Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Hulmáka, soudce Jana Svatoně a soudkyně zpravodajky Daniely Zemanové o ústavní stížnosti Mikulovské terasy, s. r. o., sídlem U Rotundy 1000, Valtice, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 874/46, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. června 2025, č. j. 4 As 11/2025-58, rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. prosince 2024, č. j. 63 A 5/2024-299, a opatření obecné povahy o stavební uzávěře města Valtice, vydanému usnesením č. 24 Rady města Valtice jako opatření obecné povahy č. 1/2024 ze dne 29.
května 2024, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Brně a Rady města Valtice, sídlem nám. Svobody 21, Valtice, jako účastníků řízení, a a) MUDr. Astrida Taborsky, b) Dr. Constanze Carolina Laetitia Ludovika Augustin, c) Tom-Daniel Konstantin Ludek Táborský, d) Ivety Cigáňové, e) Anastázie Vlašicové, f) Pavly Vlašicové, g) Bohumila Vlašice, h) Anny Kolomazníkové, ch) Anny Slavíkové, i) Ing. Zdeňka Kupského, jako vedlejších účastníků řízení, takto: Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Rada města Valtice vydala územní opatření o stavební uzávěře. Tato uzávěra zakázala umísťovat a realizovat stavby a terénní úpravy na několika desítkách pozemků v katastrálním území Valtic. Stavební uzávěra je účinná od 16. 6. 2024 až do doby nabytí účinnosti územního plánu Valtic.
2. Stěžovatelka a vlastníci dalších dotčených pozemků napadli stavební uzávěru u správních soudů. Podle soudů však byla stavební uzávěra vydána v souladu se všemi zákonnými podmínkami: (1) bylo rozhodnuto o pořízení či změně územněplánovací dokumentace, (2) stavební činnost, kterou stavební uzávěra zakázala či omezila, by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle územněplánovací dokumentace a (3) stavební uzávěra zakázala nebo omezila stavební činnost v nezbytném rozsahu (§ 97 odst. 1 starého stavebního zákona).
3. Krajský soud proto zamítl žalobu navrhovatelů jako nedůvodnou. Nejvyšší správní soud následně ze stejného důvodu zamítl jejich kasační stížnost.
4. Stěžovatelka podala ústavní stížnost proti rozhodnutí krajského a Nejvyššího správního soudu a stavební uzávěře města Valtice. Napadené akty podle ní porušují její právo na soudní ochranu, spravedlivý proces, ochranu vlastnictví i rovnost v právech a odporují zákazu libovůle, principu právního státu a principu vázanosti veřejné moci zákonem (čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1 a 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k této Úmluvě).
5. Napadené akty jsou podle stěžovatelky protiústavní z těchto důvodů: a) Členové městské rady byli při hlasování o stavební uzávěře podjatí. Jeden z jejích členů - MUDr. Doubek - spoluvlastní sousední nemovitosti, měl osobní zájem zamezit výstavbě, aktivně proti ní vystupoval, zneužil svého postavení a ostatní členové mu z politických důvodů vyhověli. Soudy chybně odmítly důkazy o hloubce jeho zaujatosti a krajský soud nesprávně posuzoval jen podjatost podle správního řádu, a nikoli i střet zájmů podle § 83 odst. 2 zákona o obcích. b) Stavební uzávěra je nepřezkoumatelná, protože byla vydána bez analýz a řádného odůvodnění. Vypořádání námitek je příliš obecné a neobsahuje konkrétní důvody, proč uzávěra dopadá i na stěžovatelčin pozemek a proč jde o jediné možné řešení. c) Stavební uzávěra porušila stěžovatelčino legitimní očekávání. Město Valtice jednalo se stěžovatelkou o využití sporného území, požadovalo podklady k možné výstavbě a vytvářelo dojem, že po splnění jeho podmínek bude výstavba povolena. Tím u stěžovatelky vyvolalo legitimní očekávání, že k plánované výstavbě dojde. Město však jednání protahovalo, aby získalo čas na vydání uzávěry, a nakonec ho bezdůvodně ukončilo. Stěžovatelčin pozemek byl navíc v územním plánu dlouhodobě určen k zástavbě. Stěžovatelčino legitimní očekávání podpořilo i její územní rozhodnutí, cizí územní rozhodnutí, kladná stanoviska orgánů, infrastruktura budovaná pro novou výstavbu i zadání nového územního plánu. d) Stavební uzávěra nesplňuje zákonný požadavek, aby šlo o prostředek ultima ratio. Uzávěra je naopak prezentována jako jediné řešení, které zabrání hypotetickým a spekulativním scénářům, a její odůvodnění pomíjí jiná možná řešení. e) Stavební uzávěra není přiměřená a neomezuje vlastnická práva pouze v nezbytné míře. Město Valtice samo uznalo, že aby uzávěra nebyla diskriminační, byla "přijata na poměrně velké území a nastavena velmi obecně". Územní plán se připravuje už od roku 2007 a jeho schválení je nejisté, kvůli čemuž nelze uzávěru považovat za dočasnou. Zásah do majetku musí zachovat spravedlivou rovnováhu, být podložen řádnými důvody a nesmí ukládat nepřiměřené břemeno. Dlouhodobá nejistota a plošné omezení bez věcného zdůvodnění a zohlednění námitek a důkazů tuto rovnováhu narušují (rozsudky ESLP č. 7151/75 a 7152/75). f) Soudy přezkoumaly uzávěru jen z formálního hlediska, odmítly hodnotit její věcnou důvodnost a odsunuly posouzení námitek až na přezkum nového územního plánu. Soudy svá rozhodnutí neodůvodnily dostatečně a nepracují s předloženými námitkami a důkazy. Soudy se konkrétně chybně nebo nijak nevypořádaly s otázkou dopravní obslužnosti, památkové ochrany, kvality pozemků, výstavby na blízkých pozemcích, nevztažení nezastavitelnosti na některé městské pozemky.
6. Stěžovatelka navrhla, aby Ústavní soud ve vztahu k ní odložil vykonatelnost napadené uzávěry. Výstavba jednoho domu podle ní neohrozí veřejný zájem. Pro stěžovatelku však zákaz výstavby znamená zásadní újmu, protože do její přípravy investovala značné prostředky a čas a disponuje nepravomocným územním rozhodnutím.
7. Podstatou tohoto řízení je, zda jsou napadená soudní rozhodnutí a územní opatření o stavební uzávěře ústavně souladná.
8. Přezkum splnění podmínek pro vydání stavební uzávěry je především otázkou výkladu podústavního práva. Tento úkol přitom náleží zejména obecným soudům, nikoli Ústavnímu soudu. Ústavní soud je jako orgán ochrany ústavnosti oprávněn posuzovat pouze to, zda zásah orgánu veřejné moci neporušil stěžovatelčina ústavně zaručená práva a svobody [čl. 83 Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
9. Ústavní soud posoudil napadené akty s ohledem na stěžovatelčiny námitky a dospěl k závěru, že její ústavně zaručená práva a svobody porušeny nebyly.
10. Starý stavební zákon stanovil pro vydání stavební uzávěry tři podmínky. Tou první je existence rozhodnutí o pořízení či změně územněplánovací dokumentace či jiného rozhodnutí nebo opatření v území. Druhou podmínkou je, že stavební činnost, kterou uzávěra zakázala či omezila, by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územněplánovací dokumentace, jiného rozhodnutí či opatření v území upravujícího využití území. Poslední podmínkou je, že omezení či zákaz stavební činnosti je proveden v nezbytném rozsahu (§ 97 odst. 1 starého stavebního zákona a např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 226/2022-23, bod 19).
11. Městská rada i obecné soudy se všemi těmito podmínkami zabývaly a své závěry řádně odůvodnily. Veškeré námitky, které stěžovatelka uvedla v ústavní stížnosti, vznesla již během řízení před obecnými soudy a procesu přijímání stavební uzávěry. Závěry účastníků řízení a jejich odůvodnění Ústavní soud nepovažuje za protiústavní. Ústavní soud se proto vyjádří k námitkám stěžovatelky jen stručně. III.1 Námitka ohledně podjatosti členů městské rady [námitka a)]
12. Nejvyšší správní soud rozhodl, že MUDr. Doubek byl při přijímání stavební uzávěry skutečně podjatý. Tato procesní vada však podle něj neměla vliv na zákonnost stavební uzávěry a neopodstatňovala zrušení rozhodnutí krajského soudu.
13. Ne každá vada správního řízení má totiž podle jeho judikatury za následek zrušení výsledného aktu. Nejvyšší správní soud přitom neshledal žádnou skutečnost, která by nasvědčovala tomu, že by byl obsah stavební uzávěry při vyloučení MUDr. Doubka zásadně jiný. Na přijetí a podobě uzávěry naopak panovala mezi všemi členy rady shoda. Za těchto okolností podle něj není zrušení stavební uzávěry na místě (body 44 až 46 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
14. Ústavní soud nepovažuje za protiústavní závěr, že ačkoli byl jeden z členů rady města podjatý, není nutné celou stavební uzávěru zrušit. Postup, kdy dá Nejvyšší správní soud stěžovateli ohledně určité procesní námitky za pravdu, ale zároveň napadený akt nezruší, není v jeho judikatuře neobvyklý (např. jeho rozsudky č. j. 6 Ads 92/2016-36, bod 13; 6 As 163/2016-39, bod 30; 30 A 20/2019-176, bod 35). Ústavní soud ve své judikatuře zastává obdobný názor - viz např. rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 1393/25 , bod 7; IV. ÚS 1819/24, bod 11; III. ÚS 539/25, bod 14; II. ÚS 1533/24, bod 11.
15. Ústavní soud ve shodě s obecnými soudy konstatuje, že stěžovatelka nepředložila žádné konkrétní skutečnosti, které by vzbuzovaly pochybnosti o podjatosti zbylých členů rady města (bod 43 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a bod 32 rozhodnutí krajského soudu). Není přitom nezbytné hodnotit nestrannost člena rady i podle § 83 odst. 2 zákona o obcích, pokud byl označen za podjatého podle § 14 správního řádu (bod 38 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). III.2 Námitka ohledně nepřezkoumatelnosti stavební uzávěry [námitka b)]
16. Přezkoumatelností stavební uzávěry se zabývala městská rada i obecné soudy. Podle soudů tento požadavek splňuje, protože přezkoumatelným způsobem odůvodňuje splnění zákonných podmínek a reaguje na podané námitky. Předpokladem k vydání stavební uzávěry - která má být rychlým a operativním nástrojem - přitom není zpracování analýzy dopadů nebo odborné studie [část III.c) rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a část IV.b) a bod 63 rozhodnutí krajského soudu].
17. Ústavní soud nepovažuje tyto závěry za protiústavní. Obecné soudy stěžovatelce vysvětlily, co se při posuzování přezkoumatelnosti hodnotí, jaké nároky jsou v tomto ohledu kladeny na stavební uzávěry a proč byly tyto nároky splněny. Ústavní soud stejně jako obecné soudy nepovažuje rozhodnutí o stavební uzávěře za nepřezkoumatelné. III.3 Námitka ohledně porušení legitimního očekávání [námitka c)]
18. Městská rada a obecné soudy se zabývaly i otázkou legitimních očekávání stěžovatelky. Obecné soudy vycházely z toho, že stavební uzávěra vždy zasahuje do očekávání dotčených osob a že obsah územního plánu ani zahájené územní řízení nezakládají legitimní očekávání ohledně práva stavět (bod 60 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a bod 66 rozhodnutí krajského soudu).
19. Oba soudy uvedly, že legitimní očekávání může podle rozhodovací praxe správních soudů založit až pravomocné územní nebo stavební rozhodnutí. Tato situace však nyní nenastala, protože stěžovatelka disponuje pouze nepravomocným územním rozhodnutím. Ke vzniku legitimního očekávání přitom nepostačuje ani uzavření plánovací smlouvy či jednání o této smlouvě (body 60 až 61 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a bod 64 až 66 rozhodnutí krajského soudu).
20. Obecné soudy tyto závěry ústavně souladným způsobem odůvodnily a podložily je odkazy na relevantní soudní rozhodnutí. Stěžovatelka v ústavní stížnosti nezpochybnila právní východisko ohledně nutnosti disponovat pravomocným územním či stavebním rozhodnutím ani závěr, že tímto rozhodnutím nedisponuje. I v tomto ohledu proto Ústavní soud nepovažuje napadené akty za protiústavní. III.4 Námitka ohledně stavební uzávěry jako nástroje ultima ratio [námitka d)]
21. Městská rada i obecné soudy se dostatečně zabývaly i otázkou, zda k dosažení cílů stavební uzávěry nemohly být použity mírnější prostředky.
22. Městská rada se k této otázce vyjádřila přímo v odůvodnění uzávěry - a to v rámci provedeného testu proporcionality. Za cíl uzávěry v něm označila konzervaci území do doby vydání nového územního plánu. Využití dotčených území podle stávajícího územního plánu by přitom ztížilo či zcela znemožnilo jejich využití podle připravovaného územního plánu. Z tohoto hlediska je uzávěra vhodným a jediným možným nástrojem k dosažení sledovaného cíle (strany 200 až 201 stavební uzávěry).
23. Krajský i Nejvyšší správní soud tyto závěry převzaly do svých rozhodnutí a plně se s nimi ztotožnily (body 61 až 62 rozhodnutí krajského soudu a bod 56 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu).
24. Ústavní soud neshledal důvod posoudit tuto otázku jinak. Přestože stěžovatelka uvádí, že sledovaného cíle mohlo být dosaženo mírnějšími prostředky, sama neuvádí konkrétní příklad takového opatření. Za situace, kdy podle městské rady nebylo možné dosáhnout sledovaného cíle jinak, jí nelze oprávněně vytýkat, že se blíže nevyjádřila k jiným a z jejího pohledu nevhodným opatřením anebo že tato opatření nepřijala. III.5 Námitka ohledně nepřiměřenosti stavební uzávěry [námitka e)]
25. Obecné soudy vycházely z judikatury Nejvyššího správního soudu, která uvádí, že aby byla stavební uzávěra přiměřená, musí být územně, věcně i časově úměrná (bod 60 rozhodnutí krajského soudu, bod 56 napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a např. jeho rozsudek č. j. 7 As 243/2022-48, bod 14).
26. Obecné soudy dostatečně podrobně odůvodnily, proč jsou tyto požadavky splněny - a to jak z hlediska územního i věcného (bod 56 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a bod 61 rozhodnutí krajského soudu), tak z hlediska časového (bod 63 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a body 68 až 71 rozhodnutí krajského soudu).
27. Ústavní soud nepovažuje toto posouzení za protiústavní. Závěry soudů se opírají o ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu a nejsou svévolné, nepřiměřeně restriktivní a ani jinak protiústavní. III.6 Námitka ohledně nedostatečného věcného přezkumu stavební uzávěry [námitka f)]
28. Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi vychází z toho, že při věcném přezkumu stavební uzávěry se zkoumá pouze naplnění zákonných požadavků na její vydání (§ 97 odst. 1 starého stavebního zákona). Neposuzují se tedy důvody, které obec vedou k přípravě nové územněplánovací dokumentace - byť by vůči nim navrhovatel vznášel relevantní námitky - a ani se podrobně nezkoumá, zda je řešení připravované v územním plánu správné. Tyto otázky mají své místo až při přípravě územního plánu a jeho soudním přezkumu (např. rozsudek č. j. 10 As 56/2022-33, bod 17; č. j. 6 As 103/2022-16, bod 12; 2 As 226/2022-23, bod 19).
29. Obecné soudy z těchto závěrů otevřeně vycházely (bod 54 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a bod 53 rozhodnutí krajského soudu). Ve svých rozhodnutích přitom dospěly k závěru, že veškeré zákonné podmínky pro vydání stavební uzávěry byly splněny. Řada stěžovatelčiných námitek však podle nich nemíří proti zákonným předpokladům pro vydání stavební uzávěry, ale proti připravovanému územnímu plánu - konkrétně proti pravdivosti a správnosti důvodů, na jejichž základě jej zastupitelstvo připravuje (bod 52 a body 57 až 58 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a body 45 až 46 a bod 63 rozhodnutí krajského soudu).
30. Tento závěr se podle Nejvyššího správního soudu vztahuje na stěžovatelčiny námitky ohledně udržitelného rozvoje obce, kvality bydlení, životního prostředí, znehodnocení pozemků, zástavby na blízkých pozemcích, dopravní a technické infrastruktury, ochrany půdy, památkové ochrany obce a jejího zápisu na seznam UNESCO. Těmito otázkami se proto správní soudy budou moci zabývat až při případném přezkumu územního plánu (body 57 až 58 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a bod 63 rozhodnutí krajského soudu).
31. Ústavní soud nepovažuje toto posouzení za protiústavní. Obecné soudy vycházely z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu a při přezkumu stavební uzávěry respektovaly zákonné podmínky pro její vydání (k přípustnosti tohoto postupu viz např. usnesení sp. zn. III. ÚS 2883/24 , body 3 a 9). Obecné soudy opakovaně uvedly, že pokud stavební uzávěra způsobila stěžovatelce škodu, náleží jí za to náhrada (bod 62 rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a bod 67 rozhodnutí krajského soudu).
32. Ústavní soud shrnuje, že napadené akty neporušily stěžovatelčina ústavně zaručená práva a svobody. Ústavní soud proto její ústavní stížnost odmítl jako zjevně neopodstatněnou [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
33. Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti bez zbytečného odkladu po jejím obdržení (26. 8. 2025). Z toho důvodu nebylo zapotřebí, aby samostatně rozhodoval o návrhu na odklad vykonatelnosti. Tento návrh přitom sdílí osud ústavní stížnosti (např. nálezy sp. zn. II. ÚS 724/25 , bod 23; III. ÚS 356/22, bod 31; II. ÚS 1440/21, bod 55).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 25. září 2025
Milan Hulmák v. r. předseda senátu