Sazebník úhrad za poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svo- bodném přístupu k informacím, vydaný ke sjednocení postupu zaměstnanců státní instituce a jen tyto zaměstnance také zavazující, není opatřením obecné povahy ve smyslu 6 101a a násl. s. ř. s., resp. $ 171 a násl. správního řádu z roku 2004. Návrh na jeho zrušení postupem podle $ 101a s. ř. s. proto Nejvyšší správní soud odmítne [$ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
Sazebník úhrad za poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svo- bodném přístupu k informacím, vydaný ke sjednocení postupu zaměstnanců státní instituce a jen tyto zaměstnance také zavazující, není opatřením obecné povahy ve smyslu 6 101a a násl. s. ř. s., resp. $ 171 a násl. správního řádu z roku 2004. Návrh na jeho zrušení postupem podle $ 101a s. ř. s. proto Nejvyšší správní soud odmítne [$ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [13] Nejvyšší správní soud se předně za- býval otázkou, zda jsou v daném případě spl- něny podmínky řízení. Zjišťoval, zda lze napa- dený sazebník - který navrhovatel označuje jako opatření obecné povahy - skutečně za takové opatření považovat a zda byl navrho- vatel aktivně legitimován k podání návrhu. [14] Otázkou, co je třeba rozumět opatře- ním obecné povahy, se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel při- tom z nedostatku definičních znaků opatření obecné povahy, s výjimkou negativního vy- mezení v $ 171 správního řádu. Tam je uve- deno, že závazné opatření obecné povahy ne- ní právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je akt s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkon správního orgánu v urči- té věci, který se přímo dotýká práv, povinnos- tí nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, ni- koliv ukládat nové nad rámec zákona. [15] Od roku 2005, od kterého je výslov- ně v soudním řádu správním upraveno roz- 1087 2443 Lx hodování Nejvyššího správního soudu o ná- vrhu na zrušení opatření obecné povahy, do- šlo k významnému posunu od formálního k materiálnímu pojetí opatření obecné pova- hy. Z rozhodnutí Ústavního soudu (např. ná- lez ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. PL ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, či usnesení ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. PL ÚS 22/08) a Nejvyššího správ- ního soudu (např. usnesení ze dne 6. 8. 2010, čj. 2 Ao 3/2010-55, nebo rozsudek ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010-195, č. 2140/2010) proto vyplývá, že opatřením obecné povahy je kaž- dý - byť takto výslovně neoznačený - akt, kte- rý naplní výše uvedené znaky. [16] Vedle rozlišování opatření obecné povahy a právních předpisů a individuálních správních aktů se Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Ao 1/2011-49, vyslovil taktéž k otázce rozlišení mezi opatře- ním obecné povahy a tzv. vnitřními předpisy. Konkrétně uvedl, že v souvislosti s vymeze- ním vnitřních předpisů lze odkázat na závěry doktríny, která je sice označuje různými způ- soby (interní normativní akty, instrukce, vnitřní instrukce, interní normativní instruk- ce atd.), avšak na definici jejich podstatných znaků se v zásadě shoduje. Např. podle D. Hendrycha se jedná o „akty abstraktní po- vahy, které regulují poměry uvnitř jedné ne- bo více organizačních jednotek, mezi nimiž právně existuje vztah nadřízenosti a podří- zenosti [...] obsahem vnitřních předpisů jsou hlavně závazné pracovní postupy, informač- ní toky, konkrétní instrukce podřízeným pracovníkům nebo úřadům a zařízením, spisový řád, jednací řád, jakož i vnitřní kon- trolní mechanismy“ (Hendrych, D. Správní věda. Teorie veřejné správy. 2. vyd. ASPI: Pra- ha, 2007, s. 75). Podle dalších autorů jsou in- terní normativní instrukce „platné a závazné v takových systémech, kde jsou dány vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Určujícím zna- kem interních instrukcí je tedy to, že se jimi Jen konkretizují úkoly a povinnosti podříze- ných složek a pracovníků“ (Kubů, L.; Hungr, P; Osina, P. Teorie práva. Linde : Praha, 2007, s. 60-61). V podobném duchu definovala vnitřní předpisy i prvorepubliková doktrína. Podle F. Weyra: „Instrukcí rozumí se obecně 1088 závazný návod či poučení, kterého se dostá- vá jedním úředním orgánem druhému o tom, jak dlužno určitou věc nebo skupinu věcí vy- říditi“ Weyr dále zdůrazňuje, že s ohledem na jejich interní povahu nemohou z instrukcí vznikat žádná „bezprostřední“ či „přímá“ sub- jektivní práva a povinnosti jednotlivcům, ir strukce zavazují pouze „úřední orgány“ (Weyr, F. Instrukce. In: Slovník veřejného práva česko- slovenského. Svazek II. EUROLEX BOHEMIA : Praha, 2000 (1932], s. 11-14). [17] Podle prvního senátu to ovšem ne- znamená, že by vnitřní předpisy nemohly ni- jak ovlivňovat činnosti, při kterých správní orgány působí navenek, vůči adresátům ve- řejné správy. Naopak, typickým příkladem ta- kových vnitřních předpisů jsou podle první- ho senátu pokyny vydávané ústředními orgány státní správy ke sjednocení správní praxe - např. pokyny řady D (daně“) vydá- vané Ministerstvem financí. Přitom platí, že pokud orgány finanční správy vystupují vůči daňovému subjektu v rozporu s těmito poky- ny, může se jich tento ve správním řízení ne- bo ve správním soudnictví dovolávat. První senát odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkající se stability správní praxe a s ní související otázky významu inter- ních normativních aktů, např. na rozsudky ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005-86, ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS, či usnese- ní rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS. Dále však uvedl, že soudy nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily tyto vnitřní předpisy samotné. Jsou-li některé v nich obsažené pokyny v roz- poru s normativními právními akty, pak je povinností správního orgánu je neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat způsobem, který je konformní se zákonem či s meziná- rodními závazky České republiky. Zhodnoce- ní, zda k takové situaci došlo, však může soud provést pouze na podkladě konkrétního spo- ru, nikoliv in abstracto přezkumem vnitřní- ho předpisu jako takového. Jinak řečeno, ne- lze soudně napadat přímo vnitřní předpis, SBÍRKA ROZHODNUTÍ N$S$ 12/2011 2443 zpochybňovat lze pouze jeho aplikaci v kon- krétním případě. [18] První senát také odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/04, ve kterém se Ústavní soud zabý- val právní povahou příkazu ministra kultury (týkajícího se evidence církevních právnic- kých osob), přičemž konstatoval, že tento pří- kaz představuje „interní normativní směrnici, směřující k úpravě povinností strukturál- ních částí, případně zaměstnanců Minister- stva kultury“. Ústavní soud návrh na zrušení tohoto příkazu odmítl s tím, že procesní garan- ci ochrany subjektivních práv dotčených sub- jektů představovala možnost soudního přezku- mu správních rozhodnutí (individuálních právních aktů) Ministerstva kultury souvisejí- cích s registrací církevních právnických osob. [19] Nejvyšší správní soud se v nyní řeše- né věcí nejprve zabýval povahou sazebníku. Ústavní soud - jako povinný subjekt podle zá- kona o svobodném přístupu k informacím - vydal sazebník pro úhradu nákladů za poskyt- nutí informací podle tohoto zákona. Ten v $ I/ stanoví, že „[p]ovinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací opráv- něny žádat úhradu ve výši, která nesmí pře- sáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odeslá- ním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně roz- sáhlé vyhledání informací. V případě, že bu- de povinný subjekt za poskytnutí informace požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady žadateli před poskytnutím informace. Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povín- ným subjektem vyčíslena.“ Z výše uvedené- ho vyplývá, že povinný subjekt může, ale ne- musí žádat úhradu nákladů za poskytnutou informaci; zákon o svobodném přístupu k in- formacím úhradu nákladů obligatorně nesta- novuje. Zde Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se nejedná o platbu za poskytnutí informa- ce, ale o úhradu nákladů vynaložených na po- skytnutí informace - zejména za užitý mate- riál, tisk atd. Účelem této úpravy byla ochrana veřejných financí v případě, že by náklady na poskytování informací povinný subjekt fi- nančně zatěžovaly, nikoli zamezení či zpo- platnění přístupu k informacím. [20] Ústavní soud z důvodu sjednocení postupu svých zaměstnanců vydal sazebník, jehož působnost v bodě 2 sazebníku výslovně omezil „na zaměstnance Ústavního soudu, kteří poskytují informace vyžádané podle zá- kona o svobodném přístupu k informacím“. V projednávané věci je proto okruh adresátů sazebníku omezen pouze na podřízené sub- jekty. Účelem nyní posuzovaného sazebníku bylo informovat zaměstnance o tom, jakým způsobem mají účtovat za pořízení kopií, co lze považovat za mimořádně rozsáhlé vyhle- dávání atd. Sazebník odpůrce lze tedy pova- žovat za vnitřní přepis či interní normativní akt a lze na něj aplikovat výše uvedené závěry prvního senátu. Ze sazebníku neplynou bez- prostřední práva a povinnosti pro žadatele o informace, ale pro zaměstnance Ústavního soudu. Sazebníku proto chybí jeden z defi- ničních znaků opatření obecné povahy, a to obecnost určení jeho adresátů. [21] Nejvyšší správní soud si je však vě- dom, že se žadatelé o informaci nemusí zto- tožnit s výší úhrady za poskytnutí informace. Touto otázkou se již zabýval jak zvláštní senát podle zákona č. 131/2002 Sb., o řešení někte- rých kompetenčních sporů, tak rozšířený se- nát Nejvyššího správního soudu. Zvláštní se- nát v usnesení ze dne 15. 9. 2010, čj. Konf 115/2009-34, č. 2301/2011 Sb. NSS, vyslovil právní názor: „Jestliže žadatel o informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nezaplatí částku, kterou správní orgán podmínil poskytnutí informace (f 17 odst. 5 tohoto zákona), a správní orgán žádost odloží, je možno toto usnesení o odložení věci napadnout žalo- bou ve správním soudnictví. Jestliže však ža- datel požadovanou částku zaplatil a u nad- řízeného orgánu neuspěl se svou stížnosti proti výši úhrady [S 16a odst. 1 písm. d) cito- vaného zákona), není pro něj dalším mož- ným prostředkem obrany správní žaloba, nýbrž žaloba z titulu bezdůvodného oboha- cení podle části třetí občanského soudního řádu. Soud v občanském soudním řízení 1089 2444 pak přezkoumá, zda byla úhrada vyčíslena v souladu s f 17 odst. 1 cítovaného zákona, tedy zda nepřesahuje náklady spojené s po- řízením kopií atd., a zda ceny uvedené v sa- zebníku zásadním způsobem nepřesahují ceny nezbytné“ [22] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, čj. 2 As 34/2008-90, č. 2164/2011 Sb. NSS, „[s]dělení požadavku na úhradu za poskyt- nutí informace a o výši této úhrady (f 17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), ani rozhodnutí o stížnosti žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady jemu sdělené (f 16a odst. 7 téhož zá- kona), nejsou rozhodnutími ve smyslu f 65 S. Ť 8., ani rozhodnutími správního orgánu ve věci soukromoprávní [f 68 písm. b) s. Ť s.]. Rozhodnutím podle f 65 s. ř s. je však roz- hodnutí, jímž povinný subjekt žádost o po- skytnutí informace pro nezaplacení úhrady odložil (f 17 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Uhra- dilli žadatel i přes zamítnutí své stížnosti do výše úhrady požadovanou částku, aby infor- mací získal, může se domáhat vydání bez- důvodného obohacení žalobou podle třetí části občanského soudního řádu proti státu nebo jinému povinnému subjektu“ PT [23] Brojí-li navrhovatel proti výši úhrady za poskytnuté informace, pak český právní řád - jak vyplývá z výše uvedené judikatury - upravuje způsob, jak se domoci nápravy. Tím však není návrh na zrušení opatření obecné povahy, ale žaloba v souvislosti s konkrétní žádostí o poskytnutí informace. [24] Namítá-li však navrhovatel obecně materiální nesoulad sazebníku se zákony či obecně brojí proti způsobu doručování po- skytnutých informací, kategorizaci žadatelů atd., nelze tyto připomínky řešit v rámci říze- ní o návrhu na zrušení opatření obecné pova- hy, protože není splněna podmínka podle $ 101a odst. 1 s. ř. s., tedy konkrétní zkrácení na právech navrhovatele. YX4 [25] Nejvyšší správní soud dále zdůrazňu- je, že napadený sazebník byl zrušen rozhod- nutím předsedy Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2011, č. Org. 34/11. Pokud by navrhova- tel v současné době žádal o poskytnutí infor- mace, již by se na něj tento sazebník nevzta- hoval, protože byl účinný pouze do 14. 7. 2011. Navrhovatel neuvedl, že by probíhalo jakékoli řízení, na které by se - v současné do- bě již neúčinný - sazebník dosud vztahoval. Směřovalli návrh do budoucna na případné další žádosti o informaci, lze uzavřít, že napa- dený sazebník již nemůže jakkoli zasáhnout do jeho hmotných práv a nemá na něj dopad. 2444 Opatření obecné povahy: negativní vymezení; rámcový vzdělávací program Školství: rámcový vzdělávací program k $ 4 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) k $ 101a a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 127/2005 Sb. Rámcový vzdělávací program vydaný podle $ 4 zákona č. 561/2004 Sb., o před- xx školním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zá- kon), je tzv. vnitřním předpisem, nikoliv opatřením obecné povahy.
Pavel Č. proti Ústavnímu soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
[13] Nejvyšší správní soud se předně zabýval otázkou, zda jsou v daném případě splněny podmínky řízení. Zjišťoval, zda lze napadený sazebník – který navrhovatel označuje jako opatření obecné povahy – skutečně za takové opatření považovat, a zda byl navrhovatel aktivně legitimován k podání návrhu.
[14] Otázkou, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005
98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS. Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků opatření obecné povahy, s výjimkou negativního vymezení v § 171 správního řádu. Tam je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je akt s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona.
[15] Od roku 2005, od kterého je výslovně v soudním řádu správním upraveno rozhodování Nejvyššího správního soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, došlo k významnému posunu od formálního k materiálnímu pojetí opatření obecné povahy. Z rozhodnutí Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, či usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08, všechna dostupná na http://nalus.usoud.cz) a Nejvyššího správního soudu (např. usnesení ze dne 6. 8. 2010, čj. 2 Ao 3/2010
55, nebo rozsudek ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010
195) proto vyplývá, že opatřením obecné povahy je každý - byť takto výslovně neoznačený - akt, který naplní výše uvedené znaky.
[15] Od roku 2005, od kterého je výslovně v soudním řádu správním upraveno rozhodování Nejvyššího správního soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, došlo k významnému posunu od formálního k materiálnímu pojetí opatření obecné povahy. Z rozhodnutí Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, či usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 22/08, všechna dostupná na http://nalus.usoud.cz) a Nejvyššího správního soudu (např. usnesení ze dne 6. 8. 2010, čj. 2 Ao 3/2010
55, nebo rozsudek ze dne 9. 8. 2010, čj. 4 Ao 4/2010
195) proto vyplývá, že opatřením obecné povahy je každý - byť takto výslovně neoznačený - akt, který naplní výše uvedené znaky.
[16] Vedle rozlišování opatření obecné povahy a právních předpisů a individuálních správních aktů se Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Ao 1/2011
49, vyslovil taktéž k otázce rozlišení mezi opatřením obecné povahy a tzv. vnitřními předpisy. Konkrétně uvedl, že v souvislosti s vymezením vnitřních předpisů lze odkázat na závěry doktríny, která je sice označuje různými způsoby (interní normativní akty, instrukce, vnitřní instrukce, interní normativní instrukce atd.), avšak na definici jejich podstatných znaků se v zásadě shoduje. Např. podle D. Hendrycha se jedná o „akty abstraktní povahy, které regulují poměry uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek, mezi nimiž právně existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti (…) obsahem vnitřních předpisů jsou hlavně závazné pracovní postupy, informační toky, konkrétní instrukce podřízeným pracovníkům nebo úřadům a zařízením, spisový řád, jednací řád, jakož i vnitřní kontrolní mechanismy.“ (Hendrych, D. Správní věda. Teorie veřejné správy. Praha: ASPI, a. s., 2007, 2. vydání, str. 75). Podle dalších autorů jsou interní normativní instrukce „platné a závazné v takových systémech, kde jsou dány vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Určujícím znakem interních instrukce je tedy to, že se jimi jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků.“ (Kubů, L. - Hungr, P. - Osina, P. Teorie práva. Praha: Linde, 2007, str. 60-61). V podobném duchu definovala vnitřní předpisy i prvorepubliková doktrína. Podle F. Weyra „[I]nstrukcí rozumí se obecně závazný návod či poučení, kterého se dostává jedním úředním orgánem druhému o tom, jak dlužno určitou věc nebo skupinu věcí vyříditi.“ Weyr dále zdůrazňuje, že s ohledem na jejich interní povahu nemohou z instrukcí vznikat žádná „bezprostřední“ či „přímá“ subjektivní práva a povinnosti jednotlivcům, instrukce zavazují pouze „úřední orgány“ (Weyr, F. „Instrukce“ In: Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2000 [1932], str. 11-14).
[16] Vedle rozlišování opatření obecné povahy a právních předpisů a individuálních správních aktů se Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 Ao 1/2011
49, vyslovil taktéž k otázce rozlišení mezi opatřením obecné povahy a tzv. vnitřními předpisy. Konkrétně uvedl, že v souvislosti s vymezením vnitřních předpisů lze odkázat na závěry doktríny, která je sice označuje různými způsoby (interní normativní akty, instrukce, vnitřní instrukce, interní normativní instrukce atd.), avšak na definici jejich podstatných znaků se v zásadě shoduje. Např. podle D. Hendrycha se jedná o „akty abstraktní povahy, které regulují poměry uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek, mezi nimiž právně existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti (…) obsahem vnitřních předpisů jsou hlavně závazné pracovní postupy, informační toky, konkrétní instrukce podřízeným pracovníkům nebo úřadům a zařízením, spisový řád, jednací řád, jakož i vnitřní kontrolní mechanismy.“ (Hendrych, D. Správní věda. Teorie veřejné správy. Praha: ASPI, a. s., 2007, 2. vydání, str. 75). Podle dalších autorů jsou interní normativní instrukce „platné a závazné v takových systémech, kde jsou dány vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Určujícím znakem interních instrukce je tedy to, že se jimi jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků.“ (Kubů, L. - Hungr, P. - Osina, P. Teorie práva. Praha: Linde, 2007, str. 60-61). V podobném duchu definovala vnitřní předpisy i prvorepubliková doktrína. Podle F. Weyra „[I]nstrukcí rozumí se obecně závazný návod či poučení, kterého se dostává jedním úředním orgánem druhému o tom, jak dlužno určitou věc nebo skupinu věcí vyříditi.“ Weyr dále zdůrazňuje, že s ohledem na jejich interní povahu nemohou z instrukcí vznikat žádná „bezprostřední“ či „přímá“ subjektivní práva a povinnosti jednotlivcům, instrukce zavazují pouze „úřední orgány“ (Weyr, F. „Instrukce“ In: Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2000 [1932], str. 11-14).
[17] Podle prvního senátu to ovšem neznamená, že by vnitřní předpisy nemohly nijak ovlivňovat činnosti, při kterých správní orgány působí navenek, vůči adresátům veřejné správy. Naopak, typickým příkladem takových vnitřních předpisů jsou podle prvního senátu pokyny vydávané ústředními orgány státní správy ke sjednocení správní praxe - např. pokyny řady D („daně“) vydávané Ministerstvem financí. Přitom platí, že pokud orgány finanční správy vystupují vůči daňovému subjektu v rozporu s těmito pokyny, může se jich tento ve správním řízení, nebo ve správním soudnictví, dovolávat. První senát odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkající se stability správní praxe a s ní související otázce významu interních normativních aktů, např. na rozsudek ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005
57 (Sb. NSS č. 605/2005), rozsudek ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005
86, rozsudek ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007
251, (Sb. NSS č. 1383/2007), či usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006
132 (Sb. NSS č. 1915/2009). Dále však uvedl, že soudy nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily tyto vnitřní předpisy samotné. Jsou-li některé v nich obsažené pokyny v rozporu s normativními právními akty, pak je povinností správního orgánu je neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat způsobem, který je konformní se zákonem či s mezinárodními závazky České republiky. Zhodnocení, zda k takové situaci došlo, však může soud provést pouze na podkladě konkrétního sporu, nikoliv in abstracto, přezkumem vnitřního předpisu jako takového. Jinak řečeno, nelze soudně napadat přímo vnitřní předpis, zpochybňovat lze pouze jeho aplikaci v konkrétním případě.
[17] Podle prvního senátu to ovšem neznamená, že by vnitřní předpisy nemohly nijak ovlivňovat činnosti, při kterých správní orgány působí navenek, vůči adresátům veřejné správy. Naopak, typickým příkladem takových vnitřních předpisů jsou podle prvního senátu pokyny vydávané ústředními orgány státní správy ke sjednocení správní praxe - např. pokyny řady D („daně“) vydávané Ministerstvem financí. Přitom platí, že pokud orgány finanční správy vystupují vůči daňovému subjektu v rozporu s těmito pokyny, může se jich tento ve správním řízení, nebo ve správním soudnictví, dovolávat. První senát odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu týkající se stability správní praxe a s ní související otázce významu interních normativních aktů, např. na rozsudek ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005
57 (Sb. NSS č. 605/2005), rozsudek ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005
86, rozsudek ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007
251, (Sb. NSS č. 1383/2007), či usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006
132 (Sb. NSS č. 1915/2009). Dále však uvedl, že soudy nejsou oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily tyto vnitřní předpisy samotné. Jsou-li některé v nich obsažené pokyny v rozporu s normativními právními akty, pak je povinností správního orgánu je neaplikovat, případně je vyložit a aplikovat způsobem, který je konformní se zákonem či s mezinárodními závazky České republiky. Zhodnocení, zda k takové situaci došlo, však může soud provést pouze na podkladě konkrétního sporu, nikoliv in abstracto, přezkumem vnitřního předpisu jako takového. Jinak řečeno, nelze soudně napadat přímo vnitřní předpis, zpochybňovat lze pouze jeho aplikaci v konkrétním případě.
[18] První senát také odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/04, ve kterém se zabýval právní povahou příkazu ministra kultury (týkajícího se evidence církevních právnických osob), přičemž konstatoval, že tento příkaz představuje „interní normativní směrnici, směřující k úpravě povinností strukturálních částí, případně zaměstnanců Ministerstva kultury“. Ústavní soud návrh na zrušení tohoto příkazu odmítl s tím, že procesní garanci ochrany subjektivních práv dotčených subjektů představovala možnost soudního přezkumu správních rozhodnutí (individuálních právních aktů) Ministerstva kultury souvisejících s registrací církevních právnických osob.
[18] První senát také odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/04, ve kterém se zabýval právní povahou příkazu ministra kultury (týkajícího se evidence církevních právnických osob), přičemž konstatoval, že tento příkaz představuje „interní normativní směrnici, směřující k úpravě povinností strukturálních částí, případně zaměstnanců Ministerstva kultury“. Ústavní soud návrh na zrušení tohoto příkazu odmítl s tím, že procesní garanci ochrany subjektivních práv dotčených subjektů představovala možnost soudního přezkumu správních rozhodnutí (individuálních právních aktů) Ministerstva kultury souvisejících s registrací církevních právnických osob.
[19] Nejvyšší správní soud se v nyní řešené věcí nejprve zabýval povahou sazebníku. Ústavní soud - jako povinný subjekt podle zákona č. 106/1999 Sb. - vydal sazebník pro úhradu nákladů za poskytnutí informací podle tohoto zákona. Ten v § 17 stanoví, že „povinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. V případě, že bude povinný subjekt za poskytnutí informace požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady žadateli před poskytnutím informace. Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena“. Z výše uvedeného vyplývá, že povinný subjekt může, ale nemusí žádat úhradu nákladů za poskytnutou informaci; zákon o svobodném přístupu k informacím úhradu nákladů obligatorně nestanovuje. Zde Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se nejedná o platbu za poskytnutí informace, ale o úhradu nákladů vynaložených na poskytnutí informace – zejména za užitý materiál, tisk, atd. Účelem této úpravy byla ochrana veřejných financí v případě, že by náklady na poskytování informací povinný subjekt finančně zatěžovaly, nikoli zamezení či zpoplatnění přístupu k informacím.
[20] Ústavní soud z důvodu sjednocení postupu svých zaměstnanců vydal sazebník, jehož působnost v bodě 2 sazebníku výslovně omezil „na zaměstnance Ústavního soudu, kteří poskytují informace vyžádané podle zákona o svobodném přístupu k informacím“. V projednávané věci je proto okruh adresátů sazebníku omezen pouze na podřízené subjekty. Účelem nyní posuzovaného sazebníku bylo informovat zaměstnance o tom, jakým způsobem mají účtovat za pořízení kopií, co lze považovat za mimořádně rozsáhlé vyhledávání, atd. Sazebník odpůrce lze tedy považovat za vnitřní přepis či interní normativní akt a lze na něj aplikovat výše uvedené závěry prvního senátu. Ze sazebníku neplynou bezprostřední práva a povinnosti pro žadatele o informace, ale pro zaměstnance Ústavního soudu. Sazebníku proto chybí jeden z definičních znaků opatření obecné povahy, a to obecnost určení jeho adresátů.
[20] Ústavní soud z důvodu sjednocení postupu svých zaměstnanců vydal sazebník, jehož působnost v bodě 2 sazebníku výslovně omezil „na zaměstnance Ústavního soudu, kteří poskytují informace vyžádané podle zákona o svobodném přístupu k informacím“. V projednávané věci je proto okruh adresátů sazebníku omezen pouze na podřízené subjekty. Účelem nyní posuzovaného sazebníku bylo informovat zaměstnance o tom, jakým způsobem mají účtovat za pořízení kopií, co lze považovat za mimořádně rozsáhlé vyhledávání, atd. Sazebník odpůrce lze tedy považovat za vnitřní přepis či interní normativní akt a lze na něj aplikovat výše uvedené závěry prvního senátu. Ze sazebníku neplynou bezprostřední práva a povinnosti pro žadatele o informace, ale pro zaměstnance Ústavního soudu. Sazebníku proto chybí jeden z definičních znaků opatření obecné povahy, a to obecnost určení jeho adresátů.
[21] Nejvyšší správní soud si je však vědom, že se žadatelé o informaci nemusí ztotožnit s výší úhrady za poskytnutí informace. Touto otázkou se již zabýval jak zvláštní senát podle zákona č. 131/2002 sb., o řešení některých kompetenčních sporů, tak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Zvláštní senát v usnesení ze dne 15. 9. 2010, čj. Konf 115/2009
34, vyslovil právní názor: „Jestliže žadatel o informaci podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nezaplatí částku, kterou správní orgán podmínil poskytnutí informace (§ 17 odst. 5 tohoto zákona), a správní orgán žádost odloží, je možno toto usnesení o odložení věci napadnout žalobou ve správním soudnictví. Jestliže však žadatel požadovanou částku zaplatil a u nadřízeného orgánu neuspěl se svou stížnosti proti výši úhrady [§ 16a odst. 1 písm. d) citovaného zákona], není pro něj dalším možným prostředkem obrany správní žaloba, nýbrž žaloba z titulu bezdůvodného obohacení podle části třetí občanského soudního řádu. Soud v občanském soudním řízení pak přezkoumá, zda byla úhrada vyčíslena v souladu s § 17 odst. 1 citovaného zákona, tedy zda nepřesahuje náklady spojené s pořízením kopií atd., a zda ceny uvedené v sazebníku zásadním způsobem nepřesahují ceny nezbytné“.
[22] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, čj. 2 As 34/2008
90, „sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace a o výši této úhrady (§ 17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), ani rozhodnutí o stížnosti žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady jemu sdělené (§ 16a odst. 7 téhož zákona), nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., ani rozhodnutími správního orgánu ve věci soukromoprávní [§ 68 písm. b) s. ř. s.]. Rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. je však rozhodnutí, jímž povinný subjekt žádost o poskytnutí informace pro nezaplacení úhrady odložil (§ 17 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Uhradil-li žadatel i přes zamítnutí své stížnosti do výše úhrady požadovanou částku, aby informaci získal, může se domáhat vydání bezdůvodného obohacení žalobou podle třetí části občanského soudního řádu proti státu nebo jinému povinnému subjektu“.
[22] Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2010, čj. 2 As 34/2008
90, „sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace a o výši této úhrady (§ 17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), ani rozhodnutí o stížnosti žadatele, který nesouhlasí s výší úhrady jemu sdělené (§ 16a odst. 7 téhož zákona), nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., ani rozhodnutími správního orgánu ve věci soukromoprávní [§ 68 písm. b) s. ř. s.]. Rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. je však rozhodnutí, jímž povinný subjekt žádost o poskytnutí informace pro nezaplacení úhrady odložil (§ 17 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Uhradil-li žadatel i přes zamítnutí své stížnosti do výše úhrady požadovanou částku, aby informaci získal, může se domáhat vydání bezdůvodného obohacení žalobou podle třetí části občanského soudního řádu proti státu nebo jinému povinnému subjektu“.
[23] Brojí-li navrhovatel proti výši úhrady za poskytnuté informace, pak český právní řád
jak vyplývá z výše uvedené judikatury – upravuje způsob, jak se domoci nápravy. Tím však není návrh na zrušení opatření obecné povahy, ale žaloba v souvislosti s konkrétní žádostí o poskytnutí informace.
[24] Namítá-li však navrhovatel obecně materiální nesoulad sazebníku se zákony, či obecně brojí proti způsobu doručování poskytnutých informací, kategorizaci žadatelů, atd., nelze tyto připomínky řešit v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, protože není splněna podmínka podle § 101a odst. 1 s. ř. s., tedy konkrétní zkrácení na právech navrhovatele.
[25] Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že Opatření ředitele soudní správy: Sazebník úhrad za poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, bylo zrušeno rozhodnutím předsedy Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2011, č. Org. 34/11. Pokud by navrhovatel v současné době žádal o poskytnutí informace, již by se na něj napadený sazebník úhrad nevztahoval, protože byl účinný pouze do 14. 7. 2011. Navrhovatel neuvedl, že by probíhalo jakékoli řízení, na které by se – v současné době již neúčinný – sazebník dosud vztahoval. Směřoval – li návrh do budoucna na případné další žádosti o informaci, lze uzavřít, že napadený sazebník již nemůže jakkoli zasáhnout do jeho hmotných práv a nemá na něj dopad.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že návrh je třeba v celém rozsahu odmítnout z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínek řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
[27] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s § 101d odst. 5 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. srpna 2011
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu