ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr.
Františka Ištvánka a soudců JUDr. Jana Kolby a Mgr. Víta Bičáka v právní věci
žalobkyně Janiga Labs, s.r.o., identifikační číslo osoby 63990148, se sídlem v
Praze 6, Moravanů 2225/68, zastoupené Mgr. Jakubem Hajdučíkem, advokátem se
sídlem v Praze 5, Sluneční náměstí 14/2588, proti žalované České republice –
Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o zaplacení 62 500 Kč s
příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 26 C 55/2015,
o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2020,
č. j. 35 Co 47/2020-218, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2020, č. j. 35 Co 47/2020-218, a
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 5. 9. 2019, č. j. 26 C 55/2015-169,
se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
I. Dosavadní průběh řízení
1. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne
12. 5. 2016, č. j. 26 C 55/2015-49, uložil žalované povinnost zaplatit žalobci
částku 39 720 Kč s příslušenstvím (výrok I), zamítl žalobu v části, jíž se
žalobkyně domáhala zaplacení částky 22 780 Kč s příslušenstvím (výrok II), a
2. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 8. 11. 2016,
č. j. 35 Co 375/2016-85, změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I tak,
že žalobu i v tomto rozsahu zamítl a konstatoval, že v řízení zahájeném
Finančním úřadem pro hlavní město Prahu, Územní pracoviště pro Prahu 6, dne 9.
9. 2009 pod č. j. 250676/09/006934108951 (dále jen „posuzované řízení“) došlo k
porušení práva žalobce na rozhodnutí v přiměřené lhůtě, ve výroku II rozsudek
soudu prvního stupně potvrdil (výrok I), a rozhodl o náhradě nákladů řízení
před soudy obou stupňů (výrok II).
3. Nejvyšší soud jako soud dovolací rozsudkem ze dne 17. 7. 2018, č.j.
30 Cdo 4561/2017-116 (dále jen „předcházející rozhodnutí ve věci“), rozsudky
soudů obou stupňů zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Dovolání žalované usnesením ze dne 26. 3. 2019, č. j. 30 Cdo 888/2019-140,
odmítl.
4. Soud prvního stupně rozsudkem ze dne 5. 9. 2019, č. j. 26 C
55/2015-169, žalobu, jíž se žalobkyně domáhala zaplacení částky 58 150 Kč s
příslušenstvím, zamítl (výrok I), zastavil řízení co do uložení povinnosti
žalované zaplatit žalobkyni částku 4 350 Kč s příslušenstvím (výrok II), a
rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok III).
5. Dovoláním napadeným rozsudkem odvolací soud potvrdil rozsudek soudu
prvního stupně (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok
II).
6. Žalobkyně se v řízení domáhá odčinění nemajetkové újmy za nepřiměřeně
dlouhé daňové řízení. V žalobě uvedla, že dne 9. 9. 2009 u ní správce daně
zahájil daňovou kontrolu, na základě které vydal dne 25. 7. 2012 dodatečné
platební výměry (celkem jich bylo 24). K odvolání žalobkyně byly tyto platební
výměry dne 25. 11. 2014 správcem daně zrušeny a řízení bylo k tomuto dni
pravomocně ukončeno. Celková délka posuzovaného řízení tak činila 5 let a dva
měsíce.
7. Průběh posuzovaného řízení, jak jej zjistil soud prvního stupně,
dovolací soud popsal v bodě 3 předcházejícího rozhodnutí ve věci a pro
stručnost na tato skutková zjištění nyní odkazuje.
8. Dovolací soud v předcházejícím rozhodnutí ve věci navázal na dřívější
ustálenou judikaturu (zejména rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněný pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí
a stanovisek, část občanskoprávní a obchodní), dle níž v případě správního
řízení svědčí účastníku právo na jeho přiměřenou délku pouze tehdy, jde-li o
řízení, které svým předmětem spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o
ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). V rozsudku ze
dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015, dospěl Nejvyšší soud s odkazem na
judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) k závěru, že
předmětem daňové kontroly není právo nebo závazek, které by mělo civilněprávní
povahu, a tudíž nejde o řízení, které by spadalo pod ochranu čl. 6 odst. 1
Úmluvy. Na tento závěr Nejvyšší soud navázal v předcházejícím rozhodnutí ve
věci a dále se zabýval otázkou trestněprávní povahy daňového řízení. S odkazem
na judikaturu ESLP, Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, dospěl k
závěru, dle nějž účelem kontrolního řízení je pouze prověření, zda subjekt daně
řádně splnil svou daňovou povinnost. Jeho obligatorním následkem není doměření
daně a stanovení penále. Platební výměr nebo dodatečný platební výměr následuje
pouze tehdy, pokud výsledky kontrolních zjištění odůvodňují dodatečné stanovení
daně. Kontrolní řízení nemá trestněprávní povahu, proto nespadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a není možné na ně aplikovat závěry uvedené ve stanovisku
Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněném pod
číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“). Pro účely odškodňování nepřiměřené délky řízení je kontrolní řízení třeba
chápat jako samostatné řízení. Dále rovněž s odkazem na judikaturu ESLP dospěl
k závěru, že uložení daňového penále obnáší „trestní obvinění“, a tudíž daňové
řízení, v němž je daňovému subjektu uložena povinnost zaplatit penále, spadá do
věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Současně je však třeba respektovat
ustálenou judikaturu ESLP také v závěru ohledně relevantního počátku tohoto
řízení pro účely posouzení jeho přiměřené délky, případně stanovení přiměřeného
zadostiučinění za jeho nepřiměřenou délku. Daňové řízení spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a tedy i Stanoviska od okamžiku, kdy je platební výměr, či
dodatečný platební výměr, v němž daňovému subjektu byla uložena povinnost
uhradit penále, daňovému subjektu doručen, nebo od okamžiku, kdy se daňový
subjekt o existenci takového daňového výměru dozví. Dle skutkových zjištění
soudů nižších stupňů je tudíž relevantním počátkem řízení v nyní posuzované
věci den 4. 8. 2012. Od tohoto okamžiku se tedy uplatní závěry uvedené ve
Stanovisku a uplatní se i silná, ale vyvratitelná domněnka o vzniku nemajetkové
újmy, ze které vychází ESLP, totiž že nepřiměřená délka řízení znamená pro
stěžovatele morální újmu a žádné důkazy v tomto ohledu v zásadě nevyžaduje,
neboť újma vzniká samotným porušením práva.
9. Na základě právě uvedeného závazného právního názoru dospěl soud
prvního stupně ve svém druhém rozhodnutí ve věci k těmto právním závěrům. Za
dané situace bylo na žalobkyni, aby v souladu s poučením soudu doplnila svá
skutková tvrzení ve vztahu k jednotlivým průtahům v daňovém řízení, tedy zda a
kdy správní orgán porušil svou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v
zákonem stanovené lhůtě, zároveň byla žalobkyně povinna prokázat jak vznik
újmy, tak i příčinnou souvislost mezi průtahy a vznikem újmy. Této své
povinnosti žalobkyně nedostála, jednotlivé průtahy, od nichž odvozuje vznik
nemateriální újmy, nekonkretizovala. Pouze v obecné rovině tvrdila, že byla
ohrožena doměřením daně v řádech milionů Kč a toto mělo vést k omezení v řádném
výkonu její podnikatelské činnosti. Tato část správního řízení však žalobkyni
nemohla způsobit imateriální újmu, neboť účelem kontrolního řízení je zjistit
nebo prověřit základ daně nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné stanovení
daně. Daňová kontrola tak představuje pouhý podklad pro případné vydání
rozhodnutí v daňovém řízení, tj. platebního výměru nebo dodatečného platebního
výměru. Uvedené se vztahuje i na doměřovací řízení, které bylo ukončeno dne 3.
9. 2012, neboť správce daně dne 25. 7. 2012 vydal 24 dodatečných platebních
výměrů na daň z přidané hodnoty a současně uložil i povinnost uhradit penále,
které byly žalobkyni oznámeny dne 4. 8. 2012. V této části daňového řízení
žalobkyně tedy neunesla břemeno tvrzení. Vzhledem k tomu, že došlo k vydání
dodatečných platebních výměrů na daň z přidané hodnoty a současně i uložení
povinnost uhradit penále, tato část daňového řízení od 4. 8. 2012 do doby
pravomocného skončení řízení, tj. do dne 25. 11. 2014, spadá pod ochranu čl. 6
odst. 1 Úmluvy a je tedy možné aplikovat Stanovisko. V českém právním řádu k
uložení daňového penále dochází platebními výměry nebo dodatečnými platebními
výměry. Uložení daňového penále obnáší „trestní obvinění“, a tudíž daňové
řízení, v němž je daňovému subjektu uložena povinnost zaplatit penále, spadá do
věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Od tohoto okamžiku se tedy uplatní
závěry uvedené ve Stanovisku a uplatní se i silná, ale vyvratitelná domněnka o
vzniku nemajetkové újmy, ze které vychází Evropský soud pro lidská práva, že
nepřiměřená délka řízení znamená pro stěžovatele morální újmu a žádné důkazy v
tomto ohledu v zásadě nevyžaduje, neboť újma vzniká samotným porušením práva.
Soud prvního stupně však dospěl k závěru, že žalobkyni v této části daňového
řízení imateriální újma nevznikla. Ke konečnému výsledku daňového řízení,
které bylo zastaveno v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty, přispěla i sama
žalobkyně svoji procesní aktivitou a udělením procesních plných mocí k jejímu
zastupování v řízení dvěma zástupcům, podáváním opravných prostředků, kdy
žalobkyně musela být správním orgánem vyzývána k odstranění vad podaných
odvolání, dále opakovanými žádostmi o prodloužení lhůt stanovených správcem
daně apod. Lze tedy shrnout, že sama žalobkyně svojí procesní aktivitou
obstrukčního charakteru v konečném výsledku dosáhla uplynutí prekluzivní lhůty
a zastavení daňového řízení. V tomto případě by pak přiznání finančního
zadostiučinění bylo v rozporu s dobrými mravy, proto soud i v této části žalobu
zamítl. K tvrzení žalobkyně o aplikaci čl. 41 Listiny základních práv Evropské
unie soud prvního stupně uvedl, že z judikatury Soudního dvora Evropské unie
vyplývá, že dovolávat se tohoto ustanovení nelze vůči členským státům, nýbrž
výlučně vůči orgánům, institucím a jiným subjektům Evropské unie.
10. Odvolací soud v odůvodnění svého druhého rozhodnutí ve věci uvedl,
že žalobkyně i přes výzvu soudu nespecifikovala jednotlivé dílčí průtahy v
postupu správního orgánu v řízení do 3. 8. 2012, ani nekonkretizovala
nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku toho kterého průtahu v postupu správního
orgánu. Uvedla jen, že za období daňové kontroly od 1. 12. 2009 do 3. 8. 2012
požaduje náhradu nemajetkové újmy ve výši 40 000 Kč, neboť právo na přiměřenou
délku daňového řízení garantuje čl. 41 Listiny. Žalobkyně se tedy nadále
domáhala náhrady nemajetkové újmy vzniklé nepřiměřenou délkou správního řízení
až do 3. 8. 2012, jež by jí měla být přiznána na základě jiného právního
předpisu. Jde však o názor v rozporu se závěry předcházejícího rozhodnutí
Nejvyššího soudu ve věci, vydaného při vědomí právní úpravy zmíněné žalobkyní,
z něhož je jasné, že v období do 3. 8. 2012 nelze posuzovat nárok žalobkyně z
titulu nepřiměřené délky řízení, ale jen z titulu porušení povinnosti učinit
úkon v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě. Jinými slovy, kdyby dovolací
soud měl za to, že tentýž nárok žalobkyně na náhradu nemajetkové újmy vzniklé
nepřiměřenou délkou řízení až do 3. 8. 2012 může být opodstatněný, byť na
základě čl. 41 Listiny a nikoli na základě čl. 6 Úmluvy, byl by takový závěr v
jeho rozhodnutí vyjádřen namísto úvahy o nesprávném úředním postupu podle § 13
odst. 1 věty druhé nebo třetí zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (neučinění úkonu v
zákonné nebo přiměřené lhůtě). Nejvyšší soud se zabýval aplikací čl. 41 Listiny
v rozsudku ze dne 29. 5. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1838/2017, a odmítl jeho
aplikaci, neboť se tohoto článku nelze dovolávat vůči členským státům, nýbrž
výlučně vůči orgánům, institucím a jiným subjektům Evropské unie. V tomto směru
je tedy odůvodnění napadeného rozsudku v souladu s judikaturou Nejvyššího
soudu, aniž by se jednalo o rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť vychází z téže
judikatury Soudního dvora, kterou i Nejvyšší soud považoval za odpovídající v
obdobné věci. Ve smyslu čl. 51 Listiny by také musela být splněna podmínka
výlučné aplikace práva Evropské unie, tj. nesmělo by být vůbec postupováno
podle českého práva, což nebyl tento případ, jak vyplývá z dokazování
provedeného před soudem prvního stupně i zprávy o daňové kontrole daně z
přidané hodnoty předložené žalobkyní, zopakované dle § 213 odst. 2 o. s. ř.
(zákon č. 337/92 Sb., zákon č. 280/2009 Sb., zákon č. 235/2004 Sb.). Odvolací
soud tudíž neměl důvod žádat Soudní dvůr EU o rozhodnutí o předběžné otázce a
zamítavé rozhodnutí soudu prvního stupně žalobu co do částky 40 000 Kč s přísl.
považoval včetně jeho odůvodnění za věcně správné.
11. V souladu se závěry předcházejícího rozhodnutí Nejvyššího soudu ve
věci soud prvního stupně posuzoval, zda daňové řízení po doručení platebního
výměru, v němž byla žalobkyni uložena povinnost uhradit penále, bylo
nepřiměřené dlouhé, když trvalo od 4. 8. 2012 do 25. 11. 2014, tedy dva roky a
téměř 4 měsíce. Při posouzení vzniku odpovědnosti státu za škodu způsobenou
nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce řízení dle § 13
odst. 1 ve spojení s § 31 odst. 3 OdpŠk a na základě judikatury Evropského
soudu pro lidská práva je vždy nutné vycházet z celkové doby řízení a zjistit,
zda tato délka byla s ohledem na kritéria demonstrativně vyjmenovaná v § 31a
odst. 3 písm. b) až e) OdpŠk skutečně nepřiměřená v daném konkrétním případě.
Na základě dokazování provedeného již před soudem prvního stupně lze
konstatovat, že uvedené řízení nelze označit za zcela jednoduché, mírně
složitější bylo již s ohledem na množství vydaných platebních výměrů a po
procesní stránce i existencí několika zmocněnců, kteří za žalobkyni v průběhu
řízení jednali. Ačkoli postup správního orgánu nebyl zatížen obdobím vyložené
nečinnosti, je nepochybné, že na nárůstu délky řízení se podepsala zejména
skutečnost, že správce daně si nesprávně vyhodnotil plné moci, kterými
žalobkyně v průběhu daňového řízení zmocnila k zastupování dva různé zástupce.
V důsledku toho nebylo možné zprávu o daňové kontrole považovat za řádně
projednanou a tyto nedostatky byly odstraňovány až v rámci odvolacího řízení. I
postup žalobkyně měl svůj vliv na délku řízení, např. doplňováním odvolání či
žádostmi o prodloužení lhůty, soud prvního stupně toto hledisko však přecenil,
neboť zásadně bylo na správním orgánu, aby se s postupem žalobkyně vyrovnal,
zejména pokud jde o udělení plných mocí. Pokud však správce vyhověl žádostem
žalobkyně a vyšel tak vstříc možnosti její obrany v řízení, nelze tutéž
okolnost ve vztahu k žalobkyni hodnotit k tíži postupu správního orgánu. Z
hlediska významu se jednalo o řízení významnější, v němž mohlo být žalobkyni
uloženo hradit penále, jež je svou povahou trestní sankcí. I po zvážení těchto
hledisek však doba mírně přesahující dva roky není tak dlouhá, aby ji bylo
možné hodnotit jako nepřiměřenou a především nelze pominout zásadní okolnost,
že v daném konkrétním případě celková délka řízení byla současně ve prospěch
žalobkyně, neboť sama vedla k zastavení řízení. Jedná se o tak podstatnou
okolnost, že musela mít vliv na vnímání celkové délky řízení žalobkyní, které
bylo ostatně již vyrozuměním ze dne 9. 12. 2013 potvrzeno, že prekluzivní lhůta
pro doměření daně uplyne dnem 31. 12. 2013. Za situace, kdy se nejednalo o
nepřiměřenou délku řízení, jsou nadbytečné úvahy o rozporu s dobrými mravy.
II. Dovolání a vyjádření k němu
12. Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu napadla žalobkyně
dovoláním, jehož přípustnost spatřuje v tom, že dovoláním napadené rozhodnutí
závisí na otázce hmotného práva, která by měla být vyřešena jinak, než jak ji
vyřešil Nejvyšší soud v předcházejícím rozhodnutí ve věci. Jako dovolací důvod
dovolatelka uvádí nesprávné právní posouzení věci. Namítá, že závěr Nejvyššího
soudu, dle nějž na délku daňové kontroly nelze aplikovat Stanovisko je mylný. V
případě daňového řízení je právo na vyřízení věci v přiměřené lhůtě garantováno
čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie. Předmětem posuzovaného řízení
byla daň z přidané hodnoty. Úprava této daně je harmonizována evropskou
úpravou. V řízení o dani z přidané hodnoty se proto uplatní Listina základních
práv Evropské unie. Dále dovolatelka cituje judikaturu Soudního dvora EU k
problematice daně z přidané hodnoty, z níž dovozuje, že daň z přidané hodnoty
je plně v dispozici evropského práva, a proto je nezbytné na řízení o této dani
aplikovat i čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie. Nejvyšším soudem
zastávaný výklad, že čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie se vztahuje
pouze na orgány Evropské unie, má svůj původ v dřívější judikatuře Soudního
dvora EU, která však byla překonána judikaturou pozdější, na niž dovolatelka
odkazuje. Dále dovolatelka odkazuje na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 14. 5.
2020, sp. zn. C-446/18, v němž se Soudní dvůr EU vyjádřil přímo k aplikaci čl.
41 Listiny základních práv Evropské unie na české řízení o dani z přidané
hodnoty, přičemž uvedl: „(...) uplatňuje-li členský sát unijní právo, platí i v
rámci daňové kontroly požadavky plynoucí z práva na řádnou správu –
odrážejícího obecnou zásadu unijního práva - a mimo jiné právo každého, aby
jeho záležitosti byly řešeny nestranně a v přiměřené lhůtě.“ Tento názor
akceptoval Nejvyšší správní soud v navazujícím rozsudku ze dne 13. 8. 2020, č.
j. 1 Afs 271/2017-191. Nejvyšší soud tak zůstává poslední z vrcholných soudních
orgánů, který zastává názor, že neexistuje právo na přiměřenou délku správního
řízení, zde daňové kontroly. Pokud by Nejvyšší soud o dané otázce i nadále
pochyboval, navrhuje dovolatelka, aby danou otázku předložil k posouzení
Soudnímu dvoru Evropské unie. Soudy nižších stupňů tak pochybily, pokud do
délky řízení nezapočetly trvání daňové kontroly, protože ta byla nezbytnou
podmínkou vydání platebních výměrů. Odchýlily se tak od dovolatelkou odkazované
ustálené judikatury Nejvyššího soudu. Dovolatelka navrhuje, aby dovolací soud
napadený rozsudek zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
13. Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že Nejvyšší soud
dovolatelkou předkládanou otázku v předcházejícím rozhodnutí ve věci vyřešil
správně, a tudíž není důvod se od již přijatého řešení odchylovat. Dále cituje
části předcházejícího rozhodnutí ve věci, s nimiž se ztotožňuje. K případné
aplikaci čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie žalovaná odkazuje na
stanovisko generálního advokáta ze dne 7. 9. 2017 k dovolatelkou odkazovanému
rozsudku Soudního dvora EU ze dne 21. 11. 2018, sp. zn. C-298/16. Žalovaná
navrhuje, aby dovolací soud dovolání jako nedůvodné zamítl.
14. Dovolatelka dále doplnila své dovolání podáním ze dne 22. 10. 2020.
V tomto podání odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2020, sp. zn.
II. ÚS 570/20, v němž Ústavní soud dovodil, že na základě čl. 38 odst. 2
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) na správní řízení o
základních právech a svobodách, jakož i na případné navazující soudní řízení,
je třeba z ústavněprávního hlediska nahlížet jako na řízení jediné. Není-li
jeho délka přiměřená, uplatní se vzhledem k zásadnímu významu základních práv a
svobod v souladu s čl. 38 odst. 2 Listiny domněnka vzniku nemajetkové újmy.
Přitom není třeba zkoumat, zda předmětem řízení bylo „občanské právo nebo
závazek“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a judikatury ESLP. Dále dovolatka
cituje odkazovaný nález. Namítá, že pokud právo na projednání věci v přiměřené
lhůtě svědčí základnímu právu na informace podle čl. 17 Listiny, jak dovodil
Ústavní soud, mělo by toto právo svědčit stejným způsobem též jiným základním
právům podle Listiny, např. základnímu právu na vlastnictví podle čl. 11
Listiny. Pod ochranu tohoto článku spadá též řízení o ukládání a vymáhání daní
za účelem naplnění státního rozpočtu. Dovolatelka odkazuje na judikaturu
Ústavního soudu k této problematice. V řízení o ukládání a vymáhání daní,
včetně daňové kontroly nebo postupu k odstranění pochybností, totiž vždy
dochází, ke konfrontaci základního práva vlastnit zaručeného čl. 11 odst. 1
Listiny s oprávněním státu ukládat zákonem daně a poplatky podle čl. 11 odst. 5
Listiny. Tudíž v případě práva na náhradu škody vůči státu podle čl. 36 odst. 3
Listiny z titulu neprojednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 38 odst. 2
Listiny je nebytné nahlížet na daňové řízení o kontrole, ukládání a vymáhání
daní, jakož i na případné navazující soudní řízení, z ústavněprávního hlediska
jako na řízení jediné.
III. Přípustnost dovolání
15. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 2.
2019 (viz čl. IV a XII zákona č. 287/2018 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
16. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně
zastoupenou podle § 241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho
přípustností.
17. Dovolací soud shledal dovolání přípustným pro řešení otázky práva na
odčinění nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem spočívajícím v
nepřiměřené délce daňového řízení, neboť vzhledem k dovolatelkou odkazovanému
nálezu Ústavního soudu a na něj navazujícímu níže citovanému rozsudku velkého
senátu Nejvyššího soudu by tato otázka měla být vyřešena jinak, než jak ji
Nejvyšší soud vyřešil v předcházejícím rozhodnutí ve věci.
IV. Důvodnost dovolání
18. Dovolání je důvodné.
19. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud
přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3
o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení žádné vady
neshledal.
20. Nejvyšší soud v návaznosti na nález Ústavního soudu ze dne 14. 10.
2020, sp. zn. II. ÚS 570/20, v rozsudku velkého senátu ze dne 9. 12. 2020, sp.
zn. 31 Cdo 2402/2020, uvedl: „Ústavní soud se především neztotožnil se závěrem
obecných soudů v jím posuzované věci, že stěžovatelé, kteří v předmětném řízení
uplatňovali své základní právo, neměli ve správním řízení právo na projednání
věci v přiměřené lhůtě. Toto právo totiž podle Ústavního soudu stěžovatelům
vyplývá z práva na projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2
Listiny (bod 34 nálezu), které lze vyjádřit i jako právo na projednání věci v
přiměřené lhůtě. Otázku, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v
přiměřené lhůtě) ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, přitom nelze zodpovědět
pouhým posouzením toho, zda v daném řízení byly dodrženy zákonné lhůty.
Ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny nepatří mezi ta ustanovení o základních
právech, jichž se lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů,
které tato ustanovení provádějí. Zákonodárce stanovením lhůt nevymezuje rozsah
práva na projednání věci bez zbytečných průtahů, a proto z ústavněprávního
hlediska není samo o sobě zásadní dodržení zákonných lhůt, ale autonomní
vyhodnocení, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené
lhůtě) (bod 38 nálezu).
21. Z uvedeného je zřejmé, že Ústavní soud dovodil existenci práva na
projednání věci bez zbytečných průtahů dle čl. 38 odst. 2 Listiny, které
považuje za obsahově shodné s právem na projednání věci v přiměřené době, i ve
vztahu ke správním řízením, jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda
(bod 44 nálezu), avšak záměrně se nevyjádřil k otázce, zda se toto právo
vztahuje i na ta správní řízení, jejichž předmětem základní právo či svoboda
není (bod 47 nálezu) a zdůraznil, že těmito závěry nijak nepřekonává svou
judikaturu vztahující se nikoli k nároku na náhradu nemajetkové újmy, ale k
nárokům na náhradu škody, tvořenou nálezem sp. zn. II. ÚS 3553/15 ze dne 15. 2.
2017 (N 30/84 SbNU 363), bod 30 a násl., v němž rozlišování podmínek náhrady
nemajetkové a majetkové újmy Ústavní soud aproboval, včetně závěru, že pro
náhradu škody je možné vycházet z určení délky řízení ‚bez průtahů‘ (bod 59
nálezu).
22. Velký senát proto nevidí jinou možnost, než se odchýlit i od závěrů
uvedených v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 a v judikatuře Nejvyššího soudu
vícekrát opakovaných o tom, že na ta správní řízení, která věcně nespadají pod
čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jejichž předmětem je základní právo či svoboda, nelze
aplikovat § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk a posuzovat tak přiměřenost jejich
délky. Pod prizmatem citovaného nálezu Ústavního soudu tak již nadále nebude
při posuzovávání nároků na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou
délkou řízení na místě odlišně posuzovat délku těch řízení, která spadají do
věcné působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy a těch, které do ní nespadají. Bude
rozhodné pouze to, zda jde o správní řízení, jejichž předmětem je základní
právo nebo svoboda, neboť u nich vyplývá právo na jejich přiměřenou délku z čl.
38 odst. 2 Listiny.“
23. Vzhledem k těmto závěrům se tak Nejvyšší soud oproti předcházejícímu
rozhodnutí ve věci, v němž se v souladu s judikaturou ESLP zabýval otázkou, zda
posuzované řízení spadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, nyní zabýval otázkou,
zda daňové řízení včetně daňové kontroly je řízením, jehož předmětem je
základní právo nebo svoboda.
24. Dle čl. 11 odst. 1 Listiny: „Každý má právo vlastnit majetek.
Vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu. Dědění se
zaručuje.“
25. Dle čl. 11 odst. 5 Listiny: „Daně a poplatky lze ukládat jen na
základě zákona.“
26. Ústavní soud shrnul své dosavadní závěry k problematice daňového
řízení a též daňové kontroly v nálezu ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS
1835/07, v němž uvedl: „Ústavní soud již v minulosti vymezil ústavněprávní
mantinely, v nichž jsou orgány státu povinny se pohybovat, pokud jde o
stanovení, zjišťování a vymáhání daňové povinnosti jednotlivce. Mimo jiné
uvedl, že pokud jde o proceduru zjišťování, ověřování a vymáhání daňové
povinnosti, je správce daně vázán ust. čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a
svobod, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (nález sp. zn. IV. ÚS
29/05, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 37, nález č. 113, str.
463).
27. Ústavní soud již rovněž judikoval, že této ústavní kautele odpovídá
subjektivní právo jednotlivce na všeobecnou ochranu svobodné sféry osoby. Z
tohoto úhlu pohledu se jedná o ‚sběrné‘ či generální právo na autonomii osob,
které logicky reaguje na nemožnost předvídat při formulování základních práv
všechny v budoucnu se vyskytující zásahy do svobodného prostoru osoby (srov.
např. nález sp. zn. I. ÚS 43/04, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení,
sv. 33, nález č. 54, str. 55). Do oblasti svobodné sféry jednotlivce pak spadá
i právo jednotlivce na takzvané informační sebeurčení. Jen osoba sama je
oprávněna rozhodnout o tom, jaké údaje o sobě poskytne včetně údajů o své
pracovní, ekonomické či podnikatelské aktivitě, pokud zákon neukládá v tomto
směru osobě povinnost tak, jak to předvídá čl. 4 odst. 1 Listiny. Přesněji
řečeno čl. 4 odst. 1 Listiny působí komplementárně ve vztahu k čl. 2 odst. 2
Listiny v tom smyslu, že zpřesňuje dopad ustanovení čl. 2 odst. 2 na
individuální osoby (srov. nález sp. zn. I. ÚS 512/02, in Ústavní soud ČR:
Sbírka nálezů a usnesení, sv. 28, nález č. 143, str. 271; nebo nález sp. zn.
IV. ÚS 29/05, in Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 37, nález č.
113, str. 463).
28. Jinými slovy, státní moc si při stanovení a vybírání daní a poplatků
musí počínat v mezích stanovených zákonem, který již svou povahou představuje
zásah do základního práva na vlastnictví, jejž zároveň legitimuje. V podmínkách
materiálního právního státu je navíc nezbytné toto ustanovení vykládat nikoliv
pouze v tom smyslu, že orgán veřejné moci je oprávněn uplatnit vůči jednotlivci
zákonem konstituovanou pravomoc jakýmkoliv způsobem, nýbrž je třeba jej
vykládat v materiálním smyslu, tj. tak, aby orgán veřejné moci při výkonu své
pravomoci co nejvíce respektoval ochranu základních práv jednotlivce, v daném
případě autonomní sféru jednotlivce, jejíž součástí je též shora uvedená tzv.
informační autonomie jednotlivce (srov. obdobně nález IV. ÚS 29/05, in Ústavní
soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 37, nález č. 113, str. 463).
29. Z těchto ústavněprávních hledisek se daňové řízení a jednotlivá
dílčí oprávnění svěřená správci daně v průběhu daňového řízení ocitají mezi
veřejným zájmem na stanovení a výběru daní na straně jedné a ochranou autonomní
sféry jednotlivce na straně druhé. Tento ústavněprávní rozměr má ostatně svůj
odraz přímo v normách jednoduchého práva, a to v § 2 odst. 1 zákona o správě
daní a poplatků, podle něhož jednají správci daně v řízení o daních tak, že
chrání zájmy státu, avšak dbají přitom na zachování práv a právem chráněných
zájmů daňových subjektů a ostatních osob zúčastněných na daňovém řízení. Je
přesto povinností správce daně při uplatňování jednotlivých procesních
institutů postupovat v souladu s principem proporcionality a minimalizovat
zásahy tak, aby se konkrétní procesní postup nestal vůči jednotlivci
nepřiměřeným a v důsledku porušujícím právo na informační autonomii
jednotlivce. Pokud správce daně tyto ústavněprávní a vlastně též zákonné
mantinely nerespektuje, je ústavní povinností správních soudů, aby jednotlivci
poskytly ochranu jeho základnímu právu (čl. 4 Ústavy ČR).
30. Jedním z procesních oprávnění, jímž je správce daně v průběhu
daňového řízení nadán, je i daňová kontrola. Lze konstatovat, že daňové řízení
jako celek má, pokud jde o pořizování důkazů, vyšetřovací charakter: správce
daně je nadán celou řadou vyšetřovacích pravomocí k tomu, aby realizoval zájem
státu na zajištění toho, co ‚jeho jest‘, tj. ověření, přezkoumání a vymožení
daňové povinnosti jednotlivce. Daňová kontrola je z tohoto pohledu specifická v
tom, že ‚vyšetřovací‘ charakter daňového řízení je v ní výrazně posílen. Daňová
kontrola proto představuje v rámci daňového řízení nejcitelnější zákonem
aprobované narušení autonomní sféry jednotlivce (zákon o správě daní a poplatků
ukládá v průběhu daňové kontroly daňovému subjektu řadu povinností od
poskytování vhodného místa a prostředí k provádění kontrolních úkonů, přes
umožnění vstupu pracovníka správce daně do všech provozních budov, místností,
obydlí, dopravních prostředků, až po povinnost vydat pracovníku správce daně
všechny požadované doklady, písemnosti atd.).“
31. Byť určité závěry právě citovaného nálezu byly následně překonány
stanoviskem pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS – st.
33/11, výše citovaná východiska Ústavní soud v tomto stanovisku naopak
aproboval (srov. odst. 7 a 8 stanoviska).
32. Pro nyní posuzovanou věc z výše uvedeného plyne, že daňové řízení
včetně daňové kontroly jednak již ze své povahy představuje právním řádem
legitimovaný zásah do vlastnictví, jednak se (mimo jiné) dotýká ústavním
pořádkem garantovaného práva na informační autonomii jednotlivce. Jde tudíž o
řízení, jehož předmětem je základní právo nebo svoboda, a tudíž dovolatelce
svědčilo právo na přiměřenou délku tohoto řízení ve smyslu čl. 38 odst. 2
Listiny.
33. Jelikož dané právo dovolatelce plyne již z národní právní úpravy,
bylo nadbytečné zabývat se otázkou, zda na dané řízení dopadá též čl. 41
Listiny základní práv Evropské unie.
34. Z výše vyložených důvodů považoval dovolací soud rozsudek odvolacího
soudu za nesprávný, a proto jej podle § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože
důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí také na rozsudek
soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud podle § 243e odst. 2 o. s. ř. také
tento rozsudek a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. V dalším
řízení se soud prvního stupně bude zabývat délkou posuzovaného řízení jednotně
od zahájení daňové kontroly.
35. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1, části první věty za středníkem,
o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v
tomto rozhodnutí vyslovenými.
36. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 31. 8. 2021
JUDr. František Ištvánek
předseda senátu