný uzavřel, že v době zahájení řízení na pozemku nestála stavba, ale pouze výrokem III prvoinstančního rozhodnutí specifikované prvky. Stěžovatel i přesto pokračoval v činnosti až po dokončení stavby, v níž nyní žije. Žalovaný upozornil, že stěžovatel své nemovitosti účelově bezúplatně vložil do Soukromého svěřenského fondu ve prospěch potomků J. B. Na vykonatelnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně ve znění druhého rozhodnutí o odvolání to však podle žalovaného nebude mít vliv, neboť podle § 73 správního řádu je pravomocné rozhodnutí závazné i pro právní nástupce účastníků.

[40] Na vyjádření žalovaného zareagoval stěžovatel replikou ze dne 24. 10. 2023. V ní uvedl, že dle vyjádření stavebního úřadu Městského úřadu Železná Ruda obsaženého v usnesení o přerušení řízení ze dne 15. 9. 2017 „je chybou“, že pozemky stěžovatele nejsou v územním plánu zařazeny jako zastavěná plocha. Stěžovatel v této souvislosti odkázal rovněž na závazné stanovisko orgánu územního plánování Městského úřadu Klatovy ze dne 24. 8. 2018. Stěžovatel namítá, že až po obdržení tohoto závazného stanoviska v dobré víře dům dostavěl. Podle stěžovatele správní orgán I. stupně vyvíjel nátlak na příslušnou pracovnici stavebního úřadu, což vedlo k jejímu odchodu.

[41] Stěžovatel dále vyjádřil svůj nesouhlas s tím, že žalovaný ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku označil článek o domu stěžovatele na webu novinky.cz za „prezentaci v médiích“. Podle stěžovatele k tomuto „mediálnímu přesahu“ vedl postup správního orgánu I. stupně, který na webu idnes.cz medializoval situaci, kdy stěžovatele napadl jeden ze strážců parku. Stěžovatel zdůraznil, že v článku je vyzdviženo „s jakou citlivostí k okolní přírodě je dům […] opraven a jak zapadá do celého krajinného rázu Brčálického údolí“, velmi kladně se k tomu podle něj vyjadřuje i mnoho odborníků a architektů v diskusi.

[42] Podle stěžovatele již bylo docíleno stavu, kterého se správní orgány nápravným opatřením domáhají, neboť na jeho domu je umístěna „vegetativní střecha“. Stěžovateli není zřejmé, jak lépe by mělo dojít k obnovení původního stavu než obnovou původního šumavského dvora, který stál na místě již od r. 1695. K prokázání toho, co bylo původním stavem, který má být obnoven, stěžovatel přiložil rovněž historické fotografie místa. Dále stěžovatel navrhl žalovanému, aby bylo provedeno místní šetření namísto spoléhání se na zaujatého pracovníka správního orgánu I. stupně. Namítl rovněž, že v dosavadním řízení nebyly zohledněny jeho sociální a kulturní potřeby podle § 1 ZOPK, a ohradil se proti označování svého jednání jako „společensky nebezpečného“. Stěžovatel zdůraznil, že postupem správních orgánů není respektováno jeho ústavně zaručené vlastnické právo, a zopakoval, že stavba se na pozemku nacházela a byla řádně zapsána v katastru nemovitostí, k čemuž doložil rovněž stavební povolení ze dne 27. 1. 1961.

[43] K neúspěšné žádosti o odročení stěžovatel uvedl, že jeho záměrem nebylo obstruovat řízení u krajského soudu, k ukončení právního zastoupení v lednu 2023 došlo z důvodu nepříznivé finanční situace. Podle stěžovatele krajský soud jeho včasné žádosti o odročení nepochopitelně nevyhověl, jedinou další procesní možností tedy bylo podání kasační stížnosti. Jelikož dosavadní stěžovatelův zástupce měl případ nastudovaný, bylo nejefektivnější zvolit právě jeho. IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[44] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, a stěžovatel je řádně zastoupen v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, a dospěl k následujícímu závěru.

[45] Kasační stížnost není důvodná. IV. A K námitce procesního pochybení krajského soudu

[46] Nejvyšší správní soud ze spisu krajského soudu ověřil, že termín jednání 23. 1. 2023 byl na pokyn předsedy senátu telefonicky dojednán (za účelem předcházení kolize s jinými jednáními) přímo se zástupcem stěžovatele. Předvolání k jednání bylo zástupci stěžovatele doručeno dne 29. 11. 2022. Ke dni 3. 1. 2023 se stěžovatel a jeho zástupce dohodli na ukončení zastupování, což zástupce stěžovatele oznámil krajskému soudu dne 5. 1. 2023. Dne 6. 1. 2023 stěžovatel telefonicky kontaktoval krajský soud s žádostí o odročení jednání, kterou odůvodnil svou pracovní cestou do Mexika. Dne 10. 1. 2023 stěžovatel podal žádost o odročení písemně a připojil k ní potvrzovací e mail o rezervaci letenek z Mnichova do Cancúnu (12. 1. 2023) a zpět (27. 1. 2023) ze dne 8. 12. 2022. Přípisem ze dne 10. 1. 2023 krajský soud informoval stěžovatele, že žádost nepovažuje za důvodnou, neboť k rezervaci letenek došlo až po doručení předvolání. Krajský soud stěžovatele upozornil, že případné pochybení zástupce jde k tíži účastníka, který si tohoto zástupce zvolil. Dne 11. 1. 2023 stěžovatel přeposlal krajskému soudu e mailovou zprávu ze dne 9. 12. 2022, jíž zástupce stěžovatele sdělil stěžovateli termín jednání. Na základě telefonické žádosti z téhož dne vedoucí kanceláře na pokyn předsedy senátu dne 11. 1. 2023 telefonicky sdělila stěžovateli, že předseda senátu jeho žádosti o odročení nevyhověl.

[47] Nejvyšší správní soud úvodem poukazuje na jistou nekonzistenci v tvrzeních stěžovatele: v rámci komunikace s krajským soudem v souvislosti s žádostí o odročení stěžovatel tvrdil, že mu bylo předvolání k jednání přeposláno až dne 9. 12. 2022, takže v době objednání letenek o termínu jednání nevěděl. V kasační stížnosti však (ústy svého „staronového“ zástupce) tvrdí, že spoléhal na to, že se jednání bude účastnit jeho zástupce, a proto si na daný termín naplánoval cestu do Mexika. Žádná z těchto teorií však dostatečně neodůvodňuje požadavek stěžovatele na odročení jednání, jak bude dále popsáno.

[48] Vzhledem k důvodům zrušení předchozího zamítavého rozsudku krajského soudu č. j. 60 A 7/2020 102 Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné opakovat zákonná ustanovení a závěry judikatury k problematice odepření osobní účasti na jednání soudu. Lze shrnout, že akceptovat omluvu a odročit jednání lze pouze z omluvitelných důvodů – v situaci, kdy účastník řízení či jeho zástupce okolnosti znemožňující mu účast sám nezaviní. K tomu může dojít obecně ve dvou situacích: první z nich je případ, kdy nařízené jednání připadne na den, na který již měl účastník řízení či jeho zástupce naplánovánu jinou neslučitelnou akci (např. jednání v jiné věci, pracovní cestu či dovolenou). Rozhodným okamžikem pro posouzení důvodnosti omluvy z důvodu kolize s takovou akcí (ať již pracovního či soukromého charakteru) je okamžik doručení předvolání dané procesní straně. Případné prodlevy v rámci komunikace účastníka řízení a jeho zástupce na toto posouzení nemají vliv. Druhou skupinou důvodů relevantních pro omluvu a odročení jednání představují okolnosti nezávislé na vůli účastníka či jeho zástupce, typicky úraz či nemoc znemožňující účast na jednání soudu.

[49] Lze poznamenat, že již ve svém předchozím rozsudku č. j. 5 As 384/2021 57 Nejvyšší správní soud upozornil stěžovatele, jaké nároky judikatura na omluvu a žádost o odročení jednání klade a zároveň i na to, že soudy nejsou povinny akceptovat omluvu v každém případě. Podrobnějšímu zkoumání jsou pak logicky podrobeny žádosti o odročení jednání v situaci, kdy danému účastníkovi svědčí odkladný účinek, tím spíše pak tehdy, pokud jde o odročení opakované. Zároveň je vhodné připomenout, že ke zrušení předchozího rozsudku krajského soudu došlo především v důsledku nestandardní situace způsobené epidemií COVID 19 na podzim roku 2021, v zimě 2022/2023 však tato krize již netrvala. Stěžovatel tedy mohl a měl předpokládat, že krajský soud bude postupovat plně v intencích předchozí judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu a vyžadovat včasnost a průkazné osvědčení tvrzených důvodů jakékoli další omluvy a žádosti o odročení jednání.

[50] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že charakter zahraniční cesty stěžovatele zůstal pouze v rovině tvrzení. Důvody žádosti o odročení je třeba doložit zároveň s podáním žádosti (srov. bod 18 rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 384/2021 57). Ke skutečnostem uplatněným po vydání napadeného rozsudku nelze přihlédnout ani podle § 109 odst. 5 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto nepřistoupil k nařízení jednání a provedení čestných prohlášení připojených ke kasační stížnosti. Při posuzování včasnosti a řádnosti stěžovatelovy omluvy tak Nejvyšší správní soud vyšel ze spisu krajského soudu, tedy právě z těch podkladů, které měl krajský soud k dispozici v okamžiku, kdy se žádostí o odročení jednání zabýval.

[51] Je zřejmé, že minimální zpoždění, k němuž by došlo při odročení jednání dle požadavku stěžovatele, by byl jeden týden, nikoli 4 dny (30−23=7). Skutečná prodleva by patrně byla delší, neboť je třeba předvolat k jednání obě strany (a předvolání jim řádně doručit) minimálně 10 dnů před stanoveným termínem (§ 49 s. ř. s.), zároveň v takto krátkém čase před nařízením jednání nelze bez dalšího počítat s tím, že bude k dispozici vhodná jednací síň a že ve vybraném termínu se bude moci účastnit jednání příslušná úřední osoba žalovaného. Samotná doba, o niž by se délka řízení prodloužila, však není relevantní pro posouzení důvodnosti omluvy.

[52] Stěžovatel uvádí, že omluva a žádost o odročení byla včasná, neboť k ní došlo 17 dní před termínem nařízeného jednání. K tomu je nutno poznamenat, že včasnost omluvy nelze posuzovat ve vztahu ke zbývající době před nařízením jednání, ale pouze ve vztahu k okamžiku, kdy se účastník řízení dozvěděl o okolnostech, které jeho účast znemožňují. Pokud by takovou okolností měla být zahraniční cesta, včasnost omluvy by bylo nutno posoudit ve vztahu k datu 29. 11. 2022 (kdy se stěžovatelův zástupce dozvěděl o termínu jednání). Pouze v případě řádného osvědčení skutečností, pro něž bylo nutné, aby se cesty účastnil právě stěžovatel a zároveň tato cesta nemohla proběhnout v jiném termínu (k čemuž nedošlo), bylo by možné za rozhodný považovat den 8. 12. 2022 (kdy byly objednány letenky). Stěžovatel však tvrdí, že rozhodnou okolnost představuje ukončení zastupování, neboť do té doby počítal s tím, že jednání se bude účastnit jeho zástupce. Stěžovatel však kontaktoval krajský soud až za 3 dny po dohodě o ukončení zastupování, a to nejprve telefonicky, až za další 4 dny zaslal e mail, k němuž přiložil i potvrzení o rezervaci letenek, prokazující jeho tvrzení o zahraniční cestě. Od doby, kdy se stěžovatel o překážce své účasti na jednání dozvěděl (3. 1. 2023), do doby validního podání žádosti (10. 1. 2023), tak uplynul celý týden, přestože k podání žádosti došlo elektronicky prostřednictvím e mailu (tedy způsobem velmi rychlým a nenáročným). Pokud stěžovatel s tímto jednoduchým úkonem prodléval celý týden, jeho žádost o odročení jednání nelze považovat za včasnou.

[53] I kdyby ale stěžovatel podal omluvu a žádost o odročení krajskému soudu včas, nebylo možné této žádosti vyhovět. Jak bylo uvedeno v oznámení o ukončení právního zastoupení ze dne 5. 1. 2023, k ukončení zastoupení došlo dohodou stěžovatele a jeho zástupce. Nejvyšší správní soud v žádném případě nerozporuje možnost účastníka řízení a jeho zástupce vzájemnou spolupráci kdykoli ukončit (či krátkodobě přerušit, jako tomu bylo v projednávané věci), důsledky takového projevu vůle však nese výlučně účastník řízení, který k němu přistoupil. Jak upozornil i krajský soud v napadeném rozsudku, jednání zástupce je přičitatelné účastníkovi řízení, jehož tento zástupce zastupuje. Dohoda účastníka řízení a jeho zástupce na ukončení zastupování je plně závislá toliko na vůli těchto dvou osob a plně přičitatelná účastníkovi řízení. Takováto dohoda tedy nemůže představovat okolnost nezávislou na vůli účastníka řízení, jež by mohla řádně odůvodnit žádost o odročení již nařízeného soudního jednání.

[54] K problematice stěžovatelovy omluvy z jednání a žádosti o odročení Nejvyšší správní soud uzavírá, že ze spisu krajského soudu, ani z kasační stížnosti a jejích příloh nevyplývá, z jakého důvodu k přerušení zastupování došlo. Na uvedeném nemůže nic změnit ani (opět nikterak nedoložené) tvrzení stěžovatele obsažené v replice, dle něhož k ukončení zastupování došlo z finančních důvodů na jeho straně. Ani toto své tvrzení totiž stěžovatel neuvedl v komunikaci s krajským soudem, která byla pro posouzení včasnosti a důvodnosti omluvy relevantní. Účastníka řízení, ani jeho zástupce samozřejmě netíží povinnost detaily vzájemné spolupráce soudu sdělovat. Ovšem bez včasného uvedení (a osvědčení) nějakého rozumného důvodu takovéhoto nestandardního postupu nelze ex post zpochybňovat závěr krajského soudu. IV. B K námitkám nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku

[55] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, neboť by bylo předčasné zabývat se dalšími kasačními námitkami, pokud by rozsudek krajského soudu skutečně nebyl přezkoumatelný. Otázkou nepřezkoumatelnosti soudních a správních rozhodnutí se Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již mnohokrát zabýval. Nepřezkoumatelnost může být způsobena buďto nedostatkem důvodů, o které je rozhodnutí opřeno, anebo nesrozumitelností. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, jsou li rozhodné důvody opřeny o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 75, č. 133/2004 Sb. NSS) nebo pokud je zcela opomenuta některá z námitek účastníka řízení – zpravidla odvolatele nebo žalobce (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 74). Stěžovatel sice netvrdil, že by podával kasační stížnost rovněž podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ovšem z jeho argumentace je zřejmé, že nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku dovozuje hned v několika kasačních námitkách.

[56] První námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku formuloval stěžovatel v souvislosti se závěrem krajského soudu, že doba spáchání přestupků je ve správních rozhodnutích odůvodněna dostatečně. Krajský soud v napadeném rozsudku (bod 82.) odkázal na příslušné části odůvodnění rozhodnutí správních orgánů, kde oba správní orgány popsaly, z jakých podkladů vyšly při určení doby spáchání přestupků (fotografie z 2. 11. 2016 a z 23. 11. 2016). Krajský soud vysvětlil, proč považuje odůvodnění správních rozhodnutí za dostatečná (vzhledem k rozsahu prací provedených do 2. 11. 2016 muselo k jejich započetí dojít již v říjnu), napadený rozsudek tedy nepřezkoumatelností z tohoto důvodu netrpí. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem krajského soudu a dodává, že ve vztahu ke skutkům, jež byly stěžovateli kladeny za vinu, je časová specifikace v rozsahu dvou měsíců dostatečně konkrétní. Jak plyne z trestněprávní judikatury, čas spáchání skutku nemusí být určen konkrétním datem, postačí časové vymezení určitým obdobím, pokud zjištění konkrétního data není objektivně možné, např. pro odstup mezi spácháním skutku a podáním trestního oznámení (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 10. 11. 2021, č. j. 7 Tdo 1023/2021 3320). Jelikož přestupkové právo vychází ze zásad trestního práva, lze obdobný závěr vztáhnout i na dobu spáchání skutku, který je posuzován jako přestupek. Ve spojení se zbylou částí identifikace skutku v žádném případě nehrozí jeho záměna s jiným.

[57] Krajský soud se podle stěžovatele vůbec nezabýval námitkou porušení zásady ne bis in idem, jež měla spočívat v kvalifikaci jednání původně podřazeného pod § 87 písm. 3 písm. d) ZOPK (kácení stromů) jako jednání naplňující skutkovou podstatu § 87 písm. 3 písm. m) ZOPK. Krajský soud se však touto námitkou podrobně zabýval v bodech 96. až 98. napadeného rozsudku, kde vysvětlil, že „odstraněním vegetačního krytu“ není pouhé kácení stromů (z čehož neodůvodněně vycházel stěžovatel), ale šlo o likvidaci celého vegetačního krytu a jeho nahrazení betonovou základovou deskou, čímž došlo k poškození významného krajinného prvku a zamezení jeho přirozené obnovy. Lze poznamenat, že významný krajinný prvek nepředstavovaly pouze dřeviny, ale „sukcesní plocha – niva – mokřad – interakč. zeleň“ (podle vyhlášky správního orgánu I. stupně ze dne 10. 4. 1995, č. 2/1995, jíž byl významný krajinný prvek zaregistrován a která je založena ve spisu správního orgánu I. stupně). Naprosto konzistentní a zřejmá úvaha krajského soudu podle Nejvyššího správního soudu nevzbuzuje žádné pochybnosti o povaze vytýkaného jednání a jeho podřazení pod správné ustanovení ZOPK, nemohlo tedy dojít k porušení zásady ne bis in idem, jak tvrdí stěžovatel. Byl to naopak stěžovatel, kdo argumentaci krajského soudu bez dalšího přešel a nijak nevysvětlil, z jakého důvodu opakovaně zužuje „odstranění vegetačního krytu“ na pouhé kácení stromů. Napadený rozsudek je tedy i v této otázce přezkoumatelný.

[58] Důvody nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud neshledal ani v souvislosti s pořizováním a prováděním důkazů fotografiemi. Příslušný žalobní bod spočíval především v rozporování vypovídací hodnoty fotografií, včetně místa a času jejich pořízení. K této problematice se krajský soud velmi podrobně vyjádřil a popsal, z jakých okolností dovozuje, že o pozemek stěžovatele skutečně jde, jakož i to, kdy byly fotografie založeny do spisu. Námitkou absence protokolů se krajský soud zabýval v bodě 103., námitkou neprovedení fotografií jako důkazů v bodech 105. a 106. odůvodnění napadeného rozsudku.

[59] Povinností soudu je skutkové a právní posouzení věci ve vztahu k rozhodným ustanovením zákona, přičemž požadavek na přezkoumatelnost rozhodnutí vyžaduje i vypořádání návrhových bodů. To však neznamená, že je soud povinen dopodrobna pojednat o každé v něm tvrzené námitce či „podnámitce“, zejména za situace, kdy je návrh značně rozsáhlý a námitky se v něm opakují, prolínají či zacházejí do podrobností způsobem nezasahujícím svým významem konečné rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 512). Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil již v rozsudku ze dne 30. 4. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 130, požadavek na podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument by mohl vést „zejména u velmi obsáhlých podání až k absurdním a kontraproduktivním důsledkům jsoucím v rozporu se zásadou efektivity a hospodárnosti řízení.“ Implicitní vypořádání námitek akceptuje rovněž Ústavní soud (viz např. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, č. N 26/52 SbNU 247).

[60] Jak vyplývá z ustálené judikatury správních soudů i Ústavního soudu, i v případě, že by se krajský soud detailně nezabýval všemi dílčími argumenty zahrnutými do daného žalobního bodu zpochybňujícího validitu fotografií, nebyly by dány důvody ke zrušení napadeného rozsudku z důvodu nepřezkoumatelnosti. Z napadeného rozsudku jednoznačně plyne, proč krajský soud považoval pořízené fotografie za validní důkazní prostředky, kdy a jakým způsobem se s nimi mohl stěžovatel seznámit, jakož i odkaz na hodnocení fotografií Nejvyšším správním soudem (rozsudek č. j. 2 Afs 288/2018 45).

[61] Stěžovatel nesouhlasí s tím, že jeho námitku ohledně nepředložení služebního průkazu (rozpor s § 62 ZOPK) krajský soud vypořádal toliko v souvislosti s důkazní hodnotou fotografií. Tento postup však byl plně v souladu se systematikou žaloby, neboť bod [54] žaloby, který námitku nepředložení služebního průkazu vznesl, byl zařazen právě v části zpochybňující validitu fotografií. Ani v této souvislosti se tedy krajský sodu nedopustil nepřezkoumatelnosti odůvodnění svého rozsudku.

[62] Další námitku nepřezkoumatelnosti formuloval stěžovatel v souvislosti s posouzením, podle které právní úpravy přestupků (dále společně také „přestupkové zákony“) měly správní orgány postupovat.

[63] Podle § 112 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky „[n]a přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona hledí jako na přestupky podle tohoto zákona. Odpovědnost za přestupky a dosavadní jiné správní delikty, s výjimkou disciplinárních deliktů, se posoudí podle dosavadních zákonů, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona; podle tohoto zákona se posoudí jen tehdy, jestliže to je pro pachatele příznivější.“

[64] Stěžovatel je toho názoru, že krajský soud v tomto ohledu posuzoval pouze maximální možnou výši pokuty, tak tomu však není. Krajský soud se explicitně zabýval rovněž zásadou absorpce v případě souběhu více přestupků (jíž zakotvuje jak zákon o přestupcích, tak zákon o odpovědnosti za přestupky) a vyhodnotil, že ani z žádných jiných okolností případu není patrné, že by nová právní úprava byla pro stěžovatele příznivější. Stěžovatel ani v žalobě, ani v kasační stížnosti netvrdil žádný konkrétní důvod, proč by pro něj mělo být příznivější posouzení podle zákona o odpovědnosti za přestupky ve spojení se zákonem o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném od 1. 7. 2017, namísto zákona o přestupcích ve spojení se zákonem o ochraně přírody a krajiny ve znění účinném v době spáchání přestupků (do 30. 6. 2017). Rozhodnutí krajského soudu je tedy i v této otázce plně přezkoumatelné, naopak námitka stěžovatele je velmi obecná a argumentaci krajského soudu nikterak nereflektuje.

[65] Podle stěžovatele se krajský soud odmítl vypořádat i s dílčí námitkou, dle níž neměnil niveletu pozemku, ani neprovedl skrývku ornice, není tedy důvodné požadovat po něm uvedení pozemku do původní nivelety a zahrnutí ornicí. I touto námitkou se krajský soud zabýval, a to v bodě 130. napadeného rozsudku. Krajský soud odkázal na druhé rozhodnutí o odvolání, kde je podrobně vysvětleno, proč je nutné učinit aktivní kroky k co možná nejrychlejší obnově pozemku tak, aby (slovy žalovaného) „byl opět smysluplnou součástí zvláště chráněné přírody“. Nejvyšší správní soud již opakovaně upozornil, že funkcí soudního přezkumu není stále dokola podrobně uvádět jednou již vyřčené – nedává rozumný smysl, aby soud již učiněné závěry znovu opakoval (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006 86, či ze dne 29. 5. 2013, č. j. 2 Afs 37/2012 47, nebo nález Ústavního soudu ze dne 10. 11. 2020, sp. zn. III. ÚS 1889/20, č. N 210/103 SbNU 174). Krajský soud tedy ani v projednávané věci nepochybil, když v situaci, kdy stěžovatel v zásadě beze změny opakoval svou odvolací argumentaci, aniž by jakkoli reflektoval její vypořádání žalovaným, přistoupil k odkazu na odůvodnění žalovaného.

[66] Z výše uvedeného vyplývá, že napadený rozsudek netrpí nepřezkoumatelností, je tedy možné přistoupit k přezkoumání jednotlivých věcných námitek. IV. C K nemožnosti souběhu přestupků podle § 87 odst. 3 písm. l), m) a n) ZOPK, porušení zásady dvojinstančnosti a některým dalším nepřípustným námitkám

[67] Podle § 87 odst. 3 ZOPK „[o]rgán ochrany přírody uloží pokutu až do výše 100 000 Kč fyzické osobě, která se dopustí přestupku tím, že […] l) neplní podmínky výjimky udělené podle § 43 a 56 nebo podmínky souhlasu podle § 44 a 57, m) závažně poškodí nebo zničí významný krajinný prvek, n) vykonává ve zvláště chráněném území, označeném smluvně chráněném území, evropsky významné lokalitě nebo ptačí oblasti činnost zakázanou nebo vykonává činnost, pro kterou je vyžadován souhlas orgánu ochrany přírody, bez tohoto souhlasu“.

[68] Podle § 26 odst. 2 ZOPK „[n]a území první zóny chráněné krajinné oblasti je dále zakázáno a) umisťovat a povolovat nové stavby, b) povolovat a měnit využití území“.

[69] Stěžovatel dovozuje, že nemůže být sankcionován za přestupky podle § 87 odst. 3 písm. l), m) a n) ZOPK v souběhu, neboť tyto přestupky jsou v poměru speciality. Krajský soud se touto námitkou zabýval v bodě 126. napadeného rozsudku, kde stěžovatele mimo jiné upozornil, že nespecifikoval, jak konkrétně by se měl vztah speciality v případě jím spáchaných přestupků projevit. Stěžovatel nejenže své tvrzení nikterak nedoplnil, ale v kasační stížnosti téměř doslova zopakoval text původní žalobní námitky, bez toho, že by jakkoli reagoval na její vypořádání krajským soudem. Obdobně v případě námitky porušení zásady dvojinstančnosti stěžovatel uvedl pouze tutéž citaci komentáře, která byla obsažena již v žalobě, bez toho, že by reflektoval její vypořádání v bodech 113. až 116. napadeného rozsudku.

[70] Podle § 104 odst. 4 s. ř. s. „[k]asační stížnost není přípustná, opírá li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.“

[71] Jak vyplývá z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2020, č. j. 10 As 181/2019 63, č. 4051/2020 Sb. NSS, „kasační námitka“, která je pouze opakováním textu žaloby, bez toho, aby reagovala na rozsudek krajského soudu, je námitkou, která se opírá pouze o jiné důvody, než jsou uvedeny v § 103 s. ř. s., je tudíž nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. Tak tomu je i v projednávané věci v případě námitek nemožnosti souběhu přestupků a porušení zásady dvojinstančnosti.

[72] V případě námitky spočívající v nezohlednění stěžovatelových sociálních a kulturních potřeb došlo k jejímu uplatnění nad rámec žalobních bodů v rozporu s § 104 odst. 4 s. ř. s. a zároveň i v rozporu s § 106 odst. 3 s. ř. s., podle něhož „[n]emá li kasační stížnost všechny náležitosti již při jejím podání, musí být tyto náležitosti doplněny ve lhůtě jednoho měsíce od doručení usnesení, kterým byl stěžovatel vyzván k doplnění podání. Jen v této lhůtě může stěžovatel rozšířit kasační stížnost na výroky dosud nenapadené a rozšířit její důvody. Tuto lhůtu může soud na včasnou žádost stěžovatele z vážných důvodů prodloužit, nejdéle však o další měsíc.“ Stěžovatel však námitku spočívající v nezohlednění jeho sociálních a kulturních potřeb formuloval až v replice na vyjádření žalovaného, která byla Nejvyššímu správnímu soudu doručena několik měsíců po uplynutí lhůty stanovené ve výzvě k doplnění kasační stížnosti.

[73] V replice na vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatel rovněž uvedl, že již požadovaného cíle dosáhl vybudováním vegetační střechy a navrhl žalovanému, aby provedl místní šetření a nespoléhal na „zaujatého“ pracovníka správního orgánu I. stupně. Vzhledem k tomu, že nešlo o námitku směřující proti rozsudku krajského soudu, Nejvyšší správní soud se tímto stěžovatelovým požadavkem nezabýval, obdobně jako polemikou stěžovatele a žalovaného ohledně „mediálního přesahu“ či „prezentace v médiích“. Vzhledem k tomu, že tyto okolnosti nastaly až po vydání druhého rozhodnutí o odvolání, podle § 75 odst. 1 s. ř. s. by nemohly mít na projednávanou věc vliv, ani kdyby byly uplatněny ve lhůtě podle § 106 odst. 3 s. ř. s. Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud poznamenává, že stěžovatel nenavrhl žádné důkazy k prokázání toho, že vybudoval vegetační střechu, podjatosti pracovníka správního orgánu I. stupně, ani toho, že by byl obětí napadení ze strany strážce parku. IV. D K námitce nepřiměřenosti uloženého opatření k nápravě

[74] V souvislosti s tvrzenou nepřiměřeností opatření k nápravě stěžovatel (kromě nedůvodné námitky nepřezkoumatelnosti, vypořádané výše) namítal, že odhadovaná cena uložených opatření k nápravě řádově převyšuje maximální možnou výši pokuty. Tuto námitku stěžovatel mohl a měl učinit již v řízení před krajským soudem, tam však v souvislosti s opatřeními k nápravě tvrdil pouze to, že nebylo prokázáno, že stavbu provedl on; že prováděl pouze rekonstrukci existující stavby; že výkonem rozhodnutí by došlo k bezprecedentnímu zásahu do vlastnického práva; a že neměnil niveletu pozemku a neprovedl skrývku ornice. Nepoměr mezi cenou nápravných opatření a maximální výší pokuty stěžovatel v žalobě vůbec nenamítal, takováto kasační námitka je tedy podle § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná.

[75] Nad rámec nutného odůvodnění však Nejvyšší správní soud upozorňuje, že ani v případě přípustnosti by tato námitka nebyla důvodná. Jak vyplývá z důvodové zprávy k ZOPK (Poslanecká sněmovna PČR, tisk č. 497, rok 1991), účelem náhradního opatření k nápravě je kompenzace ekologické újmy na přírodě a krajině. Přiměřenost ukládaného opatření je tudíž třeba vztahovat ke způsobilosti takového opatření naplnit svůj účel, tedy (alespoň v částečné míře) napravit nežádoucí stav, k němuž protiprávním jednáním došlo. Nepoměr mezi pokutou a cenou uloženého opatření k nápravě připouští (a zároveň kladně hodnotí) rovněž komentář k ZOPK: „Zatímco správní tresty za přestupek mají především represivní a preventivní, resp. odrazovací funkci, z hlediska zájmů ochrany přírody a krajiny je přinejmenším stejně důležité odstranit následky protiprávního jednání, pokud nějaké vznikly. Proto zákon zakotvuje i tuto povinnost (§ 86). Funkce trestů na jedné straně a nápravných opatření na straně druhé přitom nelze zcela důsledně oddělovat. Je zřejmé, že vědomí nutnosti (nezřídka nákladné) nápravy následků protiprávního jednání, zejména v podobě navrácení v předešlý stav, může mít daleko účinnější odrazovací účinek než hrozba ‚pouhé‘ pokuty, byť i v řádu desítek či stovek tisíců korun.“ (DIENSTBIER, Filip. § 86 [Odstranění následků neoprávněných zásahů]. In: VOMÁČKA, Vojtěch, KNOTEK, Jaroslav, KONEČNÁ, Michaela, HANÁK, Jakub, DIENSTBIER, Filip, PRŮCHOVÁ, Ivana. Zákon o ochraně přírody a krajiny. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 605.). IV. E K námitce nezákonného způsobu zahájení řízení

[76] Stěžovatel namítá, že vymezení skutků bylo natolik neurčité, že musel sám „dovozovat, čeho a jak se měl dopustit.“ Krajský soud se touto problematikou zabýval v bodech 110. 111. napadeného rozsudku, kde nejprve odcitoval příslušné části oznámení o zahájení řízení, následně popsal, proč považoval takovéto vymezení skutků za dostatečné. K tomu se stěžovatel nijak nevyjadřuje a argumentaci krajského soudu nevyvrací. Jediným problémem, na nějž stěžovatel v kasační stížnosti poukazuje, je použití slovesa „dovodit“. Stěžovatel však nevysvětluje, proč si pod tímto velmi obecným pojmem představuje zrovna komplikované právní úvahy, když celá věta zní: „Nebylo proto nikterak složité dovodit, jakým jednáním měl žalobce konkrétní skutkové podstaty přestupků naplnit.“ Z věty, z níž bylo slovo „dovodit“ vytrženo, a zároveň i z kontextu celé argumentace krajského soudu je zřejmé, že krajský soud dospěl k závěru o možnosti jednoduchého porozumění oznámení o zahájení řízení a jeho vztažení k jednání, kterého se stěžovatel dopustil. Stěžovatel proti argumentaci krajského soudu jako takové nestaví žádnou argumentaci vlastní, pouze krajský soud „chytá za slovo“ a vykládá závěry krajského soudu v rozporu s úvahami, které k nim vedly. Tato kasační námitka tedy není důvodná. IV. F K námitce týkající se vedení spisu správním orgánem I. stupně

[77] Krajský soud podle stěžovatele postupoval nezákonně, když nezrušil druhé rozhodnutí o odvolání pro nepřezkoumatelnost v souvislosti se způsobem vedení správního spisu. Nejvyšší správní soud (obdobně jako krajský soud) přisvědčuje stěžovateli v tom, že by bývalo vhodnější, kdyby i přílohy byly v obsahu spisu opatřeny datem, kdy byly do spisu vloženy (přestože z protokolu ze dne 13. 4. 2017 plyne, že nejpozději v této chvíli žalovaný stěžovatele se svým hodnocením fotografií seznámil). Taktéž by bylo ideální, kdyby fotografie byly doplněny alespoň záznamy o tom, kdo konkrétně fotografii pořídil a v rámci jaké úřední činnosti se tak stalo, tato povinnost však z žádného předpisu explicitně neplyne. Pořízení fotografie pozemku ani není úkonem, který by vyžadoval interakci s účastníky řízení, jež by vedla k nutnosti pořízení protokolu ve smyslu § 18 odst. 1 správního řádu.

[78] Pro věc je podstatné, že z fotografií jednoznačně plyne, že jde o pozemek stěžovatele (tento fakt stěžovatel v žalobě rozporoval, v rámci kasační stížnosti však již tuto argumentaci opustil a sám uvádí, že „nemovitost získal ve stavu, v jakém dokládají fotografie hojně obsažené ve správním spise“), jakož i to, kdy byly fotografie pořízeny. Jednotlivé fotografie totiž obsahují popisky (včetně dat), které korespondují s daty vzniku jednotlivých souborů obsažených na přiloženém CD (jež je součástí spisu správního orgánu I. stupně). Nelze se tudíž ztotožnit s tvrzením stěžovatele, že jde o údaje neverifikovatelné. Z kontextu celého případu vyplývá, že správní orgán I. stupně měl legitimní důvody k monitorování situace na stěžovatelově pozemku (předchozí porušení zákona; kontrola dodržování podmínek udělené výjimky podle § 43 odst. 1 ZOPK). Pořízení fotografií dokumentujících skutková zjištění nepochybně bylo logickou součástí tohoto procesu. Vzhledem k výše uvedenému se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem krajského soudu, že dílčí pochybení při vedení spisu (neuvedení data vložení fotografií v obsahu spisu) nemohlo mít vliv na možnost použít fotografie jako důkazní prostředek (a tedy na přezkoumatelnost a zákonnost druhého rozhodnutí o odvolání). IV. G K námitce rekonstrukce již existující stavby

[79] Krajský soud podle stěžovatele chybně aplikoval judikaturu z oblasti stavebního práva při posuzování otázky, zda šlo o rekonstrukci stávající stavby či umístění stavby nové. Stěžovatel uvádí, že případy posuzované rozsudky citovanými krajským soudem (tj. rozsudky ze dne 28. 1. 2009, č. j. 8 As 31/2007 165, č. 2722/2012 Sb. NSS, a ze dne 12. 3. 2014, č. j. 6 As 120/2013 41) se týkaly situací, kdy účastníci řízení předchozí stavby fakticky úplně odstranili a následně vybudovali na jejich místě stavby nové. Stěžovatel namítá, že on nic neodstraňoval.

[80] K důkazním prostředkům přiloženým k replice na vyjádření žalovaného Nejvyšší správní soud upozorňuje, že pro posouzení činnosti stěžovatele není rozhodné, jestli někdy v historii na daném místě nějaká stavba existovala (ať již na přelomu 18. a 19. století, nebo v 60.–80. letech století 20.) – skutečnost, že na místě se nacházely pozůstatky stavby, ostatně připouští i správní orgány a krajský soud. Z tohoto důvodu nebylo potřebné provádět důkazy rozhodnutím o přípustnosti stavby ze dne 27. 1. 1961, předběžným souhlasem se započetím stavby ze dne 3. 10. 1960, ani nedatovaným a nezdrojovaným textem označeným jako „Příloha č. 25: Stockgütl“, který obsahuje tři fotografie.

[81] Pro projednávanou věc je naopak relevantní obsah fotografií založených ve spisu, z nichž vyplývá stav pozemku před započetím činnosti stěžovatele, tedy zejména v červnu 2016. Obsah těchto fotografií přitom Nejvyšší správní soud již posuzoval ve svém předchozím rozsudku v projednávané věci č. j. 2 As 288/2018 45: „Fotografie označené P1180471 až P1180474 zachycují toliko rozpoznatelné seskupení (navršení) kamenů v místech původních základů stavby a jakýsi náznak půdorysu těmito kameny vymezený. V jeho vnitřním prostoru se jednoznačně nachází několik pařezů po skácených dřevinách. Na fotografiích P1180472 a P1180474 jsou kromě pařezů rozpoznatelné i dřeviny (zejména břízy a mladé smrky), jež zůstaly nepokáceny. S ohledem na zorné pole těchto fotografií však nelze podle Nejvyššího správního soudu zcela jednoznačně určit, z jakého místa tyto fotografie zachycují pozemek, případně kterou jeho část, a kde v terénu hranice pozemku vedou. Jediným vizuálním záchytným bodem pro srovnání co do orientace na pozemku může být dřevěné hrazení nacházející se v pozadí nepokácených stromů na fotografii P1180472 ze dne 14. 6. 2016. Další nepokácené dřeviny poblíž zmiňovaného ohrazení jsou seznatelné z fotografie P1180469 a P1180458 (obě taktéž ze dne 14. 6. 2016). Avšak je nutno podotknout, že dřevěné hrazení podle snímků katastrální mapy nekopíruje hranici žalobcova pozemku. Ten byl totiž podle katastrální mapy zcela zastavěn původní usedlostí, přičemž vše nacházející se vně pozůstatků jejích základů leží již na pozemku parc. č. 788 v katastrálním území Hojsova Stráž, kterého se však výrok prvostupňového a napadeného rozhodnutí netýká. Nelze tak jednoznačně určit, které stromy se nacházejí na pozemku, a které vyrůstají již mimo něj.“

[82] Z výše uvedeného vyplývá, že pozůstatky stavby, jejíž obvodové zdi měly kopírovat hranice pozemku st. parc. č. X, nedosahovaly před započetím stěžovatelovy činnosti ani takové kvality, aby bylo možné na fotografiích ověřit, zda se určité dřeviny nacházejí na tomto konkrétním pozemku, či nikoli (právě to bylo ostatně důvodem zrušení původního rozhodnutí o odvolání). Je pochopitelné, že za takového stavu stěžovatel nemusel odstraňovat předchozí stavbu jednoduše z toho důvodu, že se na jeho pozemku již tou dobou žádná stavba nenacházela. Pokud se za umístění nové stavby považuje situace, kdy je původní stavba odstraněna a na jejím místě vybudována stavba nová, tím spíše je nutno za umístění nové stavby považovat situaci, kdy původní stavba zanikla již v minulosti před započetím posuzované stavební činnosti. Závěry judikatury citované krajským soudem tedy nepochybně dopadají i na projednávanou věc. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s právním názorem správních orgánů i krajského soudu, že stěžovatelovou činností došlo k umístění nové stavby na pozemek st. parc. č. X. IV. H K námitce porušení práva vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí

[83] Rovněž pro posouzení této námitky je podstatné, že Nejvyšší správní soud nerozhoduje v projednávané věci poprvé. Přestože k zařazení podkladů do spisu žalovaného došlo již před vydáním původního rozhodnutí o odvolání (ze dne 12. 9. 2017), v předchozích soudních řízeních před krajským soudem (sp. zn. 50 A 75/2017) a Nejvyšším správním soudem (sp. zn. 2 As 288/2018) stěžovatel tuto námitku vůbec neuplatnil.

[84] Jak upozornil již krajský soud, letecké snímky stěžovatelova pozemku byly obsaženy již ve spisovém materiálu správního orgánu I. stupně, šlo tedy v zásadě o duplicitní podklad, k němuž se již stěžovatel mohl vyjádřit v rámci prvostupňového řízení, kdy mu tato možnost byla dána. Pokud jde o podklady ohledně změny územního plánu města Železná Ruda, pak tyto byly do spisu založeny pouze v souvislosti s jednou z odvolacích námitek. Stěžovatel totiž v odvolání tvrdil, že územní plán je chybný a požádal o jeho změnu. Zařazení pozemku v územním plánu však nebylo rozhodné pro vyhodnocení stěžovatelovy odpovědnosti za přestupky, ani pro uložení opatření k nápravě a pokuty. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud nepřistoupil k provedení důkazu usnesením stavebního úřadu o přerušení řízení ze dne 15. 9. 2017 a závazným stanoviskem orgánu územního plánování ze dne 24. 8. 2018, neboť obsah těchto písemností nemohl být relevantní pro posouzení projednávané věci. Ke stěžovatelovým tvrzením o tom, že se na výše uvedené písemnosti spoléhal „v dobré víře“, je zároveň nutno upozornit, že stěžovatel byl seznámen s tím, že je s ním vedeno řízení pro podezření z přestupků, které s jeho činností na pozemku souvisí, již v oznámení o zahájení řízení ze dne 14. 3. 2017. Nemohl tedy být v dobré víře, že jeho činnost na pozemku je prováděna v souladu se všemi právními předpisy.

[85] Ze spisu žalovaného bylo dále zjištěno, že po vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 288/2018 45 žalovaný sdělením ze dne 5. 6. 2020 stěžovatele vyrozuměl o pokračování ve správním řízení. Na toto oznámení reagoval stěžovatel dne 25. 6. 2020 e mailovou zprávou, jíž vyzval žalovaného k zastavení řízení. Stěžovatel tvrdil, že nikdy nepoškodil významný krajinný prvek, neboť na stavební parcele č. X je již od r. 1950 dům č. e. 101, jehož existence je nezpochybnitelná; že nikdy nevykonal zakázanou činnost, nezměnil využití území a že v dobré víře využívá svůj pozemek tak, jak je zapsáno v katastru nemovitostí. Přestože stěžovatel uvedl, že svá tvrzení může doložit „nesčetnými důkazy“, žádné konkrétní důkazní návrhy (kromě osobní návštěvy u něj doma) v e mailové zprávě neuvedl, ani žádné důkazní prostředky žalovanému nepředložil. Na zprávu reagoval žalovaný prostřednictvím e mailu ze dne 8. 7. 2020, kde vysvětlil stěžovateli aktuální procesní situaci, sdělil, že nejsou dány důvody pro zastavení řízení, a upozornil, že námitka podjatosti úřední osoby byla uplatněna v jiném řízení. Na toto vysvětlení reagoval stěžovatel e mailem ze dne 15. 7. 2020, kde zopakoval pozvání k osobní návštěvě, zbylý text zprávy se týkal jiného řízení.

[86] Žalovaný neprováděl po vydání předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 288/2018 45 žádné dokazování, ani nezaložil do spisu žádné další podklady pro rozhodnutí (ve spisu přibylo pouze oznámení o pokračování v řízení a související e mailová komunikace se stěžovatelem). Jak vyplynulo z předchozího rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 288/2018 45 (např. bod [54]), kromě přestupku podle § 87 odst. 3 písm. d) ZOPK (kde bylo zastaveno řízení) byl skutkový stav dostatečně zjištěn již správním orgánem prvního stupně. Zároveň nedošlo k žádné změně právního názoru v neprospěch stěžovatele, žalovaný v druhém rozhodnutí o odvolání pouze precizoval výrok rozhodnutí tak, aby byl plně v souladu s usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2017, č. j. 4 As 165/2016 46, č. 3656/2018 Sb. NSS. V této souvislosti lze poznamenat, že původní rozhodnutí o odvolání bylo vydáno již dne 12. 9. 2017, tedy v době, kdy rozhodovací praxe nebyla v tomto ohledu jednotná, k jejímu sjednocení odkazovaným usnesením rozšířeného senátu došlo až po vydání původního rozhodnutí o odvolání. Ani tato změna provedená druhým rozhodnutím o odvolání však nemohla být pro stěžovatele nikterak překvapivá, neboť k ní byl stěžovatel přímo zavázán rozsudkem Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 288/2018 45.

[87] Žalovaný by jistě nepochybil, pokud by i v uvedené procesní situaci dal stěžovateli možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu, ovšem vzhledem k výše uvedenému se nejednalo o vadu, která by měla vliv na zákonnost rozhodnutí. Námitku porušení práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí tedy shledal Nejvyšší správní soud taktéž nedůvodnou. IV. I K námitce použití nesprávného přestupkového zákona

[88] Podle § 112 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky „[n]a určení druhu a výměry sankce za dosavadní přestupky a jiné správní delikty se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona použijí ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu, je li to pro pachatele výhodnější.“

[89] Krajský soud dal stěžovateli částečně za pravdu v tom, že žalovaný měl použít pravidla pro určení druhu a výměry sankce podle zákona o odpovědnosti za přestupky, nikoli podle zákona o přestupcích. Podle krajského soudu totiž zákon o odpovědnosti za přestupky obsahuje konkrétnější úpravu skutečností, k nimž musí správní orgán při určení druhu a výměry sankce přihlédnout. Krajský soud však druhé rozhodnutí o odvolání nezrušil, neboť vyhodnotil, že žalovaný posoudil i všechny skutečnosti požadované zákonem o odpovědnosti za přestupky. Ani přes (podle názoru krajského soudu) formálně chybný odkaz na zákon o přestupcích tedy nedošlo k žádnému porušení práv stěžovatele.

[90] Stěžovatel v kasační stížnosti výše uvedenou úvahu krajského soudu hodnotí jako nedůvodnou bagatelizaci. Tento názor Nejvyšší správní soud nesdílí, neboť podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2009, č. j. 8 Afs 51/2007 87, č. 1926/2009 Sb. NSS, „[p]oužití právního předpisu nebo jeho ustanovení, která na věc nedopadají, je důvodem zrušení přezkoumávaného rozhodnutí správního orgánu (rozsudku krajského soudu), mohlo li mít za následek nesprávné posouzení pro věc rozhodujících skutkových či právních otázek obsažených v námitkách. Soud nezruší takové rozhodnutí, u něhož je možné bez rozsáhlejšího doplňování řízení dospět k závěru, že i přes užití práva, které na věc nedopadá, by výsledek řízení při užití odpovídajícího práva byl týž.“ Byť krajský soud na toto usnesení přímo neodkázal, postupoval v souladu s ním.

[91] Nejvyššímu správnímu soudu však nezbývá než korigovat původní úvahu krajského soudu vedoucí k aplikaci zákona o odpovědnosti za přestupky. Jak již Nejvyšší správní soud opakovaně upozornil (srov. např. rozsudky ze dne 5. 6. 2018, č. j. 4 As 96/2018 45, ze dne 20. 8. 2020, č. j. 7 As 51/2019 38 či ze dne 20. 11. 2020, č. j. 5 As 259/2017 35), pro aplikaci nové právní úpravy nepostačují pouze hypotetické možnosti, ale musí jít o situaci, kdy by alespoň teoreticky mohl aplikací nové právní úpravy nastat stav pro pachatele příznivější. Sám krajský soud však tuto nutnou podmínku použití novější právní úpravy výslovně vyloučil, když konstatoval, že údajná chyba žalovaného neměla na výsledek vliv. Z toho jednoznačně vyplývá, že nebyly dány důvody pro použití novější právní úpravy, i pro určení druhu a výměry sankce tedy měl žalovaný postupovat podle zákona o přestupcích.

[92] O tom, že bylo namístě aplikovat právní úpravu původní, svědčí rovněž fakt, že Nejvyšší správní soud v předchozím rozsudku v projednávané věci (č. j. 2 As 288/2018 45) neshledal, že měla být aplikována novější právní úprava. Touto otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval ex offo, byť své úvahy nemusel při absenci námitek uvést výslovně (srov. např. rozsudky ze dne 7. 6. 2018, č. j. 1 As 347/2017 32, či ze dne 20. 2. 2019, č. j. 8 As 202/2017 36). Protože v době od vydání prvního rozsudku krajského soudu (26. 7. 2018) do vydání nyní napadeného rozsudku nedošlo k žádné změně právních předpisů, která by mohla být pro tuto otázku relevantní, neexistují důvody, proč by měl Nejvyšší správní soud svůj názor změnit. Pro úplnost lze poznamenat, že ani stěžovatel v původním řízení aplikaci zákona o přestupcích nerozporoval, dokonce sám namítal jeho porušení.

[93] Výše uvedené dílčí pochybení krajského soudu nemělo vliv na správnost výroku jeho rozsudku, Nejvyšší správní soud tedy v souladu se shora citovaným usnesením rozšířeného senátu č. j. 8 Afs 51/2007 87 nepřistoupil k jeho zrušení. IV. J K námitce absence výzvy k doložení aktuálních majetkových poměrů

[94] Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tom, že žalovaný porušil zásadu materiální pravdy, když jej nevyzval, aby aktualizoval svá tvrzení a předložené důkazní prostředky za účelem prokázání případného likvidačního charakteru pokuty. Krajský soud přiléhavě odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 133, podle něhož záleží především „na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost“. Stěžovatel tvrdí, že byl aktivním účastníkem řízení a na případnou výzvu by zcela nepochybně „promptně reagoval“. Nejvyšší správní soud k tomuto ujištění poznamenává, že stěžovatel až do vydání druhého rozhodnutí o odvolání nikterak nereagoval na dotaz žalovaného, zda ještě trvá právní zastoupení a kdo je stěžovatelovým zástupcem (formulovaný ve vyrozumění o pokračování ve správním řízení). Za tohoto stavu se jeví postup žalovaného, který se v důsledku nedostatku součinnosti stěžovatele spolehl na již shromážděné materiály, nikoli jako „zkratkovitý“ (jak konstatoval krajský soud), ale jako pochopitelný.

[95] O tom, že uvedeným postupem nedošlo k porušení práv stěžovatele, které by mohlo vést k nezákonnosti druhého rozhodnutí o odvolání, svědčí rovněž skutečnost, že stěžovatel ani v žalobě, ani v žádné z kasačních stížností netvrdil (a neprokázal), jaké jsou konkrétně jeho aktuální příjmy a životní náklady. Dokonce ani poté, co byl v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2022, č. j. 5 As 384/2021 50, upozorněn, že údajné likvidační účinky neprokázal, neuvedl stěžovatel žádná nová tvrzení a nepředložil žádné nové důkazní prostředky ani v rámci řízení před krajským soudem, ani v souvislosti s podáním aktuálně posuzované kasační stížnosti (a souvisejícího návrhu na přiznání odkladného účinku).

[96] Stěžovatel rozporoval rovněž závěr žalovaného, že stěžovatel musí disponovat nějakými finančními prostředky, když bylo v jeho možnostech financovat stavbu. Závěr o dokončení stavby však jednoznačně vyplývá z tvrzení samotného stěžovatele. Ten ve svém e mailu ze dne 25. 6. 2020 doslova uvedl: „Žijeme zde s mojí ženou a tříměsíčním synem v naprosté harmonii s přírodou“ – z toho je zřejmé (a stěžovatel to v žádném ze svých pozdějších podání nerozporuje), že došlo k dostavění domu. IV. K K námitce likvidačních účinků uložené pokuty

[97] V souvislosti s argumentací ohledně přiměřenosti pokuty se stěžovatel ohrazuje proti vyjádření žalovaného, které zmiňuje „společenskou nebezpečnost“ jeho jednání. Z kontextu je však jednoznačné, že jde pouze o použití staršího pojmu (§ 3 odst. 1 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů) namísto aktuální „společenské škodlivosti“ (srov. § 12 odst. 2 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, či § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky). Věcně však stěžovatel v kasační stížnosti proti přiměřenosti pokuty namítá jen tolik, že by pro něj byla likvidační, pokud by ji musel hradit najednou. Nejenže však stěžovatel v průběhu správního řízení, ani v průběhu soudního řízení nedoložil údaje potřebné k posouzení případného likvidačního účinku pokuty, ale rovněž v kasační stížnosti dovozuje likvidační účinek pouze pro případ, že by pokutu musel hradit najednou. Jelikož však ze správního spisu vyplývá, že stěžovateli bylo povoleno rozložení úhrady pokuty na splátky ve výši 1 000 Kč měsíčně (není tedy povinen hradit pokutu najednou), nejsou dány okolnosti, za nichž on sám tvrdil likvidační účinek pokuty. Ani s touto kasační námitkou se tedy Nejvyšší správní soud neztotožnil. V. Závěr a náklady řízení

[98] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. poslední věty zamítl.

[99] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému žalovanému žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení:

Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.). V Brně dne 15. prosince 2023

JUDr. Viktor Kučera

předseda senátu