Provedení změny rodného čísla z roku 1975 v roce 2007 (tj. po 32 letech) v situa- ci, kdy na území České republiky v roce 2007 (tedy z hlediska teritoriálního i časo- vého) neexistuje duplicita tohoto identifikátoru fyzické osoby, představuje nezá- konný zásah podle $ 82 s. ř. s.
Provedení změny rodného čísla z roku 1975 v roce 2007 (tj. po 32 letech) v situa- ci, kdy na území České republiky v roce 2007 (tedy z hlediska teritoriálního i časo- vého) neexistuje duplicita tohoto identifikátoru fyzické osoby, představuje nezá- konný zásah podle $ 82 s. ř. s.
Soudní řád správní ani jiný právní před- pis blíže nedefinuje pojmy „zásah, pokyn aní donucení“, nicméně z komentářů k tomuto zákonu a judikatury lze dovodit, že se zása- hem rozumí aktivní úkony správních orgánů nebo jiných součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci (Brothánková, J., Žiško- vá, M., Soudní řád správní s vysvětlivkami a judikaturou. 2. vydání, Praha : Linde, 2006, s. 167 a Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V., Šolín, M., Soudní řád správní Komentář. 1. vydání, Praha : C. H. Beck, 2004, s. 192). Přesná definice ani není možná, protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktic- kých činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (ty- picky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjedná- ní nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obec- ně úkony, které nejsou činěny formou roz- hodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či ji- nak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je nefor- mální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku „zásah“). K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, č. 1176/2007 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud tak nezákonným zásahem již v minulosti shle- dal např. „odstranění vozidla na náklad jeho provozovatele (odtažení) k pokynu strážní- ka obecní policie (podle f 45 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu), za sí- 299 1793 tuace, kdy vozidlo netvořilo překážku pro- vozu na pozemních komunikacích“ (rozsu- dek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005, čj. 8 Aps 1/2005-82, č. 932/2006 Sb. NSS), „zahájení i provádění daňové kontroly (S 16 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správně daní a poplatků)“ (usnesení rozšířeného se- nátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS) nebo „zásah policejního orgánu pří výkonu působnosti ve veřejné správě“ (roz- sudek Nejvyššího správní soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/200469, č. 623/2005 Sb. NSS). Naopak za zásah ve smyslu citovaného usta- novení soudního řádu správního nepovažo- val „inspekční zprávu, vyhotovenou Českou školní inspekcí podle f 19 odst. 6 zákona ČNR č. 564/1990 Sb., o státní správě a samo- správě ve školství“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2006, čj. 3 Aps 2/2005-44, č. 860/2006 Sb. NSS), nebo „sděle- ní stavebního úřadu podle f 57 odst. 2 sta- vebního zákona z roku 1976 o tom, že proti provedení ohlášené stavební úpravy nemá námitek“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, č. 1176/2007 Sb. NSS). O zásah ve smyslu $ 82 s. ř. s. se tak jedná tehdy, jestliže je možné tvrdit, že napadeným zásahem byl stěžovatel přímo zkrácen na svých právech, a v tomto případě by také správní soud mohl správnímu orgánu zaká- zat, aby v porušování práva stěžovatele po- kračoval, a přikázat, aby, je-li to možné, obno- vil stav před zásahem ($ 87 odst. 2 s. ř. s.). To konkrétně znamená, že mezi napadeným zá- sahem a tvrzeným porušením práv musí exi- stovat bezprostřední vztah. Smyslem soudní- ho přezkumu těchto zásahů je totiž vyslovení zákazu pokračovat v porušování práv, Což znamená, že efektivní ochranou může být pouze takové rozhodnutí soudu, které se bez- prostředně může projevit v právní sféře stě- žovatele. Proto také platí, že soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí ($ 87 odst. 1 s. ř. s.), a nikoliv, jak je jinak typické pro správní soudnictví, na základě skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správ- ního orgánu (viz např. $ 75 odst. 1 s. ř. s.). 300 Žalobkyně za nezákonný zásah považuje sdělení stěžovatele ze dne 10. 1. 2007 o tom, že tvar jejího rodného čísla byl v minulosti změněn [proto vyzval žalovaného ad 2) k za- hájení správních řízení ve věci občanského průkazu, popřípadě cestovních dokladů]. Posoudit naplnění shora označených zna- ků nezákonného zásahu vyžaduje vyřešit otázku, zda ke změně rodného čísla v minulos- ti došlo a zda tedy „výkon“ tohoto správního úkonu v současnosti ať již ve sféře evidence obyvatelstva či posléze na úseku občanských průkazů, cestovních dokladů a v řadě ostat- ních oblastí života představuje nezákonný zá- sah ve shora podaném smyslu $ 82 s. ř. s. K to- mu je třeba se zaobírat fenoménem rodných čísel v kontextu právních úprav v minulosti i současnosti. Právní úprava rodných čísel a jejich při- dělování byla v době, kdy mělo dojít ke změ- ně rodného čísla žalobkyně, velmi kusá. Čísla, která byla později označována jako čísla rod- ná, se poprvé v českém právním řádu vysky- tují pouze pro účely sociálního zabezpečení. Prováděcí předpis k zákonu č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro pří- pad nemoci, invalidity a stáří, vládní nařízení č. 26/1930 Sb. z. a n., upravil povinnost všech pojištěných osob nechat si vystavit průkazku pojištěnce. Obsahem takové průkazky bylo mj.i její „běžné číslo“ [$ 5 odst. 1 písm. a) cit. nař.], které sloužilo k identifikaci pojištěnce a bylo tvořeno obdobným způsobem, jaký se později stanovil i pro rodná čísla. V roce 1941 pak byly vládním nařízením č. 241/1941 Sb. zavedeny pracovní knížky, které byly povin- ně vydány všem pracujícím nositeli nemo- cenského pojištění. Pracovní knížky přejaly číslování podle stejného systému jako dřívěj- ší průkazky pojištěnců, které nahradily. Zá- kon č. 29/1946 Sb., kterým se zavádějí pra- covní průkazy, nahradil dosavadní právní úpravu ve sledované části úpravou obsahově stejnou s tím, že pracovní knížky byly nazývá- ny dále pracovními průkazy. Číslo pracovní- ho průkazu zůstávalo stejné a je třeba zdůraz- nit, že tato čísla přiděloval nositel sociálního pojištění (srov. $ 8 vyhlášky ministra sociální péče č. 184/1946 Sb.). Termín rodné číslo se v právním řádu vyskytuje poprvé ve vyhlášce mi- nisterstva národní bezpečnosti č. 240/1953 Ú. I, která označuje rodné číslo za jeden z povin- ných údajů, jež musí obsahovat občanské průkazy. Obecně závazná právní úprava, jež by stanovila, co je rodným číslem a jak je tvo- řeno, v té době přijata nebyla, nicméně je zřejmé, že za rodné číslo je nadále označová- no číslo, jež bylo vydáváno sociální pojišťo- vnou a které se tvoří stále dle zásad zavede- ných v roce 1930. Z právě uvedeného je tedy třeba učinit závěr, že rodná čísla byla přidělo- vána osobám pracujícím, důchodcům i oso- bám nezaměstnaným (tyto osoby byly pojiš- těny podle zák. č. 99/1948 Sb., o národním pojištění) orgány sociálního pojištění. Vý- znam těchto čísel však nepřesahoval oblast sociálního pojištění, resp. zabezpečení, v níž sloužil jako identifikátor pojištěnců. V období konce 60. let význam rodného čísla jako obecného identifikátoru narůstal, neboť rodné číslo bylo zapisováno do eviden- ce pracujících jako identifikační údaj osoby (srov. vyhláška Státního statistického úřadu č. 186/1968 Sb., o zavedení Jednotné eviden- ce pracujících). Teprve s účinností od 1. 4. 1971 je rodné číslo zakotveno na zákonné úrovni v zákoně č. 21/1971 Sb., o jednotné soustavě sociálně ekonomických informací. Tento zákon stanovil, že všem občanům urču- je příslušný orgán státní statistiky rodné číslo pro statistické a evidenční účely, a to podle zásad vydaných Federálním statistickým úřa- dem. Ovšem prováděcí předpis obsahující zá- sady přidělování a změn rodných čísel byl vydán až s účinností od 1. 6. 1976 - vyhláška fe- derálního statistického úřadu č. 55/1976 Sb., o rodném čísle: ta zakotvila způsob vytvoření rodného čísla (na zásadách z roku 1930), dále bylo stanoveno, že se rodné číslo bude na- příště zapisovat do matriky (knihy narození), a tato povinnost byla vztažena na děti naroze- né po 1. 1. 1969. Pro vydávání a změny rod- ných čísel osob narozených před 1. 1. 1969 byl příslušným orgánem Úřad důchodového zabezpečení v Praze (dále též „ÚDZ“). Je však třeba zdůraznit, že vyhláška byla účinná až od 1. 6. 1976, tedy neřídila se jí změna rodného čísla žalobkyně, jež mohla být provedena . 1. 1975. Z nastíněného přehledu je tedy zřejmé, že v roce 1975 ještě neexistovala právní úprava, jíž by se správní orgány měly ří- dit v případě, že zjistily nesrovnalosti v oblasti rodných čísel. Neměly ani stanovenu zákon- nou povinnost změnu čísla provést, ačkoliv je zřejmé, že pro naplnění účelu rodného čísla ja- ko identifikátoru osoby, kterému v té době již sloužilo, bylo třeba dodržovat zásadu jedineč- nosti těchto čísel Úřad důchodového zabez- pečení byl v té době také orgánem, který čísla přiděloval a případně prováděl jejich změny. Pro úplnost pak Nejvyšší správní soud do- dává, že zmiňovaná právní úprava rodných čí- sel v zákoně č. 21/1971 Sb. byla nahrazena až stávající úpravou v zákoně č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech. Úpra- va systému tvorby, přidělování a změny rod- ných čísel je svěřena přímo zákonu, nikoliv již podzákonným předpisům. Změna rodné- ho čísla z důvodu jeho shody s již přiděleným rodným číslem je upravena v $ 17 odst. 2 písm. a) zákona o evidenci obyvatel Nelze však pominout, že novela zákona (zák. č. 342/2006 Sb., kterým se mění některé zákony související s oblastí evidence obyvatel a některé další zá- kony) zavedla výjimku z povinnosti provést změnu rodného čísla, jsou-li splněny zde uve- dené podmínky, mj. osoba užívané číslo užívá po dobu delší než 20 let a neprokáže se, že užívané číslo je rodným číslem jiné fyzické osoby ($ 17 odst. 3 cit. zák.). Je tedy zřejmé, že zákonodárce se pokusil omezit „zbytečné“ změny rodných čísel, pokud by byly pouhou formální aplikací zákonné povinnosti a jejich význam pro evidenci obyvatel by byl mini- mální. Provedená novela naznačuje, že si zá- konodárce byl vědom problémů, jež pro právní sféru jednotlivce přináší změna tak důležitého identifikačního údaje, kterým je rodné číslo, a chtěl těmto zásahům zamezit v případech, kdy na provedení změny rodné- ho čísla není skutečný veřejný zájem. Citova- ná výjimka by se vztahovala i na případ žalob- kyně, pokud by byl posuzován podle stávající právní úpravy. Nejvyšší správní soud se stejně jako měst- ský soud nejprve musí zaobírat základní otáz- kou celé věci: zda dne 17. 1. 1975 bylo účinně 301 1795 změněno rodné číslo žalobkyně. Městský soud nepovažoval takovéto tvrzení stěžovate- le za dostatečně prokázané. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Změnu rodného čís- la z té doby nelze skutečně prokazovat jiným způsobem, než jak činil stěžovatel v řízení před městským soudem. Při stavu právní úpravy rodných čísel a působnosti ÚDZ v in- kriminovaném období (kdy opravdu nebyla v účinnosti vyhláška č. 55/1976 Sb., jak opráv- něně namítá stěžovatel) bylo fakticky jedině možné, aby rodné číslo při zjištěné duplicitě změnil ÚDZ. O tomto úkonu existuje doklad „Hlášení změny čísla“ ze 17. 1. 1975. Jiným způsobem se změna doložit nedá. Jinou otáz- kou pak je, proč v tehdejší době nebyla tato změna „realizována“ a žalobkyně o ní nebyla nijak zpravena. Tento závěr Nejvyššího správ- ního soudu (v němž částečně shledává dů- vodnost námitky stěžovatele) však nic nemě- ní na celkové správnosti závěrů městského soudu. Zůstává tedy klíčovou otázkou, zda lze provedení této změny v databázi Úřadu dů- chodového zabezpečení v lednu 1975 pova- žovat za účinné a legitimní z dnešního pohle- du, resp. zda lze dnes provedenou změnu fakticky „vykonat“, aniž by došlo k důsledku, který s. ř. s. označuje za „nezákonný zásah“. Nejvyšší správní soud nemůže nevidět, že v (téměř) všech registrech a záznamech je ža- lobkyně uváděna s původním rodným čís- lem, jak správně upozornil již městský soud. Jediný výskyt nového rodného čísla [a to pou- ze vyznačený v evidenci obyvatel v záznamu matky žalobkyně jako rodné číslo její dcery — dle $ 3 odst. 3 písm. n) zákona o evidenci oby- vatel] nelze považovat za důkaz širokého uží- vání nového rodného čísla žalobkyně ve ve- řejných registrech, ani za zdroj nesrovnalostí při identifikaci žalobkyně. Nadto Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že na nejasnosti v otázce rodného čísla žalobkyně upozornila Česká správa sociálního zabezpe- čení (právní nástupce Úřadu důchodového zabezpečení), která však žalobkyni dokázala přesně identifikovat i podle jejího původního rodného čísla (srov. žádost ČSSZ o ověření rodného čísla Hany V. ze dne 11. 5. 2006). Lze tedy konstatovat, že v současnosti (resp. před 302 provedením změny v evidenci obyvatel stě- žovatelem v době těsně před zahájením soud- ního řízení) se žalobkyně v informačních systémech veřejné správy vyskytuje s rodným číslem původním a nedochází tak k nejasnos- tem při její identifikaci. To vše více než 30 let od provedení změny rodného čísla. V předmětné době neexistovala právní úprava k provedení změny, jak stěžovatel oprávněně namítl. Na nastolenou otázku te- dy nelze odpovědět interpretací právní nor- my tehdy účinné, před Nejvyšším správním soudem se tak otevírá spíše otázka posouzení legitimity ingerence správních orgánů do právní sféry jednotlivce v dnešní době. Nej- vyšší správní soud tedy došel k závěru, že změna rodného čísla sice proběhla, za více než 30 let od tohoto okamžiku se však v práv- ní sféře žalobkyně (téměř) neprojevila. Je te- dy třeba posoudit, zda lze změnu rodného čísla fakticky „vykonat“ po uplynutí 32 let od jejího provedení. Tuto úvahu nutno založit na ústavním omezení státní moci (čl. 2 odst. 2 Listiny zá- kladních práv a svobod) - státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stano- vených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Ústavní soud již častokrát judikoval (např. nález sp. zn. IV. ÚS 29/05), že ústavní kautele obsažené v čl. 2 odst. 2 Listiny základ- ních práv a svobod odpovídá subjektivní prá- vo na všeobecnou ochranu svobodné sféry jednotlivce. Orgán veřejné moci tedy musí při uplatňování své pravomoci vůči jednotliv- ci respektovat ochranu základních práv jed- notlivce, v daném případě autonomní sféru jednotlivce. Proporce mezi veřejným zájmem na opravě rodného čísla a ochranou auto- nomní sféry žalobkyně odvisí od konkrétní- ho postavení, ve kterém se žalobkyně vůči ve- řejné moci ocitla (v posuzované věci není pochyb o tom, že identifikace jednotlivce tence fyzické osoby). Přitom vždy je třeba po- suzovat případná omezení této sféry a přimě- řenost těchto omezení. V posuzovaném případě se jedná přede- vším o požadavek, aby veřejná správa nezasa- hovala do oprávněných zájmů jednotlivce nad míru „požadovanou“ veřejným zájmem. Veřejný zájem je v současné době vyjádřen v zákoně o evidenci obyvatel, který trvá na za- chování principu unicity rodného čísla jako identifikátoru fyzických osob, občanů České republiky a osob na území státu dlouhodobě žijících. V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje skutečnost, že osoba se shod- ným rodným číslem jako žalobkyně je občan- kou jiného státu a na území České republiky se dlouhodobě nezdržuje. K porušení principu unicity rodného čísla tedy nedochází. Nejvyšší správní soud odmítá námitku stěžovatele, který tvrdí, že k „setkání“ obou rodných čísel může v budoucnu dojít (zvláště v prostředí narůstajícího počtu evidencí a je- jich sdílení v rámci EU), a proto je třeba trvat na provedené změně rodného čísla z roku 1975. Měla-li by se obě rodná čísla v budouc- nu setkat v téže (mezinárodní) databázi, lze předpokládat, že nebudou jediným identifi- kačním údajem osob, jistě by osoby byly označeny též svými jmény, případně státní příslušností. V této souvislosti též neobstojí argumentace stěžovatele, že ze Smlouvy mezi Českou a Slovenskou republikou plyne záva- zek obou smluvních stran k vzájemnému uznávání rodných čísel. ČI. 9 odst. 2 Smlouvy hovoří pouze o „uznávání platnosti rod- ných, oddacích a úmrtních listů svých stát- ních občanů vystavených orgány druhé smluvní strany o matričních událostech, ke kterým došlo před 1. lednem 1993“ Z citova- ného ustanovení lze dovodit pouze to, že v České republice bude uznán příslušný do- klad za platný a svědčící o jeho obsahu, aniž by bylo třeba jeho úředního překladu, ověře- ní apod. Smluvní strany se žádným způsobem nezavázaly k tomu, že by z obsahu předlože- ného dokumentu pro ně plynula další povin- nost. Smyslem daného ustanovení ve vztahu k rodnému číslu, jeli na předmětném doku- mentu vyznačeno, je pouze a jen to, že orgá- ny druhé smluvní strany budou toto číslo po- važovat za oficiální rodné číslo přidělené druhou smluvní stranou. Bylo-li by úmyslem smluvních stran uznávání i rodných čísel ve smyslu namítaném stěžovatelem, muselo by dojít k propojení registrů obou států, aby ne- SBÍRKA ROZHODNUTÍ N$S 4/2009 mohlo k případným duplicitám vůbec dochá- zet, a ke koordinaci aktivit obou států na úse- ku přidělování a správy rodných čísel. Jinými slovy, oba státy by musely přijmout společ- nou právní úpravu pro přidělování těchto čí- sel a jejich evidenci, to se však v namítaném čl. 9 odst. 2 Smlouvy jistě nestalo. Na případ, kdy by se obě rodná čísla měla setkat v témže registru vedeném podle zákona o evidenci obyvatel, tj. občanka Slovenské republiky by ve smyslu $ 1 odst. 1 písm. b) cit. zákona hod- lala dlouhodobě pobývat na území České re- publiky, nahlíželo by se na ni jako na jakého- koliv jiného občana cizího státu, jehož údaje mají být v evidenci vedeny, bylo by jí tedy pří- padně přiděleno (české) rodné číslo ve smys- lu zákona o evidenci obyvatel. Z uvedeného tedy vyplývá, že veřejný zá- jem na dodržení principu unicity rodných čí- sel nevykonáním změny rodného čísla žalob- kyně dotčen nebude. Dále je však třeba ještě i uvážit stěžovatelem namítaný požadavek na aktuálnost údajů v systému evidence obyva- tel. Nejvyšší správní soud při svém rozhodo- vání poměřoval důležitost tohoto zájmu, ma- je přitom na paměti konkrétní okolnosti posuzovaného případu, se zásahem do práv- ní sféry žalobkyně. 4 X4 Rodné číslo je v souladu se zákonem o evi- denci obyvatel užíváno jako identifikační údaj nejen ve vztahu k orgánům státu ($ 13c odst. 1 citovaného zákona), ale i v soukromo- právních vztazích fyzických osob ($ 13c odst. 2 cit. zákona). Je běžnou praxí, že rodné číslo identifikuje osobu v soukromoprávních vzta- zích (např. smlouvy s bankami nebo pojišťov- nami), v případě změny rodného čísla by by- lo nutné v souladu s uzavřenými smlouvami přistoupit k nutným opatřením v mnoha oblastech právního života osoby. Nejvyšší správní soud je, v souladu se svou konstantní rozhodovací praxí, toho názoru, že tyto „ná- klady“ nemůže nést fyzická osoba v případě, kdy nebyl dostatečně doložen veřejný zájem na vykonání provedené změny rodného čísla. V zákoně o evidenci obyvatel vyjádřený zá- jem na aktuálnosti údajů v evidenci tak v kon- krétním případě není dostatečný k tomu, aby převážil nad zájmem ochrany osob před ni- koliv nezbytnými zásahy státu. 303 1794 Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závě- ru, že trvat na vykonání změny rodného čísla provedené 17. 1. 1975, by bylo neadekvátním řešením dané situace. Nelze totiž spravedlivě vykonat značný zásah do právní sféry jednot- livce, je-li přínos pro veřejný zájem jen nepa- trný. Ingerence státu do práv jednotlivců to- tiž mají být vždy vedeny snahou po jejich minimálním nezbytném rozsahu. Za situace, kdy Nejvyšší správní soud uza- vřel, že na vykonání provedené změny rodné- ho čísla z roku 1975 nelze spravedlivě trvat, nezabýval se již dalšími stížnostními námitka- mi stěžovatele. Tyto námitky jsou totiž ve vztahu k přijatému závěru již irelevantní, ne- boť vycházejí z přesvědčení stěžovatele, že změnu rodného čísla je třeba nyní vykonat. Je tedy zřejmé, že žalobkyně měla platně zapsá- no v registru rodných čísel původní rodné číslo, a aby mohlo dojít k jeho změně, muselo by ji provést výdejové místo v souladu s $ 17 zákona o evidenci obyvatel a z důvodů zde uvedených. Za těchto okolností tedy Nejvyšší správní soud spolu s městským soudem vy- hodnotil úkony stěžovatele [a v návaznosti na ně i úkony žalovaného ad 2)] vedoucí ke zne- možnění užívání původního rodného čísla žalobkyní jako zásah do práv žalobkyně, který byl nezákonným z důvodů své nepřiměřenos- ti, a kasační stížnost stěžovatele zamítl jako nedůvodnou dle $ 101 odst. 1 s. ř. s. Na tom nic nemění ani skutečnost, že dílčím způso- bem dal Nejvyšší správní soud stěžovateli za pravdu (užití vyhlášky č. 55/1976 Sb. nebylo na místě) za situace, kdy v konečné úvaze městský soud nepochybil. 1794 Opatření obecné povahy: místní úprava provozu na pozemní komunikaci dopravní značkou k $ 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách ně- kterých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb. a č. 226/2006 Sb.» k $ 171 až $ 174 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k $ 101a a $ 101d soudního řádu správního Při stanovení takové místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, která zakládá pro účastníky provozu odlišné povinnosti, než by měli podle obecné zákon- né úpravy provozu na pozemních komunikacích, je od 1. 4. 2008 (tj. po zrušení $ 129 odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, z něhož ply- nulo, že se na proces tohoto ustanovení nevztahoval správní řád) správní orgán po- vinen postupovat podle části šesté správního řádu z roku 2004 upravující vydávání opatření obecné povahy. I v případě, že ke stanovení uvedené místní úpravy provozu došlo ještě před 1. 4. 2008, je Nejvyšší správní soud oprávněn takový akt přezkoumat jako opatření obec- né povahy, a to podle kritérií vycházejících z $ 101d odst. 1 a 2 s. ř. s.
Hana V. proti 1) Ministerstvu vnitra a 2) Úřadu městské části Praha 14 o ochranu před ne- zákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného ad 1).
Nejvyšší správní soud se stejně jako městský soud nejprve musí zaobírat základní otázkou celé věci: zda dne 17. 1. 1975 bylo účinně změněno rodné číslo žalobkyně. Městský soud nepovažoval takovéto tvrzení stěžovatele za dostatečně prokázané. Nejvyšší správní soud tento názor nesdílí. Změnu rodného čísla z té doby nelze skutečně prokazovat jiným způsobem, než jak činil stěžovatel v řízení před městským soudem. Při stavu právní úpravy rodných čísel a působnosti ÚDZ v inkriminovaném období (kdy opravdu nebyla v účinnosti vyhláška č. 55/1976 Sb., jak oprávněně namítá stěžovatel) bylo fakticky jedině možné, aby rodné číslo při zjištěné duplicitě změnil ÚDZ. O tomto úkonu existuje doklad „Hlášení změny čísla“ ze 17. 1. 1975. Jiným způsobem se změna doložit nedá. Jinou otázkou pak je, proč v tehdejší době nebyla tato změna „realizována“ a žalobkyně o ní nebyla nijak zpravena. Tento závěr Nejvyššího správního soudu (v němž částečně shledává důvodnost námitky stěžovatele) však nic nemění na celkové správnosti závěrů městského soudu. Zůstává tedy klíčovou otázkou, zda lze provedení této změny v databázi Úřadu důchodového zabezpečení v lednu 1975 považovat za účinné a legitimní z dnešního pohledu, resp. zda lze dnes provedenou změnu fakticky „vykonat“, aniž by došlo k důsledku, který s. ř. s. označuje za „nezákonný zásah“.
Nejvyšší správní soud nemůže nevidět, že v (téměř) všech registrech a záznamech je žalobkyně uváděna s původním rodným číslem, jak správně upozornil již městský soud. Jediný výskyt nového rodného čísla (a to pouze vyznačený v evidenci obyvatel v záznamu matky žalobkyně jako rodné číslo její dcery – dle ustanovení § 3 odst. 3 písm. n) zákona o evidenci obyvatel) nelze považovat za důkaz širokého užívání nového rodného čísla žalobkyně ve veřejných registrech, ani za zdroj nesrovnalostí při identifikaci žalobkyně. Nadto Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že na nejasnosti v otázce rodného čísla žalobkyně upozornila Česká správa sociálního zabezpečení (právní nástupce Úřadu důchodového zabezpečení), která však žalobkyni dokázala přesně identifikovat i podle jejího původního rodného čísla (srov. žádost ČSSZ o ověření rodného čísla H. V. ze dne 11. 5. 2006, č. j. BER/441). Lze tedy konstatovat, že v současnosti (resp. před provedením změny v evidenci obyvatel stěžovatelem v době těsně před zahájením soudního řízení) se žalobkyně v informačních systémech veřejné správy vyskytuje s rodným číslem původním a nedochází tak k nejasnostem při její identifikaci. To vše více než 30 let od provedení změny rodného čísla.
V předmětné době neexistovala právní úprava k provedení změny, jak stěžovatel oprávněně namítl. Na nastolenou otázku tedy nelze odpovědět interpretací právní normy tehdy účinné, před Nejvyšším správním soudem se tak otevírá spíše otázka posouzení legitimity ingerence správních orgánů do právní sféry jednotlivce v dnešní době. Nejvyšší správní soud tedy došel k závěru, že změna rodného čísla sice proběhla, za více než 30 let od tohoto okamžiku se však v právní sféře žalobkyně (téměř) neprojevila. Je tedy třeba posoudit, zda lze změnu rodného čísla fakticky „vykonat“ po uplynutí 32 let od jejího provedení.
Tuto úvahu nutno založit na ústavním omezení státní moci (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) - státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Ústavní soud již častokrát judikoval (např. nález IV. ÚS 29/05), že ústavní kautele obsažené v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod odpovídá subjektivní právo jednotlivce na všeobecnou ochranu svobodné sféry jednotlivce. Orgán veřejné moci tedy musí při uplatňování své pravomoci vůči jednotlivci respektovat ochranu základních práv jednotlivce, v daném případě autonomní sféru jednotlivce. Proporce mezi veřejným zájmem na opravě rodného čísla a ochranou autonomní sféry žalobkyně odvisí od konkrétního postavení, ve kterém se žalobkyně vůči veřejné moci ocitla (v posuzované věci není pochyb o tom, že identifikace jednotlivce rodným číslem zasahuje nejširší dimenze existence fyzické osoby). Přitom vždy je třeba posuzovat případná omezení této sféry a přiměřenost těchto omezení.
V posuzovaném případě se jedná především o požadavek, aby veřejná správa nezasahovala do oprávněných zájmů jednotlivce nad míru „požadovanou“ veřejným zájmem. Veřejný zájem je v současné době vyjádřen v zákoně o evidenci obyvatel, který trvá na zachování principu unicity rodného čísla jako identifikátoru fyzických osob, občanů České republiky a osob na území státu dlouhodobě žijících. V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje skutečnost, že osoba se shodným rodným číslem jako žalobkyně je občankou jiného státu a na území České republiky se dlouhodobě nezdržuje. K porušení principu unicity rodného čísla tedy nedochází.
Nejvyšší správní soud odmítá námitku stěžovatele, který tvrdí, že k „setkání“ obou rodných čísel může v budoucnu dojít (zvláště v prostředí narůstajícího počtu evidencí a jejich sdílení v rámci EU), a proto je třeba trvat na provedené změně rodného čísla z roku 1975. Měla-li by se obě rodná čísla v budoucnu setkat v téže (mezinárodní) databázi, lze předpokládat, že nebudou jediným identifikačním údajem osob, jistě by osoby byly označeny též svými jmény, případně státní příslušností. V této souvislosti též neobstojí argumentace stěžovatele, že ze Smlouvy mezi Českou a Slovenskou republikou plyne závazek obou smluvních stran k vzájemnému uznávání rodných čísel. Čl. 9 odst. 2 Smlouvy hovoří pouze o „uznávání platnosti rodných, oddacích a úmrtních listů svých státních občanů vystavených orgány druhé smluvní strany o matričních událostech, ke kterým došlo před 1. lednem 1993“. Z citovaného ustanovení lze dovodit pouze to, že v České republice bude uznán příslušný doklad za platný a svědčící o jeho obsahu, aniž by bylo třeba jeho úředního překladu, ověření apod. Smluvní strany se žádným způsobem nezavázaly k tomu, že by z obsahu předloženého dokumentu pro ně plynula další povinnost. Smyslem daného ustanovení ve vztahu k rodnému číslu, je-li na předmětném dokumentu vyznačeno, je pouze a jen to, že orgány druhé smluvní strany budou toto číslo považovat za oficiální rodné číslo přidělené druhou smluvní stranou. Bylo-li by úmyslem smluvních stran uznávání i rodných čísel ve smyslu namítaném stěžovatelem, muselo by dojít k propojení registrů obou států, aby nemohlo k případným duplicitám vůbec docházet, a ke koordinaci aktivit obou států na úseku přidělování a správy rodných čísel. Jinými slovy, oba státy by musely přijmout společnou právní úpravu pro přidělování těchto čísel a jejich evidenci, to se však v namítaném čl. 9 odst. 2 Smlouvy jistě nestalo. Na případ, kdy by se obě rodná čísla měla setkat v témže registru vedeném podle zákona o evidenci obyvatel, tj. občanka Slovenské republiky by ve smyslu § 1 odst. 1 písm. b) cit. zákona hodlala dlouhodobě pobývat na území České republiky, nahlíželo by se na ni jako na jakéhokoliv jiného občana cizího státu, jehož údaje mají být v evidenci vedeny, bylo by jí tedy případně přiděleno (české) rodné číslo ve smyslu zákona o evidenci obyvatel.
Z uvedeného tedy vyplývá, že veřejný zájem na dodržení principu unicity rodných čísel nevykonáním změny rodného čísla žalobkyně dotčen nebude. Dále je však třeba ještě i uvážit stěžovatelem namítaný požadavek na aktuálnost údajů v systému evidence obyvatel. Nejvyšší správní soud při svém rozhodování poměřoval důležitost tohoto zájmu, maje přitom na paměti konkrétní okolnosti posuzovaného případu, se zásahem do právní sféry žalobkyně.
Rodné číslo je v souladu se zákonem o evidenci obyvatel užíváno jako identifikační údaj nejen ve vztahu k orgánům státu (§ 13c odst. 1, cit. zákona), ale i v soukromoprávních vztazích fyzických osob (§ 13c odst. 2, cit. zákona). Je běžnou praxí, že rodné číslo identifikuje osobu v soukromoprávních vztazích (např. smlouvy s bankami nebo pojišťovnami), v případě změny rodného čísla by bylo nutné v souladu s uzavřenými smlouvami přistoupit k nutným opatřením v mnoha oblastech právního života osoby. Nejvyšší správní soud je, v souladu se svou konstantní rozhodovací praxí, toho názoru, že tyto „náklady“ nemůže nést fyzická osoba v případě, kdy nebyl dostatečně doložen veřejný zájem na vykonání provedené změny rodného čísla. V zákoně o evidenci obyvatel vyjádřený zájem na aktuálnosti údajů v evidenci tak v konkrétním případě není dostatečný k tomu, aby převážil nad zájmem ochrany osob před nikoliv nezbytnými zásahy státu.
Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že trvat na vykonání změny rodného čísla provedené 17. 1. 1975, by bylo neadekvátním řešením dané situace. Nelze totiž spravedlivě vykonat značný zásah do právní sféry jednotlivce, je-li přínos pro veřejný zájem jen nepatrný. Ingerence státu do práv jednotlivců totiž mají být vždy vedeny snahou po jejich minimálním nezbytném rozsahu.
Za situace, kdy Nejvyšší správní soud uzavřel, že na vykonání provedené změny rodného čísla z roku 1975 nelze spravedlivě trvat, nezabýval se již dalšími stížnostními námitkami stěžovatele. Tyto námitky jsou totiž ve vztahu k přijatému závěru již irelevantní, neboť vycházejí z přesvědčení stěžovatele, že změnu rodného čísla je třeba nyní vykonat. Je tedy zřejmé, že žalobkyně měla platně zapsáno v registru rodných čísel původní rodné číslo, a aby mohlo dojít k jeho změně, muselo by ji provést výdejové místo v souladu s § 17 zákona o evidenci obyvatel a z důvodů zde uvedených. Za těchto okolností tedy Nejvyšší správní soud spolu s městským soudem vyhodnotil úkony stěžovatele (a v návaznosti na ně i úkony žalovaného ad 2) vedoucí ke znemožnění užívání původního rodného čísla žalobkyní jako zásah do práv žalobkyně, který byl nezákonným z důvodů své nepřiměřenosti, a kasační stížnost stěžovatele zamítl jako nedůvodnou dle ustanovení § 101 odst. 1 s. ř. s. Na tom nic nemění ani skutečnost, že dílčím způsobem dal Nejvyšší správní soud stěžovateli za pravdu (užití vyhlášky č. 55/1976 Sb. nebylo na místě) za situace, kdy v konečné úvaze městský soud nepochybil.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně měla ve věci plný úspěch, tudíž by jí náleželo právo na náhradu účelně vynaložených nákladů řízení. Žalobkyně však nebyla v řízení zastoupena zástupcem, neuplatňuje právo na náhradu nákladů řízení a ani ze spisu není zřejmé, že by jí nějaké náklady vznikly. Proto bylo rozhodnuto, jak uvedeno ve výroku II. tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2008
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu