6 As 286/2024- 60 - text
6 As 286/2024 - 65
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudkyně Veroniky Juřičkové a soudce Petra Šuránka v právní věci žalobkyně: Městská část Praha
Dolní Chabry, sídlem Hrušovanské náměstí 235/5, Praha 8, zastoupené Mgr. Robertem Plickou, advokátem, sídlem Národní 58/32, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, proti závaznému stanovisku žalovaného ze dne 2. 9. 2024, č. j. MZP/2024/710/2485, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 12. 2024, č. j. 3 A 89/2024
47,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
[1] Žalobkyně se žalobou ze dne 4. 11. 2024 domáhala u Městského soudu v Praze zrušení souhlasného závazného stanoviska Ministerstva životního prostředí (EIA) ze dne 2. 9. 2024, č. j. MZP/2024/710/2485, vydaného na základě zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Napadené stanovisko EIA se týká záměru dálnice D0 518, 519 Ruzyně – Březiněves.
[2] Městský soud shledal, že žaloba není přípustná podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), a proto ji odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[3] Městský soud uvedl, že závazné stanovisko EIA vydané podle § 9a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ve spojení s § 149 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť přímo nezakládá, nemění ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti osob. Není proto samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví a je ho možné přezkoumat až v navazujících řízeních, případně se lze proti němu bránit až v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí. Dále městský soud vysvětlil, proč v projednávané věci nejsou relevantní závěry judikatury vyslovené k souhlasům vydávaným podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a k procesu schvalování změny územního plánu. Z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2018, č. j. 1 As 296/2017
56, a ze dne 23. 6. 2021, č. j. 10 As 36/2021
77, ani ze žalobkyní citované literatury nevyplývá možnost samostatného přezkumu závazného stanoviska EIA.
[4] Městský soud se neztotožnil s námitkou žalobkyně týkající se rozporu úpravy závazných stanovisek EIA s unijním právem. Ani ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. 12. 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, ani z judikatury SDEU či Aarhuské úmluvy totiž nevyplývá, že by dotčená veřejnost měla mít možnost napadat samostatné závazné stanovisko EIA. Česká úprava má racionálně odstupňovanou ochranu dotčené veřejnosti proti nedostatkům procesu EIA. Komise nevytýkala České republice oddělené posuzování a povolování záměrů ani nemožnost napadnout již závazné stanovisko EIA. Možnost soudního přezkumu závazného stanoviska EIA až ve spojení s rozhodnutím o povolení záměru odpovídá i přezkumu dalších podkladových aktů, které provádějí požadavky unijních předpisů, např. z oblasti ochrany vod, ochrany ovzduší nebo ochrany přírody. Na uvedeném nic nemění ani žalobkyní citovaná judikatura SDEU.
II. Kasační stížnost a další vyjádření účastníků
[5] Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost.
[5] Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) kasační stížnost.
[6] Stěžovatelka uvádí, že se městský soud nevypořádal s podstatou věci, tj. zda vnitrostátní řízení v české aplikační praxi skutečně neznemožňuje výkon práv přiznaných směrnicí EIA, zda není v rozporu se zásadou efektivity a zda zajišťuje rovnocennou ochranu jako v jiných obdobných případech dle vnitrostátního práva. Judikatura SDEU je v napadeném usnesení vyložena způsobem, který je v rozporu se závěry, které z ní skutečně vyplývají. Usnesení je nepřezkoumatelné pro absenci důvodů pro odmítnutí žaloby a absenci vypořádání námitek stěžovatelky. Městský soud se omezil pouze na konstatování, že stěžovatelka nepřinesla žádné nové argumenty, které by odůvodňovaly odchýlení od dosavadní judikatury. Závazné stanovisko EIA bylo vydáno ve složitém řízení, v němž měl být, ale nebyl, řádně posouzen zcela stěžejní záměr transevropské dálnice D0, s potenciálem trvalých a nevratných dopadů na životní prostředí a na veřejné zdraví v hlavním městě a přilehlém regionu.
[7] Dále stěžovatelka dodává, že stávající převažující judikaturní výklad, který odkládá možnost přezkumu závazných stanovisek EIA nezávislým soudem až po nabytí právní moci povolení záměru v navazujícím stavebním řízení, neobstojí, a to především kvůli zjevným rozporům s unijním právem. Stěžovatelka argumentuje, že vnitrostátní přístup k soudnímu přezkumu závazných stanovisek EIA je v rozporu s právem na účinný soudní přezkum dle požadavků stanovených směrnicí EIA, který musí být především rovnocenný, účinný, včasný a musí zajišťovat široký přístup dotčené veřejnosti k přezkumu. Argumentaci předloženou v tomto ohledu stěžovatelkou vnitrostátní soudy dosud nikdy neposuzovaly. Jelikož jsou vnitrostátní soudy povinny vykládat ustanovení vnitrostátního práva, které implementuje legislativu EU, eurokonformním způsobem, je nutné (v případě přetrvávajícího výkladového rozporu), argumentaci stěžovatelky předložit k posouzení SDEU v rámci předběžné otázky.
[7] Dále stěžovatelka dodává, že stávající převažující judikaturní výklad, který odkládá možnost přezkumu závazných stanovisek EIA nezávislým soudem až po nabytí právní moci povolení záměru v navazujícím stavebním řízení, neobstojí, a to především kvůli zjevným rozporům s unijním právem. Stěžovatelka argumentuje, že vnitrostátní přístup k soudnímu přezkumu závazných stanovisek EIA je v rozporu s právem na účinný soudní přezkum dle požadavků stanovených směrnicí EIA, který musí být především rovnocenný, účinný, včasný a musí zajišťovat široký přístup dotčené veřejnosti k přezkumu. Argumentaci předloženou v tomto ohledu stěžovatelkou vnitrostátní soudy dosud nikdy neposuzovaly. Jelikož jsou vnitrostátní soudy povinny vykládat ustanovení vnitrostátního práva, které implementuje legislativu EU, eurokonformním způsobem, je nutné (v případě přetrvávajícího výkladového rozporu), argumentaci stěžovatelky předložit k posouzení SDEU v rámci předběžné otázky.
[8] Zásada rovnocennosti je porušena tím, že oproti jiným závazným stanoviskům a také oproti závaznému stanovisku vydávanému ve zjišťovacím řízení EIA, mají závazná stanoviska EIA stanovenou unikátní, dlouhou dobu platnosti, a to až 7 let s tím, že platnost stanoviska může být dále prodloužena až o 5 let, tj. celkem na 12 let, pokud nedošlo k zásadnějším změnám skutkových okolností. Rovněž platnost závazného stanoviska EIA nelze zrušit ani žádným řádným opravným prostředkem, ani žádnou správní žalobou. Zůstávají nedotčena, i pokud je navazující rozhodnutí, k němuž bylo závazné stanovisko EIA podkladem, zrušeno. Takový soudní přezkum je zcela dysfunkční, není a ani nemůže být účinný. Stávající situace vytváří „bludný kruh“ na sebe navazujících nezákonných rozhodnutí správních orgánů. U závazných stanovisek EIA proto reálně hrozí, že i přes zrušení rozhodnutí v navazujících řízeních pro nezákonnost závazného stanoviska EIA zůstávají (vadná) stanoviska EIA nadále v platnosti, a mohou tak být i nadále použita jako právní podklady pro vydání dalších rozhodnutí v (nových) navazujících řízeních. Protizákonná závazná stanoviska EIA tak mají zásadní negativní vliv na navazující řízení.
[8] Zásada rovnocennosti je porušena tím, že oproti jiným závazným stanoviskům a také oproti závaznému stanovisku vydávanému ve zjišťovacím řízení EIA, mají závazná stanoviska EIA stanovenou unikátní, dlouhou dobu platnosti, a to až 7 let s tím, že platnost stanoviska může být dále prodloužena až o 5 let, tj. celkem na 12 let, pokud nedošlo k zásadnějším změnám skutkových okolností. Rovněž platnost závazného stanoviska EIA nelze zrušit ani žádným řádným opravným prostředkem, ani žádnou správní žalobou. Zůstávají nedotčena, i pokud je navazující rozhodnutí, k němuž bylo závazné stanovisko EIA podkladem, zrušeno. Takový soudní přezkum je zcela dysfunkční, není a ani nemůže být účinný. Stávající situace vytváří „bludný kruh“ na sebe navazujících nezákonných rozhodnutí správních orgánů. U závazných stanovisek EIA proto reálně hrozí, že i přes zrušení rozhodnutí v navazujících řízeních pro nezákonnost závazného stanoviska EIA zůstávají (vadná) stanoviska EIA nadále v platnosti, a mohou tak být i nadále použita jako právní podklady pro vydání dalších rozhodnutí v (nových) navazujících řízeních. Protizákonná závazná stanoviska EIA tak mají zásadní negativní vliv na navazující řízení.
[9] Stěžovatelka upozorňuje, že správní orgány jsou povinny se při vydávání dalších rozhodnutí v navazujícím řízení vadným závazným stanoviskem řídit, což negativně ovlivňuje všechny další rozhodovací procesy, čímž je ohrožena nejen spravedlnost, ale také racionalita a smysluplnost celého řetězce rozhodování. To je zjevně neslučitelné nejen s požadavkem na účinný soudní přezkum stanovený směrnicí EIA, ale i s požadavkem běžné racionality rozhodování. Navíc je takový odklad soudního přezkumu v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení. Především nechrání oprávněné zájmy třetích osob, které na základě (potenciálně nezákonného) závazného stanoviska v dobré víře v jeho zákonnost budou investovat do přípravy další fáze projektu a do navazujících řízení. S ohledem na rozměr a složitost každého projektu, který musí být posouzen z hlediska možných vlivů na životní prostředí v ČR, a tomu odpovídající v mezidobí investované finanční prostředky do dalšího rozvoje projektu již pozdější přezkum nebude moct být zcela nezávislý na okolnostech. Je proto zjevné, že v pozdějším stádiu projektu již nebude reálně možné provést skutečně nezávislý soudní přezkum zákonnosti stanoviska EIA (zejména pokud např. byly na další rozvoj projektu vynaloženy veřejné zdroje, případně již došlo k zahájení stavby či výkupu nebo vyvlastňování pozemků) tak, aby bylo ještě možné realisticky nezávisle posoudit „všechny rozumné varianty“ projektu, v souladu s požadavky směrnice EIA.
[9] Stěžovatelka upozorňuje, že správní orgány jsou povinny se při vydávání dalších rozhodnutí v navazujícím řízení vadným závazným stanoviskem řídit, což negativně ovlivňuje všechny další rozhodovací procesy, čímž je ohrožena nejen spravedlnost, ale také racionalita a smysluplnost celého řetězce rozhodování. To je zjevně neslučitelné nejen s požadavkem na účinný soudní přezkum stanovený směrnicí EIA, ale i s požadavkem běžné racionality rozhodování. Navíc je takový odklad soudního přezkumu v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení. Především nechrání oprávněné zájmy třetích osob, které na základě (potenciálně nezákonného) závazného stanoviska v dobré víře v jeho zákonnost budou investovat do přípravy další fáze projektu a do navazujících řízení. S ohledem na rozměr a složitost každého projektu, který musí být posouzen z hlediska možných vlivů na životní prostředí v ČR, a tomu odpovídající v mezidobí investované finanční prostředky do dalšího rozvoje projektu již pozdější přezkum nebude moct být zcela nezávislý na okolnostech. Je proto zjevné, že v pozdějším stádiu projektu již nebude reálně možné provést skutečně nezávislý soudní přezkum zákonnosti stanoviska EIA (zejména pokud např. byly na další rozvoj projektu vynaloženy veřejné zdroje, případně již došlo k zahájení stavby či výkupu nebo vyvlastňování pozemků) tak, aby bylo ještě možné realisticky nezávisle posoudit „všechny rozumné varianty“ projektu, v souladu s požadavky směrnice EIA.
[10] Žalovaný namítá, že stěžovatelka pomíjí obecné mechanismy přezkumu závazných stanovisek podle § 149 správního řádu. Směřuje
li odvolání proti obsahu závazného stanoviska, pak je odvolací orgán povinen postupovat podle § 149 odst. 7 správního řádu a požádat o přezkum závazného stanoviska nadřízený správní orgán toho orgánu, který závazné stanovisko vydal. Výsledkem může být změna či zrušení závazného stanoviska, což se náležitým způsobem promítne do rozhodování v navazujícím řízení. Podle § 149 odst. 7 správního řádu je také nutné postupovat v tom případě, když soud zruší správní rozhodnutí pro vady podkladového závazného stanoviska. Závazné stanovisko EIA je v otázce přístupu k soudnímu přezkumu rovnocenné s jakýmikoliv jinými druhy závazných stanovisek. Komise v současné době nevede vůči České republice žádné tzv. infringementové řízení ve vztahu k implementaci požadavků revidované směrnice EIA.
[10] Žalovaný namítá, že stěžovatelka pomíjí obecné mechanismy přezkumu závazných stanovisek podle § 149 správního řádu. Směřuje
li odvolání proti obsahu závazného stanoviska, pak je odvolací orgán povinen postupovat podle § 149 odst. 7 správního řádu a požádat o přezkum závazného stanoviska nadřízený správní orgán toho orgánu, který závazné stanovisko vydal. Výsledkem může být změna či zrušení závazného stanoviska, což se náležitým způsobem promítne do rozhodování v navazujícím řízení. Podle § 149 odst. 7 správního řádu je také nutné postupovat v tom případě, když soud zruší správní rozhodnutí pro vady podkladového závazného stanoviska. Závazné stanovisko EIA je v otázce přístupu k soudnímu přezkumu rovnocenné s jakýmikoliv jinými druhy závazných stanovisek. Komise v současné době nevede vůči České republice žádné tzv. infringementové řízení ve vztahu k implementaci požadavků revidované směrnice EIA.
[11] Stěžovatelka v replice dodává, že odvolání proti závaznému stanovisku EIA podle § 149 odst. 7 správního řádu je kvazi opravným prostředkem. Jedná se o dozorčí prostředek, účastník řízení na zahájení přezkumu nemá právní nárok. Žalovaný sám připustil existenci „bludného kruhu“. Úvaha žalovaného, že závazné stanovisko EIA se stane právně neúčinným poté, co jej soud shledá nezákonným, je nesprávná. Pokud soud shledá závazné stanovisko nezákonným, správní orgán není tímto závěrem vázán, neboť tento závěr není součástí výroku rozsudku. Účastník řízení neovlivní, kdy a zda správní orgán zahájí přezkumné řízení za účelem odstranění vadného závazného stanoviska EIA. Prozatím není zřejmé, zda bude možné podrobit jednotné environmentální stanovisko samostatnému soudnímu přezkumu. Infringementové řízení sice s Českou republikou v současnosti není vedeno, může být však v podstatě kdykoliv započato. Ve zbytku stěžovatelka rekapituluje argumentaci již uplatněnou v kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[13] Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a shledal, že kasační stížnost není důvodná.
III.A) Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení
[13] Poté přezkoumal napadené usnesení městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil při tom, zda napadené usnesení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a shledal, že kasační stížnost není důvodná.
III.A) Nepřezkoumatelnost napadeného usnesení
[14] Z konstantní judikatury vyplývá, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel
li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 4/2007
58, rozsudek ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004
73, č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j 2 Afs 203/2016
51). Podobně je např. již zmíněným rozsudkem č. j. 2 Ads 58/2003
75 vymezena nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost tak, že za nesrozumitelné je třeba obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.
[15] Nejvyšší správní soud neshledal žádné pochybení městského soudu, které by mělo za následek nepřezkoumatelnost napadeného usnesení. Žaloba stěžovatelky byla odmítnuta pro nepřípustnost, úkolem městského soudu tak bylo zejména odůvodnit, proč není možné závazné stanovisko EIA samostatně napadnout správní žalobou. Městský soud této povinnosti dostál, stěžejní závěr napadeného usnesení odůvodnil přesvědčivě a vyčerpávajícím způsobem. Městský soud, jak bude dále uvedeno při vypořádání jednotlivých námitek, se jasně a srozumitelně zabýval všemi argumenty a odkazy na judikaturu, z nichž stěžovatelka vyvozovala přípustnost své žaloby. Není přitom pravdou, že by městský soud námitky stěžovatelky pouze stručně odmítl. Subjektivní přesvědčení stěžovatelky, že se městský soud s její argumentací vypořádal nedostatečně, neboť měla na věc jiný právní názor, nezakládá nepřezkoumatelnost napadeného usnesení. Námitka nepřezkoumatelnosti není důvodná.
III.B) Přezkum závazných stanovisek dle vnitrostátní judikatury
[16] Nejvyšší správní soud předem avizuje, že přezkoumává usnesení městského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba stěžovatelky. Podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. proto soud přezkoumával pouze důvody pro odmítnutí návrhu, argumentací stěžovatelky týkající se nezákonnosti samotného závazného stanoviska EIA se tudíž nezabýval.
[17] Podle § 149 odst. 1 správního řádu „je závazné stanovisko úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.“
[17] Podle § 149 odst. 1 správního řádu „je závazné stanovisko úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány.“
[18] Podle § 9a odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí „vydá příslušný úřad na základě dokumentace, popřípadě rovněž na základě žádosti o jednotné environmentální stanovisko, vyjádření k nim podaných, veřejného projednání a posudku závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí ve lhůtě do 30 dnů ode dne obdržení posudku.“ Účinností zákona č. 39/2015 Sb. má stanovisko EIA dle § 9a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí formu závazného stanoviska ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu, což podstatně určuje jeho právní povahu. Jedná se o úkon, kterým se nezakládají, nemění ani neruší práva a povinnosti osob, ani se závazně neurčuje, že osoby určitá práva či povinnosti mají nebo nemají. Obsah stanoviska je však závazný pro výrokovou část správního rozhodnutí.
[19] Povaha stanoviska EIA jako závazného stanoviska dle § 149 správního řádu předurčuje také způsob přezkumu tohoto stanoviska ve správním soudnictví. Městský soud zcela správně vyšel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009
113, č. 2434/2011 Sb. NSS, ve kterém rozšířený senát dospěl k závěru, že závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu nejsou rozhodnutími ani ve smyslu § 67 správního řádu, ani (a to především) ve smyslu § 65 s. ř. s., jelikož sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Přímo ve vztahu k závaznému stanovisku EIA Nejvyšší správní soud k obdobnému závěru dospěl v rozsudku ze dne 26. 11. 2021, č. j. 4 As 144/2020
61 (implicitně také v rozsudcích ze dne 16. 4. 2020, č. j. 2 As 150/2019
37, ze dne 11. 5. 2023, č. j. 10 As 333/2022
66, a ze dne 21. 5. 2024, č. j. 8 As 55/2024
162).
[20] Městský soud v napadeném usnesení vyšel primárně z této ustálené judikatury a žalobu směřující přímo proti samostatnému závaznému stanovisku EIA proto odmítl, neboť není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Byť si je Nejvyšší správní soud vědom toho, že závaznost výše citované judikatury není absolutní, bylo by přehnané po městském soudu požadovat, aby se opět zevrubně zabýval otázkou samostatné přezkoumatelnosti závazného stanoviska EIA, jak namítá stěžovatelka. Při existenci ustálené judikatury plně postačí, pokud krajský (resp. městský) soud svůj závěr opře u tuto judikaturu a vypořádá námitky žalobce směřující proti závěrům z ní plynoucím. Městský soud tak v projednávaném případě učinil, nelze mu proto vytýkat, že by se žalobou stěžovatelky nezabýval dostatečně.
[21] Stěžovatelka v žalobě odkazovala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, č. j. 8 As 47/2005
104, a ze dne 14. 5. 2009, č. j. 1 As 20/2009
[22] Nejvyšší správní soud doplňuje, že se stěžovatelka v žalobě zřejmě snažila navodit dojem (zejména pomocí odkazů na starší judikaturu), že otázka samostatného přezkumu závazných stanovisek je „stále velmi citlivá a nedořešená“, to však není pravdou. Daná otázka již byla závazně vyřešena ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009
113, č. 2434/2011 Sb. NSS. Od vydání sjednocujícího usnesení je judikatura správních soudu v otázce samostatného přezkumu závazných stanovisek ve správním soudnictví konstantní, ostatně ani sama stěžovatelka neodkazuje na žádný rozsudek vydaný po sjednocujícím usnesení, jenž by s ním byl v rozporu. Závěry sjednocujícího usnesení stěžovatelka zpochybňuje s odkazem na „vnitrostátní judikaturu zdůrazňující nutnost teleologického, logického, systematického a historického výkladu norem, jejichž závěry je nezbytné poměřovat imperativem ústavně konformní interpretace a aplikace.“ Dle Nejvyššího správního soudu tato argumentace závěry přijaté ve sjednocujícím usnesení nezpochybňuje.
[23] Nedůvodnou je i námitka nesprávné interpretace závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008, č. j. 7 As 44/2007
148. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že proces schvalování změny územního plánu je nutné napadat právě v tomto stádiu územního plánování, nikoliv až v územním řízení. Městský soud tento závěr interpretoval korektně a správně odlišil tuto situaci od procesu vydávání závazného stanoviska EIA a jeho vztahu k navazujícím řízením, neboť účastník řízení má v územním řízení (a navazujícím soudním přezkumu) neomezený prostor pro obranu proti stanovisku EIA na rozdíl od obrany vůči změně územního plánu. Právě tato skutečnost od sebe odlišuje porovnávané situace z pohledu účinné právní ochrany, závěry rozsudku č. j. 7 As 44/2007
148 proto nejsou pro projednávanou věc určující.
[24] Stěžovatelka dále namítá, že současný způsob soudního přezkumu je neefektivní, protože v případě zrušení rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení soudem a vrácení věci do správního řízení se správní orgán musí vadným závazným stanoviskem EIA opět řídit. Tuto situaci stěžovatelka označuje jako „bludný kruh“.
[24] Stěžovatelka dále namítá, že současný způsob soudního přezkumu je neefektivní, protože v případě zrušení rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení soudem a vrácení věci do správního řízení se správní orgán musí vadným závazným stanoviskem EIA opět řídit. Tuto situaci stěžovatelka označuje jako „bludný kruh“.
[25] Je pravdou, že prvostupňový orgán rozhodující v navazujícím řízení se v zásadě musí závazným stanoviskem EIA řídit (spíše výjimečný bude podnět k jeho přezkumu podle § 149 odst. 8 správního řádu). Stěžovatelka však především pomíjí, že již v odvolání má možnost namítat nezákonnost závazného stanoviska EIA, a iniciovat tak přezkumný mechanismus upravený v § 149 odst. 7 správního řádu. V takovém případě si odvolací orgán vyžádá potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu, který závazné stanovisko vydal. Případnou nezákonnost závazného stanoviska EIA tak lze zhojit již ve druhém stupni navazujícího řízení, není vůbec nutné, aby došlo k soudnímu přezkumu. Pokud se tak ale stane, a soud rozhodnutí vydané v navazujícím řízení zruší pro vady závazného stanoviska EIA, správní orgán má stále možnost zrušit nebo změnit závazné stanovisko (např. opět cestou přezkumného řízení podle § 149 odst. 8 správního řádu). Stěžovatelčin předpoklad, že závazné stanovisko EIA už od jeho vydání není možné zrušit a v případě jeho nezákonnosti je nutné vyčkat na uplynutí doby jeho platnosti, je mylný. Aktuální zákonný rámec procesu přijímání závazného stanoviska EIA a implementace jeho podmínek do rozhodnutí vydávaných v navazujících řízení poskytuje dostatečný prostor pro přezkum, změnu či zrušení tohoto stanoviska. Jak přezkum v rámci odvolacího řízení, tak soudní přezkum nabízí dostatečné možnosti nápravy případně vadného závazného stanoviska EIA, nelze tudíž souhlasit se stěžovatelkou, že by tento přezkum nebyl efektivní.
[26] Ani stěžovatelčin odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 13/2007
63, č. 1461/2008 Sb. NSS, není důvodný. Tento rozsudek se zabývá včasností soudního přezkumu v případě, že soud žalobě nepřizná odkladný účinek a v mezidobí dojde k realizaci napadeného záměru. Nejvyšší správní soud se v této věci nevěnoval možnosti samostatného přezkumu závazného stanoviska EIA. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že by z rozsudku vyplývalo porušení čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a směrnice EIA také v případě, kdy lze žalobu podat až ve stadiu, kdy je záměr pravomocně povolen. Naopak citovaný rozsudek s právní mocí rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení počítá, neboť včasnost soudního přezkumu odvozuje právě z přiznání odkladného účinku žalobě, jenž má účinky právní moci napadeného rozhodnutí suspendovat.
III.C) Rozpor vnitrostátní úpravy s právem EU
[26] Ani stěžovatelčin odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 13/2007
63, č. 1461/2008 Sb. NSS, není důvodný. Tento rozsudek se zabývá včasností soudního přezkumu v případě, že soud žalobě nepřizná odkladný účinek a v mezidobí dojde k realizaci napadeného záměru. Nejvyšší správní soud se v této věci nevěnoval možnosti samostatného přezkumu závazného stanoviska EIA. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že by z rozsudku vyplývalo porušení čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a směrnice EIA také v případě, kdy lze žalobu podat až ve stadiu, kdy je záměr pravomocně povolen. Naopak citovaný rozsudek s právní mocí rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení počítá, neboť včasnost soudního přezkumu odvozuje právě z přiznání odkladného účinku žalobě, jenž má účinky právní moci napadeného rozhodnutí suspendovat.
III.C) Rozpor vnitrostátní úpravy s právem EU
[27] Podle čl. 11 odst. 1 směrnice EIA „členské státy zajistí, aby v souladu s příslušnými předpisy vnitrostátního práva příslušníci dotčené veřejnosti, kteří: a) mají dostatečný zájem; nebo b) namítají porušování práva v případech, kdy to správní řád členského státu požaduje jako podmínku, měli možnost dosáhnout přezkoumání soudem nebo jiným nezávislým a nestranným orgánem zřízeným zákonem a mohli tak napadat hmotnou nebo procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici.“
[28] Podle čl. 11 odst. 2 směrnice EIA „členské státy stanoví, v jaké fázi mohou být rozhodnutí, akty nebo nečinnost napadeny.“
[29] Jak správně uvedl již městský soud, směrnice EIA předpokládá, že se posuzovaný záměr povoluje rozhodnutím správního orgánu [čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice EIA]. Dále směrnice EIA požaduje, aby před vydáním povolení záměru proběhlo posouzení vlivů záměru na životní prostředí, avšak nekonkretizuje způsob zapojení posouzení do vnitrostátních povolovacích procesů. Směrnice EIA tak ponechává na úvaze členských států, zda posouzení vlivů proběhne přímo v řízení vedeném za účelem povolení záměru, nebo zda posouzení vlivů proběhne samostatně před povolovacím řízením (resp. řízeními). V případě druhé varianty je nutné, aby posouzení vlivů proběhlo co nejdříve (viz rozsudek SDEU ze dne 7. 1. 2024, C
201/02, Wells, bod 52), stejně tak musí dojít k zajištění podmínek účasti dotčené veřejnosti (čl. 6 odst. 4 směrnice EIA), aby se mohla dotčená veřejnost včasně a účinně účastnit rozhodovacích řízení a mohla vyjádřit své připomínky a stanoviska v době, kdy jsou ještě všechny možnosti otevřené, tedy před vydáním rozhodnutí o povolení záměru. K odkazu stěžovatelky Nejvyšší správní soud doplňuje, že rozsudek SDEU ze dne 7. 1. 2024, C
201/02, Wells, pojednává o zapojení dotčené veřejnosti do procesu posuzování vlivů a povolování závěru v rámci správního řízení, nikoliv v rámci řízení soudního.
[29] Jak správně uvedl již městský soud, směrnice EIA předpokládá, že se posuzovaný záměr povoluje rozhodnutím správního orgánu [čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice EIA]. Dále směrnice EIA požaduje, aby před vydáním povolení záměru proběhlo posouzení vlivů záměru na životní prostředí, avšak nekonkretizuje způsob zapojení posouzení do vnitrostátních povolovacích procesů. Směrnice EIA tak ponechává na úvaze členských států, zda posouzení vlivů proběhne přímo v řízení vedeném za účelem povolení záměru, nebo zda posouzení vlivů proběhne samostatně před povolovacím řízením (resp. řízeními). V případě druhé varianty je nutné, aby posouzení vlivů proběhlo co nejdříve (viz rozsudek SDEU ze dne 7. 1. 2024, C
201/02, Wells, bod 52), stejně tak musí dojít k zajištění podmínek účasti dotčené veřejnosti (čl. 6 odst. 4 směrnice EIA), aby se mohla dotčená veřejnost včasně a účinně účastnit rozhodovacích řízení a mohla vyjádřit své připomínky a stanoviska v době, kdy jsou ještě všechny možnosti otevřené, tedy před vydáním rozhodnutí o povolení záměru. K odkazu stěžovatelky Nejvyšší správní soud doplňuje, že rozsudek SDEU ze dne 7. 1. 2024, C
201/02, Wells, pojednává o zapojení dotčené veřejnosti do procesu posuzování vlivů a povolování závěru v rámci správního řízení, nikoliv v rámci řízení soudního.
[30] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se stěžejním závěrem městského soudu, že ze směrnice EIA, judikatury SDEU a ani z Aarhuské úmluvy nevyplývá právo dotčené veřejnosti podat žalobu vůči samostatnému závaznému stanovisku EIA. Předně, závazné stanovisko EIA není rozhodnutím nebo povolením ve smyslu § 2 odst. 1 směrnice EIA, jak namítá stěžovatelka. Samotná směrnice jej tak neoznačuje, jedná se o výstup posuzování vlivů, který je toliko podkladem pro samotné povolení. Na tom nic nemění ani odkazy stěžovatelky na rozsudky SDEU ze dne 4. 5. 2006, C
508/03, Komise v. Spojené království, ze dne 15. 1. 2013, C
416/10, Križan a další, nebo ze dne 23. 3. 2006, C
209/04, Komise v. Rakousko, neboť z těchto rozsudků nevyplývá právní názor zastávaný stěžovatelkou.
[30] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se stěžejním závěrem městského soudu, že ze směrnice EIA, judikatury SDEU a ani z Aarhuské úmluvy nevyplývá právo dotčené veřejnosti podat žalobu vůči samostatnému závaznému stanovisku EIA. Předně, závazné stanovisko EIA není rozhodnutím nebo povolením ve smyslu § 2 odst. 1 směrnice EIA, jak namítá stěžovatelka. Samotná směrnice jej tak neoznačuje, jedná se o výstup posuzování vlivů, který je toliko podkladem pro samotné povolení. Na tom nic nemění ani odkazy stěžovatelky na rozsudky SDEU ze dne 4. 5. 2006, C
508/03, Komise v. Spojené království, ze dne 15. 1. 2013, C
416/10, Križan a další, nebo ze dne 23. 3. 2006, C
209/04, Komise v. Rakousko, neboť z těchto rozsudků nevyplývá právní názor zastávaný stěžovatelkou.
[31] Soudní ochrana poskytnutá dotčené veřejnosti vůči nedostatkům procesů EIA je racionální a dostatečná. Pokud vůbec neproběhlo zjišťovací řízení, má dotčená veřejnost možnost namítat nutnost provedení posuzování vlivů v řízeních o povolení záměru (srov. rozsudek Nevyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2024, č. j. 8 As 277/2021
66, č. 4587/2024 Sb. NSS.). Pokud ke zjišťovacímu řízení došlo a orgán EIA dospěl k závěru, že záměr nevyžaduje posouzení vlivů, vydává rozhodnutí, proti kterému může dotčená veřejnost brojit, včetně soudního přezkumu. Pokud orgán EIA ve zjišťovacím řízení dospěje k závěru, že povolovaný záměr podléhá posouzení vlivů, posouzení provede. Výsledkem tohoto postupu je závazné stanovisko EIA, které není samostatně přezkoumatelné v soudním řízení. V případě, že došlo k posouzení vlivů, totiž pro naplnění účelu směrnice EIA postačí, pokud kontrola správnosti posouzení proběhne až současně s případnou kontrolou rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení. Dotčené veřejnosti přitom zůstává nezúžený okruh žalobních námitek jako při samostatném přezkumu. Může namítat jak hmotněprávní, tak procesněprávní nezákonnost závazného stanoviska EIA. Pokud soud tyto námitky uzná za důvodné, pro nezákonnost podkladového aktu zruší rozhodnutí vydané v navazujícím řízení a věc vrátí zpět správnímu orgánu. Byla
li zrušujícím důvodem nezákonnost závazného stanoviska EIA, toto stanovisko již nebude možné v navazujícím řízení využít, neboť bude právně neúčinné. Zde lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 9 As 269/2016
44, č. 3680/2018 Sb. NSS.: „Soud má pravomoc takové úkony přezkoumat a z důvodu jejich nezákonnosti zrušit napadené rozhodnutí, aniž by zrušil přezkoumávané podkladové úkony (viz § 78 odst. 1 s. ř. s. a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2007, čj. 4 As 37/2005
83, č. 1324/2007 Sb. NSS). Z toho je třeba dovodit, že tyto podkladové úkony se stanou již v důsledku vysloveného právní názoru soudu nadále právně neúčinné, byť nedojde k jejich formálnímu zrušení. Pokud by měly mít i nadále právní účinky, pak by skutečně docházelo k absurdní právní situaci, na kterou poukazuje stěžovatel. Na jedné straně by byl správní orgán vázán závazným právním názorem správního soudu, že podkladový úkon je nezákonný, a proto bylo zrušeno i konečné rozhodnutí. Zároveň by se jednalo stále o právně závazný podklad pro vydání nového rozhodnutí. To však nepochybně nemohlo být úmyslem zákonodárce při přijímání soudního řádu správního.“
[31] Soudní ochrana poskytnutá dotčené veřejnosti vůči nedostatkům procesů EIA je racionální a dostatečná. Pokud vůbec neproběhlo zjišťovací řízení, má dotčená veřejnost možnost namítat nutnost provedení posuzování vlivů v řízeních o povolení záměru (srov. rozsudek Nevyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2024, č. j. 8 As 277/2021
66, č. 4587/2024 Sb. NSS.). Pokud ke zjišťovacímu řízení došlo a orgán EIA dospěl k závěru, že záměr nevyžaduje posouzení vlivů, vydává rozhodnutí, proti kterému může dotčená veřejnost brojit, včetně soudního přezkumu. Pokud orgán EIA ve zjišťovacím řízení dospěje k závěru, že povolovaný záměr podléhá posouzení vlivů, posouzení provede. Výsledkem tohoto postupu je závazné stanovisko EIA, které není samostatně přezkoumatelné v soudním řízení. V případě, že došlo k posouzení vlivů, totiž pro naplnění účelu směrnice EIA postačí, pokud kontrola správnosti posouzení proběhne až současně s případnou kontrolou rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení. Dotčené veřejnosti přitom zůstává nezúžený okruh žalobních námitek jako při samostatném přezkumu. Může namítat jak hmotněprávní, tak procesněprávní nezákonnost závazného stanoviska EIA. Pokud soud tyto námitky uzná za důvodné, pro nezákonnost podkladového aktu zruší rozhodnutí vydané v navazujícím řízení a věc vrátí zpět správnímu orgánu. Byla
li zrušujícím důvodem nezákonnost závazného stanoviska EIA, toto stanovisko již nebude možné v navazujícím řízení využít, neboť bude právně neúčinné. Zde lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2017, č. j. 9 As 269/2016
44, č. 3680/2018 Sb. NSS.: „Soud má pravomoc takové úkony přezkoumat a z důvodu jejich nezákonnosti zrušit napadené rozhodnutí, aniž by zrušil přezkoumávané podkladové úkony (viz § 78 odst. 1 s. ř. s. a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2007, čj. 4 As 37/2005
83, č. 1324/2007 Sb. NSS). Z toho je třeba dovodit, že tyto podkladové úkony se stanou již v důsledku vysloveného právní názoru soudu nadále právně neúčinné, byť nedojde k jejich formálnímu zrušení. Pokud by měly mít i nadále právní účinky, pak by skutečně docházelo k absurdní právní situaci, na kterou poukazuje stěžovatel. Na jedné straně by byl správní orgán vázán závazným právním názorem správního soudu, že podkladový úkon je nezákonný, a proto bylo zrušeno i konečné rozhodnutí. Zároveň by se jednalo stále o právně závazný podklad pro vydání nového rozhodnutí. To však nepochybně nemohlo být úmyslem zákonodárce při přijímání soudního řádu správního.“
[32] Bude tak na správních orgánech, aby vadné závazné stanovisko EIA změnily či zrušily, nebo na žadateli, aby požádal o vydání nového závazného stanoviska EIA. V každém případě nedojde k vydání pravomocného povolení záměru, dokud nebude nezákonnost závazného stanoviska EIA odstraněna. Soudní přezkum závazného stanoviska EIA společně s navazujícím rozhodnutím tak účinně vede k odstranění nezákonnosti závazného stanoviska EIA, neboť bez příslušné nápravy nemůže (po soudním přezkumu) dojít k vydání pravomocného povolení záměru. I s ohledem na lhůtu 90 dní pro rozhodnutí o žalobě směřující proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení dle § 9d odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí považuje Nejvyšší správní soud přezkum závazného stanoviska EIA též za včasný.
[32] Bude tak na správních orgánech, aby vadné závazné stanovisko EIA změnily či zrušily, nebo na žadateli, aby požádal o vydání nového závazného stanoviska EIA. V každém případě nedojde k vydání pravomocného povolení záměru, dokud nebude nezákonnost závazného stanoviska EIA odstraněna. Soudní přezkum závazného stanoviska EIA společně s navazujícím rozhodnutím tak účinně vede k odstranění nezákonnosti závazného stanoviska EIA, neboť bez příslušné nápravy nemůže (po soudním přezkumu) dojít k vydání pravomocného povolení záměru. I s ohledem na lhůtu 90 dní pro rozhodnutí o žalobě směřující proti rozhodnutí vydanému v navazujícím řízení dle § 9d odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí považuje Nejvyšší správní soud přezkum závazného stanoviska EIA též za včasný.
[33] Samotná směrnice EIA přitom počítá s obdobným mechanismem začlenění výstupů z procesu posuzování vlivů na životní prostředí. Novelizační směrnice 2014/52/EU přinesla nový čl. 8a, který jasně stanoví, že rozhodnutí o povolení záměru obsahuje odůvodněný závěr (= závazné stanovisko dle české úpravy), resp. informace z něj. A související čl. 1 odst. 2 písm. g) bod v) směrnice EIA posledním krokem EIA označuje „začlenění odůvodněného závěru příslušného orgánu do kteréhokoli rozhodnutí uvedeného v článku 8a.“ Směrnice tak počítá se začleňováním závěrů posouzení do kteréhokoli z navazujících rozhodnutí (logicky i více z nich, což respektuje i judikatura; z novějších např. rozsudek SDEU ve věci C
463/20, Namur
Est Environment ASBL). Tomu odpovídá mechanismus českého závazného stanoviska – a je tím odůvodněn i rozdíl v postupu oproti vydávání rozhodnutí, že se záměr neposuzuje.
[34] Nejvyšší správní soud má za to, že výše popsaný proces přezkumu závazného stanoviska odpovídá požadavkům směrnice EIA, neboť ta v čl. 11 odst. 2 ponechává na členských státech, v jaké fázi umožní napadení rozhodnutí, aktů či nečinností žalobou ve správním soudnictví. Nelze proto souhlasit se stěžovatelkou v tom, že by použití vnitrostátních pravidel vedlo ke znemožnění nebo nadměrnému ztížení uplatnění unijních práv, dle Nejvyššího správního soudu proto vnitrostátní úprava naplňuje požadavky zásady efektivity.
[34] Nejvyšší správní soud má za to, že výše popsaný proces přezkumu závazného stanoviska odpovídá požadavkům směrnice EIA, neboť ta v čl. 11 odst. 2 ponechává na členských státech, v jaké fázi umožní napadení rozhodnutí, aktů či nečinností žalobou ve správním soudnictví. Nelze proto souhlasit se stěžovatelkou v tom, že by použití vnitrostátních pravidel vedlo ke znemožnění nebo nadměrnému ztížení uplatnění unijních práv, dle Nejvyššího správního soudu proto vnitrostátní úprava naplňuje požadavky zásady efektivity.
[35] Současně Nejvyšší správní soud považuje za nutné zdůraznit, že výše nastíněný způsob přezkumu závazných stanovisek EIA ve správním soudnictví je výsledkem novely zákona o posuzování vlivů na životní prostředí č. 39/2015 Sb., která měla za cíl odstranit transpoziční deficit vůči směrnici EIA, který byl České republice vytýkán Komisí v rámci tzv. infringementového řízení. Za jedno z nejpodstatnějších pochybení Komise považovala nezajištění včasné a účinné soudní ochrany příslušníkům dotčené veřejnosti. Konstrukce přezkumu závazných stanovisek EIA nastíněná v předchozím odstavci tak byla navržena právě za tím účelem, aby nedostatky předešlé právní úpravy spojené s přístupem dotčené veřejnosti k soudním přezkumu odstranila. O tom, že tento účel byl naplněn, svědčí mimo jiné též to, že v současné době není vůči České republice vedeno žádné infringementové řízení ve vztahu k implementaci požadavků revidované směrnice EIA, jak uváděl ve svém vyjádření žalovaný. Stěžovatelka nemá pravdu v tom, že by Komise České republice specificky vytýkala, že vnitrostátní právní řád neumožňuje samostatný soudní přezkum závazného stanoviska EIA. Výtky poukazující na nedostatky soudního přezkumu se obecně týkaly možnosti dotčené veřejnosti brojit proti závěrům procesu EIA. Tento nedostatek však byl napraven právě tím, že stanovisku EIA byla přiznána povaha závazného stanoviska podle § 149 odst. 1 správního řádu, čímž byla zajištěna možnost jeho přezkumu ve správním soudnictví společně s rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení. Nelogický je též argument stěžovatelky, že pozitivní přínos novely č. 39/2015 Sb. v oblasti soudní ochrany byl zhacen následným judikaturním vývojem. Způsob soudního přezkumu závazných stanovisek byl totiž závazně vyřešen rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009
113, č. 2434/2011 Sb. NSS, které dané novele časově významně předcházelo.
[36] Stále je však třeba posoudit, zda je možné závazné stanovisko EIA považovat za „rozhodnutí nebo akt podléhající ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici“ ve smyslu čl. 11 odst. 1 směrnice EIA. Protože takto široce je vymezen rozsah soudní ochrany dotčené veřejnosti. Dle Nejvyššího správního soudu s vydáváním odůvodněného závěru (závazného stanoviska EIA) účast veřejnosti podle směrnice spojená není, alespoň ne přímo. Zapojení veřejnosti totiž spočívá v konzultacích dokumentace a dalších informací (čl. 6 a 7), a nikoliv samotného odůvodněného závěru. Odůvodněný závěr vychází mimo jiné z přezkoumání informací získaných při projednávání s veřejností, jde ovšem o samostatnou fázi EIA, do které veřejnost nezasahuje.
[36] Stále je však třeba posoudit, zda je možné závazné stanovisko EIA považovat za „rozhodnutí nebo akt podléhající ustanovením o účasti veřejnosti obsaženým v této směrnici“ ve smyslu čl. 11 odst. 1 směrnice EIA. Protože takto široce je vymezen rozsah soudní ochrany dotčené veřejnosti. Dle Nejvyššího správního soudu s vydáváním odůvodněného závěru (závazného stanoviska EIA) účast veřejnosti podle směrnice spojená není, alespoň ne přímo. Zapojení veřejnosti totiž spočívá v konzultacích dokumentace a dalších informací (čl. 6 a 7), a nikoliv samotného odůvodněného závěru. Odůvodněný závěr vychází mimo jiné z přezkoumání informací získaných při projednávání s veřejností, jde ovšem o samostatnou fázi EIA, do které veřejnost nezasahuje.
[37] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že stávající úprava přezkumu závazného stanoviska EIA je v souladu s požadavky revidované směrnice EIA. Dále soud přistoupil k vypořádání jednotlivých argumentů stěžovatelky. Předně považuje za účelné uvést, že stěžovatelka rozpor vnitrostátní úpravy dovozuje z četných odkazů na rozsudky SDEU. Z žádného z těchto rozsudků však přímo nevyplývá, že by směrnice EIA požadovala zavedení samostatného přezkumu závazného stanoviska EIA. Obdobnou argumentaci podpořenou odkazy na rozsudky SDEU uplatnila stěžovatelka již v žalobě. Není namístě, aby stěžovatelka v kasační stížnosti vytýkala městskému soudu, že její argumentaci vypořádal pouze konstatováním, že z jí citované judikatury požadavek na samostatný přezku stanoviska EIA nevyplývá, když právě z této judikatury stěžovatelka svůj právní názor vyvozovala.
[38] Stěžovatelka poukazuje na citaci odborné literatury (VOMÁČKA, V. Stavební právo a požadavky Evropské unie v oblasti ochrany životního prostředí. MUNI Press, 2020) provedenou městským soudem, kterou považuje za zavádějící. Nejvyšší správní soud se s výtkou stěžovatelky neztotožnil. Z citované odborné literatury skutečně vyplývá, že směrnice EIA ponechává členským státům nadále široké uvážení, zda vnitrostátní úpravu povolovacích procesů optimalizují. Stěžovatelka nesprávně uvádí, že by z dané monografie vyplývalo, že ono „široké uvážení“ bylo již překonáno. Z monografie naopak obecně vyplývá, že je nežádoucí postupy, které mají dle unijního práva chránit životní prostředí, nadměrně fragmentovat. Těžiště těchto postupů by mělo proto spočívat spíše v řízeních, ve kterých se dle vnitrostátní právní úpravy záměr fakticky povoluje (např. spojením procesu EIA a navazujících řízení). Monografie tak spíše narušuje právní argumentaci stěžovatelky, neboť umožněním samostatné přezkoumatelnosti závazného stanoviska EIA se kritizovaná fragmentace spíše prohloubí.
[38] Stěžovatelka poukazuje na citaci odborné literatury (VOMÁČKA, V. Stavební právo a požadavky Evropské unie v oblasti ochrany životního prostředí. MUNI Press, 2020) provedenou městským soudem, kterou považuje za zavádějící. Nejvyšší správní soud se s výtkou stěžovatelky neztotožnil. Z citované odborné literatury skutečně vyplývá, že směrnice EIA ponechává členským státům nadále široké uvážení, zda vnitrostátní úpravu povolovacích procesů optimalizují. Stěžovatelka nesprávně uvádí, že by z dané monografie vyplývalo, že ono „široké uvážení“ bylo již překonáno. Z monografie naopak obecně vyplývá, že je nežádoucí postupy, které mají dle unijního práva chránit životní prostředí, nadměrně fragmentovat. Těžiště těchto postupů by mělo proto spočívat spíše v řízeních, ve kterých se dle vnitrostátní právní úpravy záměr fakticky povoluje (např. spojením procesu EIA a navazujících řízení). Monografie tak spíše narušuje právní argumentaci stěžovatelky, neboť umožněním samostatné přezkoumatelnosti závazného stanoviska EIA se kritizovaná fragmentace spíše prohloubí.
[39] Na závěrech Nejvyššího správního soudu nemůže nic změnit ani odkaz stěžovatelky na rozsudek SDEU ze dne 24. 2. 2022, C
463/20, Namur
Est Environnement ASBL v. Région wallonne, citovaný v kontextu nutnosti účinné účasti veřejnosti na rozhodovacím procesu. Dle Nejvyššího správní soudu je účast dotčené veřejnosti na povolovacích procesech účinná. Stěžovatelka přehlíží právo dotčené veřejnosti účastnit se již navazujících správních řízení, kde může dotčená veřejnost uplatnit návrhy či námitky. V případě následného soudního přezkumu může dojít ke zrušení rozhodnutí vydaných v navazujících řízeních a nápravě vad závazného stanoviska EIA, přezkum je tak účinný. Účinnost přezkumu nesnižuje ani časový aspekt, neboť soudy o podané žalobě rozhodnou do 90 dní, případně mohou žalobě přiznat odkladný účinek, a to i z úřední povinnosti (§ 9 odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí).
[39] Na závěrech Nejvyššího správního soudu nemůže nic změnit ani odkaz stěžovatelky na rozsudek SDEU ze dne 24. 2. 2022, C
463/20, Namur
Est Environnement ASBL v. Région wallonne, citovaný v kontextu nutnosti účinné účasti veřejnosti na rozhodovacím procesu. Dle Nejvyššího správní soudu je účast dotčené veřejnosti na povolovacích procesech účinná. Stěžovatelka přehlíží právo dotčené veřejnosti účastnit se již navazujících správních řízení, kde může dotčená veřejnost uplatnit návrhy či námitky. V případě následného soudního přezkumu může dojít ke zrušení rozhodnutí vydaných v navazujících řízeních a nápravě vad závazného stanoviska EIA, přezkum je tak účinný. Účinnost přezkumu nesnižuje ani časový aspekt, neboť soudy o podané žalobě rozhodnou do 90 dní, případně mohou žalobě přiznat odkladný účinek, a to i z úřední povinnosti (§ 9 odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí).
[40] Stěžovatelka namítá, že odkaz na rozsudek SDEU ze dne 16. 4. 2015, C
570/13, Gruber, použila za tím účelem, že jasně definuje pravidlo rovnocennosti soudního přezkumu. Členské státy musí v procesních otázkách, které nejsou upraveny unijním právem, postupovat tak, aby s těmi, kdo uplatňují hmotná práva vyplývající z unijního práva, nezacházely méně příznivě než s těmi, kteří uplatňují ve srovnatelných situacích svá vnitrostátní práva. Nejvyšší správní soud se s obecnými závěry rozsudku ve věci Gruber ztotožňuje, avšak žádná ze stěžovatelkou uváděných situací nenasvědčuje tomu, že by neumožnění samostatného soudního přezkumu závazného stanoviska EIA mělo činit nedůvodné rozdíly vůči přezkumu jiných správních rozhodnutí či aktů. Ustanovení § 7 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí umožňuje samostatný přezkum negativního výsledku zjišťovacího řízení, neboť tímto proces posuzování vlivů končí a negativní výsledek se již dále nepromítá do navazujících řízení. Je proto racionální, aby vůči negativnímu výsledku zjišťovacího řízení existovala samostatná možnost obrany. Soud se v takovém případě věnuje pouze otázce, zda byly naplněny podmínky pro posuzování vlivů záměru na životní prostředí. Pokud však dojde k vydání závazného stanoviska EIA, jedná se o odlišnou situaci, neboť toto stanovisko je podkladovým aktem pro rozhodnutí vydaná v navazujících řízeních (se všemi výše popsanými účinky). Podmínky obsažené v závazném stanovisku EIA navíc často nabydou relevanci až po promítnutí do rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení. Mezi negativním výsledkem zjišťovacího řízení a závazným stanoviskem EIA je proto zásadní rozdíl odůvodňující rozdílný přístup k jejich samostatné přezkoumatelnosti ve správním soudnictví.
[40] Stěžovatelka namítá, že odkaz na rozsudek SDEU ze dne 16. 4. 2015, C
570/13, Gruber, použila za tím účelem, že jasně definuje pravidlo rovnocennosti soudního přezkumu. Členské státy musí v procesních otázkách, které nejsou upraveny unijním právem, postupovat tak, aby s těmi, kdo uplatňují hmotná práva vyplývající z unijního práva, nezacházely méně příznivě než s těmi, kteří uplatňují ve srovnatelných situacích svá vnitrostátní práva. Nejvyšší správní soud se s obecnými závěry rozsudku ve věci Gruber ztotožňuje, avšak žádná ze stěžovatelkou uváděných situací nenasvědčuje tomu, že by neumožnění samostatného soudního přezkumu závazného stanoviska EIA mělo činit nedůvodné rozdíly vůči přezkumu jiných správních rozhodnutí či aktů. Ustanovení § 7 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí umožňuje samostatný přezkum negativního výsledku zjišťovacího řízení, neboť tímto proces posuzování vlivů končí a negativní výsledek se již dále nepromítá do navazujících řízení. Je proto racionální, aby vůči negativnímu výsledku zjišťovacího řízení existovala samostatná možnost obrany. Soud se v takovém případě věnuje pouze otázce, zda byly naplněny podmínky pro posuzování vlivů záměru na životní prostředí. Pokud však dojde k vydání závazného stanoviska EIA, jedná se o odlišnou situaci, neboť toto stanovisko je podkladovým aktem pro rozhodnutí vydaná v navazujících řízeních (se všemi výše popsanými účinky). Podmínky obsažené v závazném stanovisku EIA navíc často nabydou relevanci až po promítnutí do rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení. Mezi negativním výsledkem zjišťovacího řízení a závazným stanoviskem EIA je proto zásadní rozdíl odůvodňující rozdílný přístup k jejich samostatné přezkoumatelnosti ve správním soudnictví.
[41] Zásadu rovnocennosti soudního přezkumu neporušuje ani stejný přístup k závaznému stanovisku EIA jako k ostatním závazným stanoviskům dle § 149 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelka poukazuje na skutečnost, že závazné stanovisko EIA se vydává s platností omezenou na 7 let (resp. 12 let). Tato skutečnost však nijak neodůvodňuje, proč by se závazné stanovisko EIA mělo soudně přezkoumávat rozdílně než jiná závazná stanoviska. Jak závazné stanovisko orgánu územního plánování podle § 96b odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tak koordinované závazné stanovisko podle § 176 odst. 5 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, mají ze zákona časově omezenou dobu platnosti. Navíc dotčený orgán může omezit časovou platnost závazného stanoviska i ad hoc. Časový aspekt platnosti závazného stanoviska EIA proto z pohledu zásady rovnocennosti soudního přezkumu nehraje roli. Stěžovatelka v této části kasační stížnosti opakuje argumentaci „bludným kruhem“ nezákonnosti závazného stanoviska EIA. Nejvyšší správní soud již výše vysvětlil, že tato argumentace není důvodná, neboť správní orgány (případně žadatel) disponují nástroji na napravení či odstranění vadného závazného stanoviska EIA. Pokud by nicméně právní názor stěžovatelky byl správný, musel by logicky platit i pro ostatní závazná stanoviska, nebyl by proto z pohledu zásady rovnocennosti soudního přezkumu relevantní.
[41] Zásadu rovnocennosti soudního přezkumu neporušuje ani stejný přístup k závaznému stanovisku EIA jako k ostatním závazným stanoviskům dle § 149 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelka poukazuje na skutečnost, že závazné stanovisko EIA se vydává s platností omezenou na 7 let (resp. 12 let). Tato skutečnost však nijak neodůvodňuje, proč by se závazné stanovisko EIA mělo soudně přezkoumávat rozdílně než jiná závazná stanoviska. Jak závazné stanovisko orgánu územního plánování podle § 96b odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tak koordinované závazné stanovisko podle § 176 odst. 5 zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon, mají ze zákona časově omezenou dobu platnosti. Navíc dotčený orgán může omezit časovou platnost závazného stanoviska i ad hoc. Časový aspekt platnosti závazného stanoviska EIA proto z pohledu zásady rovnocennosti soudního přezkumu nehraje roli. Stěžovatelka v této části kasační stížnosti opakuje argumentaci „bludným kruhem“ nezákonnosti závazného stanoviska EIA. Nejvyšší správní soud již výše vysvětlil, že tato argumentace není důvodná, neboť správní orgány (případně žadatel) disponují nástroji na napravení či odstranění vadného závazného stanoviska EIA. Pokud by nicméně právní názor stěžovatelky byl správný, musel by logicky platit i pro ostatní závazná stanoviska, nebyl by proto z pohledu zásady rovnocennosti soudního přezkumu relevantní.
[42] Lhůta 90 dní pro vydání rozhodnutí o žalobě je sice poměrně krátká, soud však nesdílí přesvědčení stěžovatelky, že v takto krátké lhůtě nelze objektivně stihnout přezkoumat závazné stanovisko EIA. Obdobná lhůta platí též pro přezkum rozhodnutí vydaných v řízeních podle zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby strategicky významné infrastruktury. Avšak již při soudním přezkumu rozhodnutí vydaného v navazujícím řízení může být přezkoumáváno také jiné závazné stanovisko než stanovisko EIA, lhůta pro vydání rozhodnutí proto nehraje z hlediska rovnocennosti soudního přezkumu roli.
[43] Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, proč by měl být odkaz stěžovatelky na rozsudek SDEU ze dne 8. 11. 2016, C
243/15, Lesoochranárské zoskupenie VLK, s doplněním, že je v rozporu se směrnicí EIA „nutit“ dotčenou veřejnost podávat další a další žaloby k prosazení práv dle směrnice EIA, jakkoliv relevantní v kontextu požadavku stěžovatelky na umožnění podání žaloby vůči samostatnému závaznému stanovisku EIA.
[44] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že stávající vnitrostátní úprava soudního přezkumu závazného stanoviska EIA neznemožňuje, či nadměrně neztěžuje výkon práv přiznaných směrnicí EIA, je v souladu jak se zásadou efektivity a zásadou rovnocennosti, tak se závěry rozsudků SDEU ze dne 15. 1. 2013, C
416/10, Križan a další, a ze dne 3. 7. 2008, C
215/06, Komise v. Irsko.
[44] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že stávající vnitrostátní úprava soudního přezkumu závazného stanoviska EIA neznemožňuje, či nadměrně neztěžuje výkon práv přiznaných směrnicí EIA, je v souladu jak se zásadou efektivity a zásadou rovnocennosti, tak se závěry rozsudků SDEU ze dne 15. 1. 2013, C
416/10, Križan a další, a ze dne 3. 7. 2008, C
215/06, Komise v. Irsko.
[45] Stávající způsob soudního přezkumu závazného stanoviska až společně s rozhodnutími vydanými v navazujících řízeních není v rozporu s právem EU. Výše provedený výklad čl. 11 odst. 1 a 2 směrnice EIA považuje Nejvyšší správní soud za zřejmý a neponechávající prostor pro rozumnou pochybnost, a tedy se z tohoto důvodu uplatní doktrína acte clair ve smyslu rozsudku SDEU ze dne 6. 10. 1982, C
283/81, ve věci Cilfit a další, jakož i rozsudku velkého senátu SDEU ze dne 6. 10. 2021, C
561/19, ve věci Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, a tam citované prejudikatury k této otázce. Jedná se tudíž o jednu z výjimek z povinnosti Nejvyššího správního soudu jako soudu poslední instance ve smyslu čl. 267 třetího pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, obrátit se na SDEU s předběžnou otázkou ohledně výkladu unijního práva.
IV. Závěr a náklady řízení
[46] Žalobkyně se svými námitkami neuspěla. Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro zrušení napadeného usnesení ani z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
[47] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Žalobkyně ve věci neměla úspěch, pročež nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, soud proto rozhodl, že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2025
JUDr. Filip Dienstbier, Ph.D.
předseda senátu