I. Na výběr kauce podle § 125a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích, nelze aplikovat úpravu záruky za splnění povinnosti podle § 147
správního řádu z roku 2004. Oba instituty vykazují zásadní odlišnosti a kauce je navíc komplexně upravena v zákoně o provozu na pozemních komunikacích. II. Proti nezákonnému postupu policisty podle § 125a zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích, je třeba brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82
s. ř. s. Zásahem není samotná výzva policisty k uhrazení kauce, ale její výběr, tedy
faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla.
I. Na výběr kauce podle § 125a zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních
komunikacích, nelze aplikovat úpravu záruky za splnění povinnosti podle § 147
správního řádu z roku 2004. Oba instituty vykazují zásadní odlišnosti a kauce je navíc komplexně upravena v zákoně o provozu na pozemních komunikacích. II. Proti nezákonnému postupu policisty podle § 125a zákona č. 361/2000 Sb.,
o provozu na pozemních komunikacích, je třeba brojit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82
s. ř. s. Zásahem není samotná výzva policisty k uhrazení kauce, ale její výběr, tedy
faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla.
2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1129).
Povinností policisty je podat oznámení podle
§ 58 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
Z tohoto oznámení nelze ani předjímat, že
bude samotné správní řízení o přestupku zahájeno (viz postup dle § 66 nebo § 71 zákona
o přestupcích). Toto správní uvážení je výlučně v gesci správního orgánu, který je věcně
a místně příslušný k projednání přestupku.
Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008,
čj. 6 Aps 4/2007-65, kde Nejvyšší správní
soud provedl určité shrnutí judikatury týkající se nezákonného zásahu. Z tohoto rozsudku
pak mimo jiné vyplývá, že zásahem se rozumí
aktivní úkony správních orgánů nebo jiných
součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci, jde o úkony neformální, pro které
mohou a nemusí být stanovena pravidla,
např. faktické pokyny (typicky v dopravě). Jde
tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro
osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny
na jejich základě něco konat, nějaké činnosti
se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na
faktického
základě jak písemného, tak i
(ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Podle stěžovatele tak je hlavním rozdílem mezi rozhodnutím a zásahem předchozí
správní řízení. Nezákonným zásahem je také
přitom zápis poznámky do katastru nemovitostí dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2012, čj. 4 Aps 4/2011-68,
ačkoliv v jiných věcech vedou katastrální úřady správní řízení a vydávají rozhodnutí.
Nelze souhlasit ani s tím, že pouze rozhodnutí podstatně zasahuje do právní sféry
dotčeného jednotlivce, když krajský soud v této souvislosti poukazuje na účinky nezaplacení kauce, spočívající v možném zabránění
v jízdě vozidla. Odtažení vozidla na základě zákona o silničním provozu bylo přitom v minulosti posouzeno jako nezákonný zásah.
Potvrzení o výběru kauce nelze považovat
za rozhodnutí, jelikož potvrzení pouze stvrzuje skutečnost již nastalou – výběr kauce.
Potvrzení obsahuje pouze náležitosti stanovené zákonem, kdy zákonodárce v ochraně
občanů před svévolí policie dal povinnost při
takovémto úkonu uvést i důvody daného úkonu na potvrzení. Obdobná povinnost je i u jiných zásahů např. v § 34 nebo § 35 či § 44 zákona o Policii ČR.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [17] Závěr krajského soudu je nepochybně správný v tom směru, že žaloba na
ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 a násl.
s. ř. s. je podpůrným prostředkem ochrany.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud například
v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps
3/2004-42 (č. 720/2005 Sb. NSS): „Z uvedeného je patrno, že soudním řádem správním
nově zavedený samostatný procesní institut
žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu
nebo donucení správního orgánu nemůže
být vykládán jako jakási náhražka žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu, a není
proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější, a které řízení
tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro
podání této žaloby totiž není jakási procesní
taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného
úkonu. [...] Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby
proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost
podání úspěšné žaloby proti nezákonnému
zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to
ani po ,zprocesnění‘ zásahu jinými právními
prostředky ve smyslu ustanovení § 85 s. ř. s.“
Pokud by tedy výběr kauce, respektive jak
uvádí krajský soud její uložení, byl rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., usnesení krajského
soudu odmítající žalobu by bylo správné. Jak
z názvu a obsahu žaloby, tak i z jejího petitu
nepochybně vyplývalo, že stěžovatel se domáhal vyslovení nezákonnosti zásahu spočívajícího ve výběru kauce. Je tedy nezbytné se
zbývat tím, zda výběr kauce je rozhodnutím
ve smyslu § 65 s. ř. s.
[18] V prvé řadě je třeba poukázat na to,
že na rozdíl od doby, kdy o věci rozhodoval
krajský soud, se Nejvyšší správní soud k povaze kauce podle zákona o silničním provozu
již vyjádřil, a to v rozsudku ze dne 27. 2. 2014,
čj. 4 Aps 9/2013-48, kde konstatoval:
„[18] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výběr kauce podle § 125a zákona
o silničním provozu nelze pojímat jako rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s., nýbrž proti uložení kauce zasahujícím policistou je třeba brojit žalobou na
ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve
smyslu § 82 s. ř. s.
[19] Vyšel přitom z toho, že o výběru
kauce není rozhodováno v konkrétním,
právními předpisy vymezeném typu řízení
a není o něm vydáváno formalizované rozhodnutí, nýbrž toliko písemné potvrzení podle § 125a odst. 3 zákona o silničním provozu (srov. kritéria pro rozlišení rozhodnutí
a nezákonného zásahu v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2009,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
čj. 6 As 34/2009-33, první odstavec zdola na
č. l. 35). Potvrzení o převzetí kauce přitom
nelze řadit mezi rozhodnutí o uložení záruky podle § 147 odst. 3 správního řádu z roku
2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1129).
Povinností policisty je podat oznámení podle
§ 58 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
Z tohoto oznámení nelze ani předjímat, že
bude samotné správní řízení o přestupku zahájeno (viz postup dle § 66 nebo § 71 zákona
o přestupcích). Toto správní uvážení je výlučně v gesci správního orgánu, který je věcně
a místně příslušný k projednání přestupku.
Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2008,
čj. 6 Aps 4/2007-65, kde Nejvyšší správní
soud provedl určité shrnutí judikatury týkající se nezákonného zásahu. Z tohoto rozsudku
pak mimo jiné vyplývá, že zásahem se rozumí
aktivní úkony správních orgánů nebo jiných
součástí veřejné správy v rámci výkonu veřejné moci, jde o úkony neformální, pro které
mohou a nemusí být stanovena pravidla,
např. faktické pokyny (typicky v dopravě). Jde
tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro
osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny
na jejich základě něco konat, nějaké činnosti
se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na
faktického
základě jak písemného, tak i
(ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Podle stěžovatele tak je hlavním rozdílem mezi rozhodnutím a zásahem předchozí
správní řízení. Nezákonným zásahem je také
přitom zápis poznámky do katastru nemovitostí dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2012, čj. 4 Aps 4/2011-68,
ačkoliv v jiných věcech vedou katastrální úřady správní řízení a vydávají rozhodnutí.
Nelze souhlasit ani s tím, že pouze rozhodnutí podstatně zasahuje do právní sféry
dotčeného jednotlivce, když krajský soud v této souvislosti poukazuje na účinky nezaplacení kauce, spočívající v možném zabránění
v jízdě vozidla. Odtažení vozidla na základě zákona o silničním provozu bylo přitom v minulosti posouzeno jako nezákonný zásah.
Potvrzení o výběru kauce nelze považovat
za rozhodnutí, jelikož potvrzení pouze stvrzuje skutečnost již nastalou – výběr kauce.
Potvrzení obsahuje pouze náležitosti stanovené zákonem, kdy zákonodárce v ochraně
občanů před svévolí policie dal povinnost při
takovémto úkonu uvést i důvody daného úkonu na potvrzení. Obdobná povinnost je i u jiných zásahů např. v § 34 nebo § 35 či § 44 zákona o Policii ČR.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním
soudem
(...) [17] Závěr krajského soudu je nepochybně správný v tom směru, že žaloba na
ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 a násl.
s. ř. s. je podpůrným prostředkem ochrany.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud například
v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps
3/2004-42 (č. 720/2005 Sb. NSS): „Z uvedeného je patrno, že soudním řádem správním
nově zavedený samostatný procesní institut
žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu
nebo donucení správního orgánu nemůže
být vykládán jako jakási náhražka žaloby
proti rozhodnutí správního orgánu, a není
proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější, a které řízení
tedy bude iniciovat. Určujícím kritériem pro
podání této žaloby totiž není jakási procesní
taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného
úkonu. [...] Vztah obou zmíněných žalobních typů tak lze označit za primát žaloby
proti rozhodnutí, kdy sekundární možnost
podání úspěšné žaloby proti nezákonnému
zásahu nastupuje teprve tehdy, pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu, a to
ani po ,zprocesnění‘ zásahu jinými právními
prostředky ve smyslu ustanovení § 85 s. ř. s.“
Pokud by tedy výběr kauce, respektive jak
uvádí krajský soud její uložení, byl rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., usnesení krajského
soudu odmítající žalobu by bylo správné. Jak
z názvu a obsahu žaloby, tak i z jejího petitu
nepochybně vyplývalo, že stěžovatel se domáhal vyslovení nezákonnosti zásahu spočívajícího ve výběru kauce. Je tedy nezbytné se
zbývat tím, zda výběr kauce je rozhodnutím
ve smyslu § 65 s. ř. s.
[18] V prvé řadě je třeba poukázat na to,
že na rozdíl od doby, kdy o věci rozhodoval
krajský soud, se Nejvyšší správní soud k povaze kauce podle zákona o silničním provozu
již vyjádřil, a to v rozsudku ze dne 27. 2. 2014,
čj. 4 Aps 9/2013-48, kde konstatoval:
„[18] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že výběr kauce podle § 125a zákona
o silničním provozu nelze pojímat jako rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s., nýbrž proti uložení kauce zasahujícím policistou je třeba brojit žalobou na
ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve
smyslu § 82 s. ř. s.
[19] Vyšel přitom z toho, že o výběru
kauce není rozhodováno v konkrétním,
právními předpisy vymezeném typu řízení
a není o něm vydáváno formalizované rozhodnutí, nýbrž toliko písemné potvrzení podle § 125a odst. 3 zákona o silničním provozu (srov. kritéria pro rozlišení rozhodnutí
a nezákonného zásahu v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2009,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
čj. 6 As 34/2009-33, první odstavec zdola na
č. l. 35). Potvrzení o převzetí kauce přitom
nelze řadit mezi rozhodnutí o uložení záruky podle § 147 odst. 3 správního řádu z roku
2004. Výběr kauce totiž podléhá zvláštní
úpravě § 125a zákona o silničním provozu,
přičemž úpravu § 147 správního řádu z roku 2004 na něj nelze aplikovat již proto, že
institut záruky je pojmově koncipován pro
již zahájená (hlavní) řízení, kdy o uložení
povinnosti složit záruku (popř. o přijetí záruky) rozhoduje správní orgán, před nímž
toto řízení probíhá. V okamžiku výběru
kauce podle § 125a zákona o silničním provozu naproti tomu žádné výchozí (přestupkové) řízení neprobíhá, neboť o zahájení takového řízení rozhoduje teprve následně
správní orgán příslušný k jeho vedení, a to
mj. na základě podkladů shromážděných
zasahujícím policistou, resp. příslušným orgánem policie. K týmž závěrům dospívá
i právní nauka (srov. Vedral, J. Správní řád:
Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012,
s. 1129).“
[19] Nejvyšší správní soud nevidí důvod
se od závěrů přijatých v uvedeném rozsudku
odchýlit, považuje však za nezbytné tuto argumentaci dále rozvést. Zatímco v citovaném
rozsudku nebyla povaha úkonu výběru kauce
sporná, v nyní posuzovaném případě krajský
soud své rozhodnutí založil právě na úvaze,
že výběr kauce je realizován na základě rozhodnutí, a obsáhlá kasační stížnost je postavena na polemice s tímto závěrem.
III.A Zákonné vymezení institutu kau-
ce podle zákona o silničním provozu
[20] Institut kauce je upraven v § 125a zákona o silničním provozu. Ten v odstavci 1
mimo jiné stanoví, že „[p]olicista je oprávněn vybrat od řidiče motorového vozidla podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních
komunikacích, u kterého je důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, kauci od 5 000 Kč do 50 000 Kč, nejvýše však do výše hrozící peněžní sankce za
spáchaný přestupek“. K účelu složení kauce
se vyjadřuje odstavec 2, který stanoví: „Složení kauce je zárukou, že se řidič uvedený
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
v odstavci 1 dostaví ke správnímu orgánu
k projednání přestupku proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích.“ V odstavci 3 jsou upraveny povinnosti policisty při výběru kauce týkající se
poučení řidiče a povinnosti vystavit písemné
potvrzení o převzetí kauce, ve kterém musí
být uveden důvod uložení kauce. Podmínky
vrácení či propadnutí kauce jsou upraveny
v odstavcích 5 a 6, které zní:
„(5) Kauce se řidiči vrátí v plné výši, nebyl-li v řízení o přestupku shledán vinným
z jeho spáchání. V opačném případě se kauce započte na zaplacení uložené pokuty. Toto započtení musí být uvedeno ve výroku
rozhodnutí o uložení sankce za přestupek.
Započtení kauce na zaplacení pokuty lze
provést teprve po nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek. Je-li
vybraná kauce vyšší než uložená pokuta,
vrátí se řidiči část kauce zbývající po započtení kauce na zaplacení uložené pokuty.
(6) Kauce propadne, jestliže nelze
a) řízení ukončit rozhodnutím ve věci
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích proto, že
podezřelý z přestupku je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný,
b) rozhodnutí ve věci přestupku proti
bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích doručit pachateli z důvodů uvedených v písmenu a).“
[21] Pokud je u podezřelého ze spáchání
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení a nesloží kauci jako záruku, že se
dostaví ke správnímu orgánu k projednání
přestupku, je podle § 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu policista oprávněn
přikázat řidiči motorového vozidla jízdu na
nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu
v jízdě použitím technického prostředku
k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením
vozidla. Podle § 118a odst. 6 pak policie zajistí uvolnění vozidla, jestliže pominuly důvody
pro zabránění v jízdě vozidla.
III.B Možnost subsidiární aplikace institutu záruky za splnění povinnosti podle správního řádu
[22] Stěžejním úvahou, pro kterou krajský soud vyhodnotil výběr kauce, potažmo její uložení, jako rozhodnutí, byla myšlenka, že
na výběr kauce se vztahuje § 147 správního
řádu z roku 2004 o záruce za splnění povinnosti a to s přihlédnutím k povaze věci a k absenci vylučujících ustanovení v § 129 zákona
o silničním provozu. Vzhledem k tomu, že podle § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004
je rozhodováno o přijetí nebo uložení záruky
rozhodnutím, je zřejmé, že je naplněna formální stránka požadavku na to, aby uložení
kauce mohlo být považováno za rozhodnutí.
[23] Uvedený závěr krajského soudu je
nicméně chybný. Předně nelze bez dalšího
vyjít z § 129 zákona o silničním provozu, který upravuje vztah ke správnímu řádu uvedením odchylek pro řízení vedená na základě
zákona o silničním provozu, tedy že pokud
není pro výběr kauce uvedena výjimka, vztahuje se na něj správní řád. Nicméně znakem
zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. je právě to, že se
žádné řízení nevede. Zákon o silničním provozu přitom obsahuje oprávnění k provádění
mnoha úkonů, jejichž povahu zásahu nikdo
nezpochybňuje. Jedná se například o vydávání pokynů k řízení provozu na pozemních komunikacích nebo o zastavování vozidla
[§ 124 odst. 10 písm. a) a b)]. Ani tyto úkony
nejsou nijak v § 129 zákona o silničním provozu zmíněny, a přesto je zřejmé, že se na ně
správní řád nevztahuje.
[24] O podpůrném použití záruky za splnění povinnosti podle správního řádu by nicméně bylo možné v případě kauce podle zákona o silničním provozu uvažovat, pokud by
bylo zřejmé, že se jedná o obdobné instituty
a zákon o silničním provozu by kauci neupravoval komplexně. Proto je třeba oba instituty
navzájem porovnat.
[25] Ustanovení § 147 správního řádu
z roku 2004 upravuje záruku za splnění povinnosti, a to jednak v řízeních o žádosti, a dále v řízeních z moci úřední. S ohledem na to,
že vybíraná kauce má přispět k zajištění pře-
stupkového řízení, pokud bude zahájeno, je
zřejmé, že lze uvažovat pouze o těch ustanoveních, která upravují záruku za splnění povinností v řízeních z moci úřední, a proto
jsou dále rozebírána pouze tato ustanovení.
V odstavci 1 je stanoveno, že správní orgán
může uložit povinnost složit peněžitou nebo
nepeněžitou záruku za splnění povinnosti,
která mu může být v řízení uložena za podmínek, že to může přispět k zajištění účelu řízení a pokud je tak stanoveno v případech
stanovených zvláštním zákonem. Zde se Nejvyšší správní soud odvolává na shora uvedený rozsudek čj. 4 Aps 9/2013-48, kde došel
k závěru, že institut záruky za splnění povinnosti je pojmově koncipován pro již zahájená
(hlavní) řízení, kdy o uložení povinnosti složit záruku (popř. o přijetí záruky) rozhoduje
správní orgán, před nímž toto řízení probíhá.
Lze si představit, že by se záruka za splnění
povinnosti upravená ve správním řádu mohla vztahovat i na záruky před zahájením řízení, nicméně v takovém případě by to musel
zvláštní zákon výslovně stanovit a provázat
svou úpravu s úpravou ve správním řádu.
Kauce podle § 129 zákona o silničním provozu je vybírána ještě před zahájením řízení,
když řízení ani nemusí být zahájeno, a vztah
ke správnímu řádu nijak řešen není.
[26] Ustanovení § 147 odst. 3 správního
řádu z roku 2004 mj. stanoví, že odvolání proti rozhodnutí o přijetí nebo uložení záruky
nemá odkladný účinek, a to, že při výběru
a vracení peněžité záruky postupuje správní
orgán, který záruku přijal nebo uložil, podle
zvláštního zákona, tedy podle daňového řádu. Z uvedeného je tedy zřejmé, že rozhodnutí o uložení záruky je předběžně vykonatelné, a je tudíž exekučním titulem, který
bude vymáhán postupem podle daňového řádu. Z toho je také třeba dovodit, že takové
rozhodnutí musí obsahovat též lhůtu a způsob složení záruky, aby bylo zřejmé, kdy má
být taková povinnost splněna (viz shodně Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.
Správní řád. Komentář. 4. vyd. Praha : C. H.
Beck, 2013, s. 608). Kauce podle zákona o silničním provozu však zjevně slouží k okamžitému zajištění průběhu případného budoucí-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
ho přestupkového řízení dříve, než řidič podezřelý ze spáchání přestupku opustí místo,
kde dochází k silniční kontrole. K zajištění
při silniční kontrole má dojít výběrem kauce
nebo zablokováním či odtažením vozidla (viz
též dále v bodu [33]). Zákon o silničním provozu tedy zjevně vůbec nepočítá s tím, že by
se kauce vymáhala postupem podle daňového řádu.
[27] Zákon o silničním provozu počítá také s jiným způsobem naložení s kaucí, než jak
vyplývá z § 147 odst. 5 správního řádu z roku
2004. Výběr kauce totiž podléhá zvláštní
úpravě § 125a zákona o silničním provozu,
přičemž úpravu § 147 správního řádu z roku 2004 na něj nelze aplikovat již proto, že
institut záruky je pojmově koncipován pro
již zahájená (hlavní) řízení, kdy o uložení
povinnosti složit záruku (popř. o přijetí záruky) rozhoduje správní orgán, před nímž
toto řízení probíhá. V okamžiku výběru
kauce podle § 125a zákona o silničním provozu naproti tomu žádné výchozí (přestupkové) řízení neprobíhá, neboť o zahájení takového řízení rozhoduje teprve následně
správní orgán příslušný k jeho vedení, a to
mj. na základě podkladů shromážděných
zasahujícím policistou, resp. příslušným orgánem policie. K týmž závěrům dospívá
i právní nauka (srov. Vedral, J. Správní řád:
Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012,
s. 1129).“
[19] Nejvyšší správní soud nevidí důvod
se od závěrů přijatých v uvedeném rozsudku
odchýlit, považuje však za nezbytné tuto argumentaci dále rozvést. Zatímco v citovaném
rozsudku nebyla povaha úkonu výběru kauce
sporná, v nyní posuzovaném případě krajský
soud své rozhodnutí založil právě na úvaze,
že výběr kauce je realizován na základě rozhodnutí, a obsáhlá kasační stížnost je postavena na polemice s tímto závěrem.
III.A Zákonné vymezení institutu kau-
ce podle zákona o silničním provozu
[20] Institut kauce je upraven v § 125a zákona o silničním provozu. Ten v odstavci 1
mimo jiné stanoví, že „[p]olicista je oprávněn vybrat od řidiče motorového vozidla podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních
komunikacích, u kterého je důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, kauci od 5 000 Kč do 50 000 Kč, nejvýše však do výše hrozící peněžní sankce za
spáchaný přestupek“. K účelu složení kauce
se vyjadřuje odstavec 2, který stanoví: „Složení kauce je zárukou, že se řidič uvedený
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
v odstavci 1 dostaví ke správnímu orgánu
k projednání přestupku proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích.“ V odstavci 3 jsou upraveny povinnosti policisty při výběru kauce týkající se
poučení řidiče a povinnosti vystavit písemné
potvrzení o převzetí kauce, ve kterém musí
být uveden důvod uložení kauce. Podmínky
vrácení či propadnutí kauce jsou upraveny
v odstavcích 5 a 6, které zní:
„(5) Kauce se řidiči vrátí v plné výši, nebyl-li v řízení o přestupku shledán vinným
z jeho spáchání. V opačném případě se kauce započte na zaplacení uložené pokuty. Toto započtení musí být uvedeno ve výroku
rozhodnutí o uložení sankce za přestupek.
Započtení kauce na zaplacení pokuty lze
provést teprve po nabytí právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek. Je-li
vybraná kauce vyšší než uložená pokuta,
vrátí se řidiči část kauce zbývající po započtení kauce na zaplacení uložené pokuty.
(6) Kauce propadne, jestliže nelze
a) řízení ukončit rozhodnutím ve věci
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích proto, že
podezřelý z přestupku je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný,
b) rozhodnutí ve věci přestupku proti
bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích doručit pachateli z důvodů uvedených v písmenu a).“
[21] Pokud je u podezřelého ze spáchání
přestupku proti bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení a nesloží kauci jako záruku, že se
dostaví ke správnímu orgánu k projednání
přestupku, je podle § 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu policista oprávněn
přikázat řidiči motorového vozidla jízdu na
nejbližší, z hlediska bezpečnosti a plynulosti
provozu na pozemních komunikacích, vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu
v jízdě použitím technického prostředku
k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením
vozidla. Podle § 118a odst. 6 pak policie zajistí uvolnění vozidla, jestliže pominuly důvody
pro zabránění v jízdě vozidla.
III.B Možnost subsidiární aplikace institutu záruky za splnění povinnosti podle správního řádu
[22] Stěžejním úvahou, pro kterou krajský soud vyhodnotil výběr kauce, potažmo její uložení, jako rozhodnutí, byla myšlenka, že
na výběr kauce se vztahuje § 147 správního
řádu z roku 2004 o záruce za splnění povinnosti a to s přihlédnutím k povaze věci a k absenci vylučujících ustanovení v § 129 zákona
o silničním provozu. Vzhledem k tomu, že podle § 147 odst. 3 správního řádu z roku 2004
je rozhodováno o přijetí nebo uložení záruky
rozhodnutím, je zřejmé, že je naplněna formální stránka požadavku na to, aby uložení
kauce mohlo být považováno za rozhodnutí.
[23] Uvedený závěr krajského soudu je
nicméně chybný. Předně nelze bez dalšího
vyjít z § 129 zákona o silničním provozu, který upravuje vztah ke správnímu řádu uvedením odchylek pro řízení vedená na základě
zákona o silničním provozu, tedy že pokud
není pro výběr kauce uvedena výjimka, vztahuje se na něj správní řád. Nicméně znakem
zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. je právě to, že se
žádné řízení nevede. Zákon o silničním provozu přitom obsahuje oprávnění k provádění
mnoha úkonů, jejichž povahu zásahu nikdo
nezpochybňuje. Jedná se například o vydávání pokynů k řízení provozu na pozemních komunikacích nebo o zastavování vozidla
[§ 124 odst. 10 písm. a) a b)]. Ani tyto úkony
nejsou nijak v § 129 zákona o silničním provozu zmíněny, a přesto je zřejmé, že se na ně
správní řád nevztahuje.
[24] O podpůrném použití záruky za splnění povinnosti podle správního řádu by nicméně bylo možné v případě kauce podle zákona o silničním provozu uvažovat, pokud by
bylo zřejmé, že se jedná o obdobné instituty
a zákon o silničním provozu by kauci neupravoval komplexně. Proto je třeba oba instituty
navzájem porovnat.
[25] Ustanovení § 147 správního řádu
z roku 2004 upravuje záruku za splnění povinnosti, a to jednak v řízeních o žádosti, a dále v řízeních z moci úřední. S ohledem na to,
že vybíraná kauce má přispět k zajištění pře-
stupkového řízení, pokud bude zahájeno, je
zřejmé, že lze uvažovat pouze o těch ustanoveních, která upravují záruku za splnění povinností v řízeních z moci úřední, a proto
jsou dále rozebírána pouze tato ustanovení.
V odstavci 1 je stanoveno, že správní orgán
může uložit povinnost složit peněžitou nebo
nepeněžitou záruku za splnění povinnosti,
která mu může být v řízení uložena za podmínek, že to může přispět k zajištění účelu řízení a pokud je tak stanoveno v případech
stanovených zvláštním zákonem. Zde se Nejvyšší správní soud odvolává na shora uvedený rozsudek čj. 4 Aps 9/2013-48, kde došel
k závěru, že institut záruky za splnění povinnosti je pojmově koncipován pro již zahájená
(hlavní) řízení, kdy o uložení povinnosti složit záruku (popř. o přijetí záruky) rozhoduje
správní orgán, před nímž toto řízení probíhá.
Lze si představit, že by se záruka za splnění
povinnosti upravená ve správním řádu mohla vztahovat i na záruky před zahájením řízení, nicméně v takovém případě by to musel
zvláštní zákon výslovně stanovit a provázat
svou úpravu s úpravou ve správním řádu.
Kauce podle § 129 zákona o silničním provozu je vybírána ještě před zahájením řízení,
když řízení ani nemusí být zahájeno, a vztah
ke správnímu řádu nijak řešen není.
[26] Ustanovení § 147 odst. 3 správního
řádu z roku 2004 mj. stanoví, že odvolání proti rozhodnutí o přijetí nebo uložení záruky
nemá odkladný účinek, a to, že při výběru
a vracení peněžité záruky postupuje správní
orgán, který záruku přijal nebo uložil, podle
zvláštního zákona, tedy podle daňového řádu. Z uvedeného je tedy zřejmé, že rozhodnutí o uložení záruky je předběžně vykonatelné, a je tudíž exekučním titulem, který
bude vymáhán postupem podle daňového řádu. Z toho je také třeba dovodit, že takové
rozhodnutí musí obsahovat též lhůtu a způsob složení záruky, aby bylo zřejmé, kdy má
být taková povinnost splněna (viz shodně Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D.
Správní řád. Komentář. 4. vyd. Praha : C. H.
Beck, 2013, s. 608). Kauce podle zákona o silničním provozu však zjevně slouží k okamžitému zajištění průběhu případného budoucí-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
ho přestupkového řízení dříve, než řidič podezřelý ze spáchání přestupku opustí místo,
kde dochází k silniční kontrole. K zajištění
při silniční kontrole má dojít výběrem kauce
nebo zablokováním či odtažením vozidla (viz
též dále v bodu [33]). Zákon o silničním provozu tedy zjevně vůbec nepočítá s tím, že by
se kauce vymáhala postupem podle daňového řádu.
[27] Zákon o silničním provozu počítá také s jiným způsobem naložení s kaucí, než jak
vyplývá z § 147 odst. 5 správního řádu z roku
2004. Podle něj se záruka vrací, byla-li uložená povinnost splněna, jakož i v případě, že
v řízení povinnost uložena nebyla, a teprve
pokud není povinnost zajištěná zárukou splněna ve lhůtě, peněžitá záruka propadne ve
prospěch toho, kdo by byl oprávněn z exekuce. Oproti tomu § 125a odst. 5 zákona o silničním provozu vychází z toho, že se kauce
započte na zaplacení uložené pokuty, aniž by
se vyčkávalo, zda by byla povinnost splněna
dobrovolně a v odstavci 6 se předpokládá
propadnutí kauce ze zcela odlišných důvodů,
než je tomu v případě záruky za splnění povinnosti podle správního řádu, tedy nikoliv
za nesplnění povinnosti uložené rozhodnutím, ale v případech, kdy nelze správní řízení
z důvodů na straně obviněného z přestupku
řádně vést. Je zde tedy i odlišný primární účel
obou institutů. V případě záruky za splnění
povinnosti je, jak z § 147 odst. 5 správního řádu z roku 2004 vyplývá, účelem zajistit, že bude splněna povinnost, která je stanovena konečným rozhodnutím. Oproti tomu kauce
podle zákona o silničním provozu je vybírána
primárně za účelem zajištění, že se nebude podezřelý z přestupku vyhýbat správnímu řízení.
[28] Jak vyplývá z porovnání obou institutů v bodech [25] až [27], mezi kaucí podle
zákona o silničním provozu a zárukou za splnění povinnosti podle správního řádu jsou
zásadní rozdíly a úpravu kauce podle zákona
o silničním provozu je třeba považovat za
komplexní, neboť žádná ustanovení správního řádu upravující záruku za splnění povinnosti na ní nejsou zjevně aplikovatelná.
[29] Podpůrná aplikace záruky za splnění
povinnosti na institut kauce v zákonu o sil-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
ničním provozu nebyla ani úmyslem historického zákonodárce. Uvedená ustanovení byla
do zákona o silničním provozu vložena novelou provedenou zákonem č. 411/2005 Sb. Jak
uváděla důvodová zpráva k této novele (Parlament, Poslanecká sněmovna, IV. volební období, sněmovní tisk č. 833), za původní úpravy byla značným problémem vymahatelnost
práva u řidičů, u kterých již při jejich identifikaci policistou lze mít důvodné podezření, že
se budou vyhýbat přestupkovému řízení.
Kauce zaváděná novelou proto měla sloužit
jako záruka, že se řidič dostaví ke správnímu
řízení. Důvodová zpráva poukazovala i na to,
že institut kaucí byl už v právním řádu přítomen, a to v zákoně č. 111/1994 Sb., o silniční
dopravě, a vztahoval se na porušení povinností při silniční dopravě. V praxi však nebyl
tento institut využíván, neboť chyběla úprava
procesního postupu při vybírání kaucí. Proto
navrhovaná novela měla podrobně upravit postup při vybírání kaucí a nakládání s vybranou
kaucí. Pokud řidič kauci nesloží, zákon měl
umožnit uplatnit vůči němu bezprostřední zásah spočívající v zabránění v jízdě a zadržení řidičského průkazu do doby, než bude kauce složena, nicméně důvodová zpráva byla v tomto
směru nesprávná, neboť ani návrh novely nepočítal v paragrafovaném znění s možností zadržení řidičského průkazu v případě nesložení
kauce. Je však zřejmé, že historický zákonodárce počítal s tím, že institut kauce bude komplexně upraven v zákonu o silničním provozu.
[30] Ze shora uvedeného vyplývá, že není
namístě aplikovat subsidiárně na kauci podle
zákona o silničním provozu úpravu záruky za
splnění povinnosti podle správního řádu, neboť kauce je komplexně upravena v zákonu
o silničním provozu, oba instituty vykazují zásadní odlišnosti a o subsidiární aplikaci neuvažoval ani zákonodárce. S ohledem na uvedený závěr proto nelze dovodit, že by se měl
aplikovat § 147 odst. 3 správního řádu z roku
2004, který určuje, že o přijetí záruky za splnění povinnosti se rozhoduje rozhodnutím.
III.C Povaha kauce podle zákona
o silničním provozu
[31] Vymezením, jaké úkony jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a které jimi na-
opak nejsou, se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. V usnesení ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008-98, mimo jiné rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl: „Formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice ,rozhodnutí‘ ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě neobsahuje,
jsou však přítomny jako znaky vymezující
nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu
na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s.,
která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či
vlastností, které nutně musí mít, aby obstál
v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti,
mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt
nicotný). [...] [19] Rozdíl mezi žalobou proti
rozhodnutí správního orgánu a zásahovou
žalobou proto primárně spočívá ve formě
aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím
obecně povahu individuálního správního
aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní
proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona
o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona). [...] [20] Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli
jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností
a které nejsou pouhými procesními úkony
technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či
jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné
konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s.“ Z citovaného rozhodnutí tedy
zejména vyplývá, že rozhodujícím znakem
není materiální povaha úkonu, ale jeho forma. V dané věci je přitom zcela nesporné, že
výběrem kauce dochází k zásahu do právní
sféry jednotlivce – konkrétně k zásahu do jeho vlastnických práv, neboť minimálně po určitou dobu pozbývá právo nakládat se svým
majetkem. Tato otázka však není nijak podstatná pro posouzení, zda je výběr kauce rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. V usnesení ze
dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, rozšířený
senát dále dovodil, že je podstatný i záměr zákonodárce, zda má být určitý akt správního
orgánu vydáván ve správním řízení a pokud tomu tak není, pak pro nedostatek předepsané
formy se nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (viz zejména body 22, 24 a 33).
[32] Jak bylo rozebráno v části III.B tohoto rozsudku, na kauci podle zákona o silničním provozu nelze aplikovat ustanovení o záruce za splnění povinnosti podle správního
řádu. Z toho nicméně ještě nelze bez dalšího
dovodit, že výběr kauce není činěn na základě formalizovaného rozhodnutí, kterému
předchází správní řízení.
[33] Pro posouzení této otázky je podle
Nejvyššího správního soudu zejména podstatné, že pokud jsou splněny podmínky, které jsou dány pro výběr kauce podle § 125a zákona o silničním provozu, ale kauce složena
není, policista je oprávněn zabránit řidiči
v jízdě použitím technického prostředku
k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením
vozidla [§ 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu]. Pokud je tedy u podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, může se kontrolu
provádějící policista rozhodnout, že požádá
podezřelého o zaplacení kauce, a pokud nedojde k jejímu výběru, zabrání v odjezdu zablokováním či odtažením vozidla. Podle judije přitom pokyn
katury zdejšího soudu
k odtažení vozidla jednoznačně považován za
zásah (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005, čj. 8 Aps 1/2005-82,
č. 932/2006 Sb. NSS). Podezřelý kauci neplatí
na základě rozhodnutí policisty o jejím výběru, ale proto, aby nebylo přistoupeno k zablokování či odtažení jeho vozidla. Je proto
chybná úvaha krajského soudu, že nejprve
dochází k rozhodnutí o uložení kauce a teprve na základě takového uložení je kauce vybírána. Výzvou k uhrazení kauce ještě k žádnému zásahu do práv podezřelého nedochází,
neboť tato výzva sama o sobě žádné právní
ani faktické účinky nemá. Zásahem je až případný výběr kauce, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
vání, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla. Tomu ostatně odpovídá i terminologie § 125a zákona o silničním provozu,
která, kromě jedné výjimky v § 125a odst. 3
větě druhé hovoří o výběru, převzetí či složení kauce, tedy o faktickém převzetí či předání
finančních prostředků. O nezákonný zásah
spočívající ve výběru kauce a jejím držení se
pak bude jednat, pokud nebyly splněny podmínky § 125a zákona o silničním provozu pro
její výběr.
[34] Za rozhodnutí pak nelze považovat
ani potvrzení podle § 125a odst. 3 zákona
o silničním provozu. Již z gramatického výkladu vyplývá, že se vystavuje písemné potvrzení o převzetí kauce, tedy o něčem, co již
fakticky proběhlo. V písemném potvrzení
musí být uveden důvod uložení kauce (o uložení kauce se zde, jak bylo uvedeno shora,
hovoří jedinkrát z celého § 125a, a proto je
třeba uvažovat spíše o nedůslednosti zákonodárce v terminologii než o jeho záměru). Uvedené je nicméně třeba považovat za jistou
formu ochrany podezřelého. Kromě dokladu
o převzetí peněz je totiž uvedeno i to, z jakého důvodu pojal policista podezření, že se
bude podezřelý vyhýbat přestupkovému řízení, a umožňuje tak jednodušeji podezřelému
polemizovat s oprávněností takového důvodu v řízení před soudem. Potvrzení nemá
zjevně splňovat nároky kladené na rozhodnutí podle správního řádu, a to ani v některé jeho zjednodušené formě. Uvedený závěr odpovídá i povaze věci, neboť k výběru kauce
dochází v průběhu silniční kontroly, v rámci
které v zásadě přichází v úvahu ze správních
rozhodnutí pouze uložení pokuty v blokovém
řízení podle zákona o přestupcích, které je
podmíněno souhlasem pachatele. Ostatně
lze také dále poukázat na stěžovatelem zmiňované obdobné povinnosti vystavit potvrzení o zásahu v § 34 (odnětí věci) nebo § 35 či
§ 44 zákona o Policii ČR.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
[35] Jedním ze znaků zásahu podle § 82
s. ř. s. je i neformální donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
2004. Podle něj se záruka vrací, byla-li uložená povinnost splněna, jakož i v případě, že
v řízení povinnost uložena nebyla, a teprve
pokud není povinnost zajištěná zárukou splněna ve lhůtě, peněžitá záruka propadne ve
prospěch toho, kdo by byl oprávněn z exekuce. Oproti tomu § 125a odst. 5 zákona o silničním provozu vychází z toho, že se kauce
započte na zaplacení uložené pokuty, aniž by
se vyčkávalo, zda by byla povinnost splněna
dobrovolně a v odstavci 6 se předpokládá
propadnutí kauce ze zcela odlišných důvodů,
než je tomu v případě záruky za splnění povinnosti podle správního řádu, tedy nikoliv
za nesplnění povinnosti uložené rozhodnutím, ale v případech, kdy nelze správní řízení
z důvodů na straně obviněného z přestupku
řádně vést. Je zde tedy i odlišný primární účel
obou institutů. V případě záruky za splnění
povinnosti je, jak z § 147 odst. 5 správního řádu z roku 2004 vyplývá, účelem zajistit, že bude splněna povinnost, která je stanovena konečným rozhodnutím. Oproti tomu kauce
podle zákona o silničním provozu je vybírána
primárně za účelem zajištění, že se nebude podezřelý z přestupku vyhýbat správnímu řízení.
[28] Jak vyplývá z porovnání obou institutů v bodech [25] až [27], mezi kaucí podle
zákona o silničním provozu a zárukou za splnění povinnosti podle správního řádu jsou
zásadní rozdíly a úpravu kauce podle zákona
o silničním provozu je třeba považovat za
komplexní, neboť žádná ustanovení správního řádu upravující záruku za splnění povinnosti na ní nejsou zjevně aplikovatelná.
[29] Podpůrná aplikace záruky za splnění
povinnosti na institut kauce v zákonu o sil-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
ničním provozu nebyla ani úmyslem historického zákonodárce. Uvedená ustanovení byla
do zákona o silničním provozu vložena novelou provedenou zákonem č. 411/2005 Sb. Jak
uváděla důvodová zpráva k této novele (Parlament, Poslanecká sněmovna, IV. volební období, sněmovní tisk č. 833), za původní úpravy byla značným problémem vymahatelnost
práva u řidičů, u kterých již při jejich identifikaci policistou lze mít důvodné podezření, že
se budou vyhýbat přestupkovému řízení.
Kauce zaváděná novelou proto měla sloužit
jako záruka, že se řidič dostaví ke správnímu
řízení. Důvodová zpráva poukazovala i na to,
že institut kaucí byl už v právním řádu přítomen, a to v zákoně č. 111/1994 Sb., o silniční
dopravě, a vztahoval se na porušení povinností při silniční dopravě. V praxi však nebyl
tento institut využíván, neboť chyběla úprava
procesního postupu při vybírání kaucí. Proto
navrhovaná novela měla podrobně upravit postup při vybírání kaucí a nakládání s vybranou
kaucí. Pokud řidič kauci nesloží, zákon měl
umožnit uplatnit vůči němu bezprostřední zásah spočívající v zabránění v jízdě a zadržení řidičského průkazu do doby, než bude kauce složena, nicméně důvodová zpráva byla v tomto
směru nesprávná, neboť ani návrh novely nepočítal v paragrafovaném znění s možností zadržení řidičského průkazu v případě nesložení
kauce. Je však zřejmé, že historický zákonodárce počítal s tím, že institut kauce bude komplexně upraven v zákonu o silničním provozu.
[30] Ze shora uvedeného vyplývá, že není
namístě aplikovat subsidiárně na kauci podle
zákona o silničním provozu úpravu záruky za
splnění povinnosti podle správního řádu, neboť kauce je komplexně upravena v zákonu
o silničním provozu, oba instituty vykazují zásadní odlišnosti a o subsidiární aplikaci neuvažoval ani zákonodárce. S ohledem na uvedený závěr proto nelze dovodit, že by se měl
aplikovat § 147 odst. 3 správního řádu z roku
2004, který určuje, že o přijetí záruky za splnění povinnosti se rozhoduje rozhodnutím.
III.C Povaha kauce podle zákona
o silničním provozu
[31] Vymezením, jaké úkony jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., a které jimi na-
opak nejsou, se Nejvyšší správní soud opakovaně zabýval. V usnesení ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008-98, mimo jiné rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl: „Formální definiční znaky (správního) rozhodnutí definice ,rozhodnutí‘ ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s. sice sama o sobě neobsahuje,
jsou však přítomny jako znaky vymezující
nezbytné vlastnosti přezkoumávaného aktu
na těch místech dílu prvního části druhé s. ř. s.,
která se týkají např. časových podmínek podání žaloby (oznámení rozhodnutí jako zásadně písemného formalizovaného aktu) či
vlastností, které nutně musí mít, aby obstál
v přezkumu (přezkoumatelnost; náležitosti,
mj. formální, které vylučují, že by šlo o akt
nicotný). [...] [19] Rozdíl mezi žalobou proti
rozhodnutí správního orgánu a zásahovou
žalobou proto primárně spočívá ve formě
aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím
obecně povahu individuálního správního
aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní
proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona
o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona). [...] [20] Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli
jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností
a které nejsou pouhými procesními úkony
technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či
jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné
konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65
odst. 1 s. ř. s.“ Z citovaného rozhodnutí tedy
zejména vyplývá, že rozhodujícím znakem
není materiální povaha úkonu, ale jeho forma. V dané věci je přitom zcela nesporné, že
výběrem kauce dochází k zásahu do právní
sféry jednotlivce – konkrétně k zásahu do jeho vlastnických práv, neboť minimálně po určitou dobu pozbývá právo nakládat se svým
majetkem. Tato otázka však není nijak podstatná pro posouzení, zda je výběr kauce rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. V usnesení ze
dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, rozšířený
senát dále dovodil, že je podstatný i záměr zákonodárce, zda má být určitý akt správního
orgánu vydáván ve správním řízení a pokud tomu tak není, pak pro nedostatek předepsané
formy se nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (viz zejména body 22, 24 a 33).
[32] Jak bylo rozebráno v části III.B tohoto rozsudku, na kauci podle zákona o silničním provozu nelze aplikovat ustanovení o záruce za splnění povinnosti podle správního
řádu. Z toho nicméně ještě nelze bez dalšího
dovodit, že výběr kauce není činěn na základě formalizovaného rozhodnutí, kterému
předchází správní řízení.
[33] Pro posouzení této otázky je podle
Nejvyššího správního soudu zejména podstatné, že pokud jsou splněny podmínky, které jsou dány pro výběr kauce podle § 125a zákona o silničním provozu, ale kauce složena
není, policista je oprávněn zabránit řidiči
v jízdě použitím technického prostředku
k zabránění odjezdu vozidla nebo odtažením
vozidla [§ 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu]. Pokud je tedy u podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti
a plynulosti provozu na pozemních komunikacích důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, může se kontrolu
provádějící policista rozhodnout, že požádá
podezřelého o zaplacení kauce, a pokud nedojde k jejímu výběru, zabrání v odjezdu zablokováním či odtažením vozidla. Podle judije přitom pokyn
katury zdejšího soudu
k odtažení vozidla jednoznačně považován za
zásah (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2005, čj. 8 Aps 1/2005-82,
č. 932/2006 Sb. NSS). Podezřelý kauci neplatí
na základě rozhodnutí policisty o jejím výběru, ale proto, aby nebylo přistoupeno k zablokování či odtažení jeho vozidla. Je proto
chybná úvaha krajského soudu, že nejprve
dochází k rozhodnutí o uložení kauce a teprve na základě takového uložení je kauce vybírána. Výzvou k uhrazení kauce ještě k žádnému zásahu do práv podezřelého nedochází,
neboť tato výzva sama o sobě žádné právní
ani faktické účinky nemá. Zásahem je až případný výběr kauce, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
vání, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla. Tomu ostatně odpovídá i terminologie § 125a zákona o silničním provozu,
která, kromě jedné výjimky v § 125a odst. 3
větě druhé hovoří o výběru, převzetí či složení kauce, tedy o faktickém převzetí či předání
finančních prostředků. O nezákonný zásah
spočívající ve výběru kauce a jejím držení se
pak bude jednat, pokud nebyly splněny podmínky § 125a zákona o silničním provozu pro
její výběr.
[34] Za rozhodnutí pak nelze považovat
ani potvrzení podle § 125a odst. 3 zákona
o silničním provozu. Již z gramatického výkladu vyplývá, že se vystavuje písemné potvrzení o převzetí kauce, tedy o něčem, co již
fakticky proběhlo. V písemném potvrzení
musí být uveden důvod uložení kauce (o uložení kauce se zde, jak bylo uvedeno shora,
hovoří jedinkrát z celého § 125a, a proto je
třeba uvažovat spíše o nedůslednosti zákonodárce v terminologii než o jeho záměru). Uvedené je nicméně třeba považovat za jistou
formu ochrany podezřelého. Kromě dokladu
o převzetí peněz je totiž uvedeno i to, z jakého důvodu pojal policista podezření, že se
bude podezřelý vyhýbat přestupkovému řízení, a umožňuje tak jednodušeji podezřelému
polemizovat s oprávněností takového důvodu v řízení před soudem. Potvrzení nemá
zjevně splňovat nároky kladené na rozhodnutí podle správního řádu, a to ani v některé jeho zjednodušené formě. Uvedený závěr odpovídá i povaze věci, neboť k výběru kauce
dochází v průběhu silniční kontroly, v rámci
které v zásadě přichází v úvahu ze správních
rozhodnutí pouze uložení pokuty v blokovém
řízení podle zákona o přestupcích, které je
podmíněno souhlasem pachatele. Ostatně
lze také dále poukázat na stěžovatelem zmiňované obdobné povinnosti vystavit potvrzení o zásahu v § 34 (odnětí věci) nebo § 35 či
§ 44 zákona o Policii ČR.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 9 / 2 014
[35] Jedním ze znaků zásahu podle § 82
s. ř. s. je i neformální donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 11. 2008, čj. 6 Aps 4/2007-65). Jak bylo rozebráno v bodu [33], uhrazení kauce je alternativou k odtažení či zablokování vozidla.
Uhrazení kauce tak vede nejen k odvrácení
takového zásahu, ale naopak hrozba odtažení
či zablokování vozidla je zároveň motivací
k jejímu uhrazení.
[36] Závěrem lze odkázat i na systematické zařazení výběru kauce. Oprávnění příslušníků Policie České republiky vybírat kauci je
uvedeno v § 124 odst. 10 písm. l) zákona o silničním provozu. V tomto ustanovení jsou přitom oprávnění, jejichž výkon lze označit těžko jinak, než jako zásahy ve smyslu § 82 s. ř. s.
(pokyny k řízení provozu na pozemních komunikacích, zastavování vozidel, zabránění
v jízdě, zákaz jízdy po dobu nezbytně nutnou,
výzvy k vyšetření atd.).
[37] Nejvyšší správní soud proto uzavírá,
že ze zákona o silničním provozu je zřejmé,
že výběr kauce není realizován na základě
rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a to zejména
z důvodu chybějícího řízení, ve kterém by bylo rozhodnutí vydáváno, z důvodu chybějící
formy rozhodnutí, jakož i ze systematického
zařazení oprávnění k výběru kauce. S ohledem na závěry uvedené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze
dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, je proto
třeba dovodit, že nejde o rozhodnutí, ale výběr kauce a její následné držení je třeba považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Opačný
závěr krajského soudu byl tedy chybný a krajský soud je povinen v dalším řízení vyjít
z právního názoru, že proti výběru kauce podle § 125a zákona o silničním provozu a jejímu držení je prostředkem obrany žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s.
Václav O. proti Krajskému ředitelství policie Královéhradeckého kraje o ochranu před rých zákonů (zákon o silničním provozu) k § 147 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 82 soudního řádu správního nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.