I. Ustanovení § 1 nařízení vlády č. 122/2009 Sb. omezující odškodnění pouze na
studenty vyloučené z vysokoškolského studia v období od 25. února 1948 do 31. prosince 1956 není v rozporu ani se zákonem č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu, ani s ústavním pořádkem České republiky. II. Forma nařízení vlády pro určení, které z obětí komunistického režimu budou
odškodněny, v jakém rozsahu a kdy, je krajně nevhodná, avšak vychází ze zákonného zmocnění (§ 8 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu
a odporu proti němu), jehož nesoulad s ústavním pořádkem Nejvyšší správní soud
neshledal. III. Realizuje-li soud svou pravomoc neaplikovat podzákonný předpis pro rozpor
se zákonem, je pak v konkrétní věci závěrem soudu o této otázce příslušný správní
orgán vázán a je povinen v této konkrétní věci postupovat v souladu se závěry soudu, nikoli podle nezákonné normy podzákonného předpisu.
I. Ustanovení § 1 nařízení vlády č. 122/2009 Sb. omezující odškodnění pouze na
studenty vyloučené z vysokoškolského studia v období od 25. února 1948 do 31. prosince 1956 není v rozporu ani se zákonem č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a odporu proti němu, ani s ústavním pořádkem České republiky. II. Forma nařízení vlády pro určení, které z obětí komunistického režimu budou
odškodněny, v jakém rozsahu a kdy, je krajně nevhodná, avšak vychází ze zákonného zmocnění (§ 8 zákona č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu
a odporu proti němu), jehož nesoulad s ústavním pořádkem Nejvyšší správní soud
neshledal. III. Realizuje-li soud svou pravomoc neaplikovat podzákonný předpis pro rozpor
se zákonem, je pak v konkrétní věci závěrem soudu o této otázce příslušný správní
orgán vázán a je povinen v této konkrétní věci postupovat v souladu se závěry soudu, nikoli podle nezákonné normy podzákonného předpisu.
30. 12. 1956 a nikoli již studenti vyloučení
dne 2. 1. 1957. Žalobce se domníval, že nařízení vlády o odškodnění zavedlo novou diskriminaci a rozdělilo vyloučené studenty na
privilegovanou a neprivilegovanou část podle data vyloučení. Žalobce poukázal na obdobnou nerovnost, kterou vláda způsobila
tím, že osobám rehabilitovaným podle § 2 či
podle § 4 zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, přiznala příplatek k důchodu od
1. 1. 2005, zatímco osobám rehabilitovaným
podle § 33 odst. 2 citovaného zákona až od
1. 11. 2005 a osoby rehabilitované podle § 33
odst. 1 citovaného zákona nezahrnula do příplatků vůbec. Žalobce odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2007,
čj. 4 Ads 10/2006-70, v němž Nejvyšší správní
soud uvedl, že osoby účastné rehabilitace podle § 33 odst. 2 zákona o soudní rehabilitaci
byly zařazeny do okruhu těch osob, které mají nárok na příplatek k důchodu podle § 1
písm. a) nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění
některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální, až o 10 měsíců později než ostatní, čímž byla založena výrazná nerovnost v zacházení s osobami
perzekuovanými režimem, a rozhodl se nepřihlédnout k aktu moci výkonné, jenž pova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
žoval za rozporný s cíli zákona (článek 95
Ústavy). Žalobce konstatoval, že i v předmětné věci je třeba odstranit nerovnost. Jestliže
žalovaný uvedl, že takovou pravomoc nemá,
pak soud takovou pravomoc má, neboť je
„nadán ústavní pravomocí nepřihlédnout
k aktu moci výkonné, jenž považuje za rozporný s cíli zákona (čl. 95 Ústavy)“. Podle žalobce tedy soud může s přihlédnutím k § 2
odst. 1 a § 4 zákona o protiprávnosti komunistického režimu pominout jako nezákonnou časovou hranici 31. 12. 1956, neboť ve
vztahu k období minulého režimu (vymezeného až datem 17. 11. 1989) „jde o výraz nerovného zacházení s osobami předchozím
režimem perzekuovanými“.
K žalobě se vyjádřil žalovaný a uvedl, že
žalobce se dovolává § 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu, jímž je vláda
zmocněna, aby nařízením napravila některé
křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu a na osobách, které byly postiženy
jeho perzekucemi v oblasti sociální, zdravotní a finanční. Předmětné nařízení vlády o odškodnění v § 1 právě tyto některé křivdy vymezilo rozhodným obdobím od 25. 2. 1948
do 31. 12. 1956. Žalovaný ve věci rozhodl
v souladu s platným a účinným právním
předpisem.
Žalobce v replice k vyjádření žalovaného
uvedl, že pokud má dojít k nápravě některých křivd, je třeba postupovat tak, aby nevznikaly křivdy nové. Jestliže zákonodárce
rozhodl provést nápravu křivd jednorázovým
odškodněním studentů neoprávněně vyloučených z vysoké školy za minulého režimu, je
třeba, aby odškodnil všechny takto postižené
studenty a ne aby při nápravě vznikaly mezi
studenty další zcela nedůvodné nerovnosti.
Žalobce předložil soudu kopii dopisu ze dne
1. 11. 2005 a osoby rehabilitované podle § 33
odst. 1 citovaného zákona nezahrnula do příplatků vůbec. Žalobce odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2007,
čj. 4 Ads 10/2006-70, v němž Nejvyšší správní
soud uvedl, že osoby účastné rehabilitace podle § 33 odst. 2 zákona o soudní rehabilitaci
byly zařazeny do okruhu těch osob, které mají nárok na příplatek k důchodu podle § 1
písm. a) nařízení vlády č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění
některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální, až o 10 měsíců později než ostatní, čímž byla založena výrazná nerovnost v zacházení s osobami
perzekuovanými režimem, a rozhodl se nepřihlédnout k aktu moci výkonné, jenž pova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
žoval za rozporný s cíli zákona (článek 95
Ústavy). Žalobce konstatoval, že i v předmětné věci je třeba odstranit nerovnost. Jestliže
žalovaný uvedl, že takovou pravomoc nemá,
pak soud takovou pravomoc má, neboť je
„nadán ústavní pravomocí nepřihlédnout
k aktu moci výkonné, jenž považuje za rozporný s cíli zákona (čl. 95 Ústavy)“. Podle žalobce tedy soud může s přihlédnutím k § 2
odst. 1 a § 4 zákona o protiprávnosti komunistického režimu pominout jako nezákonnou časovou hranici 31. 12. 1956, neboť ve
vztahu k období minulého režimu (vymezeného až datem 17. 11. 1989) „jde o výraz nerovného zacházení s osobami předchozím
režimem perzekuovanými“.
K žalobě se vyjádřil žalovaný a uvedl, že
žalobce se dovolává § 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu, jímž je vláda
zmocněna, aby nařízením napravila některé
křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu a na osobách, které byly postiženy
jeho perzekucemi v oblasti sociální, zdravotní a finanční. Předmětné nařízení vlády o odškodnění v § 1 právě tyto některé křivdy vymezilo rozhodným obdobím od 25. 2. 1948
do 31. 12. 1956. Žalovaný ve věci rozhodl
v souladu s platným a účinným právním
předpisem.
Žalobce v replice k vyjádření žalovaného
uvedl, že pokud má dojít k nápravě některých křivd, je třeba postupovat tak, aby nevznikaly křivdy nové. Jestliže zákonodárce
rozhodl provést nápravu křivd jednorázovým
odškodněním studentů neoprávněně vyloučených z vysoké školy za minulého režimu, je
třeba, aby odškodnil všechny takto postižené
studenty a ne aby při nápravě vznikaly mezi
studenty další zcela nedůvodné nerovnosti.
Žalobce předložil soudu kopii dopisu ze dne
19. 7. 2010, v němž zástupkyně veřejného
ochránce práv sděluje, že se zabývala otázkou, za jakým účelem bylo navrženo odškodnit pouze studenty vyloučené v období od
25. 2. 1948 do 31. 12. 1956. Zástupkyně veřejného ochránce práv zjistila, že v předloženém
návrhu nebylo omezení rozhodného období
navrženo. Ministr a předseda Legislativní rady vlády uvedl, že změna – doplnění časové-
ho omezení – nastala v průběhu jednání vlády,
a to na základě všeobecného souhlasu všech
členů vlády s tím, že odškodnění by se mělo
vztahovat jen na období od 25. 2. 1948 do
25. 2. 1948 do 31. 12. 1956. Zástupkyně veřejného ochránce práv zjistila, že v předloženém
návrhu nebylo omezení rozhodného období
navrženo. Ministr a předseda Legislativní rady vlády uvedl, že změna – doplnění časové-
ho omezení – nastala v průběhu jednání vlády,
a to na základě všeobecného souhlasu všech
členů vlády s tím, že odškodnění by se mělo
vztahovat jen na období od 25. 2. 1948 do
31. 12. 1956 proto, že v tomto období docházelo k nejtěžším a nejrozsáhlejším represím
proti odpůrcům komunistického režimu,
a s vědomím toho, že všechny křivdy odstranit nelze. Zástupkyně veřejného ochránce
práv se s tímto odůvodněním osobně neztotožnila, avšak vzhledem k nízkému počtu dosud doručených podnětů se zatím rozhodla
nepodat návrh Ústavnímu soudu na zrušení
příslušného ustanovení nařízení. Oslovila
však žalovaného s návrhem na novelizaci nařízení v tom smyslu, aby se nařízení vztahovalo na všechny občany tímto způsobem postižené v celém původně navrhovaném období.
Žalobce ve své replice dále poukázal na nález
Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2005, sp. zn. II. ÚS
290/05, č. 221/2005 Sb. ÚS, v němž Ústavní
soud odkázal na svoji judikaturu týkající se
problematiky rehabilitací a restitucí, „podle
níž ne vždy lze napravit všechny křivdy způsobené v minulém režimu. O to více však
musí trvat na tom, aby v případech, kdy náprava nespravedlivých nebo nezákonných
rozhodnutí v současné době ještě možná je,
byla orgány k tomu povolanými učiněna.“
Městský soud v Praze napadené správní
rozhodnutí zrušil rozsudkem ze dne 26. 4.
2012, čj. 5 Ad 9/2010-35. Ve svém rozhodnutí
městský soud odkázal na příslušnou právní
úpravu, z níž rekapituloval, že nařízení vlády
o odškodnění přiznává nárok na jednorázovou náhradu jen osobám, které byly vyloučeny z řádného studia na vysoké škole v období
od 25. 2. 1948 do 31. 12. 1956. Zákon o protiprávnosti komunistického režimu pak stanoví, že „byl režim založený na komunistické
ideologii, který rozhodoval o řízení státu
a osudech občanů v Československu od
31. 12. 1956 proto, že v tomto období docházelo k nejtěžším a nejrozsáhlejším represím
proti odpůrcům komunistického režimu,
a s vědomím toho, že všechny křivdy odstranit nelze. Zástupkyně veřejného ochránce
práv se s tímto odůvodněním osobně neztotožnila, avšak vzhledem k nízkému počtu dosud doručených podnětů se zatím rozhodla
nepodat návrh Ústavnímu soudu na zrušení
příslušného ustanovení nařízení. Oslovila
však žalovaného s návrhem na novelizaci nařízení v tom smyslu, aby se nařízení vztahovalo na všechny občany tímto způsobem postižené v celém původně navrhovaném období.
Žalobce ve své replice dále poukázal na nález
Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2005, sp. zn. II. ÚS
290/05, č. 221/2005 Sb. ÚS, v němž Ústavní
soud odkázal na svoji judikaturu týkající se
problematiky rehabilitací a restitucí, „podle
níž ne vždy lze napravit všechny křivdy způsobené v minulém režimu. O to více však
musí trvat na tom, aby v případech, kdy náprava nespravedlivých nebo nezákonných
rozhodnutí v současné době ještě možná je,
byla orgány k tomu povolanými učiněna.“
Městský soud v Praze napadené správní
rozhodnutí zrušil rozsudkem ze dne 26. 4.
2012, čj. 5 Ad 9/2010-35. Ve svém rozhodnutí
městský soud odkázal na příslušnou právní
úpravu, z níž rekapituloval, že nařízení vlády
o odškodnění přiznává nárok na jednorázovou náhradu jen osobám, které byly vyloučeny z řádného studia na vysoké škole v období
od 25. 2. 1948 do 31. 12. 1956. Zákon o protiprávnosti komunistického režimu pak stanoví, že „byl režim založený na komunistické
ideologii, který rozhodoval o řízení státu
a osudech občanů v Československu od
25. února 1948 do 17. listopadu 1989, zločinný, nelegitimní a je zavrženíhodný“ (§ 2
odst. 1) a že „každý, kdo byl komunistickým
režimem nespravedlivě postižen [...] si zaslouží účast a morální zadostiučinění“(§ 4).
Dále pak městský soud poukázal na čl. 95
odst. 1 Ústavy, podle nějž je soudce při roz-
hodování vázán zákonem a mezinárodní
smlouvou, která je součástí právního řádu,
a je „oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou
mezinárodní smlouvou“. Městský soud pak
použil tuto svou pravomoc a shledal, že časovou
hranici 31. 12. 1956, stanovenou v nařízení
vlády o odškodnění, nelze shledat souladnou
se zákonem, neboť zákon o protiprávnosti komunistického režimu tuto hranici stanoví až
datem 17. 11. 1989. Městský soud neshledal
žádný důvod, aby k rehabilitovaným studentům
vyloučeným ze studia po datu 31. 12. 1956 bylo přistupováno rozdílně než ke studentům
vyloučeným před tímto datem. Odškodnění
pouze části studentů vyloučených ze studia
zakládá bezdůvodnou nerovnost v zacházení
s osobami perzekuovanými předchozím režimem, proto se městský soud rozhodl v souladu s čl. 95 Ústavy pominout časovou hranici
stanovenou nařízením vlády o odškodnění.
Ve svém rozhodnutí se městský soud odvolal
na výše uvedený rozsudek čj. 4 Ads 10/2006-70,
ve kterém Nejvyšší správní soud pominul
ustanovení, které vedlo k nerovnému zacházení mezi perzekuovanými osobami.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž
odmítl závěr městského soudu, že časová hranice pro odškodnění studentů, kterým bylo
znemožněno dokončit studium na vysoké
škole z politických důvodů, nemůže být stanovena do 31. 12. 1956, pokud zákon o protiprávnosti komunistického režimu dobu komunistického režimu ukončuje až 17. 11. 1989.
Nařízení vlády o odškodnění bylo vydáno na
základě zákona, který počítá s tím, že nařízení
napraví pouze „některé křivdy spáchané na
odpůrcích komunistického režimu a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi“(§ 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu). V důvodové zprávě je pak
uvedeno, že „by vláda v rámci rozpočtových
možností mohla přistoupit i k pomoci u skupiny již jinými zákony rehabilitovaných občanů“. Zákon o protiprávnosti komunistického režimu nestanoví žádné bližší náležitosti,
podmínky ani předpoklady, které by měla nařízení vlády vydaná na základě zmocnění po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
dle § 8 tohoto zákona obsahovat, naopak
předpokládá, že konkrétní podmínky stanoví
vláda v příslušných nařízeních s ohledem na
rozpočtové možnosti. Stěžovatel dále uvádí,
že již před městským soudem argumentoval
tak, že v období vymezeném předmětným nařízením, tedy v době od 25. 2. 1948 do 31. 12.
1956, docházelo k nejtěžším a nejrozsáhlejším represím proti odpůrcům komunistického režimu. Právě studenti vyloučení z vysokých škol v období do 31. 12. 1956 už
zpravidla neměli možnost vysokou školu vystudovat, a tedy ani následně vykonávat svou
zvolenou profesi, zatímco např. žalobce byl
v roce 1990 rehabilitován, zařazen ve školním
roce 1989/1990 do III. ročníku studia na
Právnické fakultě Univerzity Karlovy a v současné době je zapsán Českou advokátní komorou jako aktivní advokát.
Stěžovatel uvedl, že městský soud nesprávně dovodil, že lhůta stanovená v nařízení
vlády o odškodnění je v rozporu se zákonem
o protiprávnosti komunistického režimu. Stěžovatel dodal, že správní orgán nedisponuje
pravomocí prodloužit lhůtu stanovenou nařízením vlády a navazující správní řízení v souladu s napadeným rozsudkem by postrádalo
právní základ. Stěžovatel rovněž poukázal na
to, že dle předběžných průzkumů by v souladu s výkladem městského soudu mohlo uplatnit nárok na peněžitou náhradu z důvodů vyloučení ze studia v období od 1. 1. 1957 do
25. února 1948 do 17. listopadu 1989, zločinný, nelegitimní a je zavrženíhodný“ (§ 2
odst. 1) a že „každý, kdo byl komunistickým
režimem nespravedlivě postižen [...] si zaslouží účast a morální zadostiučinění“(§ 4).
Dále pak městský soud poukázal na čl. 95
odst. 1 Ústavy, podle nějž je soudce při roz-
hodování vázán zákonem a mezinárodní
smlouvou, která je součástí právního řádu,
a je „oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou
mezinárodní smlouvou“. Městský soud pak
použil tuto svou pravomoc a shledal, že časovou
hranici 31. 12. 1956, stanovenou v nařízení
vlády o odškodnění, nelze shledat souladnou
se zákonem, neboť zákon o protiprávnosti komunistického režimu tuto hranici stanoví až
datem 17. 11. 1989. Městský soud neshledal
žádný důvod, aby k rehabilitovaným studentům
vyloučeným ze studia po datu 31. 12. 1956 bylo přistupováno rozdílně než ke studentům
vyloučeným před tímto datem. Odškodnění
pouze části studentů vyloučených ze studia
zakládá bezdůvodnou nerovnost v zacházení
s osobami perzekuovanými předchozím režimem, proto se městský soud rozhodl v souladu s čl. 95 Ústavy pominout časovou hranici
stanovenou nařízením vlády o odškodnění.
Ve svém rozhodnutí se městský soud odvolal
na výše uvedený rozsudek čj. 4 Ads 10/2006-70,
ve kterém Nejvyšší správní soud pominul
ustanovení, které vedlo k nerovnému zacházení mezi perzekuovanými osobami.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž
odmítl závěr městského soudu, že časová hranice pro odškodnění studentů, kterým bylo
znemožněno dokončit studium na vysoké
škole z politických důvodů, nemůže být stanovena do 31. 12. 1956, pokud zákon o protiprávnosti komunistického režimu dobu komunistického režimu ukončuje až 17. 11. 1989.
Nařízení vlády o odškodnění bylo vydáno na
základě zákona, který počítá s tím, že nařízení
napraví pouze „některé křivdy spáchané na
odpůrcích komunistického režimu a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi“(§ 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu). V důvodové zprávě je pak
uvedeno, že „by vláda v rámci rozpočtových
možností mohla přistoupit i k pomoci u skupiny již jinými zákony rehabilitovaných občanů“. Zákon o protiprávnosti komunistického režimu nestanoví žádné bližší náležitosti,
podmínky ani předpoklady, které by měla nařízení vlády vydaná na základě zmocnění po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
dle § 8 tohoto zákona obsahovat, naopak
předpokládá, že konkrétní podmínky stanoví
vláda v příslušných nařízeních s ohledem na
rozpočtové možnosti. Stěžovatel dále uvádí,
že již před městským soudem argumentoval
tak, že v období vymezeném předmětným nařízením, tedy v době od 25. 2. 1948 do 31. 12.
1956, docházelo k nejtěžším a nejrozsáhlejším represím proti odpůrcům komunistického režimu. Právě studenti vyloučení z vysokých škol v období do 31. 12. 1956 už
zpravidla neměli možnost vysokou školu vystudovat, a tedy ani následně vykonávat svou
zvolenou profesi, zatímco např. žalobce byl
v roce 1990 rehabilitován, zařazen ve školním
roce 1989/1990 do III. ročníku studia na
Právnické fakultě Univerzity Karlovy a v současné době je zapsán Českou advokátní komorou jako aktivní advokát.
Stěžovatel uvedl, že městský soud nesprávně dovodil, že lhůta stanovená v nařízení
vlády o odškodnění je v rozporu se zákonem
o protiprávnosti komunistického režimu. Stěžovatel dodal, že správní orgán nedisponuje
pravomocí prodloužit lhůtu stanovenou nařízením vlády a navazující správní řízení v souladu s napadeným rozsudkem by postrádalo
právní základ. Stěžovatel rovněž poukázal na
to, že dle předběžných průzkumů by v souladu s výkladem městského soudu mohlo uplatnit nárok na peněžitou náhradu z důvodů vyloučení ze studia v období od 1. 1. 1957 do
17. 11. 1989 dalších 1 400 osob, náklady na jejich odškodnění by činily 140 milionů Kč. Při
současném vývoji v oblasti veřejných rozpočtů a s ohledem na vládou přijatá úsporná
opatření by postup směřující k navýšení nákladů o tuto částku byl pro stěžovatele velmi
problematický.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že souhlasí s tím, že § 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu skutečně
nestanoví žádné konkrétní podmínky. Zákonodárce však nesmí postupovat dle své libovůle, je vázán principem rovnosti, vyjádřeným v čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
Tomuto principu rovnosti se vymyká, pokud
student vyloučený dne 31. 12. 1956 nárok na
odškodnění má a student vyloučený dne 2. 1.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
1957 tento nárok nemá. K argumentaci, že
mohl dokončit vzdělání po roce 1989 a aktivně působit jako advokát, pak žalobce uvádí,
že s ním promoval i rehabilitovaný student,
který byl vyloučen v roce 1948 – to však není
relevantní, neboť nařízení vlády o odškodnění nerozlišuje studenty, kteří po roce 1989
dostudovali, či nikoli. Všichni nezákonně vyloučení studenti byli poškozeni bez ohledu
na to, ve kterém roce se tak stalo. Ačkoliv žalovaný nemá pravomoc postupovat podle
čl. 95 odst. 1 Ústavy, je vázán závazným právním názorem soudu, a proto má dostatečný
titul, aby žalobci vyhověl. Žalobce odmítl argument stěžovatele týkající se jeho rozpočtových možností a dodal, že v případě nedostatku peněz je třeba celkovou vyčleněnou
částku rovnoměrně rozdělit mezi všechny
poškozené či peníze získat jiným způsobem.
Žalobce dále poukázal na příslib vyslovený
v České televizi ministrem školství, mládeže
a tělovýchovy Mgr. Josefem Dobešem, že se
odškodnění dostane všem studentům nezákonně vyloučeným v letech 1948 až 1989 a že
zde nejsou ústavně obhajitelné důvody pro
krácení rozhodného období. Obdobně se vyjádřil i veřejný ochránce práv.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Posouzení kasační stížnosti Nejvyš-
ším správním soudem
(...) [13] Nejvyšší správní soud se ve svém
rozhodnutí bude zabývat rozsahem pravomoci správního soudu neaplikovat podzákonný
předpis, je-li v rozporu se zákonem, a jeho limity. Poté shrne závěry své judikatury ve věci
vládního nařízení č. 622/2004 Sb. a jeho novelizace vládním nařízením č. 405/2005 Sb.,
kterým se mění nařízení vlády č. 622/2004 Sb.,
o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální, jíž se dovolává žalobce i městský soud (srov. výše
uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 10/2006-70), aniž by ji však řádně
a v plném rozsahu vyložili (část I.).
[14] Nato Nejvyšší správní soud posoudí
zákonnost závěru městského soudu týkajícího se časového určení rozsahu odškodnění,
jehož důsledkem je rozšíření odškodnění na
další skupiny osob. Nejvyšší správní soud se
dále také bude zabývat tím, zda je správný
závěr městského soudu i žalobce o tom, že
nařízením vlády stanovené časové omezení je
nezákonné rovněž proto, že vede k nedovolenému nerovnému zacházení s rehabilitovanými osobami (část II.).
[15] Nejvyšší správní soud se rovněž vyjádří k námitce stěžovatele vážící se k závaznosti právního názoru městského soudu
v případě, že soud neaplikuje nějaké ustanovení vládního nařízení a tím uloží správnímu
orgánu poskytnout plnění osobě, jíž by toto
plnění podle příslušného vládního nařízení
poskytnout neměl (část III.).
I.
[16] Článek 95 odst. 1 Ústavy stanoví:
„Soudce je při rozhodování vázán zákonem
a mezinárodní smlouvou, která je součástí
právního řádu; je oprávněn posoudit soulad
jiného právního předpisu se zákonem nebo
s takovou mezinárodní smlouvou.“
[17] Článek 95 odst. 1 Ústavy prolamuje
striktně pojímaný koncentrovaný model kontroly ústavnosti v případě podzákonných
předpisů. Pokud obecné soudy dospějí k závěru, že jiný právní předpis, v tomto případě
tedy nařízení vlády, které dopadá na soudem
řešený případ, odporuje zákonu nebo mezinárodní smlouvě (a minori ad maius pak i ústavnímu zákonu), nesmí jej aplikovat a musí přímo aplikovat právní předpis vyšší právní síly
(ústavní zákon, mezinárodní smlouvu, zákon).
Rozhodovací proces obecného soudu se proto
v těchto případech velmi přibližuje rozhodování soudů v difuzním modelu ústavního
soudnictví, kde se vychází z principu aplikační
přednosti – lex superior derogat inferiori.
Právní řád totiž může efektivně působit jen
tehdy, když normy obsažené v právních předpisech nižší právní síly odpovídají normám zakotveným v předpisech vyšší právní síly.
[18] Ústavní soud pravomoc obecného
soudu přezkoumat soulad jiného právního
předpisu se zákonem definuje tak, že případný výrok o nezákonnosti podzákonného
právního předpisu má právní účinky pouze
inter partes a nikoli erga omnes. Soud nerozhoduje o neplatnosti jiného právního předpisu,
rozhoduje toliko o jeho neaplikovatelnosti
v dané věci (srov. nález Ústavního soudu ze dne
17. 11. 1989 dalších 1 400 osob, náklady na jejich odškodnění by činily 140 milionů Kč. Při
současném vývoji v oblasti veřejných rozpočtů a s ohledem na vládou přijatá úsporná
opatření by postup směřující k navýšení nákladů o tuto částku byl pro stěžovatele velmi
problematický.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že souhlasí s tím, že § 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu skutečně
nestanoví žádné konkrétní podmínky. Zákonodárce však nesmí postupovat dle své libovůle, je vázán principem rovnosti, vyjádřeným v čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
Tomuto principu rovnosti se vymyká, pokud
student vyloučený dne 31. 12. 1956 nárok na
odškodnění má a student vyloučený dne 2. 1.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
1957 tento nárok nemá. K argumentaci, že
mohl dokončit vzdělání po roce 1989 a aktivně působit jako advokát, pak žalobce uvádí,
že s ním promoval i rehabilitovaný student,
který byl vyloučen v roce 1948 – to však není
relevantní, neboť nařízení vlády o odškodnění nerozlišuje studenty, kteří po roce 1989
dostudovali, či nikoli. Všichni nezákonně vyloučení studenti byli poškozeni bez ohledu
na to, ve kterém roce se tak stalo. Ačkoliv žalovaný nemá pravomoc postupovat podle
čl. 95 odst. 1 Ústavy, je vázán závazným právním názorem soudu, a proto má dostatečný
titul, aby žalobci vyhověl. Žalobce odmítl argument stěžovatele týkající se jeho rozpočtových možností a dodal, že v případě nedostatku peněz je třeba celkovou vyčleněnou
částku rovnoměrně rozdělit mezi všechny
poškozené či peníze získat jiným způsobem.
Žalobce dále poukázal na příslib vyslovený
v České televizi ministrem školství, mládeže
a tělovýchovy Mgr. Josefem Dobešem, že se
odškodnění dostane všem studentům nezákonně vyloučeným v letech 1948 až 1989 a že
zde nejsou ústavně obhajitelné důvody pro
krácení rozhodného období. Obdobně se vyjádřil i veřejný ochránce práv.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Posouzení kasační stížnosti Nejvyš-
ším správním soudem
(...) [13] Nejvyšší správní soud se ve svém
rozhodnutí bude zabývat rozsahem pravomoci správního soudu neaplikovat podzákonný
předpis, je-li v rozporu se zákonem, a jeho limity. Poté shrne závěry své judikatury ve věci
vládního nařízení č. 622/2004 Sb. a jeho novelizace vládním nařízením č. 405/2005 Sb.,
kterým se mění nařízení vlády č. 622/2004 Sb.,
o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální, jíž se dovolává žalobce i městský soud (srov. výše
uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 10/2006-70), aniž by ji však řádně
a v plném rozsahu vyložili (část I.).
[14] Nato Nejvyšší správní soud posoudí
zákonnost závěru městského soudu týkajícího se časového určení rozsahu odškodnění,
jehož důsledkem je rozšíření odškodnění na
další skupiny osob. Nejvyšší správní soud se
dále také bude zabývat tím, zda je správný
závěr městského soudu i žalobce o tom, že
nařízením vlády stanovené časové omezení je
nezákonné rovněž proto, že vede k nedovolenému nerovnému zacházení s rehabilitovanými osobami (část II.).
[15] Nejvyšší správní soud se rovněž vyjádří k námitce stěžovatele vážící se k závaznosti právního názoru městského soudu
v případě, že soud neaplikuje nějaké ustanovení vládního nařízení a tím uloží správnímu
orgánu poskytnout plnění osobě, jíž by toto
plnění podle příslušného vládního nařízení
poskytnout neměl (část III.).
I.
[16] Článek 95 odst. 1 Ústavy stanoví:
„Soudce je při rozhodování vázán zákonem
a mezinárodní smlouvou, která je součástí
právního řádu; je oprávněn posoudit soulad
jiného právního předpisu se zákonem nebo
s takovou mezinárodní smlouvou.“
[17] Článek 95 odst. 1 Ústavy prolamuje
striktně pojímaný koncentrovaný model kontroly ústavnosti v případě podzákonných
předpisů. Pokud obecné soudy dospějí k závěru, že jiný právní předpis, v tomto případě
tedy nařízení vlády, které dopadá na soudem
řešený případ, odporuje zákonu nebo mezinárodní smlouvě (a minori ad maius pak i ústavnímu zákonu), nesmí jej aplikovat a musí přímo aplikovat právní předpis vyšší právní síly
(ústavní zákon, mezinárodní smlouvu, zákon).
Rozhodovací proces obecného soudu se proto
v těchto případech velmi přibližuje rozhodování soudů v difuzním modelu ústavního
soudnictví, kde se vychází z principu aplikační
přednosti – lex superior derogat inferiori.
Právní řád totiž může efektivně působit jen
tehdy, když normy obsažené v právních předpisech nižší právní síly odpovídají normám zakotveným v předpisech vyšší právní síly.
[18] Ústavní soud pravomoc obecného
soudu přezkoumat soulad jiného právního
předpisu se zákonem definuje tak, že případný výrok o nezákonnosti podzákonného
právního předpisu má právní účinky pouze
inter partes a nikoli erga omnes. Soud nerozhoduje o neplatnosti jiného právního předpisu,
rozhoduje toliko o jeho neaplikovatelnosti
v dané věci (srov. nález Ústavního soudu ze dne
11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01, č. 34/2003 Sb.
ÚS). Tento závěr Ústavního soudu pak ve své
judikatuře převzal a dále rozšířil i Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 19. 12. 2006,
čj. 2 As 57/2005-70, č. 1124/2007 Sb. NSS. Dospěl zde k závěru, „že za situace, kdy podzákonný právní předpis není v souladu s výslovným zákonným zmocněním, nebo
takové zmocnění překračuje, anebo úprava
jde ,nad zákon‘ (vyhláškou je upraveno něco,
co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která
však chybí) nebo proti němu (vyhláška např.
upraví podrobnosti při plnění povinnosti,
o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj
dovodit, případně takovou povinnost vyhláška sama stanoví, resp. vyhláška odpírá,
oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon umožňoval), je povinností soudu takovouto vyhlášku nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít pouze
zákon. Nejde tedy o abstraktní kontrolu norem, která je v ústavním systému České republiky vyhrazena Ústavnímu soudu, nýbrž
o precedenčně pojatou konkrétní kontrolu
norem sui generis, kdy obecný soud není
oprávněn takovýto podzákonný právní předpis zrušit, nýbrž jej pouze nesmí aplikovat.“
[19] Ústavní soud i Nejvyšší správní soud
se opakovaně zabývaly rozsahem zmocnění
exekutivních orgánů vydávat normativní
právní akty se zaměřením na otázku, jaká matérie může být upravena podzákonným předpisem. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne
11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01, č. 34/2003 Sb.
ÚS). Tento závěr Ústavního soudu pak ve své
judikatuře převzal a dále rozšířil i Nejvyšší
správní soud rozsudkem ze dne 19. 12. 2006,
čj. 2 As 57/2005-70, č. 1124/2007 Sb. NSS. Dospěl zde k závěru, „že za situace, kdy podzákonný právní předpis není v souladu s výslovným zákonným zmocněním, nebo
takové zmocnění překračuje, anebo úprava
jde ,nad zákon‘ (vyhláškou je upraveno něco,
co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která
však chybí) nebo proti němu (vyhláška např.
upraví podrobnosti při plnění povinnosti,
o které zákon vůbec nemluví a nelze ji z něj
dovodit, případně takovou povinnost vyhláška sama stanoví, resp. vyhláška odpírá,
oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon umožňoval), je povinností soudu takovouto vyhlášku nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít pouze
zákon. Nejde tedy o abstraktní kontrolu norem, která je v ústavním systému České republiky vyhrazena Ústavnímu soudu, nýbrž
o precedenčně pojatou konkrétní kontrolu
norem sui generis, kdy obecný soud není
oprávněn takovýto podzákonný právní předpis zrušit, nýbrž jej pouze nesmí aplikovat.“
[19] Ústavní soud i Nejvyšší správní soud
se opakovaně zabývaly rozsahem zmocnění
exekutivních orgánů vydávat normativní
právní akty se zaměřením na otázku, jaká matérie může být upravena podzákonným předpisem. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne
30. 6. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 23/02, č. 476/2004 Sb.:
„Pokud však Parlament rezignuje na stanovení příslušného rámce a blanketně zmocní
exekutivu k tomu, aby stanovila, co je právo,
jaká jsou práva a povinnosti osob nebo jaké
jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů, pak porušuje zásadu omezené delegace
normotvorby a porušuje tak i principy dělby
moci, stanovené mj. v čl. 2 odst. 1 Ústavy.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
Omezení delegace normotvorby je jedním
z tradičních a klíčových aspektů dělby moci
a systému brzd a vzájemných vyvážení, na
nichž je postaven i ústavní pořádek České republiky. Zákonodárce v systému dělby moci
zásadně nemůže přenést svou pravomoc na
jiný subjekt, svěřit ji do jiných rukou.“ Nejvyšší správní soud se zevrubně zabýval přípustností právní úpravy podzákonným předpisem v usnesení svého rozšířeného senátu
k problematice očkování ze dne 3. 4. 2012,
čj. 8 As 6/2011-120, č. 2624/2012 Sb. NSS.
V něm se odvolal zejména na závěry nálezu
Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996, sp. zn.
III. ÚS 105/95, č. 91/1996 Sb. ÚS, které uvádí,
že „nikoli ve všech případech, kdy ústavněprávní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními
akty. Tak je tomu ovšem pouze tehdy, kdy
ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje
výslovně pouze zákonu (článek 4 odst. 3, článek 8 odst. 2, 3, 5, 6, článek 39 Listiny, článek 104
Ústavy), nikoli však v případě článku 4 odst. 1
Listiny, podle kterého povinnosti mohou být
ukládány toliko na základě zákona a v jeho
mezích a jen při zachování základních práv
a svobod. Normativní akty nižší právní síly
mohou tedy na základě zákona a v jeho mezích vydávat i ministerstva a jiné správní
úřady, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.“
V nálezu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS
5/01, č. 410/2001 Sb., pak Ústavní soud dospěl k závěru, že „vymezení podrobností souvisejících s těmito omezeními nebo zpřesnění
rámcových podmínek může být provedeno
podzákonným právním předpisem, jestliže
jej příslušný orgán vydal dle zmocnění Ústavy či běžného zákona.“ Nejvyšší správní
soud ve shora citované judikatuře dospěl
k závěru, že není v rozporu s Ústavou, pokud
zákonodárce obecně stanoví povinnost a odkáže na podzákonný předpis, aby stanovil podrobnosti realizace této povinnosti. Pokud je
primární povinnost stanovena zákonem
a podzákonná úprava tuto povinnost na základě zákona a v jeho mezích pouze upřesňuje, je takovýto postup souladný s ústavní povinností, aby meze základních práv a svobod
byly stanoveny zákonem, a podzákonný předpis pak má pouze upřesňující funkci.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
[20] Citované závěry Ústavního soudu
i Nejvyššího správního soudu jsou zajisté
použitelné pro případy upřesnění zákonných povinností; v posuzovaném případě
však zákon zmocňuje vládu ke stanovení
všech aspektů nápravy některých křivd způsobených komunistickým režimem, tedy stanovení okruhu oprávněných osob, výše odškodnění, způsobu jeho výplaty i určení
státního orgánu či rezortu, který bude právní
úpravu aplikovat.
[21] Nejvyšší správní soud se již v minulosti zabýval výkladem zmocňovacího ustanovení zákona o protiprávnosti komunistického režimu (§ 8), které zmocňuje vládu, „aby
nařízením napravila některé křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu
a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi, v oblasti sociální, zdravotní a finanční“. Bylo to v případě, kdy vláda vydala
nařízení č. 622/2004 Sb., které ve svém původním znění poskytovalo příplatek ke starobnímu důchodu jen osobám v minulosti
pravomocně odsouzeným, naopak osoby,
které byly vězněné jen vazebně, a poté obžaloby zproštěny, nesplňovaly podmínky pro
poskytnutí tohoto příplatku, ačkoli byly rehabilitovány podle stejného zákona jako osoby
pravomocně odsouzené. Nejvyšší správní
soud pak rozhodoval s vědomím, že normotvůrce své pochybení, způsobené spíše nesprávnou formulací textu než záměrem vytvořit rozdíly mezi těmito skupinami, po
deseti měsících napravil novelizací s účinností od 1. 11. 2005 provedenou nařízením vlády
č. 405/2005 Sb. Nejvyšší správní soud doposud řešil toliko otázku nelogického vyčlenění
určité skupiny rehabilitovaných osob z osobního rozsahu odškodnění (vyřešenou jinak
urychlenou novelizací), zatímco v posuzované věci jde o rozšíření osobního rozsahu normy nad rámec záměru normotvůrce.
[22] Nejvyšší správní soud ve vztahu k popsané úpravě v nařízení vlády č. 622/2004 Sb.
rozhodl tak, že „požadavek rovnosti v právech jako princip ústavního pořádku (čl. 1
Ústavy) ve spojení s čl. 95 Ústavy umožňuje
soudu nepřihlédnout k podzákonné normě
(nařízení vlády) v rozsahu, ve kterém tato
norma nezajišťuje v oblasti sociální rovné
postavení všech osob účastných soudní rehabilitace podle zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, které byly postiženy perzekucemi komunistického režimu“ (srov. právní
větu rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 3. 2007, čj. 6 Ads 4/2006-32,
č. 1243/2007 Sb. NSS). V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud rovněž uvedl: „aktivity zákonodárce a moci výkonné v oblasti
nápravy křivd způsobených v období let
1948–1989 postrádají vzájemnou provázanost a začasté i logiku; o to těžší je úloha soudu, jenž má být tím, kdo poskytne ochranu
právům osob, jež byly v těchto letech postiženy a náprava křivd, jež se takovým osobám
udály, byla prováděna ze strany zákonodárce a dokonce i moci výkonné bez potřebných
souvislostí a ohledů na osud jednotlivých
skupin postižených osob. Případ, kdy dokonce pouze a jedině moc výkonná, tedy vláda,
svým nařízením formuluje okruh osob
a podmínky, za nichž jim má být přiznáno
určité plnění jako ,zákonný nárok‘, přičemž
zákonným rámcem je pouze velmi obecný
zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, může soud v duchu ústavních pravidel,
jimiž je vázán zákonodárce, moc výkonná
i soud, přijmout jen na samém okraji své
pravomoci přiznané mu Ústavou (čl. 95) nepřihlédnout k aktům moci výkonné, pokud
je neshledá za souladné se zákonem, tím spíše s předpisy ústavního pořádku (čl. 95 Ústavy). Soud hledá jen velmi těžce právní argumenty pro vysvětlení, že jednu a tutéž
materii jednou upravuje vláda nařízením,
a podruhé zas Parlament zákony, přičemž
osobní rozsahy norem se v některých případech překrývají, jiné příběhy zase autoři norem nechali bez právní úpravy a nároků na
nápravu křivd. Soudy pak mají být tou mocí, která veškeré tyto nedostatky zhojí a vyhoví subjektivním pocitům těch, kteří v období let 1948–1989 pocítili velmi krutě, jak
byla prosazována doktrína komunistického
režimu.“ Nejvyšší správní soud své rozhodnutí využít své pravomoci nepřihlédnout
k aktu moci výkonné, jenž považuje za rozporný s cíli zákona (čl. 95 Ústavy), a akcepto-
vat v posuzované věci i zpětnou účinnost novelizujícího vládního nařízení odůvodnil tím,
že se tak zajistí vnímání spravedlnosti jako
hodnoty, která pro osoby postižené komunistickým režimem nemůže být jen bezobsažným pojmem. Svou úvahu pak Nejvyšší správní soud zakončil tím, že tuto svou pravomoc
v posuzovaném případě „volí výjimečně
a exemplárně právě proto, že je nadán pravomocí posoudit soulad aktu moci výkonné
se zákonem, a proto, že nevidí jiné cesty, jak
odstranit nerovnost mezi osobami účastnými soudní rehabilitace.“ V obdobném případě pak již Nejvyšší správní soud interpretací
rozšířil nárok z nařízení vlády č. 622/2004 Sb.
i na osoby nezákonně zbavené osobní svobody nebo majetku, u nichž bylo zahájeno trestní stíhání a byly rehabilitovány postupem podle § 33 odst. 1 zákona o soudní rehabilitaci
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 2. 2007, čj. 3 Ads 53/2006-31,
č. 1158/2007 Sb. NSS): „Pomocí právního argumentu a minori ad maius lze dospět k závěru,
že vzniká-li nárok na poskytnutí příplatku
k důchodu osobám nezákonně zbaveným
osobní svobody, u nichž nebylo zahájeno
trestní stíhání, tím spíše pak by měly mít nárok na týž příplatek k důchodu osoby nezákonně zbavené osobní svobody, u nichž
trestní stíhání zahájeno bylo.“ Žalobce se ve
své argumentaci odvolává na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2007,
čj. 4 Ads 10/2006-70, které však již jen navazuje na výše uvedená publikovaná rozhodnutí, což je pochopitelné, neboť v této věci zastupoval žalobce jako jeho advokát. Přitom
bylo namístě, aby městský soud využil ke své
argumentaci především výše citovaná dřívější publikovaná rozhodnutí k této problematice, která jsou rozsáhlejší, a tedy i argumentačně bohatší a na něž se rozhodnutí čj. 4 Ads
10/2006-70 odvolává.
[23] Z výše uvedených závěrů citované judikatury vyplývá, že Nejvyšší správní soud si
byl vždy vědom problematičnosti přístupu
tvůrců úpravy konkrétního odškodnění zvolené skupiny obětí křivd komunistického režimu formou vládního nařízení. Takovýto postup, plynoucí ovšem už z vůle zákonodárce
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
formulovat tak široké zmocnění pro moc výkonnou, vyvolává opakovaně potřebu analýz
z hlediska ústavní konformity, neboť Česká
republika je již dlouho podle své Ústavy demokratický právní stát, který by měl dodržovat principy tvorby práva vyplývající z této jeho charakteristiky. Mezi podstatné znaky
moderního právního státu, které reflektují
jak jeho formální, tak materiální či demokratický aspekt a které byly identifikovány Evropskou komisí pro demokracii prostřednictvím práva (tzv. Benátskou komisí) patří
mimo jiné legalita (zákonnost), zahrnující
rovněž transparentní, odpovědnou (accountable) a demokratickou proceduru přijímání
zákonů, zákaz arbitrárnosti a svévole či princip
dělby mocí (srov. European Commission for
Democracy through Law – Venice Commission.
Report on the Rule of Law. Study No. 512/2009,
dostupný z http://www.venice.coe.int/). Právě uvedené aspekty právního státu mohou
být při posuzování legislativy v oblasti odškodňování křivd komunistického režimu
dosti problematizovány.
[24] Pro tvorbu práva v demokratickém
právním státě je mimo jiné třeba, aby jejím cílem byly legitimní právní předpisy, a pro legitimitu všech aktů je velmi důležité jejich odůvodnění. Nařízením vlády na rozdíl od zákonů
„chybí důvodová zpráva, přičemž platí, že
absence odůvodnění rozhodnutí vždy značí
zvýšené riziko libovůle“ (srov. bod 51 nálezu
Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS
77/06, č. 37/2007 Sb.)
[25] Z postupu legislativních prací nyní posuzovaného nařízení vlády o odškodnění je zřejmé, že absence odůvodnění hrozí mnohem více u podzákonných normativních právních
aktů než u zákonů. Z dostupných dokumentů
o přípravě, připomínkách a schvalování posuzovaného nařízení vlády o odškodnění je
zřejmé jen to, že navrhovatel počítal s tím, že
odškodnění bude přiznáno všem studentům
vyloučeným z vysokoškolského studia za celou dobu komunistického režimu, tedy od
února 1948 do konce roku 1989, připomínky
směřovaly jen k tomu, zda má lhůta končit
v listopadu či prosinci 1989. Návrh připravovaného nařízení vlády obsahoval tři varianty
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
výše náhrady: 60 000 Kč, 80 000 Kč nebo
100 000 Kč. V žádných dostupných materiálech není k dispozici odůvodnění definitivního znění nařízení vlády, které by objasňovalo
důvody sporného omezení osobního rozsahu
odškodnění, ani přepis z jednání vlády, která
k tomuto závěru dospěla. Naopak je dostupné odůvodnění návrhu změny nařízení vlády
o odškodnění, které by mělo spornou dobu
prodloužit až do konce roku 1989, v němž lze
nalézt rozsáhlou argumentaci o možné protiústavnosti aktuálního znění nařízení a jeho
nespravedlnosti k obětem, které nejsou odškodněny (vše v Knihovně připravované legislativy, dostupné na http://eklep.vlada.cz).
Takováto situace u adresátů právní normy
musí vzbuzovat pochyby o její legitimitě, což
pak vede k tomu, že takovou úpravu nejsou
ochotni respektovat.
[26] Nejvyššímu správnímu soudu je zřejmé, že rozhodnutí příslušné politické většiny
o tom, zda bude konkrétní skupina osob odškodněna na základě nařízení vlády či na základě zákona, je dosti nahodilé a arbitrární
a nebylo řádně a přesvědčivě osvětleno, která
forma byla v konkrétním případě zvolena
a proč. Formou nařízení vlády bylo rozhodnuto např. o odškodnění studentů vysokých
škol, kterým bylo v období komunistického
režimu z politických důvodů znemožněno
dokončit studium na vysoké škole (nyní posuzovaná úprava), o poskytnutí jednorázového příspěvku ke zmírnění některých křivd
způsobených komunistickým režimem (nařízení vlády č. 622/2004 Sb.), o poskytování
příspěvku z rozpočtové kapitoly Ministerstva
obrany ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem (nařízení
vlády č. 145/2004 Sb.); formou zákona pak
např. o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám [§ 5 odst. 1 písm. c) zákona
č. 357/2005 Sb.], o jednorázové peněžní částce nahrazující příplatek k důchodu a zvláštní
příspěvek k důchodu (zákon č. 108/2009 Sb.)
nebo o odškodnění některých obětí okupace
Československa vojsky Svazu sovětských socialistických republik, Německé demokratické republiky, Polské lidové republiky, Maďarské lidové republiky a Bulharské lidové
republiky (zákon č. 203/2005 Sb.).
[27] V případech odškodnění obětí komunistického režimu formou nařízení vlády
se rozhodnutím vlády určují skupiny osob,
které budou odškodněny, rozsah finančních
prostředků, které na to budou užity z veřejných rozpočtů, dochází tedy k volbě, kdo bude odškodněn, v jakém rozsahu a kdy. Tento
přístup se do značné míry vymyká dalšímu
důležitému principu demokratického právního státu, a to principu dělby mocí, podle
nějž takovéto důležité politické a ekonomické otázky má rozhodovat zastupitelský orgán
se zákonodárnou pravomocí, tedy parlament,
nikoli výkonný orgán, jímž je vláda.
[28] I přes všechny uvedené výhrady, stavící popsané zmocnění na sám okraj ústavnosti, Nejvyšší správní soud ani v roce 2007
v citovaném rozsudku čj. 6 Ads 4/2006-32, ani
v současnosti při posuzování této věci, nedospěl k závěru, že je toto zmocnění protiústavní. Nejvyšší správní soud pouze uzavírá, že
forma nařízení vlády je z řady výše uvedených
důvodů krajně nevhodná, a to i přesto, že si je
vědom toho, že v posuzovaném případě v konečném důsledku představuje flexibilnější
možnost přiznání odškodnění, což může mít
pro konkrétní lidské osudy pozitivní význam.
II.
[29] Nejvyšší správní soud i městský soud
jsou stejně jako všechny jiné státní orgány vázány principy demokratického právního státu, tedy i důležitým principem dělby moci.
Městský soud v posuzovaném případě svým
rozhodnutím o neaplikovatelnosti stanoveného časového rozsahu vymezujícího osobní
rozsah nařízení významně změnil stěžejní
pravidlo o odškodnění a z pohledu Nejvyššího správního soudu je velmi problematické,
zda obecné soudy takovou pravomoc mají.
Obecná pravidla v demokratickém státě stanoví moc zákonodárná, prováděcí pravidla,
s limity výše uvedenými, stanoví moc výkonná, obecné soudy jsou primárně pověřeny
rozhodováním konkrétních případů a aplikací právních norem. Svou výše popsanou pravomoc neaplikovat podzákonný předpis, je-li
v rozporu se zákonem či ústavou, musí soud
realizovat zdrženlivě. Odůvodnění takovéhoto kroku musí být přesvědčivé a nesporné.
[30] V posuzovaném případě městský
soud velmi lapidárně uvedl, že časovou hranici 31. 12. 1956, stanovenou v nařízení vlády
o odškodnění, nelze shledat souladnou se zákonem, neboť zákon o protiprávnosti komunistického režimu konec odškodnění stanoví až
datem 17. 11. 1989. Městský soud neshledal žádný důvod, aby k rehabilitovaným studentům vyloučeným ze studia po datu 31. 12. 1956 bylo
přistupováno jinak než ke studentům vyloučeným před tímto datem. Tyto dva argumenty,
nikterak blíže rozvedené, pak vedly městský
soud k závěru o nezákonnosti, a tudíž neaplikovatelnosti časové hranice 31. 12. 1956 pro
odškodnění.
[31] Právní úprava k posuzované otázce obsahuje následující relevantní právní ustanovení.
Zákon o protiprávnosti komunistického
režimu v § 2 odst. 1 stanoví, že „zejména pro
skutečnosti uvedené v § 1 odst. 1 tohoto zákona byl režim založený na komunistické
ideologii, který rozhodoval o řízení státu
a osudech občanů v Československu od
30. 6. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 23/02, č. 476/2004 Sb.:
„Pokud však Parlament rezignuje na stanovení příslušného rámce a blanketně zmocní
exekutivu k tomu, aby stanovila, co je právo,
jaká jsou práva a povinnosti osob nebo jaké
jsou pravomoci a povinnosti správních úřadů, pak porušuje zásadu omezené delegace
normotvorby a porušuje tak i principy dělby
moci, stanovené mj. v čl. 2 odst. 1 Ústavy.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
Omezení delegace normotvorby je jedním
z tradičních a klíčových aspektů dělby moci
a systému brzd a vzájemných vyvážení, na
nichž je postaven i ústavní pořádek České republiky. Zákonodárce v systému dělby moci
zásadně nemůže přenést svou pravomoc na
jiný subjekt, svěřit ji do jiných rukou.“ Nejvyšší správní soud se zevrubně zabýval přípustností právní úpravy podzákonným předpisem v usnesení svého rozšířeného senátu
k problematice očkování ze dne 3. 4. 2012,
čj. 8 As 6/2011-120, č. 2624/2012 Sb. NSS.
V něm se odvolal zejména na závěry nálezu
Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1996, sp. zn.
III. ÚS 105/95, č. 91/1996 Sb. ÚS, které uvádí,
že „nikoli ve všech případech, kdy ústavněprávní normy odkazují na zákon, je vyloučena bližší úprava nižšími normativními
akty. Tak je tomu ovšem pouze tehdy, kdy
ústavní zákon takovou úpravu vyhrazuje
výslovně pouze zákonu (článek 4 odst. 3, článek 8 odst. 2, 3, 5, 6, článek 39 Listiny, článek 104
Ústavy), nikoli však v případě článku 4 odst. 1
Listiny, podle kterého povinnosti mohou být
ukládány toliko na základě zákona a v jeho
mezích a jen při zachování základních práv
a svobod. Normativní akty nižší právní síly
mohou tedy na základě zákona a v jeho mezích vydávat i ministerstva a jiné správní
úřady, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.“
V nálezu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS
5/01, č. 410/2001 Sb., pak Ústavní soud dospěl k závěru, že „vymezení podrobností souvisejících s těmito omezeními nebo zpřesnění
rámcových podmínek může být provedeno
podzákonným právním předpisem, jestliže
jej příslušný orgán vydal dle zmocnění Ústavy či běžného zákona.“ Nejvyšší správní
soud ve shora citované judikatuře dospěl
k závěru, že není v rozporu s Ústavou, pokud
zákonodárce obecně stanoví povinnost a odkáže na podzákonný předpis, aby stanovil podrobnosti realizace této povinnosti. Pokud je
primární povinnost stanovena zákonem
a podzákonná úprava tuto povinnost na základě zákona a v jeho mezích pouze upřesňuje, je takovýto postup souladný s ústavní povinností, aby meze základních práv a svobod
byly stanoveny zákonem, a podzákonný předpis pak má pouze upřesňující funkci.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
[20] Citované závěry Ústavního soudu
i Nejvyššího správního soudu jsou zajisté
použitelné pro případy upřesnění zákonných povinností; v posuzovaném případě
však zákon zmocňuje vládu ke stanovení
všech aspektů nápravy některých křivd způsobených komunistickým režimem, tedy stanovení okruhu oprávněných osob, výše odškodnění, způsobu jeho výplaty i určení
státního orgánu či rezortu, který bude právní
úpravu aplikovat.
[21] Nejvyšší správní soud se již v minulosti zabýval výkladem zmocňovacího ustanovení zákona o protiprávnosti komunistického režimu (§ 8), které zmocňuje vládu, „aby
nařízením napravila některé křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu
a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi, v oblasti sociální, zdravotní a finanční“. Bylo to v případě, kdy vláda vydala
nařízení č. 622/2004 Sb., které ve svém původním znění poskytovalo příplatek ke starobnímu důchodu jen osobám v minulosti
pravomocně odsouzeným, naopak osoby,
které byly vězněné jen vazebně, a poté obžaloby zproštěny, nesplňovaly podmínky pro
poskytnutí tohoto příplatku, ačkoli byly rehabilitovány podle stejného zákona jako osoby
pravomocně odsouzené. Nejvyšší správní
soud pak rozhodoval s vědomím, že normotvůrce své pochybení, způsobené spíše nesprávnou formulací textu než záměrem vytvořit rozdíly mezi těmito skupinami, po
deseti měsících napravil novelizací s účinností od 1. 11. 2005 provedenou nařízením vlády
č. 405/2005 Sb. Nejvyšší správní soud doposud řešil toliko otázku nelogického vyčlenění
určité skupiny rehabilitovaných osob z osobního rozsahu odškodnění (vyřešenou jinak
urychlenou novelizací), zatímco v posuzované věci jde o rozšíření osobního rozsahu normy nad rámec záměru normotvůrce.
[22] Nejvyšší správní soud ve vztahu k popsané úpravě v nařízení vlády č. 622/2004 Sb.
rozhodl tak, že „požadavek rovnosti v právech jako princip ústavního pořádku (čl. 1
Ústavy) ve spojení s čl. 95 Ústavy umožňuje
soudu nepřihlédnout k podzákonné normě
(nařízení vlády) v rozsahu, ve kterém tato
norma nezajišťuje v oblasti sociální rovné
postavení všech osob účastných soudní rehabilitace podle zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, které byly postiženy perzekucemi komunistického režimu“ (srov. právní
větu rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 3. 2007, čj. 6 Ads 4/2006-32,
č. 1243/2007 Sb. NSS). V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správní soud rovněž uvedl: „aktivity zákonodárce a moci výkonné v oblasti
nápravy křivd způsobených v období let
1948–1989 postrádají vzájemnou provázanost a začasté i logiku; o to těžší je úloha soudu, jenž má být tím, kdo poskytne ochranu
právům osob, jež byly v těchto letech postiženy a náprava křivd, jež se takovým osobám
udály, byla prováděna ze strany zákonodárce a dokonce i moci výkonné bez potřebných
souvislostí a ohledů na osud jednotlivých
skupin postižených osob. Případ, kdy dokonce pouze a jedině moc výkonná, tedy vláda,
svým nařízením formuluje okruh osob
a podmínky, za nichž jim má být přiznáno
určité plnění jako ,zákonný nárok‘, přičemž
zákonným rámcem je pouze velmi obecný
zákon č. 198/1993 Sb., o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu, může soud v duchu ústavních pravidel,
jimiž je vázán zákonodárce, moc výkonná
i soud, přijmout jen na samém okraji své
pravomoci přiznané mu Ústavou (čl. 95) nepřihlédnout k aktům moci výkonné, pokud
je neshledá za souladné se zákonem, tím spíše s předpisy ústavního pořádku (čl. 95 Ústavy). Soud hledá jen velmi těžce právní argumenty pro vysvětlení, že jednu a tutéž
materii jednou upravuje vláda nařízením,
a podruhé zas Parlament zákony, přičemž
osobní rozsahy norem se v některých případech překrývají, jiné příběhy zase autoři norem nechali bez právní úpravy a nároků na
nápravu křivd. Soudy pak mají být tou mocí, která veškeré tyto nedostatky zhojí a vyhoví subjektivním pocitům těch, kteří v období let 1948–1989 pocítili velmi krutě, jak
byla prosazována doktrína komunistického
režimu.“ Nejvyšší správní soud své rozhodnutí využít své pravomoci nepřihlédnout
k aktu moci výkonné, jenž považuje za rozporný s cíli zákona (čl. 95 Ústavy), a akcepto-
vat v posuzované věci i zpětnou účinnost novelizujícího vládního nařízení odůvodnil tím,
že se tak zajistí vnímání spravedlnosti jako
hodnoty, která pro osoby postižené komunistickým režimem nemůže být jen bezobsažným pojmem. Svou úvahu pak Nejvyšší správní soud zakončil tím, že tuto svou pravomoc
v posuzovaném případě „volí výjimečně
a exemplárně právě proto, že je nadán pravomocí posoudit soulad aktu moci výkonné
se zákonem, a proto, že nevidí jiné cesty, jak
odstranit nerovnost mezi osobami účastnými soudní rehabilitace.“ V obdobném případě pak již Nejvyšší správní soud interpretací
rozšířil nárok z nařízení vlády č. 622/2004 Sb.
i na osoby nezákonně zbavené osobní svobody nebo majetku, u nichž bylo zahájeno trestní stíhání a byly rehabilitovány postupem podle § 33 odst. 1 zákona o soudní rehabilitaci
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 2. 2007, čj. 3 Ads 53/2006-31,
č. 1158/2007 Sb. NSS): „Pomocí právního argumentu a minori ad maius lze dospět k závěru,
že vzniká-li nárok na poskytnutí příplatku
k důchodu osobám nezákonně zbaveným
osobní svobody, u nichž nebylo zahájeno
trestní stíhání, tím spíše pak by měly mít nárok na týž příplatek k důchodu osoby nezákonně zbavené osobní svobody, u nichž
trestní stíhání zahájeno bylo.“ Žalobce se ve
své argumentaci odvolává na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2007,
čj. 4 Ads 10/2006-70, které však již jen navazuje na výše uvedená publikovaná rozhodnutí, což je pochopitelné, neboť v této věci zastupoval žalobce jako jeho advokát. Přitom
bylo namístě, aby městský soud využil ke své
argumentaci především výše citovaná dřívější publikovaná rozhodnutí k této problematice, která jsou rozsáhlejší, a tedy i argumentačně bohatší a na něž se rozhodnutí čj. 4 Ads
10/2006-70 odvolává.
[23] Z výše uvedených závěrů citované judikatury vyplývá, že Nejvyšší správní soud si
byl vždy vědom problematičnosti přístupu
tvůrců úpravy konkrétního odškodnění zvolené skupiny obětí křivd komunistického režimu formou vládního nařízení. Takovýto postup, plynoucí ovšem už z vůle zákonodárce
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
formulovat tak široké zmocnění pro moc výkonnou, vyvolává opakovaně potřebu analýz
z hlediska ústavní konformity, neboť Česká
republika je již dlouho podle své Ústavy demokratický právní stát, který by měl dodržovat principy tvorby práva vyplývající z této jeho charakteristiky. Mezi podstatné znaky
moderního právního státu, které reflektují
jak jeho formální, tak materiální či demokratický aspekt a které byly identifikovány Evropskou komisí pro demokracii prostřednictvím práva (tzv. Benátskou komisí) patří
mimo jiné legalita (zákonnost), zahrnující
rovněž transparentní, odpovědnou (accountable) a demokratickou proceduru přijímání
zákonů, zákaz arbitrárnosti a svévole či princip
dělby mocí (srov. European Commission for
Democracy through Law – Venice Commission.
Report on the Rule of Law. Study No. 512/2009,
dostupný z http://www.venice.coe.int/). Právě uvedené aspekty právního státu mohou
být při posuzování legislativy v oblasti odškodňování křivd komunistického režimu
dosti problematizovány.
[24] Pro tvorbu práva v demokratickém
právním státě je mimo jiné třeba, aby jejím cílem byly legitimní právní předpisy, a pro legitimitu všech aktů je velmi důležité jejich odůvodnění. Nařízením vlády na rozdíl od zákonů
„chybí důvodová zpráva, přičemž platí, že
absence odůvodnění rozhodnutí vždy značí
zvýšené riziko libovůle“ (srov. bod 51 nálezu
Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS
77/06, č. 37/2007 Sb.)
[25] Z postupu legislativních prací nyní posuzovaného nařízení vlády o odškodnění je zřejmé, že absence odůvodnění hrozí mnohem více u podzákonných normativních právních
aktů než u zákonů. Z dostupných dokumentů
o přípravě, připomínkách a schvalování posuzovaného nařízení vlády o odškodnění je
zřejmé jen to, že navrhovatel počítal s tím, že
odškodnění bude přiznáno všem studentům
vyloučeným z vysokoškolského studia za celou dobu komunistického režimu, tedy od
února 1948 do konce roku 1989, připomínky
směřovaly jen k tomu, zda má lhůta končit
v listopadu či prosinci 1989. Návrh připravovaného nařízení vlády obsahoval tři varianty
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
výše náhrady: 60 000 Kč, 80 000 Kč nebo
100 000 Kč. V žádných dostupných materiálech není k dispozici odůvodnění definitivního znění nařízení vlády, které by objasňovalo
důvody sporného omezení osobního rozsahu
odškodnění, ani přepis z jednání vlády, která
k tomuto závěru dospěla. Naopak je dostupné odůvodnění návrhu změny nařízení vlády
o odškodnění, které by mělo spornou dobu
prodloužit až do konce roku 1989, v němž lze
nalézt rozsáhlou argumentaci o možné protiústavnosti aktuálního znění nařízení a jeho
nespravedlnosti k obětem, které nejsou odškodněny (vše v Knihovně připravované legislativy, dostupné na http://eklep.vlada.cz).
Takováto situace u adresátů právní normy
musí vzbuzovat pochyby o její legitimitě, což
pak vede k tomu, že takovou úpravu nejsou
ochotni respektovat.
[26] Nejvyššímu správnímu soudu je zřejmé, že rozhodnutí příslušné politické většiny
o tom, zda bude konkrétní skupina osob odškodněna na základě nařízení vlády či na základě zákona, je dosti nahodilé a arbitrární
a nebylo řádně a přesvědčivě osvětleno, která
forma byla v konkrétním případě zvolena
a proč. Formou nařízení vlády bylo rozhodnuto např. o odškodnění studentů vysokých
škol, kterým bylo v období komunistického
režimu z politických důvodů znemožněno
dokončit studium na vysoké škole (nyní posuzovaná úprava), o poskytnutí jednorázového příspěvku ke zmírnění některých křivd
způsobených komunistickým režimem (nařízení vlády č. 622/2004 Sb.), o poskytování
příspěvku z rozpočtové kapitoly Ministerstva
obrany ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem (nařízení
vlády č. 145/2004 Sb.); formou zákona pak
např. o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám [§ 5 odst. 1 písm. c) zákona
č. 357/2005 Sb.], o jednorázové peněžní částce nahrazující příplatek k důchodu a zvláštní
příspěvek k důchodu (zákon č. 108/2009 Sb.)
nebo o odškodnění některých obětí okupace
Československa vojsky Svazu sovětských socialistických republik, Německé demokratické republiky, Polské lidové republiky, Maďarské lidové republiky a Bulharské lidové
republiky (zákon č. 203/2005 Sb.).
[27] V případech odškodnění obětí komunistického režimu formou nařízení vlády
se rozhodnutím vlády určují skupiny osob,
které budou odškodněny, rozsah finančních
prostředků, které na to budou užity z veřejných rozpočtů, dochází tedy k volbě, kdo bude odškodněn, v jakém rozsahu a kdy. Tento
přístup se do značné míry vymyká dalšímu
důležitému principu demokratického právního státu, a to principu dělby mocí, podle
nějž takovéto důležité politické a ekonomické otázky má rozhodovat zastupitelský orgán
se zákonodárnou pravomocí, tedy parlament,
nikoli výkonný orgán, jímž je vláda.
[28] I přes všechny uvedené výhrady, stavící popsané zmocnění na sám okraj ústavnosti, Nejvyšší správní soud ani v roce 2007
v citovaném rozsudku čj. 6 Ads 4/2006-32, ani
v současnosti při posuzování této věci, nedospěl k závěru, že je toto zmocnění protiústavní. Nejvyšší správní soud pouze uzavírá, že
forma nařízení vlády je z řady výše uvedených
důvodů krajně nevhodná, a to i přesto, že si je
vědom toho, že v posuzovaném případě v konečném důsledku představuje flexibilnější
možnost přiznání odškodnění, což může mít
pro konkrétní lidské osudy pozitivní význam.
II.
[29] Nejvyšší správní soud i městský soud
jsou stejně jako všechny jiné státní orgány vázány principy demokratického právního státu, tedy i důležitým principem dělby moci.
Městský soud v posuzovaném případě svým
rozhodnutím o neaplikovatelnosti stanoveného časového rozsahu vymezujícího osobní
rozsah nařízení významně změnil stěžejní
pravidlo o odškodnění a z pohledu Nejvyššího správního soudu je velmi problematické,
zda obecné soudy takovou pravomoc mají.
Obecná pravidla v demokratickém státě stanoví moc zákonodárná, prováděcí pravidla,
s limity výše uvedenými, stanoví moc výkonná, obecné soudy jsou primárně pověřeny
rozhodováním konkrétních případů a aplikací právních norem. Svou výše popsanou pravomoc neaplikovat podzákonný předpis, je-li
v rozporu se zákonem či ústavou, musí soud
realizovat zdrženlivě. Odůvodnění takovéhoto kroku musí být přesvědčivé a nesporné.
[30] V posuzovaném případě městský
soud velmi lapidárně uvedl, že časovou hranici 31. 12. 1956, stanovenou v nařízení vlády
o odškodnění, nelze shledat souladnou se zákonem, neboť zákon o protiprávnosti komunistického režimu konec odškodnění stanoví až
datem 17. 11. 1989. Městský soud neshledal žádný důvod, aby k rehabilitovaným studentům vyloučeným ze studia po datu 31. 12. 1956 bylo
přistupováno jinak než ke studentům vyloučeným před tímto datem. Tyto dva argumenty,
nikterak blíže rozvedené, pak vedly městský
soud k závěru o nezákonnosti, a tudíž neaplikovatelnosti časové hranice 31. 12. 1956 pro
odškodnění.
[31] Právní úprava k posuzované otázce obsahuje následující relevantní právní ustanovení.
Zákon o protiprávnosti komunistického
režimu v § 2 odst. 1 stanoví, že „zejména pro
skutečnosti uvedené v § 1 odst. 1 tohoto zákona byl režim založený na komunistické
ideologii, který rozhodoval o řízení státu
a osudech občanů v Československu od
25. února 1948 do 17. listopadu 1989, zločinný, nelegitimní a je zavrženíhodný“. V § 4
téhož zákona je uvedeno, že „každý, kdo byl komunistickým režimem nespravedlivě postižen
a perzekuován a nepodílel se na skutečnostech uvedených v § 1 odst. 1 tohoto zákona, si
zaslouží účast a morální zadostiučinění“.
Posuzované nařízení vlády o odškodnění
bylo vydáno na základě § 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu
proti němu, jímž byla vláda zmocněna, „aby
nařízením napravila některé křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu
a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi, v oblasti sociální, zdravotní a finanční“. Posuzované nařízení vlády o odškodnění pak obsahuje § 1, který stanoví, že
„osoba, která byla v období od 25. února
1948 do 31. prosince 1956 vyloučena z řádného studia na vysoké škole a rozhodnutí
o jejím vyloučení bylo zrušeno zákonem
o mimosoudních rehabilitacích, (dále jen
,rehabilitovaný student‘) má nárok na jednorázovou peněžní náhradu ve výši 100 000 Kč
(dále jen ,jednorázová náhrada‘), pokud je
státním občanem České republiky a přísluš-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
ná vysoká škola měla sídlo na území, které
je součástí území České republiky.“
[32] Z citované právní úpravy vyplývá
jednoznačně, že vláda byla oprávněna posuzované nařízení vlády vydat a postupovat dle
vlastní diskrece, omezené jen normami vyšší
právní síly. Jak již bylo řečeno, Nejvyšší správní soud má pochybnosti o vhodnosti úpravy
odškodnění obětí komunistického režimu
formou nařízení vlády, avšak neshledává tento postup jako neústavní. Diskrece vlády je tedy dosti široká, neboť je to ona jako politický
orgán, kdo rozhoduje o výběru křivd, a tedy
i o výběru obětí, které budou odškodněny,
i o výši odškodnění. Zákonodárce ve zmocňovacím ustanovení nestanovil vládě jako normotvůrci žádné speciální limity, vyjma toho,
kdo je považován za oběť křivd a v které oblasti má být náprava křivd realizována. Zákon
dokonce jednoznačně předvídá to, že budou
napraveny pouze některé křivdy. Pokud pak
vláda ve svém nařízení zvolila jen určité časové období pro odškodnění studentů vyloučených ze studia na vysoké škole, a to kratší, než
byla celá doba komunistického režimu časově
vymezeného v zákoně, není sám o sobě takovýto postup v přímém rozporu se zákonem.
Zákon o protiprávnosti komunistického režimu evidentně počítá s tím, že nebudou odškodněny všechny oběti a že dojde k volbě
rozsahu příslušného odškodnění podle konkrétního rozhodnutí. To nic nemění na tom,
že všechny oběti si zaslouží účast a morální
zadostiučinění. Tento zákonný výrok však neznamená, že všechny oběti, které si zaslouží
účast a morální zadostiučinění, mají nárok na
finanční odškodnění.
[33] Zbavení možnosti studovat vysokou
školu z politických důvodů bylo nespravedlivým zásahem do lidského života ze strany komunistického režimu, tento zásah však utrpěli nejen lidé, kteří byli z vysokých škol
vyloučeni, ale i lidé, kteří vůbec z politických
(či tzv. kádrových) důvodů na vysokou školu
nebyli přijati anebo jim bylo předem znemožněno se vůbec o vysokoškolské studium
ucházet, ač k němu měli všechny předpoklady. To však neznamená, že by bylo možno
zpochybňovat zákonnost posuzovaného naří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
zení, neboť tuto oblast křivd spočívajících
v zamezení přístupu k vysokoškolskému
vzdělání vůbec neodškodňuje. Pokud zákon
určuje časový rozsah doby, kterou označuje
jako komunistický režim, rozhodně výslovně
nestanoví, že není možno některé křivdy, které mají být odškodněny, limitovat kratším časovým úsekem. Časový úsek stanovený jako
doba komunistického režimu zákonodárce
spíše formuloval proto, aby bylo zřejmé, které limity není možno překročit jak v oblasti
běhu promlčecích lhůt pro trestní postihy,
tak pro majetkové reparace. Jde tedy především o určení, že není možno jako komunistický režim označit dobu mimo zákonem stanovenou lhůtu.
[34] Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře připustil, že existuje zásadní dilema,
které řešily orgány veřejné moci v postkomunistických státech i mezinárodní organizace
ohledně rozsahu restitucí. Tato tíživá otázka
spočívá v tom, zda „je z hlediska obecné
ochrany lidských práv přijatelné odmítnout
nápravu některých křivd způsobených některým obětem komunistického režimu jen
proto, že demokratický stát není (ekonomicky) schopen a (politicky) ochoten napravit
veškeré křivdy všech obětí“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu, čj. 6 Ads
155/2009-42, č. 2157/2010 Sb. NSS). „Ústavní
soud již mnohokrát vyslovil – a to v souvislosti s restitučními předpisy – že je základním oprávněním státu, aby stanovil hranice, v nichž chce odčinit, resp. zmírnit některé
křivdy spáchané dřívějším režimem.“ (srov.
usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2008,
sp. zn. I. ÚS 1335/08). Ústavní soud rovněž
opakovaně konstatoval, že československý
stát, který se po listopadu 1989 rozhodl odčinit majetkové a jiné křivdy, k nimž došlo
v předcházejícím období v důsledku nedemokratických postupů předchozího režimu,
se rozhodl vyjít z principu alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, vědom si toho,
že provést úplnou rehabilitaci nebo úplné
odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 6. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS
46/2000, č. 279/2001 Sb.).
[35] Městský soud tedy pochybil ve své
úvaze, že ustanovení stanovící, že bude odškodněna „osoba, která byla v období od
25. února 1948 do 17. listopadu 1989, zločinný, nelegitimní a je zavrženíhodný“. V § 4
téhož zákona je uvedeno, že „každý, kdo byl komunistickým režimem nespravedlivě postižen
a perzekuován a nepodílel se na skutečnostech uvedených v § 1 odst. 1 tohoto zákona, si
zaslouží účast a morální zadostiučinění“.
Posuzované nařízení vlády o odškodnění
bylo vydáno na základě § 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu
proti němu, jímž byla vláda zmocněna, „aby
nařízením napravila některé křivdy spáchané na odpůrcích komunistického režimu
a na osobách, které byly postiženy jeho perzekucemi, v oblasti sociální, zdravotní a finanční“. Posuzované nařízení vlády o odškodnění pak obsahuje § 1, který stanoví, že
„osoba, která byla v období od 25. února
1948 do 31. prosince 1956 vyloučena z řádného studia na vysoké škole a rozhodnutí
o jejím vyloučení bylo zrušeno zákonem
o mimosoudních rehabilitacích, (dále jen
,rehabilitovaný student‘) má nárok na jednorázovou peněžní náhradu ve výši 100 000 Kč
(dále jen ,jednorázová náhrada‘), pokud je
státním občanem České republiky a přísluš-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
ná vysoká škola měla sídlo na území, které
je součástí území České republiky.“
[32] Z citované právní úpravy vyplývá
jednoznačně, že vláda byla oprávněna posuzované nařízení vlády vydat a postupovat dle
vlastní diskrece, omezené jen normami vyšší
právní síly. Jak již bylo řečeno, Nejvyšší správní soud má pochybnosti o vhodnosti úpravy
odškodnění obětí komunistického režimu
formou nařízení vlády, avšak neshledává tento postup jako neústavní. Diskrece vlády je tedy dosti široká, neboť je to ona jako politický
orgán, kdo rozhoduje o výběru křivd, a tedy
i o výběru obětí, které budou odškodněny,
i o výši odškodnění. Zákonodárce ve zmocňovacím ustanovení nestanovil vládě jako normotvůrci žádné speciální limity, vyjma toho,
kdo je považován za oběť křivd a v které oblasti má být náprava křivd realizována. Zákon
dokonce jednoznačně předvídá to, že budou
napraveny pouze některé křivdy. Pokud pak
vláda ve svém nařízení zvolila jen určité časové období pro odškodnění studentů vyloučených ze studia na vysoké škole, a to kratší, než
byla celá doba komunistického režimu časově
vymezeného v zákoně, není sám o sobě takovýto postup v přímém rozporu se zákonem.
Zákon o protiprávnosti komunistického režimu evidentně počítá s tím, že nebudou odškodněny všechny oběti a že dojde k volbě
rozsahu příslušného odškodnění podle konkrétního rozhodnutí. To nic nemění na tom,
že všechny oběti si zaslouží účast a morální
zadostiučinění. Tento zákonný výrok však neznamená, že všechny oběti, které si zaslouží
účast a morální zadostiučinění, mají nárok na
finanční odškodnění.
[33] Zbavení možnosti studovat vysokou
školu z politických důvodů bylo nespravedlivým zásahem do lidského života ze strany komunistického režimu, tento zásah však utrpěli nejen lidé, kteří byli z vysokých škol
vyloučeni, ale i lidé, kteří vůbec z politických
(či tzv. kádrových) důvodů na vysokou školu
nebyli přijati anebo jim bylo předem znemožněno se vůbec o vysokoškolské studium
ucházet, ač k němu měli všechny předpoklady. To však neznamená, že by bylo možno
zpochybňovat zákonnost posuzovaného naří-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
zení, neboť tuto oblast křivd spočívajících
v zamezení přístupu k vysokoškolskému
vzdělání vůbec neodškodňuje. Pokud zákon
určuje časový rozsah doby, kterou označuje
jako komunistický režim, rozhodně výslovně
nestanoví, že není možno některé křivdy, které mají být odškodněny, limitovat kratším časovým úsekem. Časový úsek stanovený jako
doba komunistického režimu zákonodárce
spíše formuloval proto, aby bylo zřejmé, které limity není možno překročit jak v oblasti
běhu promlčecích lhůt pro trestní postihy,
tak pro majetkové reparace. Jde tedy především o určení, že není možno jako komunistický režim označit dobu mimo zákonem stanovenou lhůtu.
[34] Nejvyšší správní soud již ve své judikatuře připustil, že existuje zásadní dilema,
které řešily orgány veřejné moci v postkomunistických státech i mezinárodní organizace
ohledně rozsahu restitucí. Tato tíživá otázka
spočívá v tom, zda „je z hlediska obecné
ochrany lidských práv přijatelné odmítnout
nápravu některých křivd způsobených některým obětem komunistického režimu jen
proto, že demokratický stát není (ekonomicky) schopen a (politicky) ochoten napravit
veškeré křivdy všech obětí“ (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu, čj. 6 Ads
155/2009-42, č. 2157/2010 Sb. NSS). „Ústavní
soud již mnohokrát vyslovil – a to v souvislosti s restitučními předpisy – že je základním oprávněním státu, aby stanovil hranice, v nichž chce odčinit, resp. zmírnit některé
křivdy spáchané dřívějším režimem.“ (srov.
usnesení Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2008,
sp. zn. I. ÚS 1335/08). Ústavní soud rovněž
opakovaně konstatoval, že československý
stát, který se po listopadu 1989 rozhodl odčinit majetkové a jiné křivdy, k nimž došlo
v předcházejícím období v důsledku nedemokratických postupů předchozího režimu,
se rozhodl vyjít z principu alespoň částečného zmírnění vzniklých křivd, vědom si toho,
že provést úplnou rehabilitaci nebo úplné
odškodnění těch, kteří byli v minulosti poškozeni, není možné (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 6. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS
46/2000, č. 279/2001 Sb.).
[35] Městský soud tedy pochybil ve své
úvaze, že ustanovení stanovící, že bude odškodněna „osoba, která byla v období od
25. února 1948 do 31. prosince 1956 vyloučena z řádného studia na vysoké škole
a rozhodnutí o jejím vyloučení bylo zrušeno“, je v rozporu s ustanovením, že „režim založený na komunistické ideologii, který rozhodoval o řízení státu a osudech občanů
v Československu od 25. února 1948 do
25. února 1948 do 31. prosince 1956 vyloučena z řádného studia na vysoké škole
a rozhodnutí o jejím vyloučení bylo zrušeno“, je v rozporu s ustanovením, že „režim založený na komunistické ideologii, který rozhodoval o řízení státu a osudech občanů
v Československu od 25. února 1948 do
17. listopadu 1989, byl zločinný, nelegitimní a je zavrženíhodný“. Pokud zákon zmocnil vládu k vydání nařízení, v němž vláda podle své diskrece určí, které křivdy budou
odstraněny, pak samo ustanovení o délce
trvání komunistického režimu nemůže být
vnímáno jako jednoznačné omezení pro vládu, že nemůže odškodnit křivdy vzniklé jen
v určité části této doby. Takovýto pokyn zákonodárce v citovaných ustanoveních není uveden a ani z nich nevyplývá.
[36] Druhým důvodem, o který městský
soud opřel svůj závěr, bylo jeho přesvědčení, že
bylo porušeno právo na rovné zacházení, respektive zákaz nerovného zacházení a diskriminace. Hlavní argument žalobce totiž spočíval
v tom, že pokud nebyl odškodněn, ačkoli byl vyloučen z řádného studia později než v období
stanoveném nařízením vlády o odškodnění, pak
se jedná o výraz nerovného zacházení s osobami předchozím režimem perzekuovanými.
[37] Jak již Nejvyšší správní soud výše
konstatoval, jeden z největších deficitů zvolené formy právní úpravy odškodnění, tedy formy nařízení vlády, je právě ta skutečnost, že
absentuje jakékoli vysvětlení, proč došlo k volbě odškodnění pro vyloučené studenty pouze
za období od 25. 2. 1948 do 31. 12. 1956. Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbývá než
posoudit, zda takto vymezené časové období
vede k nerovnému zacházení při odškodnění
vyloučených studentů. Nejvyšší správní soud
proto musí ověřit, zda existují takové skutečnosti, popř. fakta, které umožní identifikaci
cíle napadeného opatření, a to za účelem přezkumu legitimity, přiměřenosti a vhodnosti
použitých prostředků.
[38] Při úvahách o povinnosti rovného
zacházení je třeba vycházet z toho, že nedo-
volené nerovné zacházení je možno konstatovat pouze v případě, kdy se poruší pravidlo
„stejnému stejně, odlišnému odlišně“. Tedy
není možno konstatovat nedovolené nerovné
zacházení v případech, kdy se různě zachází
s osobami, které nejsou ve stejné situaci.
I v případě, kdy by se dospělo k závěru, že se
zachází různě s osobami, které jsou ve stejné
situaci, nejedná se o zakázané nerovné zacházení tehdy, pokud má toto různé zacházení
přijatelný a vysvětlitelný důvod, tedy legitimní účel. „Srovnatelnost jako klíčový prvek zásady rovnosti v sobě velmi často obsahuje
hodnotové úvahy, které ovšem nebudou navenek vyjádřeny.“ (Bobek, M.; Boučková, P.;
Kühn, Z. Rovnost a diskriminace. Praha :
C. H. Beck, 2007, s. 61)
[39] Nejvyšší správní soud nachází dva
hlavní cíle odškodnění obětí právě z doby
mezi rokem 1948 a 1956; oba jsou podle názoru soudu s to být cíli legitimními: jednak
reflektovat historickou etapu režimu mezi rokem 1948 až 1956, jednak zdůraznit sociální
aspekt odškodnění. První cíl lze dovodit z historické charakteristiky tohoto období, které
bývá označováno jako doba stalinismu či doba zostřeného třídního boje. Po nástupu nového komunistického režimu bylo třeba neprodleně odstavit elity předchozího režimu
z určujících pozic a otevřít tyto pozice představitelům komunistického režimu či jejich
dětem. Druhý cíl je naplněn tím, že jsou odškodňovány nejstarší oběti, tedy lidé, kteří
komunistickým režimem trpěli nejdéle, jejichž křivdy byly fakticky nejméně reparovatelné a u nichž hrozí, že se již další případné
vlny odškodnění nedočkají.
[40] Pokud jde o charakteristiku zvolené
dějinné etapy pro odškodnění vyloučených
studentů, Nejvyšší správní soud odkazuje na
historické prameny a odbornou literaturu
(srov. díla Kaplana, Grónského, Kuklíka, Kalinové), potvrzující, že k nejmasivnějším čistkám studentů – vysokoškoláků došlo hned po
nastolení komunistického režimu. Pak už byla „kádrová a třídní čistota“ studentů vysokých škol řešena nejen vylučováním ze studia, ale spíše omezením přístupu na tyto
školy. Dvě nejsilnější vlny čistek ve vysokém
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
školství proběhly na jaře v roce 1948 a na přelomu roku 1948 a 1949 (viz např. www.totalita.cz). Podle Lenky Kalinové: „Únorová čistka roku 1948 se dotkla především vysokých
škol. Radikální studenti získali značný vliv
při jejich řízení, zejména v personálních
otázkách. Akční výbory, v nichž měli tito studenti silnou pozici [...], kolem sedmi tisíc studentů vyloučily z vysokých škol. V té době bylo ještě možné se proti tomuto rozhodnutí
odvolat, a proto bylo z 5 400 odvolání téměř
25 % vyřízeno kladně.“ (Kalinová, L. Společenské proměny v čase socialistického experimentu. K sociálním dějinám v letech 1945
– 1969. Praha : Academia, 2007, s. 170). Obsáhlý materiál předsednictva Ústředního výboru
Komunistické strany Československa z 6. 12.
1948 požadoval okamžitá opatření, především prověření studentů vysokých škol z hlediska jejich sociálního a politického složení.
Na základě této prověrky byla komise oprávněna vyškrtnout studenta ze školy, resp. ze
všech vysokých škol v Československé republice. Tento dokument počítal s tím, že bude
možné „očistit vysoké školy od 20–30 % nejhorších živlů“. Dále z něj vyplývá, že pro první ročníky bude tato selekce efektivně provedena již při přijímání ke studiu, a že tedy
důležitou součástí politiky Komunistické
strany Československa bude dohlížet na to,
aby se tyto „živly“ nikdy ani studenty vysoké
školy nestaly. V dalším období pak bylo vzdělání postiženo spíše omezováním přístupu
dětí z „třídně nespolehlivých rodin“ na tzv.
výběrové střední a na vysoké školy.
[41] Rovněž volba konce období, za nějž
odškodnění náleží, má určité odůvodnění
v dějepisné etapizaci komunistického režimu. V druhé polovině 50. let dvacátého století se měnily vnitřní a zahraniční podmínky
sovětského bloku, na nichž do značné míry
závisel i vývoj Československa. Výměnou části politických reprezentací a novým kurzem
hospodářské politiky se měnila vnitřní politika jednotlivých zemí a pod vlivem Ženevské
konference v roce 1955 i jejich společná zahraniční politika. Historicky lze tedy skutečně
rok 1956 vnímat jako určitý vývojový předěl
ve vývoji komunistického režimu v Českoslo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
vensku i v celém komunistickém bloku. Proběhl totiž XX. sjezd Komunistické strany Sovětského svazu, který ukončil stalinský kult
osobnosti (tzv. destalinizace). Poté v Sovětském svazu i jeho satelitech proběhla určitá
společenská reflexe, jejímiž projevy byly jak
pokusy o zlepšení poměrů, tak i represe tomu bránící. „Společenská krize v roce 1956 se
v Československu projevila několika izolovanými konflikty a nepřerostla v masové
střetnutí s komunistickou mocí. Z konfliktů
vyšla moc sice vítězně, neboť se nedotkly jejích základů, nicméně ji změnily. Musela korigovat některé postuláty
své politiky
a způsoby uplatňování svého monopolu“
(srov. Kaplan, K. Československo v letech
1953–1966. Praha : Státní pedagogické nakladatelství, 1992, s. 60).
[42] Jak již bylo výše uvedeno, podle Nejvyššího správního soudu je dalším cílem legitimizujícím účelnost omezení odškodnění
jen na nejstarší oběti komunistického režimu
rozhodně i pohled sociální. Jedná se o osoby,
které již zpravidla nebudou ekonomicky činné, neboť je jim více než 75 let a zpravidla více než 80 let, a proto pro ně toto odškodnění
má zásadní význam z hlediska zlepšení jejich
životní úrovně. Pro lidi v takovémto věku je
rovněž mimořádně důležitý satisfakční rozměr poskytnutého odškodnění, neboť jej získávají v době bilancování svého života. Nejvyšší správní soud kvituje rozhodnutí vlády
odškodnit nejvíce zranitelnou část obětí komunistického režimu, tedy nejstarší oběti,
neboť ty se již nemusí dočkat dalších případných vln odškodnění. Nelze tedy souhlasit
s názorem žalobce, že je „spravedlivější“ dát
nižší částku všem vyloučeným studentům než
odškodnit vyšší částkou ty nejstarší a zpravidla i nejvíce poškozené. Jednotlivé případy se
samozřejmě mohou lišit, avšak nakonec vládou zvolená varianta, spočívající v tom, že bude těm nejstarším uhrazena vyšší finanční
částka, vyjadřuje satisfakční i sociální rozměr
zvoleného odškodnění a jako taková nepůsobí nespravedlivě. Sám životní příběh žalobce
dokazuje, že mladším vyloučeným studentům nezůstala možnost vstupu do profese vyžadující vysokoškolské vzdělání uzavřena na
rozdíl od osob, které v době změny politického režimu byly ve věku blízkému věku důchodovému.
[43] Nejvyšší správní soud tedy dospěl
k závěru, že omezení časového období odškodnění vyloučených studentů pouze na
první léta komunistického režimu sice nese
znaky nerovného zacházení v rámci odškodnění jim spáchané křivdy, avšak toto zacházení má legitimní účel, resp. cíle, jak je nalezl
Nejvyšší správní shora ve shora podané analýze. Zvolené prostředky k naplnění dovozených legitimních cílů, tedy časové omezení
určující osobní rozsah odškodnění, považuje
Nejvyšší správní soud za prostředek přiměřený a vhodný.
[44] Nadto Nejvyšší správní soud poznamenává pro úplnost, že žalobce se ve svých podáních odvolává na závěry veřejného ochránce
práv ve vztahu k nespravedlivému působení
posuzovaného nařízení vlády o odškodnění.
Z veřejně dostupných výstupů veřejného
ochránce práv k otázkám odškodnění studentů vysokých škol, kterým bylo v období komunistického režimu z politických důvodů
znemožněno dokončit studium na vysoké
škole, však plyne, že ochránce doporučuje situaci řešenou městským soudem vyřešit novelizací příslušného nařízení vlády (podle informace dostupné na www.ochrance.cz).
Rovněž zmiňované politické prohlášení bývalého ministra školství o tom, že budou odškodněni všichni neprávem vyloučení vysokoškolští studenti, nemohlo založit u stěžovatele
vymahatelné legitimní očekávání, neboť lze
předpokládat, že bylo myšleno pouze jako
příslib budoucích politických kroků, případně novelizace sporného ustanovení nařízení
vlády o odškodnění.
III.
[45] K poslední námitce stěžovatele o nemožnosti správního orgánu realizovat rozsudek soudu, který vychází z postupu podle
čl. 95 odst. 1 Ústavy, tedy ze zrušení napade-
ného správního rozhodnutí pro nezákonnost
spočívající v nezákonnosti podzákonného
předpisu, je možno zčásti odkázat na výše
uvedené argumenty o oprávnění soudu nezákonný podzákonný předpis neaplikovat
(srov. body 17, 18).
[46] Podle komentářové literatury (Bahý-
ľová, L.; Filip, J.; Molek, P.; Podhrázký, M.; Vyhnánek, L.; Suchánek, R.; Šimíček, V. Ústava
České republiky: komentář. Praha : Linde, 2010,
s. 1283 a násl.) je možno článek 95 Ústavy
vnímat i jako určitý komunikační prostředek
mezi obecnými soudy na straně jedné a mezi
tvůrci podzákonných norem na straně druhé.
Tvůrce předpisu by totiž měl uvést do souladu situaci de iure a de facto a změnit či zrušit
podzákonné předpisy, které sice i nadále po
rozhodnutí soudu o jejich neaplikovatelnosti
pro rozpor se zákonem zůstávají platnými,
nicméně s ohledem na rozhodovací činnost
soudů se staly v praxi neúčinnými.
[47] Námitka stěžovatele, že by se napadeným rozsudkem nemohl řídit, neboť je vázán podzákonným předpisem, je lichá. Jak již
bylo výše osvětleno, realizuje-li soud svou
pravomoc neaplikovat podzákonný předpis
pro rozpor se zákonem, je pak v konkrétní věci závěrem soudu o této otázce příslušný
správní orgán vázán a je povinen v této konkrétní věci postupovat v souladu se závěry
soudu, nikoli podle nezákonné normy podzákonného předpisu.
Závěr
[48] Z důvodů výše uvedených Nejvyšší
správní soud dospěl k závěru, že zmocnění
uvedené v § 8 zákona o protiprávnosti komunistického režimu je v souladu s ústavním pořádkem. Ustanovení nařízení vlády o odškodnění omezující odškodnění pouze na
studenty vyloučené z vysokoškolského studia
v období od 25. 2. 1948 do 31. 12. 1956 není
ani v rozporu se zákonem o protiprávnosti
komunistického režimu, ani s ústavním pořádkem České republiky.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 2 / 2 013
JUDr. Lubomír M. proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o jednorázovou pe- *) S účinností od 22. 7. 2011 byl § 8 změněn zákonem č. 220/2011 Sb. důkazů ke konkrétnímu dotazu nabídnutých
žalobcem), jež by podporovaly pravdivost
tvrzení žalobce, bude namístě považovat toto
tvrzení za nepravdivé (neuvěří-li správce daně samotné výpovědi žalobce). V tomto směru tedy napadené rozhodnutí neobstojí, když
tvrdí, že uvedená okolnost je irelevantní,
resp. má ji (předčasně) za neprokázanou. něžní náhradu, o kasační stížnosti žalovaného.