I. Rozhodnutí zkušební komise o tom, že uchazeč u odborné justiční zkoušky neuspěl (§ 17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb., o výběru, přijímání a odborné přípravě
justičních a právních čekatelů a o odborné justiční zkoušce a odborné závěrečné
zkoušce právních čekatelů), je deklaratorním správním rozhodnutím. II. Hodnocení zkušební komise pro odbornou justiční zkoušku je výsledkem jejího uvážení, založeného mj. na odbornosti jednotlivých členů komise. Samotné
hodnocení, zaznamenané v protokolu o zkoušce, nelze věcně přezkoumat ve správním řízení. III. Správním orgánem příslušným pro vydání deklaratorního rozhodnutí o odborné justiční zkoušce je Ministerstvo spravedlnosti [viz § 123 odst. 1 písm. g) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů]. Předseda
zkušební komise je oprávněnou úřední osobou v dané věci. IV. Vydání deklaratorního rozhodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky se lze domáhat prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s.
I. Rozhodnutí zkušební komise o tom, že uchazeč u odborné justiční zkoušky neuspěl (§ 17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb., o výběru, přijímání a odborné přípravě
justičních a právních čekatelů a o odborné justiční zkoušce a odborné závěrečné
zkoušce právních čekatelů), je deklaratorním správním rozhodnutím. II. Hodnocení zkušební komise pro odbornou justiční zkoušku je výsledkem jejího uvážení, založeného mj. na odbornosti jednotlivých členů komise. Samotné
hodnocení, zaznamenané v protokolu o zkoušce, nelze věcně přezkoumat ve správním řízení. III. Správním orgánem příslušným pro vydání deklaratorního rozhodnutí o odborné justiční zkoušce je Ministerstvo spravedlnosti [viz § 123 odst. 1 písm. g) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů]. Předseda
zkušební komise je oprávněnou úřední osobou v dané věci. IV. Vydání deklaratorního rozhodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky se lze domáhat prostřednictvím žaloby na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s.
27. 10. 2011, čj. 7 As 83/2011-77, podle kterého je třeba posuzovat úkony správního orgánu podle obsahu, nikoliv podle formy. Dopis
ředitele justičního odboru ze dne 11. 5. 2012
splňoval všechny náležitosti rozhodnutí. Byl
v něm uveden výsledek zkoušky i případná
povinnost opakovat zkoušku v celém rozsahu. Skutečnost, že dopis podepsal ředitel justičního odboru, nikoliv předseda zkušební
komise, nebyla podle stěžovatele rozhodná.
Vyhláška nepřikazuje, kdo by měl předmětné
„rozhodnutí“ zasílat.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že soudu v tomto typu řízení nepříslu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
ší hodnotit, jak má vypadat případná procesní aktivita správního orgánu po stránce věcné. Pokud soud rozhodl o žalobě na ochranu
proti nečinnosti, postačovalo uložit správnímu orgánu, aby vydal rozhodnutí blíže neurčeného obsahu. Případná nezákonnost nově
vydaného rozhodnutí je plně pod soudní
kontrolou podle části třetí hlavy druhé dílu
prvního soudního řádu správního. Námitky
stěžovatele týkající se neurčitosti a nesrozumitelnosti napadeného rozsudku proto nejsou důvodné. Povinnost zkušební komise vydat písemné rozhodnutí je stanovena obecně
závazným právním předpisem. Za obdobný
případ žalobce označil negativní rozhodnutí
prezidenta republiky o odmítnutí jmenovat
soudcem kandidáta navrženého vládou. Sdělení ředitele justičního odboru nebylo podle
žalobce dostatečné. Městský soud správně
uzavřel, že ředitel justičního odboru nemá
pravomoc vydat rozhodnutí o výsledku justiční zkoušky. Rozhodnutím zkušební komise
jsou přímo dotčena žalobcova veřejná subjektivní práva zakotvená v čl. 26 odst. 1 a 2
Listiny základních práv a svobod. Mezi veřejná
subjektivní práva lze zařadit ochranu před svévolným počínáním státních orgánů. Pozitivním rozhodnutím zkušební komise je založeno veřejné subjektivní právo uchazeče, jedná
se tedy o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Tím
se předmětné rozhodnutí liší od rozhodnutí
o závěrečné státní zkoušce na vysoké škole.
Městský soud dle žalobce správně označil
druhého účastníka řízení. Správním orgánem
je v této věci Ministerstvo spravedlnosti, jehož jménem jedná zkušební komise jako odborný poradní orgán. Za činnost i nečinnost
zkušební komise nese odpovědnost stěžovatel. Žalobce nesouhlasil s tvrzením, že zkušební komise je rozpuštěna po ukončení určité zkoušky. Pro další termín zkoušek se
pouze změní její členové.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
V.
(...) [23] Předmětem posuzované věci je
otázka, zda byl stěžovatel povinen vydat roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
hodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky
žalobce. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se lze „domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve
věci samé nebo osvědčení“ (§ 79 s. ř. s.).
[24] Pro posouzení případné nečinnosti
stěžovatele je třeba se zabývat nejprve povahou správního úkonu či aktu, jehož vydání se
žalobce domáhá.
[25] Pojmu „rozhodnutí“ uvedenému
v § 79 s. ř. s. je třeba rozumět ve smyslu (legislativní zkratky) § 65 s. ř. s. Rozhodnutím
jsou takové úkony správního orgánu, kterými
se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti osob (konstitutivní rozhodnutí) nebo
se jimi závazně určují práva a povinnosti
osob (deklaratorní rozhodnutí). Zároveň se
podle § 79 s. ř. s. v případě rozhodnutí musí
jednat o rozhodnutí „ve věci“, tedy rozhodnutí o předmětu řízení, nikoliv o procesních
právech nebo povinnostech (k výkladu pojmu „rozhodnutí ve věci“ srov. Vedral, J.
Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha : Bova
Polygon, 2012, s. 601–602).
[26] Nejvyšší správní soud ustáleně vykládá pojem „rozhodnutí“ v materiálním slova
smyslu, nikoliv formálně pouze na základě zákonného pojmenování určitého aktu jako
rozhodnutí (viz např. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42,
č. 906/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As
75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Uvedená
judikatura klade důraz na skutečnou povahu
a právní účinky, které správní úkon nebo akt
vyvolá u adresáta. Podle rozšířeného senátu
koncepce § 65 s. ř. s. vyžaduje, aby interpret
jednotlivého úkonu
zkoumal u každého
správního orgánu, jaké právo napadený úkon
založil, změnil, zrušil či závazně určil. Proto je
třeba v konkrétním případě posoudit povahu
příslušného aktu bez ohledu na to, jak jej právní předpis pojmenuje. Mezi klíčové aspekty
pro materiální vymezení správního rozhodnutí patří (i) definice předmětu řízení, kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné
správy, a pak v rámci takto vymezeného předmětu (ii) určení subjektivních práv, která
jsou rozhodnutím dotčena (usnesení ze dne
27. 10. 2011, čj. 7 As 83/2011-77, podle kterého je třeba posuzovat úkony správního orgánu podle obsahu, nikoliv podle formy. Dopis
ředitele justičního odboru ze dne 11. 5. 2012
splňoval všechny náležitosti rozhodnutí. Byl
v něm uveden výsledek zkoušky i případná
povinnost opakovat zkoušku v celém rozsahu. Skutečnost, že dopis podepsal ředitel justičního odboru, nikoliv předseda zkušební
komise, nebyla podle stěžovatele rozhodná.
Vyhláška nepřikazuje, kdo by měl předmětné
„rozhodnutí“ zasílat.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti
uvedl, že soudu v tomto typu řízení nepříslu-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
ší hodnotit, jak má vypadat případná procesní aktivita správního orgánu po stránce věcné. Pokud soud rozhodl o žalobě na ochranu
proti nečinnosti, postačovalo uložit správnímu orgánu, aby vydal rozhodnutí blíže neurčeného obsahu. Případná nezákonnost nově
vydaného rozhodnutí je plně pod soudní
kontrolou podle části třetí hlavy druhé dílu
prvního soudního řádu správního. Námitky
stěžovatele týkající se neurčitosti a nesrozumitelnosti napadeného rozsudku proto nejsou důvodné. Povinnost zkušební komise vydat písemné rozhodnutí je stanovena obecně
závazným právním předpisem. Za obdobný
případ žalobce označil negativní rozhodnutí
prezidenta republiky o odmítnutí jmenovat
soudcem kandidáta navrženého vládou. Sdělení ředitele justičního odboru nebylo podle
žalobce dostatečné. Městský soud správně
uzavřel, že ředitel justičního odboru nemá
pravomoc vydat rozhodnutí o výsledku justiční zkoušky. Rozhodnutím zkušební komise
jsou přímo dotčena žalobcova veřejná subjektivní práva zakotvená v čl. 26 odst. 1 a 2
Listiny základních práv a svobod. Mezi veřejná
subjektivní práva lze zařadit ochranu před svévolným počínáním státních orgánů. Pozitivním rozhodnutím zkušební komise je založeno veřejné subjektivní právo uchazeče, jedná
se tedy o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Tím
se předmětné rozhodnutí liší od rozhodnutí
o závěrečné státní zkoušce na vysoké škole.
Městský soud dle žalobce správně označil
druhého účastníka řízení. Správním orgánem
je v této věci Ministerstvo spravedlnosti, jehož jménem jedná zkušební komise jako odborný poradní orgán. Za činnost i nečinnost
zkušební komise nese odpovědnost stěžovatel. Žalobce nesouhlasil s tvrzením, že zkušební komise je rozpuštěna po ukončení určité zkoušky. Pro další termín zkoušek se
pouze změní její členové.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
V.
(...) [23] Předmětem posuzované věci je
otázka, zda byl stěžovatel povinen vydat roz-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
hodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky
žalobce. Žalobou na ochranu proti nečinnosti se lze „domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve
věci samé nebo osvědčení“ (§ 79 s. ř. s.).
[24] Pro posouzení případné nečinnosti
stěžovatele je třeba se zabývat nejprve povahou správního úkonu či aktu, jehož vydání se
žalobce domáhá.
[25] Pojmu „rozhodnutí“ uvedenému
v § 79 s. ř. s. je třeba rozumět ve smyslu (legislativní zkratky) § 65 s. ř. s. Rozhodnutím
jsou takové úkony správního orgánu, kterými
se zakládají, mění nebo ruší práva a povinnosti osob (konstitutivní rozhodnutí) nebo
se jimi závazně určují práva a povinnosti
osob (deklaratorní rozhodnutí). Zároveň se
podle § 79 s. ř. s. v případě rozhodnutí musí
jednat o rozhodnutí „ve věci“, tedy rozhodnutí o předmětu řízení, nikoliv o procesních
právech nebo povinnostech (k výkladu pojmu „rozhodnutí ve věci“ srov. Vedral, J.
Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha : Bova
Polygon, 2012, s. 601–602).
[26] Nejvyšší správní soud ustáleně vykládá pojem „rozhodnutí“ v materiálním slova
smyslu, nikoliv formálně pouze na základě zákonného pojmenování určitého aktu jako
rozhodnutí (viz např. usnesení rozšířeného
senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42,
č. 906/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek rozšířeného senátu ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As
75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS). Uvedená
judikatura klade důraz na skutečnou povahu
a právní účinky, které správní úkon nebo akt
vyvolá u adresáta. Podle rozšířeného senátu
koncepce § 65 s. ř. s. vyžaduje, aby interpret
jednotlivého úkonu
zkoumal u každého
správního orgánu, jaké právo napadený úkon
založil, změnil, zrušil či závazně určil. Proto je
třeba v konkrétním případě posoudit povahu
příslušného aktu bez ohledu na to, jak jej právní předpis pojmenuje. Mezi klíčové aspekty
pro materiální vymezení správního rozhodnutí patří (i) definice předmětu řízení, kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné
správy, a pak v rámci takto vymezeného předmětu (ii) určení subjektivních práv, která
jsou rozhodnutím dotčena (usnesení ze dne
21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009
Sb. NSS, bod 22, tento závěr rozšířený senát
potvrdil i v následném výše citovaném rozsudku čj. 2 As 75/2009-113, bod 36).
[27] Zároveň rozšířený senát připustil, že
mohou existovat úkony správního orgánu
(např. souhlasy vydávané podle stavebního
zákona), které zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti, čímž naplňují materiální stránku rozhodnutí podle § 65
s. ř. s., ale pro nedostatek předepsané formy
se nejedná o správní rozhodnutí. Proti takovým úkonům se nelze bránit žalobou podle
§ 65 s. ř. s., ale pouze prostřednictvím žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76,
č. 2725/2013 Sb. NSS).
[28] Vedle možnosti domáhat se vydání
rozhodnutí ve výše uvedeném smyslu soudní
řád správní připouští, aby se osoby dotčené
nečinností správního orgánu domáhaly prostřednictvím žaloby podle § 79 a násl. s. ř. s.
také vydání osvědčení. Osvědčení je jedním
z úkonů správního orgánu, které nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
(srov. rozsudek soudu ze dne 7. 11. 2007,
čj. 3 As 33/2006-84, č. 1654/2008 Sb. NSS).
Osvědčení je upraveno v části čtvrté správního řádu (§ 154 a násl.), ale správní řád ani
soudní řád správní pojem osvědčení nedefinují. Právní teorie rozumí osvědčením takové
úkony správního orgánu, jimiž se osvědčují
(potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny, a to skutečnosti právní i skutkové
(viz tamtéž s odkazem na publikace Vopálka, V.,
Mikule, V., Šimůnková V., Šolín, M. Soudní řád
správní. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck,
2004, s. 185; Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha : C. H. Beck,
2006, s. 267).
[29] Osvědčení je blízké deklaratornímu
správnímu rozhodnutí. Na rozdíl od osvědčení se však deklaratorním rozhodnutím autoritativně zjišťují a potvrzují existující vztahy
správního práva, jeho místo je tam, kde je
existence konkrétního správního vztahu
sporná či pochybná, nebo pokud potvrzení
závisí na výkladu neurčitého právního pojmu
rozšířeného
senátu
(viz např. rozsudek soudu ze dne 2. 8. 2004,
čj. 2 As 83/2003-62, č. 383/2004 Sb. NSS). Podle
ze dne
usnesení
21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009
Sb. NSS, bod 22, tento závěr rozšířený senát
potvrdil i v následném výše citovaném rozsudku čj. 2 As 75/2009-113, bod 36).
[27] Zároveň rozšířený senát připustil, že
mohou existovat úkony správního orgánu
(např. souhlasy vydávané podle stavebního
zákona), které zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti, čímž naplňují materiální stránku rozhodnutí podle § 65
s. ř. s., ale pro nedostatek předepsané formy
se nejedná o správní rozhodnutí. Proti takovým úkonům se nelze bránit žalobou podle
§ 65 s. ř. s., ale pouze prostřednictvím žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76,
č. 2725/2013 Sb. NSS).
[28] Vedle možnosti domáhat se vydání
rozhodnutí ve výše uvedeném smyslu soudní
řád správní připouští, aby se osoby dotčené
nečinností správního orgánu domáhaly prostřednictvím žaloby podle § 79 a násl. s. ř. s.
také vydání osvědčení. Osvědčení je jedním
z úkonů správního orgánu, které nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
(srov. rozsudek soudu ze dne 7. 11. 2007,
čj. 3 As 33/2006-84, č. 1654/2008 Sb. NSS).
Osvědčení je upraveno v části čtvrté správního řádu (§ 154 a násl.), ale správní řád ani
soudní řád správní pojem osvědčení nedefinují. Právní teorie rozumí osvědčením takové
úkony správního orgánu, jimiž se osvědčují
(potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny, a to skutečnosti právní i skutkové
(viz tamtéž s odkazem na publikace Vopálka, V.,
Mikule, V., Šimůnková V., Šolín, M. Soudní řád
správní. Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck,
2004, s. 185; Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha : C. H. Beck,
2006, s. 267).
[29] Osvědčení je blízké deklaratornímu
správnímu rozhodnutí. Na rozdíl od osvědčení se však deklaratorním rozhodnutím autoritativně zjišťují a potvrzují existující vztahy
správního práva, jeho místo je tam, kde je
existence konkrétního správního vztahu
sporná či pochybná, nebo pokud potvrzení
závisí na výkladu neurčitého právního pojmu
rozšířeného
senátu
(viz např. rozsudek soudu ze dne 2. 8. 2004,
čj. 2 As 83/2003-62, č. 383/2004 Sb. NSS). Podle
ze dne
usnesení
16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011
Sb. NSS, je klíčovým rozlišovacím kritériem
otázka, zda se jedná o akt normativní (závazně stanovící, že určitá osoba má, nebo naopak nemá určitá práva nebo povinnosti),
pak jde o deklaratorní rozhodnutí, nebo zda
se jedná o akt pohybující se v rovině skutkové
(potvrzující úředně, byť vyvratitelně, určité
skutečnosti), pak jde o osvědčení.
[30] Právní úprava považuje vydání deklaratorního rozhodnutí za subsidiární. Podle § 142 odst. 2 správního řádu správní orgán nepostupuje podle odstavce 1 téhož
ustanovení a nevydá deklaratorní rozhodnutí, pokud může o vzniku, trvání nebo zániku
určitého právního vztahu vydat osvědčení,
anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního
řízení (srov. také Vedral, J., op. cit., s. 1101–1102
a s. 1226).
[31] Závěry doktríny správního práva, podle nichž se osvědčení vydává tam, kde o věci
není sporu, nelze absolutizovat, spíše je namístě uzavřít, že osvědčení se vydává ve věcech, o něž by nemělo být sporu, nebo o kterých zpravidla nemůže být sporu; v opačném
případě by totiž § 79 odst. 1 s. ř. s. v části, v níž
umožňuje brojit proti nevydání osvědčení,
postrádal smysl (viz rozsudek ze dne 29. 3. 2006,
čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006 Sb. NSS).
[32] Městský soud v nyní posuzované věci uzavřel, že stěžovatel byl povinen vydat
správní rozhodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky žalobce. Nejvyšší správní soud
se proto dále zabýval otázkou, zda právní
úprava požaduje, aby o výsledku justiční
zkoušky bylo vydáno rozhodnutí ve shora
rozvedeném smyslu § 65 s. ř. s. nebo osvědčení ve smyslu § 154 správního řádu.
[33] Justiční zkouška je upravena v § 114
a násl. zákona o soudech a soudcích. Zákon
v podrobnostech odkazuje na podzákonnou
úpravu. Tou je zejm. část čtvrtá vyhlášky
č. 303/2002 Sb. Podle § 17 odst. 1 a 3 vyhlášky „[o] hodnocení rozhoduje zkušební komi-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
se při neveřejné poradě hlasováním. [...]
Rozhodnutí zkušební komise je konečné. [...]
Výsledek odborné zkoušky oznámí předseda
zkušební komise čekateli bezprostředně po
ukončení porady podle odstavce 1. Písemné
vyhotovení rozhodnutí o výsledku zkoušky
se čekateli doručí.“ Při hodnocení odborné
zkoušky stupněm „nezpůsobilý“ zkušební komise také rozhodne, zda a v jakém rozsahu je
čekatel při opakování zkoušky povinen opakovat i její písemnou část (§ 18 téže vyhlášky).
[34] Rozhodnutím zkušební komise o justiční zkoušce, které je podle § 17 odst. 1 vyhlášky č. 303/2002 Sb. konečné, je třeba rozumět výsledek porady zkušební komise,
který předseda zkušební komise ústně oznámí
uchazeči bezprostředně po ukončení porady
komise (§ 17 odst. 3 věta 1 téže vyhlášky). Průběh zkoušky a hodnocení jednotlivých částí
jsou zaznamenány v protokolu
zkoušky
o zkoušce. V protokolu je také vymezen rozsah, v němž je uchazeč případně povinen opakovat zkoušku, byl-li shledán nezpůsobilým.
[35] Hodnocení zkušební komise je výsledkem jejího uvážení, založeného mj. na odbornosti jednotlivých členů komise. Samotné
hodnocení, zaznamenané v protokolu o zkoušce, nelze věcně přezkoumat ve správním řízení.
Vyhláška č. 303/2002 Sb. stanoví, že rozhodnutí zkušební komise je konečné a nepřipouští možnost opravných prostředků. Možnost opravných prostředků nepředvídá ani
zákon o soudech a soudcích. Neexistence
opravných prostředků obecně bez dalšího
nevylučuje soudní přezkum správního aktu.
Ve vztahu k vlastnímu rozhodování zkušební
komise o justiční zkoušce je ovšem soudní
přezkum vyloučen pro neexistenci veřejného subjektivního práva, jemuž by mohla být
poskytnuta ochrana.
[36] Tento závěr je v souladu s judikaturou Ústavního soudu, která se zabývala možností přezkumu obdobné profesní zkoušky –
zkoušky insolvenčních správců podle vyhlášky
č. 312/2007 Sb., o obsahu a dalších náležitostech zkoušek insolvenčních správců. V usnesení ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. I. ÚS 1910/09,
Ústavní soud uzavřel, že rozhodnutí zkušební
komise o tom, že uchazeč u předmětné
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
zkoušky neuspěl, nelze považovat za akt orgánu veřejné moci. Uchazeč nemá veřejné subjektivní právo na složení zkoušky, kterému by
zkušební komise musela vyhovět. Závěr, zda
uchazeč u zkoušky uspěl, je plně na uvážení
zkušební komise.
ve
[37] Pro potřeby nyní posuzované věci je
podstatné, že právní úprava průběhu zkoušek insolvenčních správců je v podstatných
rysech podobná úpravě
vyhlášce
č. 303/2002 Sb. [zkušební komise je jmenována ministrem spravedlnosti (§ 7), výsledek
zkoušky zkušební komise oznámí uchazeči
bezprostředně po poradě konané po ústní
části zkoušky ústním vyhlášením (§ 12 odst. 3),
o průběhu a výsledku zkoušky se pořizuje
protokol (§ 13)]. Nejvyšší správní soud proto
uzavřel, že z hlediska přezkumu hodnocení
justiční zkoušky zkušební komisí neexistuje
důvod odchýlit se od uvedených závěrů
Ústavního soudu.
[38] V posuzované věci žalobce netvrdil,
že zkušební komise vůbec nerozhodla o jeho
justiční zkoušce a nesdělila mu její výsledek,
ale domáhal se až navazujícího úkonu „písemného rozhodnutí o výsledku odborné justiční zkoušky“ ve smyslu § 17 odst. 3 vyhlášky
č. 303/2002 Sb. Městský soud na základě
předmětného ustanovení uložil stěžovateli
povinnost vydat rozhodnutí o výsledku justiční zkoušky žalobce. V kasační stížnosti stěžovatel připustil, že o pozitivním výsledku
justiční zkoušky vydává osvědčení, zpochybnil však, že by byl povinen vydat rozhodnutí
či osvědčení i o negativním výsledku.
[39] Nejvyšší správní soud se proto zabýval rozhodnutím podle § 17 odst. 3 vyhlášky
č. 303/2002 Sb. Přestože vyhláška hovoří
o „písemném vyhotovení rozhodnutí“, nelze
z tohoto znění automaticky dovodit, že se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., ale je
třeba se zabývat jeho materiální povahou
a právními účinky (viz výše bod [26]).
[40] Rozhodnutí (v širším resp. obecném
slova smyslu) o výsledku justiční zkoušky, tj.
hodnocení zkušební komise, samo o sobě nezakládá, nemění ani neruší práva anebo povinnosti uchazeče. Účelem odborné justiční
zkoušky je ověřit, zda uchazeč má potřebné
vědomosti a zda je náležitě odborně připraven k výkonu funkce soudce (§ 114 zákona
o soudech a soudcích). Úspěšné složení
zkoušky bez dalšího nezakládá nárok na přístup k veřejné funkci soudce a nezaručuje
úspěšnému uchazeči, že bude soudcem jmenován. Justiční zkouška osvědčuje odbornou
způsobilost, která je pouze jedním z předpokladů, jež je třeba splnit pro ucházení se
o funkci soudce (§ 60 zákona o soudech
a soudcích) nebo o jinou právní profesi [viz
např. § 6 odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, § 7 odst. 3 zákona č. 358/1992 Sb.,
o notářích a jejich činnosti (notářský řád)].
Zároveň odborná justiční zkouška může být
nahrazena advokátní zkouškou, závěrečnou
zkouškou právního čekatele, notářskou zkouškou nebo odbornou exekutorskou zkouškou.
Stejné účinky má i výkon funkce soudce
Ústavního soudu alespoň po dobu 2 let (§ 60
odst. 5 zákona o soudech a soudcích).
[41] Žalobce se proto mýlil, tvrdil-li, že
kladné rozhodnutí zkušební komise zakládá
veřejné subjektivní právo uchazeče. Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalobce dovolával
čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv
a svobod (právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost). Ani v tomto ohledu mu nelze přisvědčit, rozhodnutí
zkušební komise o výsledku justiční zkoušky
nemá bezprostřední souvislost s výkonem
předmětných práv, protože samo o sobě nepřiznává úspěšnému uchazeči nárok, aby byl
jmenován soudcem. V této souvislosti Nejvyšší správní soud ve shodě s Ústavním soudem
opět zdůrazňuje, že uchazeč nemá ani veřejné subjektivní právo na úspěšné složení
zkoušky. Ani negativní hodnocení výsledku
justiční zkoušky proto nezakládá žádné subjektivní právo neúspěšnému uchazeči a samo
o sobě nemění jeho právní postavení.
[42] „Rozhodnutí“ o justiční zkoušce neukládá uchazeči ani povinnost jakkoliv konat
nebo se naopak konání zdržet. V případě pozitivního hodnocení není úspěšnému uchazeči uložena žádná povinnost. Byl-li uchazeč
hodnocen jako nezpůsobilý, zkušební komise
vymezí rozsah, v němž je neúspěšný uchazeč
povinen zkoušku opakovat. Neznamená to
však, že by zkušební komise ukládala neúspěšnému uchazeči povinnost zkoušku opakovat, tím méně by mohlo být opakování
zkoušky vynucováno prostředky správního
práva. Je věcí uchazeče, zda se justiční zkoušce opakovaně podrobí. Pouze pro tento případ zkušební komise stanoví rozsah opakované zkoušky. Hodnocení zkušební komise
o výsledku justiční zkoušky tedy není konstitutivním správním rozhodnutím.
[43] I když není „rozhodnutí“ podle § 17
odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb. konstitutivním rozhodnutím, může se stále ještě jednat
o deklaratorní rozhodnutí nebo o osvědčení.
Hranice mezi deklaratorním rozhodnutím
a osvědčením je v některých případech velmi
tenká, protože jejich povaha a právní účinky
jsou si velmi blízké. Zároveň není vyloučena
odlišná forma pozitivního a negativního
správního aktu v téže věci. Může proto nastat
situace, kdy právní úprava předvídá pro potvrzení vzniku určitého právního vztahu nebo skutečnosti právní formu osvědčení (případně jiného správního úkonu podle části
čtvrté správního řádu), ale pro potvrzení, že
daný právní vztah nevznikl nebo určitá skutečnost nenastala, vyžaduje formu deklaratorního rozhodnutí. Je tomu tak proto, že v případě negativního výsledku nelze vyloučit
vznik sporu o to, zda byl předmětný správní
akt vydán v souladu se zákonem. Adresátovi
negativního deklaratorního rozhodnutí může být poskytnuta soudní ochrana prostřednictvím žaloby podle § 65 s. ř. s., není-li
ovšem takové rozhodnutí ze soudního přezkumu vyloučeno na základě § 70 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto pro účely další argumentace posoudil zvlášť povahu pozitivního
a negativního „rozhodnutí“ o výsledku justiční zkoušky.
[44] V případě pozitivního hodnocení
zkušební komise písemný doklad o výsledku
zkoušky, předvídaný § 17 odst. 3 vyhlášky
č. 303/2002 Sb., plně odpovídá povaze osvědčení podle § 154 a násl. správního řádu.
Osvědčení o výsledku justiční zkoušky nemá
normativní povahu. Tento akt se pohybuje
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
pouze v rovině skutkové. Vydání předmětného osvědčení nevyžaduje právní hodnocení
nebo dokazování, není třeba vyložit neurčitý
právní pojem ani použít správní uvážení.
Osvědčení je vydáváno na základě hodnocení
zkušební komise, které je s konečnou platností zaznamenáno v protokolu o zkoušce.
Při vydání osvědčení již nelze výsledek zkoušky ani rozsah případného opakování jakkoliv
přehodnotit, protože neosvědčuje průběh
zkoušky, ale jen její výsledek – je proto třeba
úředně potvrdit pouze to, že uchazeč byl komisí v rámci zkoušky shledán způsobilým.
Pro srovnání lze opět odkázat na právní úpravu zkoušek insolvenčních správců posuzovanou Ústavním soudem ve výše citované věci
sp. zn. I. ÚS 1910/09. Vyhláška č. 312/2007 Sb.
výslovně stanoví v § 14, že dokladem o úspěšném vykonání zkoušky je osvědčení.
[45] Pokud je výsledek justiční zkoušky
kladný, není třeba prostřednictvím deklaratorního rozhodnutí autoritativně zjišťovat
existující vztahy správního práva nebo vyložit neurčitý právní pojem. Nejedná se ani
o situaci, kdy by byla existence konkrétního
správního vztahu sporná. Osvědčení o kladném výsledku justiční zkoušky je vydáno
pouze na základě protokolu o zkoušce bez toho, aby se o věci vedlo řízení nebo prováděly
důkazy. Vydání osvědčení má přednost tam,
kde o věci není sporu a kde o skutečnostech,
které mají být osvědčeny, nejsou pochybnosti (viz výše body [29] a [30]). Jedná se o úkon,
který správní orgán činí ve prospěch osoby,
jíž se týká, je proto namístě upřednostnit méně formální postup, jímž je vydání osvědčení.
[46] Částečně odlišná situace nastává
v případě, kdy je uchazeč shledán zkušební
komisí nezpůsobilým. I v tomto případě platí,
že vydání negativního „rozhodnutí“ o výsledku justiční zkoušky nevyžaduje právní hodnocení nebo dokazování, není třeba vyložit
neurčitý právní pojem ani použít správní
uvážení. Hodnocení zkušební komise o nezpůsobilosti uchazeče je s konečnou platností
zaznamenáno v protokolu o zkoušce a nelze
jej přezkoumat ve správním řízení. S ohledem na skutečnost, že „rozhodnutí“ o nezpůsobilosti uchazeče podle § 17 odst. 3 vyhlášky
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014
č. 303/2002 Sb. není vydáno v jeho prospěch,
však nelze vyloučit vznik sporu o to, zda bylo
předmětné „rozhodnutí“ vydáno v souladu
se zákonem, resp. vyhláškou.
[47] Kromě samotného hodnocení uchazeče stupněm „nezpůsobilý“ zkušební komise závazně určí v „rozhodnutí“ podle § 17
odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb. také rozsah
případného opakování justiční zkoušky. V této souvislosti je třeba zopakovat, že se nejedná u uložení povinnosti ve smyslu konstitutivního rozhodnutí, ale pouze o vymezení
rozsahu opakování justiční zkoušky pro případ, že se uchazeč dobrovolně rozhodne
zkoušku opakovat (viz výše bod [42]). Rozsah
opakování justiční zkoušky je v předmětném
„rozhodnutí“ vymezen na základě údajů zaznamenaných v protokolu a stejně
jako
u hodnocení stupněm „nezpůsobilý“ jej nelze
přezkoumat ve správním řízení.
[48] Tyto skutečnosti ovšem do určité míry mění povahu negativního „rozhodnutí“
o výsledku justiční zkoušky a jeho právní
účinky pro adresáta oproti osvědčení o kladném výsledku justiční zkoušky. S ohledem na
ochranu práv prostřednictvím soudního přezkumu v případě správních aktů, které se mohou negativním způsobem dotknout právní
sféry adresáta, se Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru, že v případě negativního hodnocení je třeba vydat deklaratorní rozhodnutí.
[49] Pro úplnost Nejvyšší správní soud
podotýká, že obecně se deklaratorní rozhodnutí podle § 142 správního řádu vydává pouze k žádosti. Tato skutečnost ovšem nebrání,
aby zvláštní právní úprava zakotvila i povinnost vydat deklaratorní rozhodnutí z moci
úřední (srov. Vedral, J., op. cit., s. 1099). Nebýt výslovné právní úpravy ve vyhlášce
č. 303/2002 Sb., postačovalo by vydat deklaratorní rozhodnutí o neúspěšném složení justiční zkoušky pouze v případě žádosti neúspěšného uchazeče, nikoliv ve všech případech.
Vyhláška č. 303/2002 Sb. ovšem předpokládá
v § 17 odst. 3 vydání „rozhodnutí“ z moci úřední bez ohledu na výsledek justiční zkoušky.
Nastavení konkrétních procesních pravidel
bylo volbou zákonodárce, resp. orgánu moci
výkonné, kterému byla svěřena pravomoc
upravit podrobnosti o průběhu justiční zkoušky podzákonným předpisem (jímž je shodou
okolností sám stěžovatel).
[50] Deklaratorní rozhodnutí o neúspěšném složení justiční zkoušky je přezkoumatelné ve správním soudnictví prostřednictvím žaloby podle § 65 s. ř. s., který zakládá
žalobní legitimaci mimo jiné toho, kdo tvrdí,
že byl na svých právech zkrácen úkonem
správního orgánu, jímž se závazně určují jeho
práva nebo povinnosti. Rozsah přezkumu je
ovšem dán obsahem a povahou předmětného aktu. Neúspěšný uchazeč by se tak mohl
domáhat např. toho, že hodnocení „nezpůsobilý“ zaznamenané v předmětném rozhodnutí neodpovídá skutečnosti, tedy hodnocení
uvedenému v protokolu, nebo že rozsah opakování justiční zkoušky byl v rozhodnutí vymezen jinak než v protokolu. Uchazeč však
nemůže v rámci soudního přezkumu negativního deklaratorního rozhodnutí o výsledku
justiční zkoušky napadnout samotné hodnocení zkušební komise a požadovat jeho změnu, ani požadovat změnu rozsahu zkoušky,
který byl stanoven pro případné opakování.
Předmětné rozhodnutí totiž závazně deklaruje pouze výsledek zkoušky a rozsah případného opakování, nikoliv průběh zkoušky.
[51] Další spornou otázkou v nyní posuzované věci bylo určení správního orgánu,
který je povinen vydat deklaratorní rozhodnutí o negativním výsledku justiční zkoušky.
[52] Samotná zkušební komise pro odbornou justiční zkoušku nemá postavení
správního orgánu, proto nemůže vydávat deklaratorní rozhodnutí ani osvědčení. Správním orgánem příslušným pro vydání těchto
správních aktu je Ministerstvo spravedlnosti
[viz § 123 odst. 1 písm. g) zákona o soudech
a soudcích]. Ministerstvo vydá deklaratorní
rozhodnutí nebo osvědčení na základě hodnocení zaznamenaného v protokolu zkušební
komise, které je konečné a které ani ministerstvu nepřísluší přezkoumávat. Ministerstvo je
proto také správním orgánem, proti jehož nečinnosti lze při nevydání deklaratorního rozhodnutí nebo osvědčení brojit žalobou podle
§ 79 s. ř. s.
[53] Deklaratorní rozhodnutí o výsledku
odborné justiční zkoušky podepisuje předseda zkušební komise jako oprávněná úřední
osoba v dané věci. Tento postup ostatně odpovídá ustálené praxi stěžovatele v případě
vydávání osvědčení o úspěšném složení justiční zkoušky, jak stěžovatel připustil v kasační
stížnosti. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
argumentaci stěžovatele, že funkce předsedy
komise po skončení konkrétního termínu
justičních zkoušek skončila a že by předseda
komise musel být znovu jmenován do funkce
zkušebního komisaře pouze pro podepsání
osvědčení o zkoušce žalobce, přičemž by
mohl toto jmenování odepřít. Funkce předsedy komise v sobě zahrnuje i povinnost podepsat osvědčení, resp. rozhodnutí o výsledku
justiční zkoušky, v tomto rozsahu proto funkce předsedy zkušební komise nadále trvá.
[54] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil
stěžovateli, že městský soud nesprávně označil zkušební komisi pro odbornou justiční
zkoušku za samostatný správní orgán. Takový
závěr z napadeného rozsudku městského
soudu nevyplývá. Městský soud uvedl, že „žalovaný vystupoval v žalobcově věci prostřednictvím zkušební komise (ministrem jmenovaného odborného orgánu) jako správní
orgán“. Je zřejmé, že městský soud považoval
za správní orgán Ministerstvo spravedlnosti,
které jednalo prostřednictvím zkušební komise. Byť v hlavičce městský soud označil žalovaného jako „Ministerstvo spravedlnosti –
zkušební komise pro odbornou justiční
zkoušku“, Nejvyšší správní soud nepovažuje
toto označení za vadu, která by sama o sobě
způsobila nezákonnost nebo nesrozumitelnost předmětného rozsudku.
[55] Závěrem Nejvyšší správní soud považuje za vhodné vyjádřit se k námitce stěžovatele, že splnil povinnost doručit žalobci písemné rozhodnutí o výsledku justiční zkoušky
podle § 17 odst. 3 vyhlášky č. 303/2002 Sb.
dopisem ze dne 11. 5. 2012, na který je třeba
podle stěžovatele nahlížet v materiálním slova smyslu.
[56] V předmětném dopisu ředitel justičního odboru sdělil žalobci, že neshledal porušení zákona o soudech a soudcích ani vy-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 10 / 2 014