9 As 33/2025- 186 - text
9 As 33/2025 - 195
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomáše Herce v právní věci navrhovatele: Občané za ochranu kvality bydlení v Brně
Kníničkách, Rozdrojovicích a Jinačovicích, z.s., se sídlem U luhu 246/18, Brno, zast. Mgr. Lenkou Kotulkovou, advokátkou se sídlem Kopečná 241/20, Brno, proti odpůrci: statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno, zast. Mgr. Pavolem Riškem, advokátem se sídlem Jakubská 156/2, Brno, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 4/2024 s názvem „Jednotlivé změny ÚPmB (tzv. ‚Skupina B.I.‘)“, vydaného zastupitelstvem města Brna dne 18. 6. 2024, v části vymezené jako jednotlivá změna B165_p154_22 v k. ú. Brno
Kníničky, eventuálně o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 4/2024 s názvem „Jednotlivé změny ÚPmB (tzv. ‚Skupina B.I.‘)“, vydaného zastupitelstvem města Brna dne 18. 6. 2024, jako celku, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 23. 1. 2025, č. j. 66 A 6/2024
687,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
[1] Opatřením obecné povahy č. 4/2024 s názvem „Jednotlivé změny ÚPmB (tzv. ‚Skupina B.I.‘)“ [dále „napadená změna ÚP“] odpůrce změnil svůj územní plán schválený usnesením Zastupitelstva města Brna dne 3. 11. 1994 (dále „ÚP“).
[2] Navrhovatel je zapsaným spolkem, jenž se obrátil na Krajský soud v Brně s návrhem na zrušení napadené změny ÚP v části vymezené jako změna B165_p154_22, týkající se vytvoření územních podmínek pro umožnění realizace vstupního areálu ZOO Brno, eventuálně na zrušení napadené změny ÚP jako celku.
[3] Rozsudkem ze dne 23. 1. 2025, č. j. 66 A 6/2024
687, krajský soud rozhodl ve věci samé tak, že návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl a rozhodl o nákladech řízení.
[4] Rozsudek krajského soudu navrhovatel napadl kasační stížností, jež je předmětem nyní projednávané věci. NSS paralelně obdržel kasační stížnost městské části Brno
Kníničky, která brojila mimo jiné proti závěru krajského soudu o tom, že ji v řízení o návrhu nesvědčilo postavení osoby zúčastněné na řízení. O této kasační stížnosti NSS rozhodl samostatným rozsudkem ze dne 17. 7. 2025, č. j. 9 As 33/2025
180, jímž kasační stížnost zamítl.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření k ní
6. Obec, pro kterou byl vydán územní plán nebo regulační plán přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, zajistí zveřejnění úplného znění této dokumentace do 30. června 2018. Pokud nebyla vydána žádná změna této dokumentace, zveřejní vydaný územní plán nebo vydaný regulační plán.
[…]
6. Obec, pro kterou byl vydán územní plán nebo regulační plán přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, zajistí zveřejnění úplného znění této dokumentace do 30. června 2018. Pokud nebyla vydána žádná změna této dokumentace, zveřejní vydaný územní plán nebo vydaný regulační plán.
[…]
9. Právní stavy územně plánovacích dokumentací pořízené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se do nabytí účinnosti nejbližší aktualizace nebo změny těchto dokumentací považují za úplné znění.
[29] Jak v napadeném rozsudku uvedl již krajský soud, z důvodové zprávy k zákonu č. 225/2017 Sb. plyne, že povinnost zveřejnit úplné znění měla nahradit dosavadní povinnost zpracovat právní stav územního plánu, jež platila již od 1. 1. 2007, avšak nebyla ze strany obcí – s ohledem na absenci jakékoliv sankce za jeho nezveřejnění – naplňována. Účelem zpracování úplného znění je vytvořit takovou verzi územně plánovací dokumentace, která reflektuje veškeré dříve provedené změny.
[30] NSS se neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že rozdíl mezi právním stavem a úplným zněním je především terminologický. Zatímco obsah právního stavu nebyl vyhláškou č. 500/2006 Sb., ve znění účinném do 28. 1. 2018, nikterak konkretizován, obsah úplného znění je již s účinností od 29. 1. 2018 jasně stanoven § 2 odst. 2 dané vyhlášky. Byť tak oba plní stejný účel, nelze je považovat za zcela totožné, a to právě s ohledem na stupeň konkretizace jejich obsahu právní úpravou.
[31] NSS dále konstatuje, že názor krajského soudu a odpůrce, dle kterého cílem novely nebylo sjednotit veškerou územně plánovací dokumentaci do podoby odpovídající vyhlášce č. 500/2006 Sb., nýbrž zachovat určitou dvojkolejnost „starých“ a „nových“ územních plánů, má oporu v právní úpravě jen zčásti. Z právní úpravy plyne snaha zákonodárce podobu územních plánů a jejich úplných znění prostřednictvím konkretizace ve vyhlášce č. 500/2006 Sb. sjednotit, a to i včetně územních plánů schválených před nabytím účinnosti zákona č. 225/2017 Sb. (avšak po 1. 1. 2007, k tomu viz bod [34] níže). To potvrzují zejména přechodná ustanovení k tomuto zákonu, stanovující jednoznačnou povinnost obcí zveřejnit úplné znění u všech územních plánů, které byly v minulosti měněny (u nezměněných územních plánů úplné znění z logiky věci nepřichází v úvahu). Byť přechodná ustanovení počítají s tím, že za úplné znění lze považovat i právní stavy, tato fikce je pouze dočasná – limitem je nabytí účinnosti nejbližší aktualizace nebo změny dokumentací, po níž je nutné již úplné znění vyhotovit. Argumentace krajského soudu a odpůrce, redukující rozdíl mezi právním stavem a úplným zněním do terminologické roviny, tato přechodná ustanovení v podstatě vyprazdňuje.
[32] Je proto třeba učinit dílčí závěr, že obce, které schválily svůj územní plán po 1. 1. 2007, a tedy v souladu s vyhláškou č. 500/2006 Sb., mají obecně povinnost při vydávání změny územního plánu zveřejnit jeho úplné znění, jehož obsah odpovídá § 2 odst. 2 této vyhlášky.
[33] Samostatnou otázkou nicméně je, zda tak byl povinen činit i odpůrce ve vztahu k ÚP, který byl pořízen ještě předtím, než vyhláška č. 500/2006 Sb. nabyla účinnosti, a který proto nemá náležitosti této vyhlášky a ani takové náležitosti podle stavebního zákona mít nemusí. Stavební zákon ve svém § 188 odst. 1 [stejně jako zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále „nový stavební zákon“), ve svém § 322 odst. 1] výslovně počítá s územními plány schválenými před 1. 1. 2007, aniž by požadoval jejich adaptaci na „novou“ právní úpravu. Při změnách „staré“ územně plánovací dokumentace tak nedochází obligatorně k přetváření založené dokumentace podle právní úpravy po roce 2006 (shodně viz Doležalová, V. In: Vávrová, E. a kol. Stavební zákon: Praktický komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer, 2021). Dle názoru NSS je tudíž na tuto otázku třeba odpovědět záporně. Bylo by jistě absurdní, neměl
li by odpůrce povinnost podřídit této vyhlášce obsah samotného ÚP, ale zároveň musel zveřejnit úplné znění, jehož obsah by této vyhlášce musel plně odpovídat. V takovém případě by totiž povinnost stanovená vyhláškou č. 500/2006 Sb. šla nad rámec povinností stanovených stavebním zákonem (jakož i novým stavebním zákonem), což čl. 79 odst. 3 Ústavy vylučuje. Jinými slovy – po odpůrci nelze požadovat, aby zpracoval úplné znění těch částí ÚP, které ÚP vůbec neobsahuje, neboť je dle stavebního zákona (resp. nového stavebního zákona) obsahovat nemusí. To je případ zejména grafické části odůvodnění (včetně koordinačního výkresu), kterou právní úprava před 1. 1. 2007 neznala.
[34] Je proto třeba uzavřít, že v případě obcí, jejichž územní plán byl schválen před rokem 2007, nelze na požadavku zveřejnění úplného znění definovaného § 2 odst. 2 této vyhlášky trvat. V takovém případě postačí, zveřejní
li obec územní plán ve znění reflektujícím všechny provedené změny. Učiní
li tak, naplní podmínku zveřejnění úplného znění ve smyslu § 55 odst. 7 stavebního zákona, a změna územního plánu tak může nabýt účinnosti. Závěr stěžovatele, že samotné „nepřeklopení“ úplného znění ÚP do podoby stanovené vyhláškou č. 500/2006 Sb. zakládá neúčinnost napadené změny ÚP, je nesprávný.
[35] Stěžovatel činí sporným i „úplnost“ úplného znění. Namítá zejména, že dokument nazvaný Regulativy pro uspořádání území nelze považovat za úplné znění, jakož i neúplnost textové části výroku ÚP a z toho pramenící rozpor s grafickou částí, nezahrnutí obsahu cca 30 příloh obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 16/1994, absenci textu odůvodnění s vyznačením změn či obsažení kapitoly nepředpokládané stavebním zákonem.
[36] NSS konstatuje, že s ohledem na závěr vyslovený v bodě [34] stěžovatelova argumentace v této části kasační stížnosti nemá oporu v právních předpisech, neboť odpůrce nebyl povinen úplné znění ÚP schváleného před nabytím účinnosti vyhlášky č. 500/2006 Sb. adaptovat takovým způsobem, aby odpovídalo obsahovým požadavkům této vyhlášky. Skutečnost, že textová část úplného znění ÚP má formu regulativů pro uspořádání území, naopak odpovídá dikci § 33 odst. 2 vyhlášky č. 84/1976 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, za jejíž účinnosti původně ÚP vznikl. Není tedy pravdou, jak tvrdí stěžovatel, že se nejedná o úplnou textovou část výroku podle jakéhokoliv stavu legislativy územního plánování.
[37] Za nedůvodnou rovněž NSS považuje námitku, že vyhláška č. 2/2004 nebyla vložena do Sbírky právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů. V době vydání napadené změny ÚP v roce 2024 stále plynula tříletá přechodná lhůta (§ 9 odst. 1 zákona č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů), během které nepublikace v této sbírce nevyvolávala žádné právní následky. V době vydání napadené změny ÚP (viz § 101b odst. 4 s. ř. s.) tak byla vyhláška platná a účinná, a byla dostupná na webových stránkách odpůrce.
[38] NSS rovněž nemohl stěžovateli přisvědčit ohledně námitky neprovedení důkazů krajským soudem. Ten se v bodech 48 a 49 napadeného rozsudku s důkazními návrhy pečlivě vypořádal a vysvětlil, že navrhované důkazy jsou buď součástí spisu, kterým se ve správním soudnictví nedokazuje, případně jde o právní předpisy dohledatelné na webových stránkách odpůrce, o jejichž obsahu není mezi stranami sporu. Za těchto podmínek krajský soud nepochybil, pokud návrhy na provedení daných důkazů neakceptoval.
[39] Nezákonnost napadené změny ÚP nezakládá ani anonymizace osobních údajů připomínkujících osob. Je pravdou, že NSS v minulosti uvedl, že taková anonymizace snižuje srozumitelnost vypořádání těchto připomínek a zároveň může u připomínkujících osob vyvolávat pochybnosti ohledně vypořádání jejich připomínky (rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2023, č. j. 10 As 92/2022
86, bod 76). K závěru o nezákonnosti by bylo možné dospět pouze tehdy, pokud by se odpůrce s připomínkami nevypořádal (rozsudek č. j. 10 As 92/2022
86, bod 78). K takové situaci v projednávané věci nedošlo. Jednak každá osoba, která proti napadené změně ÚP podala námitky či připomínky, obdržela od odpůrce jedinečný identifikátor, pod kterým mohla navzdory anonymizaci vyhodnocení své námitky či připomínky v napadené změně ÚP najít. Rovněž, jak správně poznamenal již krajský soud, neanonymizované znění námitek a připomínek – včetně jejich vypořádání – je součástí spisu (konkrétně jde o přílohy č. 4 a 5 k napadené změně ÚP) a je do něj tak za splnění zákonných podmínek možné nahlížet.
[40] NSS se plně ztotožňuje s krajským soudem, jde
li o závěr, že hlavním cílem zveřejnění úplného znění územního plánu je jednoznačnost stavu po provedených změnách. Úplné znění ÚP tomuto požadavku vyhovuje. Námitky stěžovatele, které nereflektují právní úpravu dopadající na ÚP odpůrce, jsou čistě formálního charakteru, aniž by byly schopny vyvolat jakékoliv pochybnosti o jednoznačnosti obsahu ÚP.
[41] S ohledem na výše uvedené NSS konstatuje, že první ani druhý okruh námitek není důvodný.
III.2 Ke způsobu vedení dohodovacího řízení a postupu určeného zastupitele
a) Argumentace stran
[42] Stěžovatel v návrhu namítal, že k připomínkám městské části Brno
Kníničky neproběhlo dohodovací řízení předvídané Statutem města Brna. Krajský soud dospěl naopak k závěru, že dohodovací řízení proběhlo. Proces dohodovacího řízení spouští již podání nesouhlasné připomínky městské části. Následují neformální jednání s městskými částmi. Městská část Brno
Kníničky měla příležitost se jednání zúčastnit, přesto tak neučinila. Jednání Rady města Brna představuje závěrečnou fázi dohodovacího řízení. Zákon neupravuje povinnost poskytnout městské části před jednáním podklady. Věc se liší od věci řešené NSS pod sp. zn. 3 As 251/2014, v níž dohodovací řízení vůbec neproběhlo. Forma spolupráce určeného zastupitele s pořizovatelem je ponechána na mimoprávních faktorech.
[43] Stěžovatel trvá na tom, že k vydání napadené změny ÚP došlo bez provedení dohodovacího řízení, a to minimálně se dvěma městskými částmi (Brno
Kníničky a Brno
Chrlice), což dle judikatury NSS zakládá podstatnou a nepřekonatelnou vadu. Zastupitelstvo města Brna bylo uvedeno v omyl, neboť o této skutečnosti nebylo informováno, a jeho hlasování o vydání napadené změny ÚP tak bylo neplatné. Napadená změna ÚP z tohoto důvodu ani nemohla nabýt účinnosti. Krajský soud postupoval nesprávně, aplikoval
li na dohodovací řízení v územně plánovacích věcech při absenci konkrétních postupů ve Statutu města Brna postupy pro dohodovací řízení v majetkových věcech (dle nichž nepřítomnost zástupce městské části při dohodovacím řízení nezakládá důvod k neprojednání materiálu). Byť sám krajský soud uznal, že tato analogická aplikace není zcela vhodná, pro řešenou věc nevyvodil žádné důsledky.
[44] Dohodovací řízení mělo proběhnout na schůzi Rady města Brna, která dle Statutu města Brna není účastníkem dohodovacího řízení, a nemohla tak ve věci jednat. Termín jednání byl nadto oznámen jen s několikadenním předstihem, městským částem nebyly poskytnuty relevantní podklady a nebyl vyjasněn ani právní základ a procedura dohodovacího řízení. Městské části Brno
Kníničky měl proto být poskytnutý náhradní termín, stejně jako byl poskytnut městské části Brno
střed. Tvrdí
li krajský soud, že zákon ani jiné předpisy tuto problematiku neupravují, opomíjí aplikaci základních zásad činnosti správních orgánů dle § 2 až § 8 správního řádu, které byly v tomto případě porušeny. Navíc není zřejmé, jaký byl výsledek dohodovacího řízení. Krajský soud se těmito pochybeními vůbec nezabýval. Jeho závěr, že městská část Brno
Kníničky měla lépe dbát o své zájmy, jejichž ochranu si vlastním přičiněním zkomplikovala, považuje za exces a odepření spravedlnosti. Krajský soud se rovněž nezabýval pochybeními určeného zastupitele při projednávání napadené změny ÚP.
[45] Dle odpůrce dohodovací řízení proběhlo v souladu se Statutem města Brna. Nepřítomnost zástupce městské části Brno
Kníničky při dohodovacím řízení nezakládá důvod k neprojednání materiálu. Ze Statutu rovněž nevyplývá povinnost předem poskytnout městské části podklady s odůvodněním pozice odpůrce. Stěžovatel neuvedl, v čem spatřuje porušení základních zásad činnosti správních orgánů. Ze stavebního zákona rovněž nevyplývá konkrétní způsob a forma součinnosti určeného zastupitele s pořizovatelem územního plánu.
b) Posouzení Nejvyšším správním soudem
[46] Dle čl. 18 odst. 1 písm. c) Statutu města Brna mohou městské části v rámci územně plánovací činnosti města:
9. Právní stavy územně plánovacích dokumentací pořízené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se do nabytí účinnosti nejbližší aktualizace nebo změny těchto dokumentací považují za úplné znění.
[29] Jak v napadeném rozsudku uvedl již krajský soud, z důvodové zprávy k zákonu č. 225/2017 Sb. plyne, že povinnost zveřejnit úplné znění měla nahradit dosavadní povinnost zpracovat právní stav územního plánu, jež platila již od 1. 1. 2007, avšak nebyla ze strany obcí – s ohledem na absenci jakékoliv sankce za jeho nezveřejnění – naplňována. Účelem zpracování úplného znění je vytvořit takovou verzi územně plánovací dokumentace, která reflektuje veškeré dříve provedené změny.
[30] NSS se neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že rozdíl mezi právním stavem a úplným zněním je především terminologický. Zatímco obsah právního stavu nebyl vyhláškou č. 500/2006 Sb., ve znění účinném do 28. 1. 2018, nikterak konkretizován, obsah úplného znění je již s účinností od 29. 1. 2018 jasně stanoven § 2 odst. 2 dané vyhlášky. Byť tak oba plní stejný účel, nelze je považovat za zcela totožné, a to právě s ohledem na stupeň konkretizace jejich obsahu právní úpravou.
[31] NSS dále konstatuje, že názor krajského soudu a odpůrce, dle kterého cílem novely nebylo sjednotit veškerou územně plánovací dokumentaci do podoby odpovídající vyhlášce č. 500/2006 Sb., nýbrž zachovat určitou dvojkolejnost „starých“ a „nových“ územních plánů, má oporu v právní úpravě jen zčásti. Z právní úpravy plyne snaha zákonodárce podobu územních plánů a jejich úplných znění prostřednictvím konkretizace ve vyhlášce č. 500/2006 Sb. sjednotit, a to i včetně územních plánů schválených před nabytím účinnosti zákona č. 225/2017 Sb. (avšak po 1. 1. 2007, k tomu viz bod [34] níže). To potvrzují zejména přechodná ustanovení k tomuto zákonu, stanovující jednoznačnou povinnost obcí zveřejnit úplné znění u všech územních plánů, které byly v minulosti měněny (u nezměněných územních plánů úplné znění z logiky věci nepřichází v úvahu). Byť přechodná ustanovení počítají s tím, že za úplné znění lze považovat i právní stavy, tato fikce je pouze dočasná – limitem je nabytí účinnosti nejbližší aktualizace nebo změny dokumentací, po níž je nutné již úplné znění vyhotovit. Argumentace krajského soudu a odpůrce, redukující rozdíl mezi právním stavem a úplným zněním do terminologické roviny, tato přechodná ustanovení v podstatě vyprazdňuje.
[32] Je proto třeba učinit dílčí závěr, že obce, které schválily svůj územní plán po 1. 1. 2007, a tedy v souladu s vyhláškou č. 500/2006 Sb., mají obecně povinnost při vydávání změny územního plánu zveřejnit jeho úplné znění, jehož obsah odpovídá § 2 odst. 2 této vyhlášky.
[33] Samostatnou otázkou nicméně je, zda tak byl povinen činit i odpůrce ve vztahu k ÚP, který byl pořízen ještě předtím, než vyhláška č. 500/2006 Sb. nabyla účinnosti, a který proto nemá náležitosti této vyhlášky a ani takové náležitosti podle stavebního zákona mít nemusí. Stavební zákon ve svém § 188 odst. 1 [stejně jako zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále „nový stavební zákon“), ve svém § 322 odst. 1] výslovně počítá s územními plány schválenými před 1. 1. 2007, aniž by požadoval jejich adaptaci na „novou“ právní úpravu. Při změnách „staré“ územně plánovací dokumentace tak nedochází obligatorně k přetváření založené dokumentace podle právní úpravy po roce 2006 (shodně viz Doležalová, V. In: Vávrová, E. a kol. Stavební zákon: Praktický komentář [Systém ASPI]. Wolters Kluwer, 2021). Dle názoru NSS je tudíž na tuto otázku třeba odpovědět záporně. Bylo by jistě absurdní, neměl
li by odpůrce povinnost podřídit této vyhlášce obsah samotného ÚP, ale zároveň musel zveřejnit úplné znění, jehož obsah by této vyhlášce musel plně odpovídat. V takovém případě by totiž povinnost stanovená vyhláškou č. 500/2006 Sb. šla nad rámec povinností stanovených stavebním zákonem (jakož i novým stavebním zákonem), což čl. 79 odst. 3 Ústavy vylučuje. Jinými slovy – po odpůrci nelze požadovat, aby zpracoval úplné znění těch částí ÚP, které ÚP vůbec neobsahuje, neboť je dle stavebního zákona (resp. nového stavebního zákona) obsahovat nemusí. To je případ zejména grafické části odůvodnění (včetně koordinačního výkresu), kterou právní úprava před 1. 1. 2007 neznala.
[34] Je proto třeba uzavřít, že v případě obcí, jejichž územní plán byl schválen před rokem 2007, nelze na požadavku zveřejnění úplného znění definovaného § 2 odst. 2 této vyhlášky trvat. V takovém případě postačí, zveřejní
li obec územní plán ve znění reflektujícím všechny provedené změny. Učiní
li tak, naplní podmínku zveřejnění úplného znění ve smyslu § 55 odst. 7 stavebního zákona, a změna územního plánu tak může nabýt účinnosti. Závěr stěžovatele, že samotné „nepřeklopení“ úplného znění ÚP do podoby stanovené vyhláškou č. 500/2006 Sb. zakládá neúčinnost napadené změny ÚP, je nesprávný.
[35] Stěžovatel činí sporným i „úplnost“ úplného znění. Namítá zejména, že dokument nazvaný Regulativy pro uspořádání území nelze považovat za úplné znění, jakož i neúplnost textové části výroku ÚP a z toho pramenící rozpor s grafickou částí, nezahrnutí obsahu cca 30 příloh obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 16/1994, absenci textu odůvodnění s vyznačením změn či obsažení kapitoly nepředpokládané stavebním zákonem.
[36] NSS konstatuje, že s ohledem na závěr vyslovený v bodě [34] stěžovatelova argumentace v této části kasační stížnosti nemá oporu v právních předpisech, neboť odpůrce nebyl povinen úplné znění ÚP schváleného před nabytím účinnosti vyhlášky č. 500/2006 Sb. adaptovat takovým způsobem, aby odpovídalo obsahovým požadavkům této vyhlášky. Skutečnost, že textová část úplného znění ÚP má formu regulativů pro uspořádání území, naopak odpovídá dikci § 33 odst. 2 vyhlášky č. 84/1976 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci, za jejíž účinnosti původně ÚP vznikl. Není tedy pravdou, jak tvrdí stěžovatel, že se nejedná o úplnou textovou část výroku podle jakéhokoliv stavu legislativy územního plánování.
[37] Za nedůvodnou rovněž NSS považuje námitku, že vyhláška č. 2/2004 nebyla vložena do Sbírky právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů. V době vydání napadené změny ÚP v roce 2024 stále plynula tříletá přechodná lhůta (§ 9 odst. 1 zákona č. 35/2021 Sb., o Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů), během které nepublikace v této sbírce nevyvolávala žádné právní následky. V době vydání napadené změny ÚP (viz § 101b odst. 4 s. ř. s.) tak byla vyhláška platná a účinná, a byla dostupná na webových stránkách odpůrce.
[38] NSS rovněž nemohl stěžovateli přisvědčit ohledně námitky neprovedení důkazů krajským soudem. Ten se v bodech 48 a 49 napadeného rozsudku s důkazními návrhy pečlivě vypořádal a vysvětlil, že navrhované důkazy jsou buď součástí spisu, kterým se ve správním soudnictví nedokazuje, případně jde o právní předpisy dohledatelné na webových stránkách odpůrce, o jejichž obsahu není mezi stranami sporu. Za těchto podmínek krajský soud nepochybil, pokud návrhy na provedení daných důkazů neakceptoval.
[39] Nezákonnost napadené změny ÚP nezakládá ani anonymizace osobních údajů připomínkujících osob. Je pravdou, že NSS v minulosti uvedl, že taková anonymizace snižuje srozumitelnost vypořádání těchto připomínek a zároveň může u připomínkujících osob vyvolávat pochybnosti ohledně vypořádání jejich připomínky (rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2023, č. j. 10 As 92/2022
86, bod 76). K závěru o nezákonnosti by bylo možné dospět pouze tehdy, pokud by se odpůrce s připomínkami nevypořádal (rozsudek č. j. 10 As 92/2022
86, bod 78). K takové situaci v projednávané věci nedošlo. Jednak každá osoba, která proti napadené změně ÚP podala námitky či připomínky, obdržela od odpůrce jedinečný identifikátor, pod kterým mohla navzdory anonymizaci vyhodnocení své námitky či připomínky v napadené změně ÚP najít. Rovněž, jak správně poznamenal již krajský soud, neanonymizované znění námitek a připomínek – včetně jejich vypořádání – je součástí spisu (konkrétně jde o přílohy č. 4 a 5 k napadené změně ÚP) a je do něj tak za splnění zákonných podmínek možné nahlížet.
[40] NSS se plně ztotožňuje s krajským soudem, jde
li o závěr, že hlavním cílem zveřejnění úplného znění územního plánu je jednoznačnost stavu po provedených změnách. Úplné znění ÚP tomuto požadavku vyhovuje. Námitky stěžovatele, které nereflektují právní úpravu dopadající na ÚP odpůrce, jsou čistě formálního charakteru, aniž by byly schopny vyvolat jakékoliv pochybnosti o jednoznačnosti obsahu ÚP.
[41] S ohledem na výše uvedené NSS konstatuje, že první ani druhý okruh námitek není důvodný.
III.2 Ke způsobu vedení dohodovacího řízení a postupu určeného zastupitele
a) Argumentace stran
[42] Stěžovatel v návrhu namítal, že k připomínkám městské části Brno
Kníničky neproběhlo dohodovací řízení předvídané Statutem města Brna. Krajský soud dospěl naopak k závěru, že dohodovací řízení proběhlo. Proces dohodovacího řízení spouští již podání nesouhlasné připomínky městské části. Následují neformální jednání s městskými částmi. Městská část Brno
Kníničky měla příležitost se jednání zúčastnit, přesto tak neučinila. Jednání Rady města Brna představuje závěrečnou fázi dohodovacího řízení. Zákon neupravuje povinnost poskytnout městské části před jednáním podklady. Věc se liší od věci řešené NSS pod sp. zn. 3 As 251/2014, v níž dohodovací řízení vůbec neproběhlo. Forma spolupráce určeného zastupitele s pořizovatelem je ponechána na mimoprávních faktorech.
[43] Stěžovatel trvá na tom, že k vydání napadené změny ÚP došlo bez provedení dohodovacího řízení, a to minimálně se dvěma městskými částmi (Brno
Kníničky a Brno
Chrlice), což dle judikatury NSS zakládá podstatnou a nepřekonatelnou vadu. Zastupitelstvo města Brna bylo uvedeno v omyl, neboť o této skutečnosti nebylo informováno, a jeho hlasování o vydání napadené změny ÚP tak bylo neplatné. Napadená změna ÚP z tohoto důvodu ani nemohla nabýt účinnosti. Krajský soud postupoval nesprávně, aplikoval
li na dohodovací řízení v územně plánovacích věcech při absenci konkrétních postupů ve Statutu města Brna postupy pro dohodovací řízení v majetkových věcech (dle nichž nepřítomnost zástupce městské části při dohodovacím řízení nezakládá důvod k neprojednání materiálu). Byť sám krajský soud uznal, že tato analogická aplikace není zcela vhodná, pro řešenou věc nevyvodil žádné důsledky.
[44] Dohodovací řízení mělo proběhnout na schůzi Rady města Brna, která dle Statutu města Brna není účastníkem dohodovacího řízení, a nemohla tak ve věci jednat. Termín jednání byl nadto oznámen jen s několikadenním předstihem, městským částem nebyly poskytnuty relevantní podklady a nebyl vyjasněn ani právní základ a procedura dohodovacího řízení. Městské části Brno
Kníničky měl proto být poskytnutý náhradní termín, stejně jako byl poskytnut městské části Brno
střed. Tvrdí
li krajský soud, že zákon ani jiné předpisy tuto problematiku neupravují, opomíjí aplikaci základních zásad činnosti správních orgánů dle § 2 až § 8 správního řádu, které byly v tomto případě porušeny. Navíc není zřejmé, jaký byl výsledek dohodovacího řízení. Krajský soud se těmito pochybeními vůbec nezabýval. Jeho závěr, že městská část Brno
Kníničky měla lépe dbát o své zájmy, jejichž ochranu si vlastním přičiněním zkomplikovala, považuje za exces a odepření spravedlnosti. Krajský soud se rovněž nezabýval pochybeními určeného zastupitele při projednávání napadené změny ÚP.
[45] Dle odpůrce dohodovací řízení proběhlo v souladu se Statutem města Brna. Nepřítomnost zástupce městské části Brno
Kníničky při dohodovacím řízení nezakládá důvod k neprojednání materiálu. Ze Statutu rovněž nevyplývá povinnost předem poskytnout městské části podklady s odůvodněním pozice odpůrce. Stěžovatel neuvedl, v čem spatřuje porušení základních zásad činnosti správních orgánů. Ze stavebního zákona rovněž nevyplývá konkrétní způsob a forma součinnosti určeného zastupitele s pořizovatelem územního plánu.
b) Posouzení Nejvyšším správním soudem
[46] Dle čl. 18 odst. 1 písm. c) Statutu města Brna mohou městské části v rámci územně plánovací činnosti města:
1. prostřednictvím určeného člena Zastupitelstva města Brna participovat na přípravě územně plánovací dokumentace nebo její změny a územně plánovacích podkladů, je
li v nich řešeno území městské části. Městská část při tomto postupu jedná prostřednictvím starosty či jím pověřené osoby,
1. prostřednictvím určeného člena Zastupitelstva města Brna participovat na přípravě územně plánovací dokumentace nebo její změny a územně plánovacích podkladů, je
li v nich řešeno území městské části. Městská část při tomto postupu jedná prostřednictvím starosty či jím pověřené osoby,
2. prostřednictvím Rady městské části, nevyhradí
li si tuto kompetenci Zastupitelstvo městské části, uplatňovat:
připomínky v zákonných lhůtách14 v jednotlivých fázích projednávání územně plánovacích dokumentací pořizovaných městem, řešících jejich území; v případě, že město prostřednictvím Odboru územního plánování a rozvoje MMB obdrží v rámci veřejného projednání nesouhlasnou připomínku městské části, proběhne dohodovací řízení za účasti určeného zastupitele, starosty či jím pověřené osoby, pořizovatele a zpracovatele územně plánovací dokumentace či územně plánovacího podkladu. Výsledek dohodovacího řízení je vždy součástí materiálů předkládaných Zastupitelstvu města Brna. V případě sporu ohledně pořizované územněplánovací dokumentace ve smyslu čl. 3 odst. 2 písm. b) tohoto Statutu rozhoduje s konečnou platností Zastupitelstvo města Brna.
podněty k územně plánovacím podkladům pořizovaným městem, řešícím jejich území, a to v 60denní lhůtě od doručení oznámení pořizovatele o zahájení projednávání územně plánovacího podkladu.
(zvýraznění přidáno NSS)
[47] NSS v minulosti shledal postup odpůrce, který neprojednal nesouhlas městské části s dílčí změnou ÚP, jako odporující Statutu města Brna [a tudíž i zákonu č. 128/2000 Sb., o obcích (obecné zřízení), na jehož základě byl vydán], a odůvodňující tak zrušení této změny (viz rozsudek NSS ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 251/2014
40). V projednávané věci je mezi stranami sporné, zda dohodovací řízení – ve vztahu k městské části Brno
Kníničky – proběhlo, respektive zda proběhlo v souladu se Statutem města Brna.
[48] Statut města Brna dohodovací řízení nijak nedefinuje. Stejně tak ani neupravuje konkrétní pravidla, dle kterých má proběhnout. Primárně je proto namístě zvážit, zda neexistuje jiná úprava, kterou by bylo možné aplikovat na základě analogie (k tomu viz např. Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých případech: k úloze právních principů v judikatuře, Karolinum, 2002, s. 203
204). V této situaci nelze krajskému soudu vyčítat, že per analogiam vycházel z jiného dokumentu, který takováto pravidla obsahuje. Je nicméně otázkou, zda takovýmto dokumentem měla být krajským soudem aplikovaná Pravidla a postup pro dohodovací řízení v majetkových záležitostech města Brna. NSS nepovažuje aplikaci těchto pravidel – stejně jako stěžovatel a do určité míry ani samotný krajský soud – vzhledem k jejich povaze (jde o přílohu zápisu ze schůze Rady města Brna, nikoliv o závazný právní předpis) a zcela odlišnému předmětu (vztahuje se pouze na situace, kdy odpůrce obdrží zamítavé stanovisko městské části se zcizením nemovitostí) za přiléhavou.
[49] Z pohledu NSS musí dohodovací řízení proběhnout takovým způsobem, aby bylo možné učinit zadost požadavku zákona o obcích na projednání územně plánovací dokumentace města s městskými částmi. Účelem dohodovacího řízení je možnost městských částí dotčených územně plánovací dokumentací vyjádřit svůj nesouhlas s danou změnou a odpovídající povinnosti odpůrce na tento nesouhlas reagovat. Dohodovací řízení by se proto nemělo změnit v pouhou formalitu. Na druhou stranu existence dohodovacího řízení nemůže městským částem sloužit jako platforma pro obstrukční jednání, v jehož rámci by bylo možné přijetí územně plánovací dokumentace (či její změny) zcela zablokovat. Při hodnocení průběhu dohodovacího řízení je proto třeba vzájemně vážit zájmy obou stran a zároveň přihlédnout k tomu, jakým způsobem tyto strany přispěly k tomu, aby mohlo být dosaženo řešení, jež bude přijatelné pro obě strany.
[50] Ve světle těchto požadavků a na základě rozsáhlého dokazování, které krajský soud v projednávané věci provedl, se NSS ztotožňuje s jeho závěrem, že dohodovací řízení proběhlo. Městská část Brno
Kníničky dostala příležitost se dohodovacího řízení účastnit ve fázi „neformální“, tedy v rámci pracovních jednání, která se uskutečnila v období od 15. 2. 2024 do 29. 2. 2024. Tato pracovní jednání byla vedena se všemi městskými částmi statutárního města Brna s výjimkou městské části Brno
Starý Lískovec, která připomínky proti napadené změně ÚP vůbec nevznesla, a městské části Brno
Kníničky, jejíž starostka odmítla několik návrhů odpůrce na stanovení termínu tohoto pracovního jednání. Ze zápisů z těchto jednání je zároveň patrné, že v mnoha případech odpůrce nesouhlasné připomínky městských částí akceptoval. Tato jednání tak neměla pouze formální charakter. Kromě toho městská část Brno
Kníničky dostala příležitost zúčastnit se jednání Rady města Brna č. R9/084 dne 22. 5. 2024, v jehož rámci mělo dojít k projednání vyhodnocení uplatněných nesouhlasných připomínek městských částí, a na nějž byla její starostka výslovně pozvána. Ani tohoto jednání se zástupce městské části Brno
Kníničky nezúčastnil. Byť tak k vzájemnému jednání nakonec fakticky nedošlo, z pohledu NSS je podstatné, že odpůrce projevil zjevnou vůli nesouhlasné připomínky městské části Brno
Kníničky s touto městskou částí projednat, čímž učinil zadost požadavku na provedení dohodovacího řízení. Pokud by NSS naopak přistoupil na argumentaci stěžovatele, dle něhož neúčast zástupce městské části na jednání s odpůrcem automaticky znamená nesplnění tohoto požadavku, vedla by neochota zástupce jakékoliv z městských částí zúčastnit se dohodovacího řízení k absolutnímu zablokování přijetí dané územně plánovací dokumentace. Takový závěr je dle NSS nepřípustný: právo městských částí na projednání územně plánovací dokumentace nelze zaměňovat s právem veta.
[51] NSS nemohl stěžovateli přisvědčit ani ohledně námitky, že městským částem nebyly před jednáním Rady města Brna ze strany odpůrce poskytnuty podklady týkající se dohodovacího řízení. Jak již uvedl krajský soud, neukládá
li žádný právní předpis odpůrci povinnost tyto podklady poskytnout, nemůže postup odpůrce způsobit nezákonnost napadené změny ÚP. Přestože stěžovatel uvádí, že odpůrce jednal v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů dle § 2 až § 8 správního řádu, nekonkretizuje, v čem daný rozpor shledává.
[52] NSS není zřejmé, jaký závěr pro projednávanou věc stěžovatel činí na základě své úvahy ohledně nadkritické úrovně systémové podjatosti v rámci spolupráce mezi pořizovatelem a určeným zastupitelem. Pozice určeného zastupitele je jistě specifická: v pozici prostředníka mezi pořizovatelem územního plánu a zastupitelstvem koordinuje přípravu územně plánovací dokumentace, přičemž má na starosti formulaci politických požadavků na rozvoj území (Maňas, J. Základy územního plánování, Grada, 2025, s. 144). Závěr, že by z takového důvodu u určeného zastupitele hrozilo riziko systémové podjatosti, se NSS jeví jako absurdní. Krajský soud naopak správně dospěl k závěru, že určený zastupitel žádná rozhodnutí nečiní za sebe. Je pouze tím, kdo – poté, co otázky projedná s volenými orgány samosprávy – předává stanoviska samosprávy pořizovateli. Nadto může pořizovateli pokyny dávat jen v těch fázích pořizování územního plánu, v nichž to stavební zákon dovoluje, jinak jsou jeho pokyny nezávazné (viz Maňas 2025, op. cit., s. 172).
[53] NSS tak uzavírá, že ani třetí okruh námitek není důvodný.
III.3 K rozporu mezi zadáním a návrhem napadené změny ÚP
a) Argumentace stran
[54] Stěžovatel v návrhu namítal nesoulad mezi obsahem zastupitelstvem schváleného zadání a obsahem návrhu napadené změny ÚP. Krajský soud v napadeném rozsudku uvedl, že zadání územního plánu je pouze východiskem celého procesu jeho přijímání. Stavební zákon počítá se změnou v průběhu plánování. Napadená změna ÚP i po úpravě odpovídá zadání (vytvoření územních podmínek pro umožnění realizace vstupního areálu do ZOO Brno) a drží se jeho cíle. Judikatura, na kterou stěžovatel odkazuje, a dle které rozpor obsahu opatření obecné povahy a navrženého zadání vede k závěru o nezákonnosti takového opatření, na projednávanou věc nedopadá.
[55] Stěžovatel setrvává na stanovisku, že návrh napadené změny ÚP pro veřejné projednání je odlišný od zastupitelstvem schváleného znění obsahu. Neztotožňuje se se závěrem krajského soudu, že pořizování územního plánu je dynamickým procesem. Dle stěžovatele zastupitelstvo schválené znění obsahu nemůže dále měnit. Návrh pro veřejné projednání vybočil z mantinelů daných schváleným zněním obsahu, aniž by k tomu došlo zákonným způsobem (na základě tzv. pokynu k ke změně obsahu). Současně je pochybením, že se k významné změně prostřednictvím stanoviska nevyjádřil Odbor životního prostředí odpůrce. Odkazuje
li krajský soud na nutnost zastupitelstva naplnit podmínku komplexnosti řešení, kterou obsah zadání nesplňoval, stěžovatel uvádí, že taková podmínka nemá oporu v právních předpisech.
[56] Dle odpůrce návrh naplňuje cíl zadání způsobem, který reflektuje v nezbytně nutné míře i smysluplné využití okolí ZOO, a řeší tak lokalitu komplexně. Tento postup nevyvolává požadavek na posouzení vlivů na životní prostředí, což vyplývá ze stanoviska OŽP Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále „OŽP“).
b) Posouzení Nejvyšším správním soudem
[57] Dle § 47 odst. 5 věty první stavebního zákona zadání územního plánu schvaluje zastupitelstvo obce, pro jejíž území je územní plán pořizován (zvýraznění přidáno NSS).
[58] Dle § 50 odst. 1 věty první stavebního zákona na základě schváleného zadání územního plánu nebo schválených pokynů pro zpracování návrhu územního plánu pořizovatel pořídí pro obec zpracování návrhu územního plánu a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se zpracovává (zvýraznění přidáno NSS).
[59] Nejvyšší správní soud v minulosti opakovaně zdůraznil, že pojmovým znakem opatření obecné povahy je jeho konkrétně (individuálně) vymezený předmět, který musí být jednoznačně a srozumitelně identifikován (rozsudky NSS ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008
62, č. 1766/2009 Sb. NSS, či ze dne 3. 11. 2010, č. j. 5 Ao 3/2007
118). Tomuto požadavku nedostojí taková změna územního plánu, jejíž skutečný obsah neodpovídá navrženému zadání a z níž nelze s určitostí seznat, které části dosavadního územního plánu a v jakém rozsahu byly měněny (rozsudek NSS č. j. 9 Ao 2/2008
62). Na druhou stranu NSS uznal, že proces pořizování územně plánovací dokumentace je dynamický, přičemž zákon nestanoví, že zadání změny územního plánu, které je pouze východiskem tohoto procesu, musí obsahově plně korespondovat se schválenou změnou územního plánu (rozsudky NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010
169, č. 2266/2011 Sb. NSS, bod 116, či ze dne 12. 6. 2023, č. j. 5 As 333/2022
21, bod 21).
[60] [OBRÁZEK][OBRÁZEK]V projednávané věci je sporné, zda existuje takový rozpor mezi zadáním dílčí změny B165_p154_22 (vlevo) a výsledným návrhem dílčí změny B165_p154_22 (vpravo), že to má za následek nejednoznačnost předmětu této změny.
[61] NSS konstatuje, že rozpor mezi zadáním a výsledným návrhem napadené změny ÚP spočívá v rozdílném územním vymezení této dílčí změny (rozpor je patrný při srovnání obou „výstřižků“ výše). V průběhu pořizování dílčí změny B165_p154_22 byla do jeho návrhu – dle tvrzení odpůrce – dodatečně zahrnuta „zbytková plocha“, a to za účelem „komplexnějšího řešení“ v rámci daného území. Na druhou stranu nedošlo k jakékoliv změně týkající se cíle této změny, jenž byl v zadání definován jako „vytvoření územních podmínek pro umožnění realizace Vstupního areálu ZOO Brno“, což odpovídá výslednému návrhu této změny.
[62] NSS se následně zabýval otázkou, zda toto rozdílné územní vymezení změny dílčí změny B165_p154_22 mohlo mít dopad na dostatečnou identifikaci předmětu napadené změny ÚP, a to zejména s ohledem na možnost dotčeného orgánu ochrany přírody posoudit, zda napadená změna ÚP bude či nebude podléhat posuzování vlivů koncepce na životní prostředí (SEA). Nosným důvodem pro závěr o nepřípustnosti neurčitého předmětu územního plánu v průběhu jeho přípravy, vyjádřený ve výše citovaném rozsudku č. j. 9 Ao 2/2008
62, totiž byla skutečnost, že dotčený orgán vycházel při tvorbě stanoviska z obsahu zadání územně plánovací dokumentace, který neodpovídal skutečnému obsahu prováděných změn, jejichž vliv na životní prostředí tak nemohl být posouzen. NSS ze správního spisu zjistil, že OŽP jakožto dotčený orgán ochrany přírody sice ve svém původním stanovisku ze dne 23. 11. 2022, č. j. JMK 168211/2022, posuzoval dílčí změnu B165_p154_22 v jejím původním územním vymezení, jež skutečně neodpovídala výslednému návrhu. Ve stanovisku ze dne 4. 12. 2023, č. j. JMK 4506/2024, jehož bod č. 6 se týkal posuzování vlivů koncepce na životní prostředí, se nicméně OŽP již vyjadřoval (mimo jiné) k dílčí změně B165_p154_22 v její výsledné podobě, a to se závěrem, že nemá k návrhu jednotlivých změn ÚP připomínky. NSS se tak ztotožňuje s krajským soudem ohledně závěru, že situace řešená rozsudkem NSS č. j. 9 Ao 2/2008
62 se od projednávané věci v tomto ohledu liší. K výsledné podobě dílčí změny B165_p154_22 se rovněž mohly vyjádřit i ostatní dotčené orgány a následně i veřejnost.
[63] Je třeba uzavřít, že krajský soud nepochybil, konstatoval
li, že návrh dílčí změny B165_p154_22 vycházel z obsahu schváleného zadání a držel se jeho cíle. Rozpor v územním vymezení této změny na tomto závěru s ohledem na důvody vyjádřené v bodě [62] výše nic nemění. Čtvrtý okruh námitek proto není důvodný.
III.4 K nesprávné formulaci výroku
a) Argumentace stran
[64] Stěžovatel v návrhu tvrdil, že formulace výroku napadené změny ÚP neodpovídala vyhlášce č. 500/2006 Sb., textová část výroku je zmatečná a zveřejněný soubor má příliš velkou velikost. Krajský soud uvedl, že nemění
li napadená změna ÚP podmínky pro funkční využití ploch s rozdílným způsobem využití, nedává smysl požadovat, aby úplné znění po změně obsahovalo rozdíly v kapitole Regulativy pro uspořádání území. Pokud jde o vymezení změn v textové části výroku, krajský soud nemá za to, že by uvedení položky s upřesněním, že ke změně nebylo přistoupeno, mělo za následek nesrozumitelnost výroku. Velikost souboru nesnižuje přístupnost ÚP veřejnosti.
[65] Stěžovatel namítá, že výrok ÚP musí vedle regulativů pro uspořádání území obsahovat celou řadu dalších částí. Nadto je textová a grafická část výroku ÚP nesouladná. Krajský soud se nesprávně ztotožnil s odpůrcem, že v případě upravení stávajícího prostorového uspořádání nedochází ke změně textové části výroku. To je v rozporu s taxativním popisem obsahu a struktury územního plánu.
[66] Dle odpůrce napadená změna ÚP nevede ke změně podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití (Regulativy pro uspořádání území). Dochází pouze ke změnám funkčního a prostorového uspořádání jednotlivých funkčních ploch ÚP.
b) Posouzení Nejvyšším správním soudem
[67] NSS konstatuje, že stěžovatel ve své argumentaci vychází z názoru, že ÚP musí být od 1. 1. 2018 upraven do takové podoby, aby odpovídal požadavkům na strukturu a obsah dle vyhlášky č. 500/2006 Sb., ve znění vyhlášky č. 13/2018 Sb., která navazovala na novelu stavebního zákona zákonem č. 225/2017 Sb. Jak ovšem NSS již uvedl výše (viz zejména body [34] a [35] tohoto rozsudku), odpůrce neměl povinnost ÚP, který byl přijat předtím, než vyhláška č. 500/2006 Sb. nabyla účinnosti, přepracovat takovým způsobem, aby odpovídal obsahu předpokládaném touto vyhláškou.
[68] Z tohoto důvodu argumentace stěžovatele, který opětovně trvá na „překlopení“ ÚP (konkrétně jeho textové části) do podoby odpovídající vyhlášce č. 500/2006 Sb., nemůže obstát.
[69] Pátý okruh námitek proto není důvodný.
III.5 K požadavku na zveřejnění závěru zjišťovacího řízení SEA
a) Argumentace stran
[70] Stěžovatel v návrhu namítal, že nedošlo ke zveřejnění závěru OŽP, dle něhož nebylo v případě napadené změny ÚP vyžadováno posuzování SEA, jak požaduje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále „směrnice SEA“), provedená § 16 odst. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále „ZPV“). Dle krajského soudu směrnice SEA vyžaduje toliko zpřístupnění veřejnosti, nikoliv zveřejnění veřejnosti. Napadená změna ÚP byla přijata v rámci zkráceného postupu dle § 55a stavebního zákona. Návrh této změny obsahuje stanovisko krajského úřadu s uvedením, zda má být návrh posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí. Toto stanovisko krajského úřadu ale není žádným z dokumentů vyjmenovaných v § 16 odst. 1 ZPV. Zveřejnilo by se až případné stanovisko SEA. Stanovisko OŽP bylo veřejnosti přístupné, neboť bylo součástí spisového materiálu.
[71] Dle stěžovatele je stanovisko závěrem zjišťovacího řízení a mělo být v souladu s § 16 odst. 1 písm. b) ZPV zveřejněno v informačním systému SEA. Není rozhodné, zda byla napadená změna ÚP pořizována standardním či zkráceným postupem. V případě, že by měl NSS pochybnosti o výkladu směrnice SEA, musí se obrátit na Soudní dvůr s předběžnou otázkou.
[72] Dle odpůrce v situaci, kdy OŽP dospěl k závěru, že není třeba vyhodnocení SEA, zákon nevyžaduje zveřejnit závěr zjišťovacího řízení.
b) Posouzení Nejvyšším správním soudem
[73] Článek 3 odst. 7 směrnice SEA vyžaduje, aby závěr o tom, zda plán nebo program, na nějž se tato směrnice vztahuje, může mít významný vliv na životní prostředí, byl zpřístupněn veřejnosti, a to včetně důvodů pro nevyžadování posouzení vlivů na životní prostředí.
[74] Tento požadavek reflektuje § 16 odst. 1 písm. b) ZPV, dle něhož příslušný úřad na internetu zveřejní závěr zjišťovacího řízení. Dle § 16 odst. 2 pak dotčené územní samosprávné celky mají povinnost vyvěsit informaci mimo jiné o tomto dokumentu (a o tom, kdy a kde je možné do něj nahlížet), neprodleně po jeho obdržení na své úřední desce po dobu nejméně 15 dnů.
[75] Mezi stranami není sporné, že stanovisko OŽP, dle něhož napadená změna ÚP nepodléhala posouzení vlivů na životní prostředí, bylo zpřístupněno veřejnosti jednak v rámci veřejného projednání, jednak jako součást spisového materiálu k této změně. Krajský soud ale na rozdíl od stěžovatele dospěl k závěru, že toto stanovisko nebylo třeba v souladu s § 16 odst. 1 a 2 ZPV zveřejnit na internetu, resp. vyvěsit informaci o něm na úřední desce.
[76] NSS se se závěrem krajského soudu neztotožňuje. Stěžovateli je třeba dát za pravdu v tom, že skutečnost, že napadená změna ÚP byla přijata zkráceným postupem dle § 55a stavebního zákona, na povinnost stanovenou ZPV nemá sebemenší vliv. I stanovisko vydané v souladu s § 55a odst. 2 písm. d) stavebního zákona je totiž třeba považovat za závěr zjišťovacího řízení ve smyslu § 10d odst. 4 ZPV. To je třeba způsobem podle § 16 ZPV následně zveřejnit (§ 10d odst. 5 in fine ZPV).
[77] NSS nepřehlédl, že krajský soud svůj opačný závěr opřel o názor vyjádřený v odborné literatuře, dle něhož povinnost zveřejnění platí toliko pro závěr zjišťovacího řízení EIA (viz bod 220 napadeného rozsudku). Tento názor zjevně odporuje textu a systematice ZPV. Jak již bylo zmíněno v bodě [76] výše, ZPV na povinnost zveřejnit závěr zjišťovacího řízení SEA v rámci úpravy zjišťovacího řízení výslovně odkazuje. Povinnost zveřejnit závěr zjišťovacího řízení EIA upravuje paralelně na jiném místě (§ 7 odst. 6 ZPV). Nadto ZPV řadí § 16 ke společným ustanovením. Zjevně tak bylo úmyslem zákonodárce, aby dopadal jak na proces EIA, tak na proces SEA.
[78] Je proto třeba učinit dílčí závěr, že krajský soud pochybil, dospěl
li k závěru, že stanovisko OŽP, dle něhož napadená změna ÚP nepodléhala vyhodnocení SEA, nemuselo být v souladu s § 16 odst. 1 písm. b) ZPV zveřejněno. Dle názoru NSS je naopak nezveřejnění závěru zjišťovacího řízení vadou, která zatížila proces přijímání napadené změny ÚP.
[79] NSS zároveň konstatuje, že tato vada nemohla v projednávané věci mít vliv na zákonnost napadené změny ÚP. Cílem požadavku na zveřejnění závěru zjišťovacího řízení je totiž umožnit veřejnosti, aby proti závěru zjišťovacího řízení mohla efektivně brojit. Tomuto cíli bylo učiněno zadost, neboť stěžovatel v rámci sedmého návrhového bodu (proti jehož vypořádání krajským soudem míří sedmý okruh námitek této kasační stížnosti, viz body [82] až [91] níže) tento závěr kvalifikovaně napadl. Je tedy zřejmé, že se se stanoviskem OŽP měl možnost seznámit, a to i přesto, že nebylo zveřejněno způsobem, které vyžaduje zákon. Uvedeným postupem tak nemohlo být zasaženo do veřejného subjektivního práva stěžovatele.
[80] NSS proto uzavírá, že i přes nesprávný závěr krajského soudu ohledně povinnosti zveřejnit závěr zjišťovacího řízení SEA postupem dle § 16 ZPV není tento okruh námitek důvodný. Zároveň nebylo namístě položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru, neboť podstata stěžovatelových námitek se týkala výkladu § 16 ZPV, nikoliv čl. 3 odst. 7 směrnice SEA. Výklad této směrnice by proto pro vypořádání těchto námitek vůbec nebyl relevantní (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81, Cilfit a další, body 10 a 21).
III.6 K nutnosti vyhodnocení SEA ve vztahu k dílčí změně B165_p154_22
a) Argumentace stran
[81] Stěžovatel v návrhu namítal, že ve vztahu k napadené změně ÚP mělo dojít k vyhodnocení SEA, a to zejména s ohledem na hlukové zatížení v lokalitě. Krajský soud uvedl, že nemá výhrad vůči stanoviskům OŽP, dle nichž dílčí změna B165_p154_22 nebude v budoucnu podléhat vyhodnocení EIA, a tudíž není nutné ani vyhodnocení SEA. Byť je předmětem dílčí změny B165_p154_22 parkoviště pro ZOO, na němž se bude zřejmě pohybovat velké množství aut, jízda automobilu po parkovišti neprodukuje tolik hluku jako jízda po silnici. Dle krajského soudu stěžovatel nepřinesl žádný nový argument pro závěr, že by tomu tak nemělo být.
[82] Stěžovatel namítá, že vyhodnocení SEA, ke kterému došlo ve třech různých stanoviscích OŽP, se mělo vztahovat k napadené změně ÚP jako celku. To měl krajský soud ověřit, což neučinil. OŽP měl uvážit o kritériích obsažených v příloze č. 8 ZPV ve vazbě na velmi vysoký výskyt hlukově zatížených území, což se zjevně nestalo. Krajský soud se tomuto pochybení v napadeném rozsudku nijak nevěnoval, čímž jej zatížil vadou nepřezkoumatelnosti. Krajský soud nadto nevyvodil adekvátní závěry ze studie Dopravní průzkum „tranzitní doprava Brno
Kníničky“, kterou provedl jako důkaz.
[83] Odpůrce odkázal na stanovisko OŽP, jenž konstatoval, že nemá k napadené změně ÚP připomínky. Jde
li o otázku nadlimitní hlučnosti z dopravy, Odbor dopravy Magistrátu města Brna neshledal v tomto ohledu v rámci projednávání napadené změny ÚP žádnou vadu.
b) Posouzení Nejvyšším správním soudem
[84] Předmětem posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí (SEA) jsou vedle koncepcí, které podléhají posuzování vždy [§ 10a odst. 1 písm. a) ZPV], rovněž jiné koncepce a změny koncepcí, je
li tak stanoveno ve zjišťovacím řízení dle § 10d ZPV. Cílem zjišťovacího řízení je tedy u těchto koncepcí v souladu s § 10d odst. 1 větou druhou ZPV mimo jiné zjištění, zda provádění koncepce nebo její změna může mít významný vliv na životní prostředí a zda bude posuzována podle ZPV. Dle § 10 odst. 4 ZPV platí, že nepodléhá
li koncepce posuzování podle ZPV, je příslušný úřad povinen uvést v závěru zjišťovacího řízení důvody, pro které není posuzování podle tohoto zákona požadováno.
[85] Stanovisko k zadání územního plánu proto musí obsahovat jasný závěr buď o nutnosti komplexního posouzení vlivů řešení předložené dokumentace na životní prostředí, nebo o jeho ukončení závěrem zjišťovacího řízení. Případná absence odůvodnění závěru zjišťovacího řízení je nedostatkem s vlivem na zákonnost postupu při pořizování a schválení změny územního plánu (rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2010, č. j. 9 Ao 4/2009
111).
[86] V projednávané věci OŽP jakožto dotčený orgán požadavek na vyhodnocení vlivů dílčí změny B165_p154_22 na životní prostředí ve svém stanovisku ze dne 1. 12. 2022 neuplatnil. V rámci odůvodnění uvedl, že tuto změnu (společně s dalšími dílčími změnami) prověřil především z hlediska toho, zda stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů uvedených v příloze č. 1 ZPV. Konstatoval, že v případě těchto změn nebylo dosaženo limitní hodnoty žádného z bodů přílohy č. 1 ZPV. Zároveň z charakteru změny, dosavadního využití a okolí nebylo možné dospět k závěru o negativních dopadech na životní prostředí a veřejné zdraví odůvodňující požadavek zpracování vyhodnocení SEA. Následně OŽP v dalším stanovisku ze dne 10. 1. 2024 (v němž, jak již NSS uvedl v bodě [62] výše, posuzoval dílčí změnu B165_p154_22 v její výsledné podobě) uvedl, že k napadené změně ÚP nemá připomínky, čímž de facto potvrdil své původní stanovisko ze dne 1. 12. 2022.
[87] Stěžovatel namítá existenci dalších dvou stanovisek OŽP s tím, že k posouzení napadené změny ÚP mělo dojít ve vztahu k napadené změně ÚP jako celku. Této námitce nelze přisvědčit. Zaprvé, není pravdou, že by jednotlivé dílčí změny byly posuzovány izolovaně. OŽP v těchto stanoviscích posuzoval dílčí změny ÚP, které byly navrženy až po vydání „prvního“ stanoviska ze dne 1. 12. 2022. Jednalo se o změnu B361_p432_22 (stanovisko ze dne 7. 12. 2022) a změny B362_p433_22 a B363_p434_22 (stanovisko ze dne 12. 12. 2022). Z obou stanovisek je zřejmé, že OŽP si byl vědom skutečnosti, že jde o dílčí změny, jež – byť k jejich posouzení došlo v oddělených stanoviscích – jsou součástí většího celku změn ÚP. Nadto v „potvrzujícím“ stanovisku ze dne 10. 1. 2024 byly tyto dílčí změny (s výjimkou dílčí změny B363_p434_22, jež byla v průběhu pořizování vypuštěna) posouzeny spolu s ostatními dílčími změnami vcelku. Zadruhé, s ohledem na charakter těchto změn, jež se – s výjimkou čtyř dílčích změn zasahujících celé území města Brna vždy týkají zcela odlišných lokalit v rámci různých městských částí města Brna – není ani dobře možné trvat na vyhodnocení SEA ve vztahu k souboru těchto dílčích změn jakožto celku.
[88] NSS dále jako nedůvodnou shledal rovněž námitku nedostatečného vyhodnocení hluku z dopravy. Ze stanoviska ze dne 1. 12. 2022 plyne, že OŽP ve zjišťovacím řízení posuzoval kritéria uvedená v příloze č. 8 k ZPV. NSS souhlasí se stěžovatelem, že v rámci zkoumání vlivu napadené změny ÚP na životní prostředí a veřejné zdraví bylo namístě zkoumat i případné dopady na hlukovou situaci v území. Na druhou stranu ale po dotčeném orgánu není možné požadovat, aby ve svém stanovisku podrobně popsal, jak o každém z jednotlivých kritérií uvedených v příloze č. 8 k ZPV uvážil. Takový přístup, jenž by šel zcela nad rámec požadavku na náležité odůvodnění závěru zjišťovacího řízení, by vedl ke významnému stírání rozdílů mezi řízeními, v nichž k vyhodnocení SEA dochází, a řízeními, v nichž je proces vyhodnocení SEA ukončen již negativním závěrem zjišťovacího řízení. NSS proto uzavírá, že ve shodě s krajským soudem považuje stanovisko OŽP za dostatečně odůvodněné, a tudíž přezkoumatelné.
[89] Nelze přisvědčit ani námitce, že krajský soud nevyvodil adekvátní závěry ze studie Dopravní průzkum „tranzitní doprava Brno
Kníničky“. Krajský soud z této studie zjevně vycházel při posouzení stěžovatelových námitek v bodech 255 a 256 napadeného rozsudku. Krajský soud nejprve konstatoval, že „nezpochybňuje, že oblast mezi městskými částmi Brno
Bystrc a Brno
Kníničky je dopravně zatížená“. Následně ale vysvětlil, že tato skutečnost – k jejímuž prokázání studie sloužila – sama o sobě neznamená nutnost provedení vyhodnocení SEA. Vzhledem k tomu, že stěžovatel nevznesl žádný konkrétní argument, z jakého důvodu by se vyhodnocení SEA mělo navzdory závěrům uvedeným ve stanovisku OŽP provést, krajský soud námitku vyhodnotil jako nedůvodnou. Z pohledu NSS tak krajský soud zjevně dostál své povinnosti vypořádat se s důkazním návrhem a přezkoumatelným způsobem stěžovateli vysvětlil, z jakého důvodu prokázání dopravního zatížení dotčené oblasti není samo o sobě způsobilé zvrátit závěr zjišťovacího řízení.
[90] Nad rámec výše uvedeného NSS dodává, že problematiku ochrany před hlukem řeší primárně zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů. V souladu s tímto zákonem k napadené změně ÚP vydala jakožto dotčený orgán ochrany veřejného zdraví souhlasné stanovisko Krajská hygienická stanice Jihomoravského kraje („KHS“). Ve svém stanovisku mimo jiné upozornila, že při posuzování záměrů v hlukově zatíženém území bude nutné v rámci povolovacích postupů dle stavebního zákona KHS doložit předpoklad zjištění dodržení hygienických limitů hluku v příslušných chráněných prostorech stavby, včetně případného návrhu účinných protihlukových opatření.
[91] NSS proto uzavírá, že ani tento okruh námitek není důvodný.
III.7 K rozporu v otázce řešení dopravního napojení vyvolaného stanoviskem Odboru dopravy Krajského úřadu Jihomoravského kraje
a) Argumentace stran
[92] Stěžovatel v návrhu namítal, že stanovisko Odboru dopravy Krajského úřadu Jihomoravského kraje (dále „OD“) vylučuje přímé připojení plochy dílčí změny B165_p154_22 na silnice II. nebo III. třídy, což je v rozporu s návrhem z veřejného projednání napadené změny ÚP. Ten naopak počítá s připojením této plochy z ulice Ondrovy, tedy silnice III. třídy. Krajský soud konstatoval, že odůvodnění změny ÚP odpovídá dohodnutému řešení, neboť stanovisko OD umožňuje různá řešení napojení objektu na komunikaci. Jde o otázku, která bude předmětem povolovacího řízení.
[93] Dle stěžovatele krajský soud rozpor v napadené změně ÚP týkající se umístění dopravního napojení pominul. Vzhledem k tomu, že odůvodnění ÚP musí být srozumitelné a jednoznačné, je napadená změna ÚP zatížena zásadní vadou. Není přípustné, aby ÚP vymezil plochu pro parkoviště pro několik set osobních vozidel a autobusů a zároveň nevyjasnil způsob jeho dopravní obslužnosti. Krajský soud se nadto nevypořádal ani s námitkou nepřípustnosti dopravního řešení, které předpokládá průjezd jednosměrnými ulicemi obklopenými rodinnými domy, čímž zatížil napadený rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti.
[94] Odpůrce uvádí, že pořizovatel vyhověl všem požadavkům stanoviska OD, což potvrzuje dohoda s OD o vypořádání uplatněných podmínek uzavřená v únoru 2024. Součástí funkční plochy může být několik samostatných objektů, které nemusí být funkčně propojeny, a jež by proto mohly vyžadovat samostatná dopravní připojení. Z územního hlediska nejsou vyloučena různá řešení tohoto připojení. Dopravní prvky nemusí být přesně v ÚP vymezeny. Současně není vyloučeno, že v rámci úpravy provozu na pozemních komunikacích v budoucnu dojde i k úpravě organizace dopravy v území a stanovení nového dopravního značení. Rozmístění objektů bude následně vyhodnoceno a posouzeno v příslušných řízeních s tím, že bude nutné naplnit podmínky dotčených orgánů.
b) Posouzení Nejvyšším správním soudem
[95] NSS konstatuje, že napadenou změnu ÚP neshledává ve vztahu k řešení dopravní obsluhy plochy dílčí změny B165_p154_22 nesrozumitelnou či nejednoznačnou. Z dohody mezi odpůrcem a OD, která je součástí správního spisu, a na kterou krajský soud v bodě 267 napadeného rozsudku odkázal, je zřejmé, že lokalita dotčené změny bude připojena na síť stávajících obslužných komunikací. Tím byl stěžovatelem namítaný rozpor mezi původním stanoviskem OD ze dne 11. 1. 2024 a návrhem napadené změny ÚP odstraněn. Závěr dohodnutý mezi OD a odpůrcem byl následně reflektován i v odůvodnění napadené změny ÚP, jak v bodě 268 ostatně uvedl již krajský soud.
[96] S krajským soudem se NSS ztotožňuje i ohledně závěru, že napadená změna ÚP toliko vytyčila prostor pro výběr vhodného řešení dopravního napojení budoucích objektů, které na ploše dotčené dílčí změny budou v budoucnu realizovány. Takové řešení plně koresponduje s primárním cílem územního plánování, kterým je dle § 18 odst. 1 stavebního zákona vytváření předpokladů pro výstavbu a udržitelný rozvoj území. Není nutné trvat na požadavku přesného vymezení dopravního napojení již v územním plánu, bude
li – jak rovněž uvedl již krajský soud – splnění požadavků na dopravní napojení předmětem zkoumání v územním (či obdobném) řízení.
[97] Konečně NSS nepovažuje napadený rozsudek v této části za nepřezkoumatelný. Krajský soud již v bodě 24 svého odůvodnění s odkazem na konstantní judikaturu NSS (na níž ostatně odkazuje i NSS v bodě [9] výše tohoto rozsudku) připomněl, že není jeho povinností reagovat na každou dílčí námitku, nýbrž vypořádat se s podstatou a smyslem návrhové argumentace. To dle názoru NSS v rámci vypořádání návrhového bodu týkajícího se dopravního napojení dílčí změny B165_p154_22 učinil. Minimálně implicitně je z odůvodnění (konkrétně z bodu 270) napadeného rozsudku zjevné, že posouzení vhodnosti napojení komunikace krajský soud považuje za otázku, jež bude posuzována v rámci povolovacího řízení.
[98] Je proto třeba uzavřít, že ani tento okruh námitek není důvodný.
IV. Závěr a náklady řízení
[99] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud neshledal ani jeden z okruhů námitek důvodným, v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle § 109 odst. 2 věty první s. ř. s., podle kterého o kasační stížnosti rozhoduje soud zpravidla bez jednání.
[100] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti soud rozhodl podle úspěchu ve věci v souladu s § 60 odst. 1 větou první s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel v řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci, který by jinak měl právo na náhradu nákladů řízení, žádné náklady v řízení o kasační stížnosti přesahující běžný rámec jeho úřední činnosti nevznikly. Je sice zastoupen advokátem, avšak není malou obcí, která by zjevně nedisponovala odborným personálem nezbytným k obhajobě v soudním řízení (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014
47, č. 3228/2015 Sb. NSS, bod 29, či rozsudky NSS ze dne 20. 12. 2023, č. j. 10 As 165/2023
79, bod 23, a ze dne 28. 3. 2024, č. j. 9 As 253/2023
32, bod 26). Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2025
JUDr. Barbara Pořízková předsedkyně senátu