28 Cdo 3923/2014
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Petra
Krause a soudců Mgr. Miloše Póla a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., ve věci žalobce
hlavního města Prahy, IČ 00064581, se sídlem v Praze 1, Mariánské náměstí 2/2,
zastoupeného Mgr. Jakubem Kotrbou, advokátem se sídlem v Praze 1, Těšnov
1059/1, za účasti 1) J. M., a 2) O. Ž., obou zastoupených JUDr. Petrem Medunou,
advokátem se sídlem v Praze 1, Revoluční 1044/23, o žalobě ve věci rozhodnuté
Ministerstvem zemědělství – Pozemkovým úřadem Praha, vedené u Obvodního soudu
pro Prahu 4 pod sp. zn. 10 C 215/2005, o dovolání žalobce proti rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 17. března 2014, č. j. 24 Co 116/2013-240, takto:
I. Dovolání proti výroku I. a) rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17.
března 2014, č. j. 24 Co 116/2013-240, se odmítá.
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. března 2014, č. j. 24 Co
116/2013-240, se, vyjma výroku I. a), zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k
dalšímu řízení.
Obvodní soud pro Prahu 4 rozsudkem ze dne 20. února 2013, č. j. 10 C
215/2005-154, určil, že J. M. a O. Ž. nejsou vlastníky pozemků parc. č.
2101/143, 2101/145, 2101/209, 2101/210, ostatní plocha, všechny v k. ú. Ch.,
obec P., zaměřených a vytvořených geometrickým plánem Ing. P. V. ze dne 20.
srpna 2012, č. 3320-9/2012, který je nedílnou součástí tohoto rozsudku, přičemž
tímto rozsudkem zčásti nahradil rozhodnutí Ministerstva zemědělství –
Pozemkového úřadu Praha ze dne 11. května 2005, č. j. PÚ 1240/05 (výrok I.),
zamítl žalobu na určení, že J. M. a O. Ž. nejsou vlastníky pozemků parc. č.
2101/211 a 2101/212, ostatní plocha, v k. ú. Ch., obec P., zaměřených a
vytvořených geometrickým plánem Ing. P. V. ze dne 20. srpna 2012, č.
3320-9/2012, který je nedílnou součástí tohoto rozsudku (výrok II.), a žádnému
z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení (výrok III.).
Věc byla soudy nižších stupňů projednávána v režimu části páté občanského
soudního řádu (§ 244 a násl. o. s. ř.), neboť žalobce se domáhal nahrazení
rozhodnutí Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu Praha, ze dne 11.
května 2005, č. j. PÚ 1240/05, kterým bylo určeno, že účastníci řízení 1) a 2)
jsou vlastníky (všech) pozemků specifikovaných v rozsudku obvodního soudu.
Účastníci 1) a 2) jsou osobami oprávněnými a žalobce osobou povinnou podle
zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému
zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“), přičemž účastníci 1) a 2) řádně
a včas uplatnili svůj nárok na vydání předmětných pozemků, jejichž povaha je s
ohledem na § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě spornou. V souladu s ustálenou
judikaturou se pojmem stavba užívaným v restitučních předpisech a pojmem
pozemek rozumí věc z hlediska předpisů občanskoprávních, nikoliv správních. I
místní komunikace, představující určité ztvárnění zemského povrchu, může být za
určitých okolností stavbou, tedy věcí nemovitou v občanskoprávním smyslu. Na
pozemku parc. č. 2101/143 se nachází místní komunikace [ulice C.] a s ní
související parkoviště, jež jsou s ohledem na shora uvedené stavbami. Na
pozemcích parc. č. 2101/145, 2101/209 a 2101/210 je asfaltový chodník či
asfaltová plocha, tzn. části pozemků nezbytné pro přístup do budovy. Tím jsou
naplněny předpoklady § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, které brání vydání
předmětných pozemků oprávněným osobám. Pouze pozemky parc. č. 2101/211 a
2101/212 nejsou zastavěny a nejsou ani z části pozemky bezprostředně potřebnými
pro provoz okolních staveb, a tudíž u nich nejsou naplněny zákonné předpoklady
bránící jejich vydání účastníkům 1) a 2).
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. března 2014, č. j. 24 Co
116/2013-240, změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výrocích I. a II. tak, že
a) určil, že J. M. a O. Ž. nejsou vlastníky pozemků parc. č. 2101/143 a
2101/210, v k. ú. Ch., obec P., oddělených geometrickým plánem Ing. P. V. ze
dne 20. srpna 2012, č. 3320-9/2012, a v tomto rozsahu nahradil rozhodnutí
Ministerstva zemědělství – Pozemkového úřadu Praha ze dne 11. května 2005, č.
j. PÚ 1240/05, b) zamítl žalobu na určení, že J. M. a O. Ž. nejsou vlastníky
pozemků parc. č. 2101/211, 2101/212, 2101/209 a 2101/145 v k. ú. Ch., obec P.,
oddělených geometrickým plánem Ing. P. V. ze dne 20. srpna 2012, č. 3320-9/2012
(výrok I.), a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení
(výrok II.).
Odvolací soud se ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně o zastavěnosti
pozemku parc. č. 2101/143 (komunikace C. a přilehlé parkoviště), přičemž z
provedeného dokazování je zřejmé, že stavba byla na pozemku vybudována již před
dnem 24. června 1991, a účastníci 1) a 2) nejsou vlastníky tohoto pozemku.
Naopak pozemky parc. č. 2101/211 a 2101/112 lze oprávněným osobám vydat, neboť
se jedná o pozemky, na kterých je umístěná zeleň a které nejsou nezbytně nutné
k provozu stavby. Není významné, že jde o pozemky o malé ploše, u kterých dle
tvrzení žalobce pro jejich nepatrnou výměru nemůže restituce splnit svůj účel,
neboť ve smyslu konstantní judikatury jsou restituční nároky primární a trvá-li
oprávněná osoba na vydání pozemků, je třeba jí tyto pozemky vydat.
Bezprostředně související a nezbytně nutnou plochou k provozu budovy č. p.
nejsou ani pozemky parc. č. 2101/145 a 2101/209, protože nehraničí s pozemky,
na kterých je budova postavena (mezi nimi a budovou se nachází ještě pozemek
parc. č. 2101/146 – pruh přiléhající k budově a zcela dostačující jako plocha
nezbytně nutná k provozu budovy). Plochou nezbytně nutnou k provozu budovy je
pouze pozemek parc. č. 2101/210, který představuje jediný přístup z komunikace
C. k postrannímu vchodu do budovy č. p., a tento pozemek proto nelze oprávněným
osobám vydat z důvodu překážky uvedené v § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě.
Odvolací soud tedy uzavřel, že oprávněným osobám lze vydat pozemky parc. č.
2101/211, 2101/212, 2101/209 a 2101/145, a že nejsou vlastníky pouze pozemků
parc. č. 2101/143 a 2101/210.
Proti rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož přípustnost
dovozuje z toho, že napadený rozsudek závisí na vyřešení otázek hmotného práva,
které je na místě s ohledem na aktuální nález Ústavního soudu ze dne 1.
července 2014, sp. zn. I. ÚS 581/14, posoudit jinak, než jak byly posouzeny
odvolacím soudem. V citovaném nálezu se Ústavní soud zabýval otázkou vydání
pozemků užívaných pro veřejné účely (pozemek situovaný mezi místní komunikací a
parkovištěm osázený veřejnou zelení, tvořící přirozenou hranici mezi komunikací
a parkovištěm). Dospěl k závěru, že pokud konkrétní okolnosti restituentovi
brání ve výkonu jakékoliv ze složek vlastnického práva, došlo by restitucí
takového pozemku ke vzniku tzv. holého vlastnictví, což není účelem
restitučního procesu. Individuální užívání veřejné plochy přitom nepřipadá v
úvahu. Postup, kdy jsou do vlastnictví restituentů vydávány pozemky, jejichž
individuální využití nepřipadá v úvahu, protože jsou součástí veřejného statku,
je Ústavním soudem hodnocen jako protiústavní. Stejně tak je nesprávné právní
posouzení odvolacího soudu. Všechny vydané pozemky jsou nepochybně užívány jako
veřejný statek, tj. jednak jako asfaltové chodníky spojující budovu č. p. s
místní komunikací C. (parc. č. 2101/209, 2101/210, a 2101/145), a jednak jako
plochy veřejné zeleně o miniaturní výměře obklopené ze všech stran plochou
asfaltových komunikací či chodníků, a tedy pro oprávněné osoby nevyužitelné
(parc. č. 2101/211, 2101/212).
Účastníci řízení 1) a 2) ve vyjádření k dovolání uvádějí, že závěry z nálezu
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14 (cit. výše), kterým argumentoval
dovolatel, se nevztahují na toto řízení, neboť skutkově se jedná o odlišné
případy. Otázka veřejného užívání pozemku jako veřejného statku, která byla v
nálezu klíčová, nebyla předmětem tohoto řízení. Zároveň se jedná o novou
argumentaci, kterou dovolatel v průběhu řízení neuplatnil, přičemž v dovolání
nelze uplatnit nové skutečnosti nebo důkazy. Citovaný nález se vymyká
judikatuře, na niž účastníci 1) a 2) odkazují, a nerespektuje primární účel
zákona o půdě, kterým je zmírnění majetkových křivd způsobených vlastníkům a
uživatelům půdy a jiného zemědělského majetku v době nesvobody. Dle konstantní
judikatury Nejvyššího soudu je nutné interpretovat § 11 odst. 1 písm. c) zákona
o půdě restriktivně, přičemž veřejné užívání pozemku netvoří překážku naturální
restituce, což je potvrzeno i tím, že tento důvod chybí v taxativním výčtu
skutečností vyjmenovaných v tomto ustanovení. Významnou je rovněž skutečnost,
že účastníci 1) a 2) jsou vlastníky bezprostředně sousedících pozemků. Otázka
budoucího využití pozemku účastníky 1) a 2) není pro posouzení podstatná.
Po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou –
účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.) zastoupeným advokátem (§ 241 odst. 1
o. s. ř.) – shledal Nejvyšší soud dovolání částečně přípustným podle § 237 o.
s. ř., neboť napadené rozhodnutí závisí na vyřešení právní otázky, při jejímž
řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
Dovolací soud předně musí konstatovat, že k dovolání proti výroku I. a)
rozsudku odvolacího soudu, není dovolatel subjektivně legitimován. Dovolání,
které je mimořádným opravným prostředkem, může totiž podat jen ten účastník
řízení, jemuž nebylo rozhodnutím odvolacího soudu vyhověno, popřípadě kterému
byla tímto rozhodnutím způsobena určitá újma na jeho právech odstranitelná
zásahem dovolacího soudu (např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. března
2010, sp. zn. 29 Cdo 2280/2008, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. září 2014,
sp. zn. 28 Cdo 1649/2014, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. října 2015,
sp. zn. 25 Cdo 2374/2015).
Ve vztahu k pozemkům parc. č. 2101/143 a parc. č. 2101/210 odvolací soud
dovolávajícímu se žalobci vyhověl, když určil, že J. M. a O. Ž. nejsou jejich
vlastníky, v tomto rozsahu nelze považovat dovolání za subjektivně přípustné
(žalobce postrádá potřebnou subjektivní legitimaci), neboť žalobcova práva ani
povinnosti nejsou dotčeny, a proto ve vztahu k určení vlastnictví k těmto
pozemkům bylo dovolání žalobce odmítnuto (§ 243c odst. 3, věta první, a § 218
písm. b) o. s. ř). Dovolací soud se z uvedených důvodů zabýval přípustností
dovolání toliko proti výroku I. b) vztahujícímu se ke zbývajícím čtyřem
pozemkům.
O nesprávné právní posouzení věci (dovolací důvod podle § 241a odst. 1 o. s.
ř.) jde tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na
zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice správně vybranou,
nesprávně vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.
Podstatou věci je v daném případě otázka, zda lze předmětné pozemky považovat
za zastavěné ve smyslu § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě, a tedy zda je lze
vydat oprávněným osobám v návaznosti na uplatněný restituční nárok či nikoliv.
Podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě nelze pozemky vydat v případě, že
pozemek byl po přechodu nebo převodu do vlastnictví státu nebo jiné právnické
osoby zastavěn; pozemek lze vydat, nebrání-li stavba zemědělskému nebo lesnímu
využití pozemku, nebo jedná-li se o stavbu movitou, nebo dočasnou, nebo
jednoduchou, nebo drobnou anebo stavbu umístěnou pod povrchem země. Za
zastavěnou část pozemku se považuje část, na níž stojí stavba, která byla
zahájena před 24. červnem 1991, a část pozemku s takovou stavbou bezprostředně
související a nezbytně nutná k provozu stavby […].
Zákon o půdě slouží k odčinění pouze některých (nikoli všech) křivd a zároveň
stanoví výluky, které vydání původních pozemků brání, přičemž důvodem působení
výluk je veřejný zájem, který v konkrétním případě převáží nad zájmem
restitučním. Jde o jedno z hledisek, které musí být soudem zvažováno, nehledě
na námitky účastníka (uvedené vyplývá z povahy restituce). Typově jednu z výluk
představuje právě zastavěnost pozemku, a to buď konkrétně uvedeným druhem
areálu [hřbitov, zahrádková nebo chatová osada, tělovýchovné nebo sportovní
zařízení – § 11 odst. 1 písm. b), d), e) zákona o půdě], nebo jde o zastavěnost
pozemku stavbou, která brání jeho zemědělskému využití ve smyslu § 11 odst. 1
písm. c) zákona o půdě. Zákon přitom výslovně za zastavěnou část pozemku
považuje i tu, která sice stavbou bezprostředně zastavěná není, ovšem se
stavbou bezprostředně souvisí a je potřebná k jejímu provozu a obsluze. Podle
ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu (srov. například rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 24. října 2007, sp. zn. 28 Cdo 2518/2006; rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 14. července 2010, sp. zn. 28 Cdo 2174/2010; rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 31. srpna 2010, sp. zn. 28 Cdo 2016/2010; usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 18. prosince 2012, sp. zn. 28 Cdo 3063/2012; usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 7. května 2013, sp. zn. 28 Cdo 3863/2012; nebo usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 24. září 2014, sp. zn. 28 Cdo 1649/2014, jež jsou
veřejnosti dostupná i na internetových stránkách Nejvyššího soudu www.nsoud.cz)
může být překážkou vydání pozemků podle § 11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě též
funkční souvislost pozemků se stavbou, tedy skutečnost, že pozemky tvoří s
objekty výstavby jeden funkční celek (areál). Takovým pozemkem je nutno rozumět
jednak stavební pozemek, popřípadě též pozemek zastavěný stavbou, a dále
přilehlé pozemky, jež tvoří se zastavěnými pozemky souvislý celek bez
přerušení. Je proto třeba u nárokovaného pozemku přihlížet k celkové funkční
provázanosti i s ostatními pozemky a stavbami, které tvoří vzájemně provázaný
soubor staveb (areál jako funkční celek), a to i s přihlédnutím ke shora
zmíněnému veřejnému zájmu, který v takovémto případě představuje jedno z
hlavních výkladových kritérií (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19.
listopadu 2015, sp. zn. 28 Cdo 2013/2014), i v případě nejde-li o některý z
konkrétně uvedených druhů areálu.
Ve výše citovaném rozsudku ze dne 24. října 2007, sp. zn. 28 Cdo 2518/2006, se
Nejvyšší soud vyjádřil k otázce funkčního vymezení určitého areálu a současně
formuloval některá interpretační kritéria podstatná pro vydání pozemku, resp.
bránící při jejich naplnění restituci, kdy překážkou pro vydání pozemků podle §
11 odst. 1 písm. c) zákona o půdě může být právě jejich funkční spojení se
stavbami, které plní určený účel, dále případný zvláštní právní režim, jemuž
pozemky podléhají, a jsou tak účelově spjaty s přilehlou stavbou či provozem, a
konečně pokud je výměra pozemků, jež mají být vydány, v přiměřeném poměru či
naopak nepoměru vůči ostatním pozemkům v areálu. Judikatura současně také
jednoznačně dovodila, že právě citovaná kritéria nejsou kritérii kumulativními
(srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. května 2011, sp. zn. 28 Cdo
1395/2011, či usnesení téhož soudu ze dne 18. prosince 2012, sp. zn. 28 Cdo
3063/2012).
Oporu pro názor o prioritě vlastnického vztahu k areálu coby ucelenému souboru
nemovitostí, který nelze dělit, lze nalézt i v judikatuře Ústavního soudu
(srov. např. nález ze dne 14. června 2000, sp. zn. II. ÚS 78/98, uveřejněný ve
Sbírce nálezů a usnesení, svazek 18, č. 89), připouští jej též literatura
(srov. Průchová, I.: Restituce majetku podle zákona o půdě, C. H. Beck, Praha
1997, str. 186) a Nejvyšší soud se k němu přihlásil i ve shora uváděném
rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 3863/2012, v němž jej aplikoval na konkrétní případ
pozemků tvořících se stavbami rovněž ucelený sídlištní komplex (dále srov.
např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. ledna 2014, sp. zn. 28 Cdo 3874/2013
– ústavní stížnost proti němu podanou Ústavní soud odmítl usnesením z 21.
května 2014, sp. zn. III. ÚS 1196/2014).
V posuzované věci – argumentuje-li dovolatel nejenom bezprostřední funkční
souvislostí předmětných pozemků se stavbami (komunikacemi, budovou č. p.),
charakterem veřejného statku, ale navíc i praktickou nevyužitelností dotčených
pozemků oprávněnými osobami – nelze pominout ani aktuální rozhodovací praxi
Ústavního soudu vážící se k restituci pozemků (srov. zejm. nález Ústavního
soudu ze dne 1. července 2014, sp. zn. I. ÚS 581/14, týkající se obdobné věci
jako nyní projednávaná, či nález Ústavního soudu ze dne 21. ledna 2015, sp. zn.
II. ÚS 536/14, spolu s ostatními rozhodnutími Ústavního soudu dostupné
internetových stránkách nalus.usoud.cz), která nepřipouští naturální restituci
tam, kde by tato vedla k situaci, v níž by restituent objektivně nemohl plně
realizovat své vlastnické právo a užívat vydané pozemky způsobem odpovídajícím
účelu restitucí vyjádřenému v preambuli a v § 1 zákona o půdě.
V této věci ovšem odvolací soud k výše uvedeným závěrům vyplývajícím z
rozhodovací praxe dovolacího soudu i soudu Ústavního (od nichž nemá dovolací
soud důvod se odchýlit) nepřihlédl, omezil-li se na posouzení, zda předmětné
pozemky bezprostředně souvisejí s přilehlou stavbou, případně zda jsou nezbytně
nutné k jejímu provozu. Ve svých úvahách tak dostatečně nezohlednil hledisko
širší funkční souvislosti pozemků s nemovitostí, ani hledisko využitelnosti
pozemků oprávněnými osobami, a to i s přihlédnutím k účelu restituce
vyjádřenému v § 1 zákona o půdě a v neposlední řadě nevzal vůbec v úvahu
veřejný zájem (u pozemku zatíženého veřejným užíváním). Sluší se též
připomenout, že v případě závěru o naplnění překážky bránící restituci
obnovením vlastnického práva má oprávněná osoba právo na náhradu (srov. § 11
odst. 2, § 11a, § 16 odst. 1 zákona o půdě).
Dovolací soud k tomu uvádí, že v projednávané věci vede skutkový a právní stav
k možnému závěru o výlučném naplnění funkce veřejného statku a k existenci
překážky vydání pozemků ve smyslu ustanovení § 11 odst. 1 zákona o půdě,
přestože tento stav přímo není v popsané podobě mezi šesti tam vypočtenými
výlukami vydání uveden (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 536/14, cit.
výše). Jakkoli dřívější judikatura akcentovala naturální restituci odňatých
pozemků, aktuální rozhodovací praxe se s ohledem na vývoj poměrů a
společenských a právních vztahů přiklání k hledání rozumné proporce mezi
omezením restitučního nároku na vydání původních pozemků a prosazením
konkrétního veřejného zájmu. Právo oprávněných osob na náhradu jiným způsobem
tím není nijak dotčeno. Dovolací soud opět připomíná primární účel zákona o
půdě, jímž je zmírnění následků majetkových křivd, kterého však nelze dosáhnout
vydáním pozemků trvale užívaných veřejností (a k tomuto účelu upravených, resp.
zastavěných), jejichž individuální využití oprávněnou osobou by bylo značně
omezené či zcela nemožné – uvedené je typické právě v případě veřejné zeleně a
různých druhů obslužných komunikací. Takový stav by byl naopak v rozporu s
účelem restitucí. Účastníkům 1) a 2) nelze přisvědčit ani v tom, že argument
veřejného zájmu je novou skutečností uplatněnou dovolatelem poprvé v dovolání.
Dovolatel již v předchozím řízení tvrdil, že předmětné pozemky představují
veřejně přístupnou komunikaci, veřejný zájem na jejich využívání kromě toho
plyne i z povahy věci a jeho zohlednění je na soudu nehledě na argumentaci
účastníků.
Z uvedeného vyplývá, že právní posouzení věci odvolacím soudem je s ohledem na
aktuální rozhodovací praxi neúplné, a že závěr, k němuž odvolací soud dospěl
při řešení otázky, zda je možné předmětné pozemky vydat oprávněným osobám, je v
části týkající se určení vlastnického práva k pozemkům parc. č. 2101/211,
2101/212, 2101/209 a 2101/145 přinejmenším předčasný (při absenci zohlednění
všech hodnotících kritérií uvedených shora).
S ohledem na výše uvedené dovolací soud shledal rozsudek odvolacího soudu ve
výroku I. b) a II. nesprávným, a proto jej bez jednání (§ 243a odst. 1 o. s.
ř.) podle § 243e odst. 1 o. s. ř. a § 243e odst. 2, věty první, o. s. ř. zrušil
tak, jak je uvedeno ve výroku II. tohoto rozhodnutí a věc vrátil odvolacímu
soudu k dalšímu řízení. V dalším řízení je odvolací soud vázán právními názory
soudu dovolacího (§ 243g odst. 1 ve spojení s § 226 odst. 1 o. s. ř.).
O nákladech řízení, a to včetně nákladů tohoto dovolacího řízení, bude
rozhodnuto v novém rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně 23. února 2016
Mgr. Petr Kraus
předseda senátu