28 Cdo 5171/2008

28 Cdo 5171/2008

ROZSUDEK

Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa

Rakovského a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc. a Mgr. Petra Krause, v právní

věci žalobce Cukrovaru Vrdy, s. r. o., IČ 25077805, se sídlem v Praze 10,

Kutnohorská 288, zastoupené JUDr. Jiřím Vodičkou, advokátem se sídlem v Praze

5, Staropramenná 12, proti žalované České republice - Ministerstvu zemědělství,

se sídlem v Praze 1, Těšnov 17, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro

Prahu 1 pod sp. zn. 20 C 109/2004, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského

soudu v Praze ze dne 29. 1. 2008, č. j. 15 Co 485/2007-89, takto:

Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2008, č. j. 15 Co 485/2007-89,

a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. 6. 2007, č. j. 20 C

109/2004-69, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu

řízení.

Žalobou podanou dne 22. 5. 2003 doplněnou v průběhu řízení dne naposledy 27. 2. 2006 domáhal se žalobce náhrady škody z titulu odpovědnosti státu podle zákona

82/1998 Sb. Tvrdil, že jako právnická osoba měl předmět podnikání mimo jiné

výrobu cukru a výrobků na bázi cukru. Podle nařízení vlády č. 51/2000 Sb.,

kterým se stanoví opatření a podíl státu na tvorbě podmínek pro zajištění a

udržení výroby cukrovky a cukru a stabilizaci trhu s cukrem požádal žalobce dne

25. 4. 2000 o stanovení zvláštní individuální kvóty na výrobu cukru v členění

na tuzemskou kvótu ve výši 27 tisíc tun a vývozní kvótu ve výši 5 tisíc tun na

kvótový rok 200/2001. Opatřením Ministerstva zemědělství ČR ze dne 2. 6. 2000,

č.j. 1914/2000-1000, byla žalobci přidělena kvóta pouze výši 9,96 tisíc tun v

členění na 7,47 tisíc tun pro tuzemskou kvótu a 2.49 tisíc tun pro vývozní

kvótu. Tím byl žalobce omezen ve výrobě, když s přihlédnutím k výrobní kapacitě

cukrovaru Vrdy vyráběl na sklad a bez možnosti ji uvést na trh. Ústavní soud nálezem ze dne 14. 2. 2001 sp. zn. Pl. ÚS 45/2000 zrušil shora

uvedené nařízení vlády jako nezákonné ke dni jeho vyhlášení, tedy k 12. 3. 2001, a dalším nálezem ze dne 20. 3. 2001 sp. zn. IV. ÚS 468/2000 zrušil rovněž

výše uvedené opatření Ministerstva zemědělství ze dne 2. 6. 2000. Podle žalobce

tak došlo na jeho straně ke vzniku škody v podobě ušlého zisku, který by mohl

získat, kdyby mohl vyrábět cukr v rozsahu výrobní kapacity svého cukrovaru. Žalobce dále tvrdil, že v souladu s nařízením vlády č. 114/2001 Sb., podal u

věcně příslušného orgánu, to je Státního zemědělského intervenčního fondu (dále

jen „SZIF“), žádost o přidělení individuální produkční kvóty na výrobu cukru na

kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005. Rozhodnutím SZIF ze dne 27. 7. 2001,

registrační číslo 571/01/11 byla žalobci přidělena kvóta ve výši 11.118,9 tun

na kvótové roky 2001/2002 až 2004/2005. Odvolání žalobce proti uvedenému

rozhodnutí bylo rozhodnutím prezídia SZIF reg. Č. 571/01//11/odv. zamítnuto. Rozsudkem Městského soudu v Praze č.j. 38 Ca 657/2001-90 bylo rozhodnutí

prezídia SZIF prohlášeno za nicotné pro nedostatek věcné příslušnosti prezídia

a dále bylo zrušeno prvně uvedené rozhodnutí SZIF mimo jiné pro rozpor se

zákonem č. 256/2000 Sb. Další rozhodnutí o přidělení kvóty již nebylo vydáno. Žalobce uplatnil u žalovaného nárok na náhradu škody dne 24. 4. 2002, v

šestiměsíční lhůtě však nebylo o tomto nároku žalovaným rozhodnuto. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 19.6.2007,

č.j. 20 C 109/2004-69, zamítl žalobu, jíž se žalobce vůči žalovanému domáhal

náhrady škody resp. ušlého zisku ve výši 103.772.880 Kč (2x po 51.886.440 Kč za

kvótový rok 2000/2001 a 2001/2002) jako rozdílu mezi možným ziskem z plné

kapacity cukrovaru 32.000 t ročně a jeho skutečné produkce podle přidělených

kvót. Po skutkové stránce vyšel ze zjištění, že žalobce požádal 25. 4. 2000 o

stanovení individuální kvóty na výrobu cukru podle nařízení vlády č. 51/2000

Sb.

na kvótový rok 2000/2001, a to tuzemskou kvótu 27.000 tun a vývozní kvótu

5.000 tun, avšak opatřením ministra zemědělství ze dne 2.6.2000 jí byla

přidělena kvóta pouze 9.960 tun. Dále vzal za prokázané, že toto opatření

zrušil Ústavní soud svým nálezem sp.zn. IV. ÚS 468/2000 a posléze nálezem

sp.zn. Pl. ÚS 45/2000 zrušil i nařízení vlády č. 51/2000 Sb. Pokud jde o nárok na náhradu škod tvrzený žalobcem v souvislosti s vydaným a

později zrušeným rozhodnutím SZIF ze dne 27. 7. 2001, vycházel soud prvního

stupně ze zjištění o zrušení tohoto rozhodnutí v příslušném soudním řízení

vydaném ve správním soudnictví včetně okolnosti, že dosud nebylo vydáno žádné

nové rozhodnutí, které by zmíněné zrušené rozhodnut nahradilo. Věc posoudil ve smyslu ustanovení § 1 odst. 1, § 7 odst. 1, § 8 odst. 1,2, § 13

a § 15 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb. o odpovědnosti za škodu způsobenou při

výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně

zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti

(notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“)

ve znění účinném ke dni tvrzených škodných jednání. Soud prvního stupně poukazoval na rozhodnutí Ústavního soudu sp.zn. Pl. ÚS

45/2000, Pl. ÚS 39/01 a Pl. ÚS 50/04, v nichž se soud zabýval otázkou

ústavnosti produkčních kvót cukru - regulace produkce a její formy s

odůvodněním, že Ústavní soud neprohlásil za protiústavní regulaci jako zásah

státu do dané oblasti trhu, ale jako protiústavní hodnotil formu této regulace

- překročení normotvorného oprávnění vlády a nezákonný způsob regulace. Vyslovil, že v řízení o náhradu škody soud nepřezkoumává věcnou správnost

rozhodnutí, tudíž v případě zrušení rozhodnutí nenahrazuje rozhodovací činnost

správního orgánu. Proto podle soudu prvního stupně, pokud jde o nárok na

náhradu škody za kvótový rok 2001/2002, žalobu je třeba hodnotit jako

předčasnou s tím, že pokud je dána pravomoc správního orgánu rozhodnout o

právech a povinnostech účastníka, nelze rozhodnout o škodě z nezákonného

rozhodnutí dříve, než správní orgán nerozhodne znovu a řádně. Zdůraznil, že

soudu nepřísluší stanovit správnou výši kvóty, jíž by bylo možno poměřovat

škodu, která žalobci měla vzniknout. Ohledně nároku za kvótový rok 2000/2001 dovodil, že nelze shledat odpovědnost

státu za to, že nebyla provedena ústavně přijatelná regulace produkce cukru,

neboť zákonodárné orgány nenesou odpovědnost za svou legislativní činnost a

stejně tak není dána odpovědnost výkonné moci, pokud realizuje pravomoc vlastní

normotvorby. V této souvislosti poukazoval na rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR

sp.zn. 25 Cdo 1124/2005 s tím, že vzhledem k ustálené dělbě moci soudní moc

není oprávněna nahrazovat moc zákonodárnou, neboť jí přísluší výklad zákona a

nikoli tvorba zákona, zejména jedná-li se o celospolečenské ekonomické otázky,

které soud není schopen ani oprávněn posoudit a stanovit. Zaujal názor, že

žalobce dovozuje odpovědnost za legislativní nečinnost vlády a parlamentu.

Podle soudu prvního stupně pokud by byla protiústavní sama regulace, bylo by

možno dovodit odpovědnost za škodu, jejíž výše by se rovnala rozdílu mezi

stavem regulovaným a stavem neregulovaným, avšak v dané věci byly za

protiústavní prohlášeny pouze forma a pravidla regulace. Dospěl k závěru, že

žalovanému proto nevznikla odpovědnost za škodu. Uzavřel, že pro neexistenci

odpovědnosti žalovaného není třeba se zabývat konkrétní výší možné výroby

žalobce. K odvolání žalobce Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne

29.1.2008, č.j. 15 Co 485/2007 - 89, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně. Převzal skutková zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se rovněž s jeho

právním posouzením. Odvolací soud pouze dodal, že tak, jak věc žalobce koncipoval, nelze dospět k

závěru, že mu tvrzeným způsobem vznikla škoda, případně jaká je její výše již

proto, že žalobce mylně vychází z předpokladu, že výše škody by byla dána

rozdílem mezi regulovanou produkcí a plnou výrobní kapacitou cukrovaru. Podle

odvolacího soudu žalobce netvrdil a ani neprokazoval, že by se mu podařilo na

trhu realizovat větší množství cukru než to, které vyrobil. Zaujal názor, že

žalobce stanovené kvóty plně nerespektoval a vyráběl více. Vyslovil závěr, že

regulace se netýkala výroby cukru, nýbrž jeho uvádění na trh, žalobce tak ve

výrobě kvótami fakticky omezen nebyl a ani se tak nechoval.

Proti uvedenému rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož

přípustnost dovozoval podle obsahu dovolání z ustanovení § 237 odst. 1 písm. c)

o.s.ř. s tím, že jde o rozhodnutí, které má po právní stránce zásadní význam. Z

formulace dovolání je zřejmé, že uplatňoval dovolací důvod nesprávného právního

posouzení ve smyslu ustanovení § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Tvrdil totiž, že

nařízení vlády č. 51/2000 Sb. zakazovalo množství cukru vyrobené nad přidělenou

kvótu uvádět na trh. Namítal, že tímto zákazem byl výrazně omezen ve výrobě,

neboť by produkci ve výši výrobní kapacity cukrovaru ve Vrdech 32.000 tun

vyráběl vlastně na sklad a bez možnosti ji uvést na trh. V dovolání poukazoval

na skutečnost, že opatření Ministerstva zemědělství ČR ze dne 2. června 2000,

č.j. 1914/2000-1000, které stanovilo dovolatelce kvótu na výrobu cukru ve výši

9.860 tun na kvótový rok 2000/2001 bylo Ústavním soudem pro nezákonnost zrušeno

až dne 20.3.2001. Podle dovolatele rovněž i vládní nařízení č. 51/2000 Sb. Ústavní soud zrušil pro nezákonnost s účinností od 12. 3. 2001. Tvrdil, že v

dané věci jsou splněny všechny podmínky stanovené zákonem č. 82/1998 Sb. pro

náhradu škody za kvótový rok 2000/2001. Dovolatel zdůrazňoval existenci nezákonného rozhodnutí, a to opatření

Ministerstva zemědělství ČR ze dne 2.6.2000, č.j. 1914/2000 - 1000 (event. nesprávného úředního postupu), které bylo pro nezákonnost zrušeno. Podle

dovolatele zásadní právní význam je třeba spatřovat v zodpovězení otázky:

1) zda opatření Ministerstva zemědělství ČR ze dne 2. 6. 2000, které je

nezákonné a bylo vydáno i nesprávným úředním postupem, zakládá nárok na náhradu

škody z titulu pouze stavu nezákonnosti anebo nesprávného postupu anebo při

posuzování nároku obstojí rovnocenně vedle sebe,

2) zda opatření Ministerstva zemědělství ČR, které nelze považovat za správní

rozhodnutí vydané ve správním řízení, a to jednak pro samotnou absenci zákonem

č. 71/1967 Sb. upraveného správního procesu při jeho vydávání, i absenci

základních náležitostí správního rozhodnutí ve smyslu § 47 citovaného zákona,

je nesprávným úředním postupem anebo nezákonným rozhodnutím. Opakoval, že mu vznikla škoda tím, že nezákonným rozhodnutím - opatřením

Ministerstva zemědělství ČR byl omezen ve výrobě cukru - tedy stanovenou výší

kvóty, neboť nad rámec kvóty ve výši 9.960 tun cukru nesměl uvádět cukr na trh

v České republice, do zemí Evropské unie a dalších států Evropy. Podle

dovolatele tak existuje příčinná souvislost mezi vydáním nezákonného rozhodnutí

či nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Za další otázku po právní

stránce zásadního významu považovala posouzení dalších otázek, a to

3)zda v případě, že rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno a neexistuje právní

předpis, který by opravňoval státní orgán takové nezákonné rozhodnutí nahradit

rozhodnutím novým, je vyloučeno použití zákona č. 82/1998 Sb., ačkoli všechny

podmínky stanovené tímto zákonem byly splněny,

4) zda v případě, kdy bylo zrušeno nejen napadené správní rozhodnutí, ale i

jeho zákonný podklad, zda lze požadovat, respektive vynucovat nové správní

rozhodnutí.

Podle dovolatele bylo na žalovaném, aby jeho jiná organizační

složka (vláda, parlament) přijala novou úpravu, jež by ministerstvu zemědělství

nebo Státnímu zemědělskému intervenčnímu fondu umožnila znovu rozhodnout o

kvótě. V této souvislosti opakoval své výtky vůči úvaze správního orgánu, který vzal

pro rozhodnutí údaj o vyrobeném množství cukru za kvótový rok 2000/2001, ale

postupoval nesprávně, když věděl, že výroba cukru v tomto období byla co do

výše nezákonně omezena. Poukazoval na to, že nesprávný úřední postup může být

představován jakoukoliv činností spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu,

dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními

normami pro jeho počínání nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí

postupu, ale musí tak vždy postupovat osoby, které plní úkoly státního orgánu a

tento postup musí sloužit výkonu státní moci. V daném případě nesprávný úřední

postup je spatřován v tom, že správní orgán od počátku - zahájení řízení věděl,

že používá výlučně jako jediné a rozhodující kritérium pro stanovení výše kvóty

na rok 2001/2002 údaj stanovený a získaný nezákonným rozhodnutím na základě

nezákonného předpisu. Podle dovolatele mu nebyl dán žádný prostor k dokazování

výroby, možnosti realizovat vyšší výrobu na trhu ani jinak prokazovat výši

škody a příčinnou souvislost, neboť soud prvního stupně nepřipustil dokazování

ohledně výše škody. Nesouhlasil s tvrzením odvolacího soudu, že by se mu

podařilo na trhu realizovat větší množství cukru, neboť prokázal, že v

následujícím roce 2002/2003 vyrobil a prodal více jak 18.000 tun cukru. Též

namítal, že odvolací soud nerozlišoval, že pro rok 2000/2001 byl žalobce omezen

v uvádění cukru na trh, ale pro kvótový rok 2001/2002 již byla omezen přímo ve

výrobě cukru. Navrhl proto zrušení rozhodnutí soudů obou stupňů a vrácení věci

soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Žalovaný navrhl odmítnutí, případně zamítnutí dovolání. Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§ 10a o.s.ř.) věc projednal

podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 30. 6. 2009, neboť dovoláním je napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán

před 1. 7. 2009 (srov. článek II, bod 12 zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění

zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů a další

související zákony). Po zjištění, že dovolání proti pravomocnému rozsudku

odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastníkem řízení), zastoupeným

advokátem (§ 241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené § 240 odst. 1 o. s. ř.,

se nejprve zabýval otázkou přípustnosti dovolání. Jelikož rozsudkem odvolacího soudu byl rozsudek soudu prvního stupně ve věci

samé potvrzen a nejde ani o případ skryté diformity rozhodnutí ve smyslu § 237

odst. 1 písm. b) o. s. ř. (již proto, že soudem prvního stupně nebyl vydán

rozsudek, který by byl odvolacím soudem zrušen), může být dovolání přípustné

jen při splnění předpokladů uvedených v ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tedy má-li rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce

zásadní význam.

Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam ve smyslu § 237

odst. 1 písm. c) o. s. ř. zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v

rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími

soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v

rozporu s hmotným právem. V posuzované věci rozsudek odvolacího soudu spočívá na právním závěru, že v

dané věci nebyly splněny předpoklady odpovědnosti státu za škodu podle zákona

č. 82/1998 Sb., a to z důvodů, které kopírují závěry soudu prvního stupně, jak

byly shora rekapitulovány.

O nesprávné právní posouzení věci (§ 241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.), může jít

tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na zjištěný

skutkový stav věci nedopadá, nebo právní normu, sice správně určenou, nesprávně

vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval. Za situace, kdy odvolací soud v plném rozsahu převzal jak skutková zjištění

soudu prvního stupně, tak i jeho právní posouzení, je namístě věnovat se

rozboru argumentů, na nichž soudy obou stupňů své rozhodnutí založily. Pro přehlednost uvádí dovolací soud, že pro náležité posouzení důvodnosti

dovolání v této věci je namístě připomenout některé dosavadní závěry

rozhodovací praxe dovolacího soudu i Ústavního soudu, které se k uvedené

problematice vztahují. Podle § 1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., v platném znění (dále jen

„zákon“), stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu

způsobenou při výkonu státní moci. Definice státní (veřejné) moci se podává ze

závěrů usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93

(publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 2, č. 3). Podle

něj „Veřejnou mocí se rozumí taková moc, která autoritativně rozhoduje o pávech

a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož

právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném

postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle

subjektu.“

Podle ustanovení § 3 odst. 1 písm. a) zákona stát odpovídá za škodu,

kterou způsobily státní orgány. K poměru mezi ústavně právními předpisy a

zákonem se připomínají závěry usnesení Nejvyššího soudu ze dne 18. 8. 2005, sp. zn. 25 Cdo 1158/2004. Podle něj „Povinnost státu k náhradě škody způsobené

výkonem veřejné moci nevyplývá automaticky přímo z čl. 4 a 365 Listiny

základních práv a svobod, nýbrž je dána pouze při splnění podmínek odpovědnosti

stanovených zákonem č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem

veřejné moci nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.“

Z okruhu subjektů, jejichž činnost (při splnění shora zmíněných

předpokladů podle zákona) může založit vznik nároku na náhradu škody státem,

jsou ovšem vyňaty některé orgány, případně postup přijímání některých

rozhodnutí. Tak v rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 31. 1. 2007, sp. zn. 25

Cdo 1124/2005 byl vysloven závěr obsažený v právní větě, podle níž „Proces

přijímání zákonů hlasováním v Poslanecké sněmovně či Senátu PČR není úředním

postupem ve smyslu § 13 zákona č. 82/1998 Sb.“ Z obsahu odůvodnění citovaného

rozsudku jinak plyne, že odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. je

zásadně spojována s nesprávným úředním postupem orgánů moci výkonné a soudní. V rozsudku Nejvyššího soudu ČR ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005,

byl zaujat závěr, podle něhož: „Vydání normativního právního aktu není úředním

postupem vlády, nýbrž je výsledkem její normotvorné činnosti.

Jestliže

normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována

jako nesprávný úřední postup, nelze dovodit ani odpovědnost státu za škodu

způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu § 13 zák. č. 82/1998 Sb. či §

18 zákona č. 58/1969 Sb.“ Uvedený rozsudek reagoval na situaci, kdy předmětem

sporu byl nárok uplatněný s tvrzením, že rozhodnutí vlády, které bylo odklizeno

nálezem Ústavního soudu pro absenci zákonného zmocnění, zakládá odpovědnost

státu za vzniklou škodu podle zákona. Nejvyšší soud se v uvedeném rozsudku ztotožnil s námitkami žalovaného, podle

něhož podle zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou pouze akty

individuálními, kdežto normativní akt není způsobilý založit odpovědnost státu. Legislativní činnost vlády dle dovolatelky není úředním postupem ani

rozhodovacím procesem a jde pouze o licenci k vydávání podzákonných předpisů,

kterou vládě svěřuje Ústava ČR. Poukázal přitom na okolnost, že v nálezu č. 167/2000 Sb. se Ústavní soud

zabýval rozporem mezi normativním obsahem aktu vlády a absencí tomu

odpovídající právní formy a shledal, že forma těchto normativních právních aktů

vlády – rozhodnutí – neodpovídá jejich obsahu, a v závěru apeloval na vládu,

aby se řídila článkem 78 Ústavy, podle kterého k provedení zákona a v jeho

mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení. Dovolací soud shodně se závěry Ústavního soudu, který v nálezu č. 167/2000 Sb. řešil otázku právní povahy předmětných rozhodnutí, považoval předmětná

rozhodnutí vlády za normativní právní akty, z jejichž obsahu jsou zřetelné

charakteristické znaky – abstraktnost, obecnost; nejedná se o akty individuálně

právní, které by byly výsledkem rozhodovací činnosti v konkrétních věcech. Je

tedy nutné na ně nahlížet jako na výsledek tzv. odvozené normotvorby vlády. Vládě je Ústavou (čl. 78) svěřena pravomoc vydávat normativní právní akty ve

formě nařízení k provedení zákona a v jeho mezích a k tomu není nutné výslovné

zákonné zmocnění.“

Pro úplnost se v této souvislosti dodává, že zmíněné rozhodnutí se vypořádalo i

s argumentací (kterou použil odvolací soud v této věci) obsaženou v nálezu

Ústavního soudu I.ÚS 245/98, rozšiřující možnost aplikace dříve platného zákona

č. 58/1969 Sb. na všechny orgány státu, tedy jak orgány moci zákonodárné,

výkonné i soudní. Při aplikaci shora uvedených závěrů na nyní projednávanou věc dospívá dovolací

soud k závěru, že proces vydání nařízení vlády č. 51/2000 Sb. tak spadá pod

pojem normotvorby vlády a z okolnosti zrušení tohoto nařízení nelze proto

dovozovat důsledky náhrady škody podle zákona. Jinak je tomu v případě aplikace uvedeného (byť formálně nesprávně vydaného)

předpisu cestou individuálních právních aktů ministra zemědělství, případně

jiného věcně příslušného orgánu. V tomto směru dospívá dovolací soud k závěru,

že opatření ministra ze dne 2. 6. 2000, jakož i rozhodnutí SZIF ze dne 27. 7.

2001, je aktem nikoliv normotvorby, ale realizací úkolů příslušného

ministerstva (v této věci ministra, případně věcně k tomu příslušného správního

orgánu), vydané k žádosti konkrétního subjektu (žalobce), ukládající konkrétní

omezení týkající se prodeje, resp. stanovení horní hranice množství cukru

uváděného na trh, a to v přesně vymezeném časovém období. Uvedená opatření

ministra a rozhodnutí SZIF nelze podřadit pod pojem obecně závazného

legislativního aktu, pro něj platí předpoklady instruktivně vyložené v již

zmíněném nálezu Ústavního soudu ČR 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93. Pakliže

následně došlo ke zrušení takovéhoto individuálního právního aktu (v tomto

případě nálezem ÚS), jsou pak naplněny podmínky vzniku odpovědnosti státu za

případně vzniklou škodu, pokud tato byla v přímé příčinné souvislosti s vydáním

tohoto aktu. Je namístě dodat, že v dané věci postačuje okolnost, že ke zrušení

individuálního aktu došlo. Stranou rozhodování a posuzování jsou proto otázky

kladené v dovolání, jmenovitě zda a nakolik takové rozhodnutí podléhá režimu

tehdy účinného zákona, případně zda nutnou podmínkou uplatnění náhrady škody je

navíc vydání nového, zrušené rozhodnutí nahrazujícího, rozhodnutí (§ 7, § 8

odst. 1 zákona). Pro potřeby řízení o náhradu škody vůči státu tento předpoklad není nutný. Tento závěr se podává z okolností projednávaného případu proto, že po zrušení

právního předpisu, o nějž se opatření ministra opíralo, žalovaný nepřikročil,

respektive objektivně nemohl přikročit, při absenci tomu odpovídajícího

právního předpisu, k vydání žádného dalšího rozhodnutí, kterým by své původní

(Ústavním soudem zrušené) rozhodnutí nahradil či změnil. (Mimochodem, otázka

důvodů, proč k vydání dalšího rozhodnutí nedošlo, je z hlediska konstrukce

odpovědnosti státu irelevantní, neboť zákon chápe odpovědnost státu jako

objektivní odpovědnost, bez ohledu na předpoklad zavinění. Ostatně požadavek §

8 odst. 1 zákona o podmínkách uplatnění náhrady škody způsobené nezákonným

rozhodnutím, není bezvýjimečný, jak plyne ze znění odstavce 2 téhož

ustanovení). Setrvání na splnění požadavku zákona spočívající v předpokladu

zrušení a vydání nového rozhodnutí v každém případu, by vedlo fakticky k

odepření soudní ochrany žalobci. Dovolací soud v tomto směru připomíná, že jde

o situaci srovnatelnou s hodnocením nároků poškozeného v jiných věcech, totiž

uplatnění nároku poškozeného na náhradu škodu z titulu usnesení o zahájení

trestního stíhání, v nichž soudní praxe dospěla k závěru, že pro vyhovění

takového požadavku poškozeného není nutno, aby toto rozhodnutí bylo formálně

zrušeno (srov. k tomu usnesení Nejvyššího soudu České republiky sp. zn. 28 Cdo

1338/2011). Předmětem řízení je totiž žalobcem tvrzený nárok o ušlém zisku, o

předpokladech jeho přiznání a výši je bezesporu oprávněn rozhodovat soud v

nalézacím řízení (nikoliv ve správním řízení, jak se uvádí v dovoláním

napadeném rozhodnutí).

Plyne to z povahy věci, když posuzování nároků z náhrady

škody podle zákona se podpůrně spravuje ustanoveními občanského zákoníku (§ 26

zákona) a spory z něj rozhodují soudy v řízení podle části prví až čtvrté,

respektive šesté, pokud jde o výkon rozhodnutí, nikoli ve správním soudnictví

(respektive části páté o.s.ř.). Pro závěr o existenci škody, a to i v podobě

ušlého zisku, její skutečné výše a příčinné souvislosti mezi nezákonným aktem

státního orgánu a tvrzenou škodou, musí účastníci nabídnout tomu odpovídající

důkazy, které soud posoudí podle standardních postupů procesního práva, včetně

využití závěrů případného znaleckého dokazování nebo za využití své volné úvahy. K otázce rozlišení mezi právním důvodem uplatňování náhrady škody proti státu

(nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem) podle zákona č. 82/1998 Sb. (dále jen „zákon“), jak to činí dovolatel předmětem dovolacího

přezkumu, uvádí dovolací soud, že jak z doslovného znění ustanovení § 5 zákona,

tak z jeho smyslu a účelu úpravy je zřejmé, že odpovědnost státu může být

založena jen jedním z těchto odpovědnostních titulů, nikoliv z obou důvodů

současně. Pojmově je vyloučeno upínat (při shodném skutkovém stavu vymezeném

tvrzeními žaloby) odpovědnost státu jak k důsledkům plynoucím z nezákonného

rozhodnutí, tak ke vzniku odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup. Zatímco v prvém případě jde o právní důvod uvedený zejména v ustanoveních § 5

písm. a), jakož i § 8 odst. 1) až 3) zákona, jako individuální právní akt,

který byl následně pro nezákonnost zrušen, případně změněn (s čímž se logicky

pojí i požadavky na vyčerpání dostupných opravných prostředků (s určitými

výjimkami), je odpovědnost státu za nesprávný úřední postup uváděna (z důvodů

zcela praktických, při nepředvídatelnosti možných situací v reálném životě) v

ustanovení § 5 písm. b) pouhým uvedením pojmu. Výklad přikládaný tomuto pojmu

(s přihlédnutím ke znění ustanovení § 13 odst. 1 zákona) vyznívá tak, že je jím

porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu

při jeho činnosti, a to i při takových úkonech, které jsou prováděny v rámci

činnosti rozhodovací, avšak neodrazí se bezprostředně v obsahu vydaného

rozhodnutí. Z tohoto hlediska za nesprávný postup, vedoucí k odpovědnosti

státu, je třeba považovat i nevydání či opožděné vydání rozhodnutí, mělo-li být

v souladu s uvedenými pravidly správě vydáno či vydáno ve stanovené lhůtě,

případně jiná nečinnost státního orgánu či jiné vady ve způsobe vedení řízení,

to vše samozřejmě za předpokladu, že poškozenému vznikla škoda, která je v

příčinné souvislosti s uvedeným postupem, tedy je-li nesprávný postup orgánu

státu se vznikem škody ve vztahu příčiny a následku (srov. závěry rozsudku

Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 804/96). Tím je doložena

samostatnost obou právních titulů odpovědnosti státu podle zákona, která

vzhledem k rozdílným předpokladům naplnění odpovědnosti státu za vzniklou škodu

nemůže být založena z obou těchto důvodů současně.

Z hlediska obecných předpokladů odpovědnosti státu podle zákona je pak třeba

zkoumat, zda kromě předpokladu rozhodnutí státního orgánu, které bylo zrušeno,

jsou splněny rovněž další předpoklady, jmenovitě vznik škody (v této věci v

podobě ušlého zisku) a příčinné souvislosti mezi nimi. Pak přichází do úvahy aplikace závěrů dosavadní ustálené rozhodovací praxe

Nejvyššího soudu, jak je tato obsažena v řadě jeho dřívějších rozhodnutí. Příkladmo se odkazuje na závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999,

sp. zn. 2 Cdon 129/97, podle něhož „Ke vzniku objektivní odpovědnosti státu za

škodu, jíž se nelze zprostit (§ 2 zákona č. 82/1998 Sb.), je zapotřebí současné

splnění tří podmínek: 1) nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup, 2)

vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím /nesprávným

úředním postupem/ a vznikem škody.“

Vzhledem k tomu, že zákon č. 82/1998 Sb. blíže nedefinuje pojem škody ani

neupravuje rozsah její náhrady, vychází se pro účely jejího určení z ustanovení

§ 442 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, podle nějž se hradí

skutečná škoda a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk). Srov. shodně např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. října 2010, sp. zn. 25 Cdo 2008/2008,

uveřejněný pod číslem 49/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále též

jen „R 49/2011“)“. K pojmu ušlého zisku se sluší připomenout závěry rozhodnutí rozhodovací

činnosti Nejvyššího soudu, jak byly zopakovány v odůvodnění rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 2098/2010: „Za ušlý zisk je považována pouze ta újma, jež poškozenému

vznikla tím, že v důsledku škodné události nedošlo k takovému rozmnožení jeho

majetkových hodnot, jež se dalo očekávat s ohledem na pravidelný běh událostí. Nepostačuje přitom pouhá pravděpodobnost zvýšení majetkového stavu v budoucnu,

ale musí být poškozeným najisto postaveno, že nebýt škodní události, tak by se

jeho majetkový stav zvýšil. Vymezení ušlého zisku pak musí být podloženo

existujícími či reálně dosažitelnými okolnostmi, z nichž lze usuzovat, že

škodní událost skutečně zasáhla do průběhu konkrétního děje vedoucího k

určitému zisku (k těmto závěrům srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne

28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 3586/2006, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 371/2007, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 1. 2006,

sp. zn. 25 Cdo 818/2005).“

Otázka existence příčinné souvislosti je otázkou skutkovou, neboť v řízení se

zjišťuje, zda škodná událost (zde nesprávný úřední postup) a vzniklá škoda na

straně poškozeného (dovolatelky) jsou ve vzájemném poměru příčiny a následku. Příčinná souvislost se nepředpokládá, nýbrž musí být (rovněž) prokázána; právní

posouzení příčinné souvislosti spočívá v určení, mezi jakými skutkovými

okolnostmi má být její existence zjišťována (srov. shodně např. opět R

49/2011). Splnění těchto předpokladů musí být v soudním řízení bezpečně

prokázáno a nepostačuje pouhý pravděpodobnostní závěr o splnění některého z

nich. Důkazní břemeno v tomto směru leží na poškozeném (zde dovolatelce), k

tomu srov. závěry rozhodnutí sp. zn. 29 Cdo 3213/2009 ze dne 31. 08. 2011.

V této souvislosti považuje dovolací soud za vhodné připojit, že v posuzované

věci (po vyřešení otázek právní povahy individuálního správního aktu (tedy

rozhodnutí resortního ministra v této věci, respektive věcně k tomu příslušného

orgánu), jde o posouzení promítnutí důsledků plynoucích z odpovědnosti státu za

škodu vzniklou v přímé příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím státu

do sféry podnikatelského záměru žalobce a důsledky, která v této věci

uplatňuje. Individuální správní akt v této věci totiž založil vztah mezi

žadatelem (žalobkyní, nyní dovolatelkou) a státem, reprezentovaným příslušným

ministerstvem. Žadatel v době podání žádosti (a za tehdejšího stavu své pozice

na trhu a výrobních kapacit) postupoval v souladu s tehdy platnou (ještě

nezrušenou), právní úpravou a důsledky plynoucí z jím zpochybňovaného

rozhodnutí ministra a SZIF tak měly svůj průmět do jeho rozhodování z hlediska

strategie podnikání. Dovolací soud považuje za právně významné přihlédnout k

takovým aspektům, kterými je povaha výrobní činnosti, závisející na dodávkách

suroviny pro cukrovarnickou činnost, a to od prvovýrobců (producentů cukrové

řepy), k objektivně neovlivnitelným aspektům zemědělské výroby, k legitimnímu

uvažování prvovýrobců cukrové řepy z hlediska jejich očekávání odbytu své

úrody, agrotechnickým lhůtám a z toho plynoucí nutnosti časového předstihu v

rámci kontraktace dodávek, jak na to v podrobnostech poukazuje opakovaně

žalobce i v důvodech svého dovolání. Tyto objektivní okolnosti, nazíráno rovněž

z pohledu nezbytného časového předstihu, nemohou zůstat stranou při posuzování

konkrétních tvrzených nároků na náhradu škody, jak takové závěry dosavadní

výsledky řízení naznačují. Pro úplnost dovolací soud uvádí k argumentům odvolacího soudu o zásadní

legitimitě postupu státu při realizaci restrikcí v oblasti výroby a prodeje

cukru, že tento aspekt nemůže (s přihlédnutím k výše uvedenému posouzení

nezákonnosti shora uvedených rozhodnutí) vést k závěru o vyloučení odpovědnosti

státu za škodu vzniklou konkrétními akty exekutivy vůči poškozeným, kteří

postupovali v rámci v té době platné (byť později zrušené) sekundární

legislativy v souladu se zásadou prezumpce správnosti postupu orgánů státu a

legitimního očekávání správnosti rozhodnutí o jejich subjektivních právech v

oblasti dosažení, udržení a rozvíjejí svých hospodářských aktivit. Podle

dovolacího soudu nelze výkladem, zaujatým odvolacím soudem, odepřít poškozenému

právo na náhradu škody, pakliže budou splněny ostatní předpoklady, které zákon

pro její uplatnění stanoví. Vzhledem k tomu, co bylo shora uvedeno, nemohl dovolací soud dospět spolehlivě

k závěru o správnosti právního posouzení věci zaujatého odvolacím soudem v této

věci. Protože odvolací soud vycházel z odlišného posouzení předpokladů

důvodnosti uplatněného nároku, zůstaly stranou jeho posouzení otázky

předpokladů těch důkazů, kterými žalobkyně svůj nárok odůvodňuje, případně

zjištění z důkazů dosud již provedených.

V dalším řízení budu proto zapotřebí v

tomto rozsahu důkazní řízení zopakovat, respektive doplnit podle návrhů

účastníků a výsledná zjištění posoudit ve smyslu shora uvedených právních

závěrů dovolacího soudu. S přihlédnutím k shora uvedenému shledal Nejvyšší soud v posuzované věci

dovolání žalobkyně přípustným (§ 237 odst. 1 písm. c/ o. s. ř.) a současně i

opodstatněné; proto rozsudek odvolacího soudu bez nařízení jednání (§ 243a

odst. 1 věty první o. s. ř.) zrušil (§ 243b odst. 2 in fine o. s. ř.). Jelikož

důvody, pro které byl tento rozsudek zrušen, platí i pro rozhodnutí soudu

prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu

prvního stupně k dalšímu řízení (§ 243b odst. 3 věty druhé o. s. ř.). Právní názor vyslovený Nejvyšším soudem v tomto rozsudku je pro soudy nižších

stupňů v dalším řízení závazný (§ 243d odst. 1, § 226 odst. 1 o. s. ř.).

V novém rozhodnutí o věci bude rozhodnuto i o náhradě nákladů dovolacího řízení

(243d odst. 1 věty druhé o. s. ř.).

Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.

V Brně dne 13. listopadu 2012

JUDr. Josef R a k o v s k ý

předseda senátu