I. Zákonnost souhlasů vydávaných podle stavebního zákona z roku 2006 (zde
územní souhlas dle § 96 citovaného zákona) lze přezkoumat v přezkumném řízení
podle § 156 odst. 2 ve spojení s hlavou IX části druhé správního řádu z roku 2004, které lze zahájit pouze z moci úřední. Jakmile však přezkumné řízení bylo zahájeno, je
správní orgán povinen vydat ve věci rozhodnutí, které lze vymáhat i cestou žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 a násl. s. ř. s. II. Povinnost správního orgánu vydat ve věci rozhodnutí trvá i v případě, že je
následně zrušeno rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, které bylo prvním
úkonem v řízení, a věc byla vrácena k dalšímu řízení. Účinek spočívající v zahájení
řízení v takovém případě trvá i přes zrušení takového rozhodnutí a řízení musí být
formálně ukončeno některým ze způsobů předvídaných zákonem.
I. Zákonnost souhlasů vydávaných podle stavebního zákona z roku 2006 (zde
územní souhlas dle § 96 citovaného zákona) lze přezkoumat v přezkumném řízení
podle § 156 odst. 2 ve spojení s hlavou IX části druhé správního řádu z roku 2004, které lze zahájit pouze z moci úřední. Jakmile však přezkumné řízení bylo zahájeno, je
správní orgán povinen vydat ve věci rozhodnutí, které lze vymáhat i cestou žaloby
na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 a násl. s. ř. s. II. Povinnost správního orgánu vydat ve věci rozhodnutí trvá i v případě, že je
následně zrušeno rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, které bylo prvním
úkonem v řízení, a věc byla vrácena k dalšímu řízení. Účinek spočívající v zahájení
řízení v takovém případě trvá i přes zrušení takového rozhodnutí a řízení musí být
formálně ukončeno některým ze způsobů předvídaných zákonem.
1. 10. 2012 fakticky „zastavil“ řízení.
Krajský soud tuto žalobu rozsudkem ze
dne 2. 10. 2013, čj. 15 A 26/2013-32, v části
směřující proti sdělení ze dne 15. 1. 2013 zamítl, v části týkající se územního souhlasu ze
dne 25. 4. 2008 odmítl. V odůvodnění krajský
soud uvedl, že sdělení ze dne 15. 1. 2013 nenaplňuje podmínky nezákonného zásahu ve
smyslu § 82 s. ř. s., protože žalobkyně nebyla
zkrácena na svých právech a nejednalo se
o přímý zásah. Žalobkyni nebyla uvedeným
sdělením uložena žádná povinnost ani z něj
nevyplývá, že by žalobkyně musela něco konat, případně strpět jednání třetí osoby. Jedná se o pouhou informaci, že žalovaný neshledal důvody pro postup dle § 156 odst. 2
správního řádu. Sdělení se nijak fakticky nepromítlo v právní sféře žalobkyně. Krajský
soud dále uvedl, že se žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem proti územnímu
souhlasu ze dne 25. 4. 2008 zabýval již dříve
v řízení pod sp. zn. 15 A 142/2012. Žaloba byla v tomto případě podána po uplynutí subjektivní i objektivní lhůty, a proto byla podle
§ 84 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. odmítnuta. Soud neshledal
v žalobě nové důvody pro odchýlení se od
předchozího právního názoru.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti
rozsudku krajského soudu kasační stížnost
pro nezákonnost spočívající v nesprávném
právním posouzení věci krajským soudem
a pro nepřezkoumatelnost. Žalobkyně uvedla, že podaná žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu směřovala primárně
proti sdělení ze dne 15. 1. 2013 a žalobkyně ji
podala vycházejíc z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 4. 2013, čj. 4 Aps
1/2013-25. Stěžovatelka spatřovala v napadeném rozsudku krajského soudu odepření
soudní ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného a porušení práva na spravedlivý proces. Stěžovatelka očekávala zrušení nezákonného územního souhlasu ze dne 25. 4. 2008.
Rozhodnutí žalovaného o zrušení územního souhlasu ale byla nadřízeným správním orgánem vícekrát pro vady řízení rušena. Stěžovatelka
proto shledala ve sdělení ze dne 15. 1. 2013 rezignaci žalovaného na zhojení nezákonně vydaného územního souhlasu. Ukončení snahy
o nápravu tohoto nezákonného stavu je samo
nezákonným zásahem, který porušuje legitimní očekávání stěžovatelky. Účinky daného
sdělení se proto projeví i v právní sféře stěžovatelky. Stěžovatelka označila rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, protože
se krajský soud nevypořádal s částí její argumentace a dostatečně nezdůvodnil, proč se
v případě napadeného sdělení nejedná o nezákonný zásah.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s rozhodnutím krajského
soudu.
Nejvyšší správní soud zrušil výrok I. rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem,
kterým byla zamítnuta žaloba v části týkající
se ochrany před nezákonným zásahem, a žalobu v této části odmítl.
Z odůvodnění:
II.
Posouzení kasační stížnosti
(...)
II. b) Kasační stížnost proti výroku I.
rozsudku krajského soudu
(...) [9] Ze správního spisu žalovaného
k tomu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti. Dne 8. 4. 2008 doručilo statutární město Ústí nad Labem, zastoupené příspěvkovou organizací Městské služby Ústí nad
Labem (dále jen „stavebník“) oznámení o záměru v území týkající se předmětného plotu,
který odděluje areál koupaliště ve vlastnictví
stavebníka od objektu restaurace ve vlastnic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.
tví stěžovatelky. Písemný souhlas stěžovatelky dle § 96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona
z roku 2006 v tehdy účinném znění jako vlastníka sousední nemovitosti, jehož vlastnické
právo mohlo být záměrem přímo dotčeno,
však k oznámení přiložen nebyl. Přesto žalovaný dne 25. 4. 2008 vydal předmětný územní souhlas. Dne 20. 6. 2008 pak stěžovatelka
podala podnět k odstranění stavby plotu.
Uvedla, že je vlastníkem dotčených pozemků
a budovy, vše v katastrálním území Brná nad
Labem. Předmětné nemovitosti jsou zkolaudovány a užívány jako restaurace, přičemž veřejnost má od kolaudace restaurace v roce
1986 možnost vstupu pouze přes areál koupaliště. V důsledku postavení plotu na hranici pozemku stěžovatelky tak je aktuálně znemožněno podnikání stěžovatelky, neboť do
restaurace vede mimo hlavní vchod, který je
nyní oplocen, pouze zadní vchod pro zaměstnance, který hosté ze stavebně technických
důvodů nemohou využívat, což doložila
mj. i stanoviskem Krajské hygienické stanice
Ústeckého kraje. Stěžovatelka upozornila, že
v důsledku chybějícího souhlasu dle § 96
odst. 3 písm. e) stavebního zákona z roku
2006 je územní souhlas nezákonný. Stěžovatelka se dále (neúspěšně) domáhala u žalovaného nápravy i návrhem podle § 5 občanského zákoníku z roku 1964*). Stěžovatelka
zároveň dále podala proti stavebníku i žalobu
v občanském soudním řízení, která je vedena
u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod
sp. zn. 13 C 165/2008 (z aplikace infosoud
Nejvyšší správní soud ověřil, že v tomto řízení dosud nebylo vydáno rozhodnutí).
[10] Usnesením ze dne 21. 10. 2008 žalovaný podle § 156 odst. 2 správního řádu zrušil předmětný územní souhlas pro jeho nezákonnost. Stavebník proti usnesení ze dne
1. 10. 2012 fakticky „zastavil“ řízení.
Krajský soud tuto žalobu rozsudkem ze
dne 2. 10. 2013, čj. 15 A 26/2013-32, v části
směřující proti sdělení ze dne 15. 1. 2013 zamítl, v části týkající se územního souhlasu ze
dne 25. 4. 2008 odmítl. V odůvodnění krajský
soud uvedl, že sdělení ze dne 15. 1. 2013 nenaplňuje podmínky nezákonného zásahu ve
smyslu § 82 s. ř. s., protože žalobkyně nebyla
zkrácena na svých právech a nejednalo se
o přímý zásah. Žalobkyni nebyla uvedeným
sdělením uložena žádná povinnost ani z něj
nevyplývá, že by žalobkyně musela něco konat, případně strpět jednání třetí osoby. Jedná se o pouhou informaci, že žalovaný neshledal důvody pro postup dle § 156 odst. 2
správního řádu. Sdělení se nijak fakticky nepromítlo v právní sféře žalobkyně. Krajský
soud dále uvedl, že se žalobou na ochranu
před nezákonným zásahem proti územnímu
souhlasu ze dne 25. 4. 2008 zabýval již dříve
v řízení pod sp. zn. 15 A 142/2012. Žaloba byla v tomto případě podána po uplynutí subjektivní i objektivní lhůty, a proto byla podle
§ 84 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. odmítnuta. Soud neshledal
v žalobě nové důvody pro odchýlení se od
předchozího právního názoru.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti
rozsudku krajského soudu kasační stížnost
pro nezákonnost spočívající v nesprávném
právním posouzení věci krajským soudem
a pro nepřezkoumatelnost. Žalobkyně uvedla, že podaná žaloba proti nezákonnému zásahu správního orgánu směřovala primárně
proti sdělení ze dne 15. 1. 2013 a žalobkyně ji
podala vycházejíc z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 4. 2013, čj. 4 Aps
1/2013-25. Stěžovatelka spatřovala v napadeném rozsudku krajského soudu odepření
soudní ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného a porušení práva na spravedlivý proces. Stěžovatelka očekávala zrušení nezákonného územního souhlasu ze dne 25. 4. 2008.
Rozhodnutí žalovaného o zrušení územního souhlasu ale byla nadřízeným správním orgánem vícekrát pro vady řízení rušena. Stěžovatelka
proto shledala ve sdělení ze dne 15. 1. 2013 rezignaci žalovaného na zhojení nezákonně vydaného územního souhlasu. Ukončení snahy
o nápravu tohoto nezákonného stavu je samo
nezákonným zásahem, který porušuje legitimní očekávání stěžovatelky. Účinky daného
sdělení se proto projeví i v právní sféře stěžovatelky. Stěžovatelka označila rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, protože
se krajský soud nevypořádal s částí její argumentace a dostatečně nezdůvodnil, proč se
v případě napadeného sdělení nejedná o nezákonný zásah.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s rozhodnutím krajského
soudu.
Nejvyšší správní soud zrušil výrok I. rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem,
kterým byla zamítnuta žaloba v části týkající
se ochrany před nezákonným zásahem, a žalobu v této části odmítl.
Z odůvodnění:
II.
Posouzení kasační stížnosti
(...)
II. b) Kasační stížnost proti výroku I.
rozsudku krajského soudu
(...) [9] Ze správního spisu žalovaného
k tomu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti. Dne 8. 4. 2008 doručilo statutární město Ústí nad Labem, zastoupené příspěvkovou organizací Městské služby Ústí nad
Labem (dále jen „stavebník“) oznámení o záměru v území týkající se předmětného plotu,
který odděluje areál koupaliště ve vlastnictví
stavebníka od objektu restaurace ve vlastnic-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.
tví stěžovatelky. Písemný souhlas stěžovatelky dle § 96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona
z roku 2006 v tehdy účinném znění jako vlastníka sousední nemovitosti, jehož vlastnické
právo mohlo být záměrem přímo dotčeno,
však k oznámení přiložen nebyl. Přesto žalovaný dne 25. 4. 2008 vydal předmětný územní souhlas. Dne 20. 6. 2008 pak stěžovatelka
podala podnět k odstranění stavby plotu.
Uvedla, že je vlastníkem dotčených pozemků
a budovy, vše v katastrálním území Brná nad
Labem. Předmětné nemovitosti jsou zkolaudovány a užívány jako restaurace, přičemž veřejnost má od kolaudace restaurace v roce
1986 možnost vstupu pouze přes areál koupaliště. V důsledku postavení plotu na hranici pozemku stěžovatelky tak je aktuálně znemožněno podnikání stěžovatelky, neboť do
restaurace vede mimo hlavní vchod, který je
nyní oplocen, pouze zadní vchod pro zaměstnance, který hosté ze stavebně technických
důvodů nemohou využívat, což doložila
mj. i stanoviskem Krajské hygienické stanice
Ústeckého kraje. Stěžovatelka upozornila, že
v důsledku chybějícího souhlasu dle § 96
odst. 3 písm. e) stavebního zákona z roku
2006 je územní souhlas nezákonný. Stěžovatelka se dále (neúspěšně) domáhala u žalovaného nápravy i návrhem podle § 5 občanského zákoníku z roku 1964*). Stěžovatelka
zároveň dále podala proti stavebníku i žalobu
v občanském soudním řízení, která je vedena
u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod
sp. zn. 13 C 165/2008 (z aplikace infosoud
Nejvyšší správní soud ověřil, že v tomto řízení dosud nebylo vydáno rozhodnutí).
[10] Usnesením ze dne 21. 10. 2008 žalovaný podle § 156 odst. 2 správního řádu zrušil předmětný územní souhlas pro jeho nezákonnost. Stavebník proti usnesení ze dne
21. 10. 2008 podal odvolání. Krajský úřad
Ústeckého kraje rozhodnutím ze dne 7. 8. 2009
zrušil usnesení žalovaného ze dne 21. 10. 2008
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť shledal, že usnesení trpí formálními vadami výroku (nebylo dostatečně přesně určeno, jaká
část územního souhlasu je rušena, nebyly
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
určeny časové účinky zrušení územního souhlasu a z usnesení nebylo zřejmé, s kým jednal žalovaný jako s účastníkem řízení.
[11] Žalovaný dále dne 1. 12. 2009 vydal
opětovně usnesení, kterým zrušil část předmětného územního souhlasu, a to pouze část
týkající se plotu na pozemku v k. ú. Brná nad
Labem, a zároveň stanovil účinky zrušení ke
dni vydání předmětného územního souhlasu. Stavebník proti usnesení ze dne 1. 12.
2009 podal opět odvolání. Krajský úřad
Ústeckého kraje vydal dne 21. 7. 2011 rozhodnutí, kterým usnesení žalovaného ze dne
21. 10. 2008 podal odvolání. Krajský úřad
Ústeckého kraje rozhodnutím ze dne 7. 8. 2009
zrušil usnesení žalovaného ze dne 21. 10. 2008
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť shledal, že usnesení trpí formálními vadami výroku (nebylo dostatečně přesně určeno, jaká
část územního souhlasu je rušena, nebyly
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
určeny časové účinky zrušení územního souhlasu a z usnesení nebylo zřejmé, s kým jednal žalovaný jako s účastníkem řízení.
[11] Žalovaný dále dne 1. 12. 2009 vydal
opětovně usnesení, kterým zrušil část předmětného územního souhlasu, a to pouze část
týkající se plotu na pozemku v k. ú. Brná nad
Labem, a zároveň stanovil účinky zrušení ke
dni vydání předmětného územního souhlasu. Stavebník proti usnesení ze dne 1. 12.
2009 podal opět odvolání. Krajský úřad
Ústeckého kraje vydal dne 21. 7. 2011 rozhodnutí, kterým usnesení žalovaného ze dne
1. 12. 2009 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že napadené usnesení postrádalo úvahu ve smyslu § 94 odst. 4
správního řádu týkající se ochrany dobré víry
stavebníka a odůvodnění určení časového
účinku zrušení části územního souhlasu.
[12] Dne 20. 1. 2012 vydal žalovaný další
usnesení, kterým opětovně zrušil část předmětného územního souhlasu týkající se uvedeného plotu na pozemku v k. ú. Brná nad Labem a stanovil účinky zrušení ke dni vydání
územního souhlasu. Stavebník se opětovně
odvolal i proti tomuto usnesení. Následně
Krajský úřad Ústeckého kraje vydal dne 1. 10.
2012 rozhodnutí, kterým usnesení žalovaného ze dne 20. 1. 2012 opět zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Krajský úřad
shledal v odůvodnění usnesení žalovaného ze
dne 20. 1. 2012 nedostatky týkající se posouzení proporcionality zrušení územního souhlasu ve vztahu k ochraně práv nabytých stavebníkem v dobré víře.
[13] Následně dne 31. 10. 2012 žalovaný
přípisem oznámil v návaznosti na posledně
uvedené rozhodnutí krajského úřadu pokračování v řízení a zároveň nařídil ve věci ústní
jednání na 20. 11. 2012. V návaznosti na žádost stavebníka žalovaný dne 8. 11. 2012 odročil nařízené ústní jednání spojené s místním šetřením na 22. 11. 2012. Při jednání,
které se konalo uvedeného dne, bylo zjištěno,
že objekt restaurace je nepoužívaný (pro nemožnost přístupu pro hosty), zástupce stěžo-
vatelky předložil některé doklady požadované žalovaným, ovšem nebyl schopen zajistit
vstup do uzamčené provozovny. Dne 15. 1. 2013
pak žalovaný zaslal stěžovatelce přípis o tom,
že nebude přezkoumávat územní souhlas.
[14] Z výše uvedené rekapitulace vyplývá,
že usnesením žalovaného ze dne 21. 10. 2008
bylo zahájeno zkrácené přezkumné řízení ve
věci předmětného územního souhlasu a že
toto zkrácené přezkumné řízení nebylo dosud žádným procesním předpisem předvídaným úkonem (tj. rozhodnutím ve formě rozhodnutí či usnesení) skončeno.
[15] Na tom nic nemění ani názor, objevující se v některých komentářích, že postup
podle § 156 odst. 2 správního řádu není řízením (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář.
II. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1234;
Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává,
že názor autora zde prezentovaný, že proti
usnesení podle § 156 odst. 2 správního řádu
není přípustné odvolání, je nesprávný, srov.
k tomu níže citovanou judikaturu Nejvyššího
správního soudu, která dospěla k opačnému
závěru). Nejvyšší správní soud k tomu uvádí,
že s takovým názorem se nemohl ztotožnit.
Lze citovat i důvodovou zprávu ke správnímu
řádu (srov. sněmovní tisk č. 201/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky,
volební období 2002–2006, www.psp.cz),
kde se uvádí, že zatímco samotný úkon podle
části čtvrté správního řádu se činí neformálně, při jeho opravě právní jistota vyžaduje
alespoň minimální formu. Usnesení se vydá
ve formálním řízení podle části druhé. „Intenzita zásahu do práv dotčených osob je
v případě úkonu, který byl vydán v rozporu
s právními předpisy, větší než v případě konverze [tj. usnesení, kterým se úkon opravuje
dle § 156 odst. 1 správního řádu, pozn. NSS],
protože může mít zásadní vliv na práva nabytá v dobré víře, proto je třeba jej rušit formálně v přezkumném řízení. Zpravidla se
bude jednat o zkrácené přezkumné řízení.“
Obdobný závěr vyplývá i ze závěru č. 60 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke
správnímu řádu ze dne 8. 10. 2007 k „přezkumnému řízení“ podle § 156 odst. 2 (dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/zave-
ry-poradniho-sboru-ministra-vnitra- ke-spravnimu-radu.aspx). Poradní sbor sice i zde prezentuje názor, že nejde o správní řízení v pravém
slova smyslu, nicméně jde o formalizovaný
„postup“, u něhož „dotčené osoby“ musí mít
právo se vyjádřit, respektive brojit proti rozhodnutí (usnesení) v tomto „řízení“ vydanému, a to odvoláním. Poradní sbor dále výslovně připouští uplatnění prostředků na
ochranu před nečinností správního orgánu
podle § 80 správního řádu. Účelem těchto institutů je, jak výslovně uvádí poradní sbor,
ochrana práv „dotčených osob“, respektive jejich právní jistota, že předmětný úkon (zde
územní souhlas) může být zrušen jen za podmínek stanovených zákonem a jen zákonem
stanoveným způsobem.
[16] To, že proti usnesení vydanému podle § 156 odst. 2 správního řádu je přípustné
odvolání a že toto usnesení, respektive rozhodnutí o odvolání proti němu, představuje
rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.,
tj. úkon správního orgánu, který zakládá, mění nebo závazně určuje práva nebo povinnosti
účastníka, a podléhá přezkoumání ve správním soudnictví, přitom bylo opakovaně judikováno. Tento názor byl vysloven v rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2013,
čj. 7 A 86/2011-42, č. 2955/2014 Sb. NSS,
i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 5. 4. 2013, čj. 7 As 109/2012-23. Podle § 9
správního řádu je „postup správního orgánu,
jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se
v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva
anebo povinnosti jmenovitě určené osoby
nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti nemá“,
správním řízením. Nejvyšší správní soud
neshledal žádný relevantní důvod, proč by
v nyní řešené věci měl dospět k závěru, že formalizovaný postup žalovaného směřující
k vydání úkonu, který je považován za rozhodnutí správního orgánu a jako takový podléhá soudnímu přezkumu v řízení podle § 65
a násl. s. ř. s., není správním řízením. Tímto
důvodem nemůže být samotný systematický
argument, že § 156 odst. 2 správního řádu je
zařazen do části čtvrté správního řádu, zatímco správní řízení je upraveno v části druhé
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
správního řádu. Jakkoli totiž rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze
dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013
Sb. NSS, dospěl k závěru, že mj. i územní souhlas není rozhodnutím správního orgánu vydaným ve správním řízení, nýbrž se jedná
o úkon podle části čtvrté správního řádu, který je vydáván neformálním postupem, neznamená to automaticky, že stejnou povahu má
mít i jeho přezkoumání a zrušení podle § 156
odst. 2 správního řádu. Naopak § 156 odst. 2
správního řádu výslovně odkazuje na ustanovení týkající se přezkumného řízení (byť pouze „přiměřeně“). Závěru, že má jít naopak
o postup formalizovaný, tj. o správní řízení,
svědčí už samotný účel tohoto postupu, tedy
vydání rozhodnutí (byť pouze formou usnesení), kterým má být najisto postaveno, že původní územní souhlas byl vydán v rozporu se
zákonem, a zároveň má být rozhodnuto ve
smyslu § 94 odst. 4 a 5 správního řádu, zda
některý z účastníků (osob dotčených územním souhlasem) nabyl práv v dobré víře
a proporcionalitě zásahu do těchto nabytých
práv ve vztahu k právům dalších účastníků
a veřejnému zájmu (srov. shora citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věcech čj. 2 As 86/2010-76 a čj. 7 As 109/2012-23).
Účelem formalizace postupu správního orgánu ve správním řízení je právě ochrana práv
účastníků a zajištění právní jistoty spočívající
mj. i v tom, že pokud bylo přezkumné řízení
podle § 156 odst. 2 správního řádu jednou zahájeno, bude také vydáno rozhodnutí, zda
předmětný přezkoumávaný úkon z daného
důvodu bude zrušen, či nikoli. Takové řízení
a pravomocné rozhodnutí v něm vydané pak
vytváří rovněž překážku věci rozhodnuté případnému opětovnému přezkoumávání stejného úkonu z týchž důvodů a za stejných
okolností v případném dalším přezkumném
řízení, v němž by bylo možno dospět k odlišnému rozhodnutí (srov. § 48 ve spojení s § 93
odst. 1 správního řádu). Ve svém důsledku
právě takový výklad ostatně zajistí účastníkům i adekvátní soudní ochranu.
[17] Z výše uvedených důvodů má Nejvyšší správní soud za to, že stěžovatelka se
měla za splnění podmínek stanovených v § 79
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
odst. 1 a 80 odst. 1 s. ř. s. správně domáhat
ochrany před nečinností správního orgánu
(žalovaného) žalobou podle § 79 s. ř. s. Přípustnosti nečinnostní žaloby není na překážku v tomto případě ani to, že § 79 odst. 1 s. ř. s.
hovoří o tom, že žalobce se nečinnostní žalobou může domáhat rozhodnutí ve věci samé.
Nejvyšší správní soud má za to, že rozhodnutím ve věci samé se v této souvislosti rozumí
rozhodnutí správního orgánu, kterým se řízení před tímto správním orgánem končí, kterým je autoritativně řešena otázka, která byla
předmětem tohoto řízení, a které je principiálně přezkoumatelné ve správním soudnictví, tj. rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. V tomto smyslu existuje komplementarita mezi
procesní úpravou týkající se žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.)
a žaloby proti nečinnosti správního orgánu
(§ 79 a násl. s. ř. s.), kterou lze vymáhat vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. v jednou
zahájeném řízení před správním orgánem
(srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104, ze
dne 10. 2. 2006, čj. 4 Ans 1/2005-60, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS).
Teprve subsidiárně, pokud nelze použít některou z uvedených žalob, se lze domáhat
soudní ochrany proti jiným formám činnosti
správního orgánu, které přímo zasahují do
práv jednotlivce, žalobou na ochranu proti
nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle § 82 s. ř. s. Při splnění těchto podmínek lze považovat za přípustnou i žalobu na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu v řízení, jehož předmětem
není věcná úprava hmotných práv a povinností účastníků, nýbrž otázky do právní sféry
jednotlivce přímo zasahující, které s touto
věcnou úpravou hmotných práv a povinností
souvisejí. Nejvyšší správní soud tak věcně
projednal i žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu ve věci pořádkové pokuty dle § 62 správního řádu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2013,
čj. 6 Ans 13/2012-36). Rozhodnutí vydané
v přezkumném řízení je přitom zpravidla považováno za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1
s. ř. s., a žaloba proti takovému rozhodnutí je
tedy přípustná, jak vyplývá z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73,
č. 1513/2008 Sb. NSS. Soudnímu přezkumu
zpravidla podléhá nejen rozhodnutí, kterým
se přezkoumávané rozhodnutí zrušuje, ale
i rozhodnutí o zastavení (přezkumného) řízení z procesních důvodů (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54,
č. 792/2006 Sb. NSS; rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 10. 2013, čj. 4 As
72/2013-42).
[18] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že
respektuje ustálenou judikaturu týkající se
nemožnosti domáhat se u soudu ochrany
před nečinností správního orgánu spočívající v nezahájení správního řízení, které lze zahájit toliko z moci úřední (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7.
2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, ze dne 26. 6. 2007,
čj. 4 Ans 10/2006-59, a v rozsudku ze dne
1. 12. 2009 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že napadené usnesení postrádalo úvahu ve smyslu § 94 odst. 4
správního řádu týkající se ochrany dobré víry
stavebníka a odůvodnění určení časového
účinku zrušení části územního souhlasu.
[12] Dne 20. 1. 2012 vydal žalovaný další
usnesení, kterým opětovně zrušil část předmětného územního souhlasu týkající se uvedeného plotu na pozemku v k. ú. Brná nad Labem a stanovil účinky zrušení ke dni vydání
územního souhlasu. Stavebník se opětovně
odvolal i proti tomuto usnesení. Následně
Krajský úřad Ústeckého kraje vydal dne 1. 10.
2012 rozhodnutí, kterým usnesení žalovaného ze dne 20. 1. 2012 opět zrušil a věc vrátil
žalovanému k dalšímu řízení. Krajský úřad
shledal v odůvodnění usnesení žalovaného ze
dne 20. 1. 2012 nedostatky týkající se posouzení proporcionality zrušení územního souhlasu ve vztahu k ochraně práv nabytých stavebníkem v dobré víře.
[13] Následně dne 31. 10. 2012 žalovaný
přípisem oznámil v návaznosti na posledně
uvedené rozhodnutí krajského úřadu pokračování v řízení a zároveň nařídil ve věci ústní
jednání na 20. 11. 2012. V návaznosti na žádost stavebníka žalovaný dne 8. 11. 2012 odročil nařízené ústní jednání spojené s místním šetřením na 22. 11. 2012. Při jednání,
které se konalo uvedeného dne, bylo zjištěno,
že objekt restaurace je nepoužívaný (pro nemožnost přístupu pro hosty), zástupce stěžo-
vatelky předložil některé doklady požadované žalovaným, ovšem nebyl schopen zajistit
vstup do uzamčené provozovny. Dne 15. 1. 2013
pak žalovaný zaslal stěžovatelce přípis o tom,
že nebude přezkoumávat územní souhlas.
[14] Z výše uvedené rekapitulace vyplývá,
že usnesením žalovaného ze dne 21. 10. 2008
bylo zahájeno zkrácené přezkumné řízení ve
věci předmětného územního souhlasu a že
toto zkrácené přezkumné řízení nebylo dosud žádným procesním předpisem předvídaným úkonem (tj. rozhodnutím ve formě rozhodnutí či usnesení) skončeno.
[15] Na tom nic nemění ani názor, objevující se v některých komentářích, že postup
podle § 156 odst. 2 správního řádu není řízením (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář.
II. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1234;
Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává,
že názor autora zde prezentovaný, že proti
usnesení podle § 156 odst. 2 správního řádu
není přípustné odvolání, je nesprávný, srov.
k tomu níže citovanou judikaturu Nejvyššího
správního soudu, která dospěla k opačnému
závěru). Nejvyšší správní soud k tomu uvádí,
že s takovým názorem se nemohl ztotožnit.
Lze citovat i důvodovou zprávu ke správnímu
řádu (srov. sněmovní tisk č. 201/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky,
volební období 2002–2006, www.psp.cz),
kde se uvádí, že zatímco samotný úkon podle
části čtvrté správního řádu se činí neformálně, při jeho opravě právní jistota vyžaduje
alespoň minimální formu. Usnesení se vydá
ve formálním řízení podle části druhé. „Intenzita zásahu do práv dotčených osob je
v případě úkonu, který byl vydán v rozporu
s právními předpisy, větší než v případě konverze [tj. usnesení, kterým se úkon opravuje
dle § 156 odst. 1 správního řádu, pozn. NSS],
protože může mít zásadní vliv na práva nabytá v dobré víře, proto je třeba jej rušit formálně v přezkumném řízení. Zpravidla se
bude jednat o zkrácené přezkumné řízení.“
Obdobný závěr vyplývá i ze závěru č. 60 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke
správnímu řádu ze dne 8. 10. 2007 k „přezkumnému řízení“ podle § 156 odst. 2 (dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/zave-
ry-poradniho-sboru-ministra-vnitra- ke-spravnimu-radu.aspx). Poradní sbor sice i zde prezentuje názor, že nejde o správní řízení v pravém
slova smyslu, nicméně jde o formalizovaný
„postup“, u něhož „dotčené osoby“ musí mít
právo se vyjádřit, respektive brojit proti rozhodnutí (usnesení) v tomto „řízení“ vydanému, a to odvoláním. Poradní sbor dále výslovně připouští uplatnění prostředků na
ochranu před nečinností správního orgánu
podle § 80 správního řádu. Účelem těchto institutů je, jak výslovně uvádí poradní sbor,
ochrana práv „dotčených osob“, respektive jejich právní jistota, že předmětný úkon (zde
územní souhlas) může být zrušen jen za podmínek stanovených zákonem a jen zákonem
stanoveným způsobem.
[16] To, že proti usnesení vydanému podle § 156 odst. 2 správního řádu je přípustné
odvolání a že toto usnesení, respektive rozhodnutí o odvolání proti němu, představuje
rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.,
tj. úkon správního orgánu, který zakládá, mění nebo závazně určuje práva nebo povinnosti
účastníka, a podléhá přezkoumání ve správním soudnictví, přitom bylo opakovaně judikováno. Tento názor byl vysloven v rozsudku
Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2013,
čj. 7 A 86/2011-42, č. 2955/2014 Sb. NSS,
i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 5. 4. 2013, čj. 7 As 109/2012-23. Podle § 9
správního řádu je „postup správního orgánu,
jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se
v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva
anebo povinnosti jmenovitě určené osoby
nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti nemá“,
správním řízením. Nejvyšší správní soud
neshledal žádný relevantní důvod, proč by
v nyní řešené věci měl dospět k závěru, že formalizovaný postup žalovaného směřující
k vydání úkonu, který je považován za rozhodnutí správního orgánu a jako takový podléhá soudnímu přezkumu v řízení podle § 65
a násl. s. ř. s., není správním řízením. Tímto
důvodem nemůže být samotný systematický
argument, že § 156 odst. 2 správního řádu je
zařazen do části čtvrté správního řádu, zatímco správní řízení je upraveno v části druhé
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
správního řádu. Jakkoli totiž rozšířený senát
Nejvyššího správního soudu v usnesení ze
dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013
Sb. NSS, dospěl k závěru, že mj. i územní souhlas není rozhodnutím správního orgánu vydaným ve správním řízení, nýbrž se jedná
o úkon podle části čtvrté správního řádu, který je vydáván neformálním postupem, neznamená to automaticky, že stejnou povahu má
mít i jeho přezkoumání a zrušení podle § 156
odst. 2 správního řádu. Naopak § 156 odst. 2
správního řádu výslovně odkazuje na ustanovení týkající se přezkumného řízení (byť pouze „přiměřeně“). Závěru, že má jít naopak
o postup formalizovaný, tj. o správní řízení,
svědčí už samotný účel tohoto postupu, tedy
vydání rozhodnutí (byť pouze formou usnesení), kterým má být najisto postaveno, že původní územní souhlas byl vydán v rozporu se
zákonem, a zároveň má být rozhodnuto ve
smyslu § 94 odst. 4 a 5 správního řádu, zda
některý z účastníků (osob dotčených územním souhlasem) nabyl práv v dobré víře
a proporcionalitě zásahu do těchto nabytých
práv ve vztahu k právům dalších účastníků
a veřejnému zájmu (srov. shora citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věcech čj. 2 As 86/2010-76 a čj. 7 As 109/2012-23).
Účelem formalizace postupu správního orgánu ve správním řízení je právě ochrana práv
účastníků a zajištění právní jistoty spočívající
mj. i v tom, že pokud bylo přezkumné řízení
podle § 156 odst. 2 správního řádu jednou zahájeno, bude také vydáno rozhodnutí, zda
předmětný přezkoumávaný úkon z daného
důvodu bude zrušen, či nikoli. Takové řízení
a pravomocné rozhodnutí v něm vydané pak
vytváří rovněž překážku věci rozhodnuté případnému opětovnému přezkoumávání stejného úkonu z týchž důvodů a za stejných
okolností v případném dalším přezkumném
řízení, v němž by bylo možno dospět k odlišnému rozhodnutí (srov. § 48 ve spojení s § 93
odst. 1 správního řádu). Ve svém důsledku
právě takový výklad ostatně zajistí účastníkům i adekvátní soudní ochranu.
[17] Z výše uvedených důvodů má Nejvyšší správní soud za to, že stěžovatelka se
měla za splnění podmínek stanovených v § 79
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
odst. 1 a 80 odst. 1 s. ř. s. správně domáhat
ochrany před nečinností správního orgánu
(žalovaného) žalobou podle § 79 s. ř. s. Přípustnosti nečinnostní žaloby není na překážku v tomto případě ani to, že § 79 odst. 1 s. ř. s.
hovoří o tom, že žalobce se nečinnostní žalobou může domáhat rozhodnutí ve věci samé.
Nejvyšší správní soud má za to, že rozhodnutím ve věci samé se v této souvislosti rozumí
rozhodnutí správního orgánu, kterým se řízení před tímto správním orgánem končí, kterým je autoritativně řešena otázka, která byla
předmětem tohoto řízení, a které je principiálně přezkoumatelné ve správním soudnictví, tj. rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. V tomto smyslu existuje komplementarita mezi
procesní úpravou týkající se žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.)
a žaloby proti nečinnosti správního orgánu
(§ 79 a násl. s. ř. s.), kterou lze vymáhat vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. v jednou
zahájeném řízení před správním orgánem
(srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104, ze
dne 10. 2. 2006, čj. 4 Ans 1/2005-60, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010,
čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS).
Teprve subsidiárně, pokud nelze použít některou z uvedených žalob, se lze domáhat
soudní ochrany proti jiným formám činnosti
správního orgánu, které přímo zasahují do
práv jednotlivce, žalobou na ochranu proti
nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle § 82 s. ř. s. Při splnění těchto podmínek lze považovat za přípustnou i žalobu na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu v řízení, jehož předmětem
není věcná úprava hmotných práv a povinností účastníků, nýbrž otázky do právní sféry
jednotlivce přímo zasahující, které s touto
věcnou úpravou hmotných práv a povinností
souvisejí. Nejvyšší správní soud tak věcně
projednal i žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu ve věci pořádkové pokuty dle § 62 správního řádu (srov. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2013,
čj. 6 Ans 13/2012-36). Rozhodnutí vydané
v přezkumném řízení je přitom zpravidla považováno za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1
s. ř. s., a žaloba proti takovému rozhodnutí je
tedy přípustná, jak vyplývá z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73,
č. 1513/2008 Sb. NSS. Soudnímu přezkumu
zpravidla podléhá nejen rozhodnutí, kterým
se přezkoumávané rozhodnutí zrušuje, ale
i rozhodnutí o zastavení (přezkumného) řízení z procesních důvodů (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54,
č. 792/2006 Sb. NSS; rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 10. 10. 2013, čj. 4 As
72/2013-42).
[18] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že
respektuje ustálenou judikaturu týkající se
nemožnosti domáhat se u soudu ochrany
před nečinností správního orgánu spočívající v nezahájení správního řízení, které lze zahájit toliko z moci úřední (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7.
2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, ze dne 26. 6. 2007,
čj. 4 Ans 10/2006-59, a v rozsudku ze dne
30. 8. 2007, čj. 4 Ans 6/2006-162). Tyto závěry však nelze na nyní projednávanou věc aplikovat. Jak bylo již jednou výše uvedeno,
v předmětné věci bylo přezkumné řízení zahájeno, a to usnesením žalovaného ze dne
30. 8. 2007, čj. 4 Ans 6/2006-162). Tyto závěry však nelze na nyní projednávanou věc aplikovat. Jak bylo již jednou výše uvedeno,
v předmětné věci bylo přezkumné řízení zahájeno, a to usnesením žalovaného ze dne
21. 10. 2008, aniž by bylo dosud pravomocně
skončeno. Nejvyšší správní soud k tomu dále
uvádí, že za pravomocné skončení přezkumného řízení nelze považovat rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 1. 10. 2012,
kterým bylo zrušeno usnesení žalovaného ze
dne 20. 1. 2012, kterým žalovaný již poněkolikáté (částečně) zrušil předmětný územní
souhlas, a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Pokud by totiž krajský úřad hodlal svým rozhodnutím přezkumné řízení
skončit, mohl ve věci odvolání stavebníka
rozhodnout podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu, tj. usnesení žalovaného (vydané
podle § 156 odst. 2 správního řádu) zrušit
a řízení zastavit. Pokud tak krajský úřad neučinil a rozhodl podle § 90 odst. 1 písm. b)
správního řádu, bylo povinností žalovaného
v přezkumném řízení pokračovat a v souladu
se závazným názorem vysloveným krajským
úřadem ve zrušujícím rozhodnutí vydat nové
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud přitom ne-
může akceptovat výkladovou alternativu, že
zrušením usnesení vydaného podle § 156
odst. 2 správního řádu (které je prvním úkonem v řízení, srov. § 98 poslední větu správního řádu) a vrácením věci žalovanému k dalšímu řízení by bylo přezkumné řízení
skončeno a věc by byla nadále řešena pouze
v režimu § 94 odst. 1 věty třetí správního řádu, tj. pouhého podnětu, o němž by žalovaný
neměl povinnost rozhodovat. Takový výklad
by byl v rozporu se zájmem na právní jistotě
popsaným výše, tj. na určení toho, zda z důvodů uvedených žalovaným (absence souhlasu stěžovatelky) je předmětný územní souhlas (jeho část) nezákonný, a zda má proto
(s přihlédnutím k případným právům nabytým účastníky, respektive dotčenými osobami, v dobré víře) být zrušen, v jakém rozsahu
a s jakými časovými účinky. Naopak Nejvyšší
správní soud se přiklonil k výkladu, že pokud
bylo řízení jednou zahájeno, pokračuje i přes
zrušení usnesení, které bylo prvním úkonem
v řízení, odvolacím orgánem, a musí být skončeno některým ze způsobů předvídaných zá-
(novým zrušením předmětného
konem
územního souhlasu nebo zastavením řízení).
Jedině tento výklad zároveň účastníkům (dotčeným osobám) zachovává i právo na soudní
ochranu včetně práva na ochranu před nečinností správního orgánu, případně práva
na soudní přezkum rozhodnutí, kterým se řízení končí. Nejvyšší správní soud podotýká,
že takový výklad (byť implicitně) přijal Nejvyšší správní soud i v rozsudku ve věci sp. zn.
6 Ans 13/2012, kde rovněž byla úspěšně žalována nečinnost správního orgánu poté, co bylo zrušeno rozhodnutí, které bylo prvním
úkonem v řízení.
[19] S ohledem na výše uvedené úvahy se
Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda je
přípustná ta část žaloby stěžovatelky, kterou
se domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícímu ve sdělení ze
dne 15. 1. 2013. Podle § 85 s. ř. s. „[ž]aloba
[na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu]
je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to
neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pou-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
ze určení, že zásah byl nezákonný“. V rozsudku ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 Aps 7/2012-50,
k tomu Nejvyšší správní soud uvedl: „[z]ákon
nedává na výběr, jakými právními prostředky proti určitému aktu brojit. Žaloba podle
§ 82 a násl. s. ř. s. je takovýmto právním prostředkem pouze tehdy, pokud sporný akt není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. nebo opatřením obecné povahy (§ 101a násl. s. ř. s.).
Pokud je akt rozhodnutím nebo opatřením
obecné povahy, nelze ho současně napadat
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Není proto ani v procesní dispozici
žalobce volit, kterou z žalob bude pro sebe
považovat za výhodnější, a které řízení tedy
bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání žaloby je tedy povaha napadeného
úkonu (srov. přiměřeně rozsudek ze dne
21. 10. 2008, aniž by bylo dosud pravomocně
skončeno. Nejvyšší správní soud k tomu dále
uvádí, že za pravomocné skončení přezkumného řízení nelze považovat rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 1. 10. 2012,
kterým bylo zrušeno usnesení žalovaného ze
dne 20. 1. 2012, kterým žalovaný již poněkolikáté (částečně) zrušil předmětný územní
souhlas, a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Pokud by totiž krajský úřad hodlal svým rozhodnutím přezkumné řízení
skončit, mohl ve věci odvolání stavebníka
rozhodnout podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu, tj. usnesení žalovaného (vydané
podle § 156 odst. 2 správního řádu) zrušit
a řízení zastavit. Pokud tak krajský úřad neučinil a rozhodl podle § 90 odst. 1 písm. b)
správního řádu, bylo povinností žalovaného
v přezkumném řízení pokračovat a v souladu
se závazným názorem vysloveným krajským
úřadem ve zrušujícím rozhodnutí vydat nové
rozhodnutí. Nejvyšší správní soud přitom ne-
může akceptovat výkladovou alternativu, že
zrušením usnesení vydaného podle § 156
odst. 2 správního řádu (které je prvním úkonem v řízení, srov. § 98 poslední větu správního řádu) a vrácením věci žalovanému k dalšímu řízení by bylo přezkumné řízení
skončeno a věc by byla nadále řešena pouze
v režimu § 94 odst. 1 věty třetí správního řádu, tj. pouhého podnětu, o němž by žalovaný
neměl povinnost rozhodovat. Takový výklad
by byl v rozporu se zájmem na právní jistotě
popsaným výše, tj. na určení toho, zda z důvodů uvedených žalovaným (absence souhlasu stěžovatelky) je předmětný územní souhlas (jeho část) nezákonný, a zda má proto
(s přihlédnutím k případným právům nabytým účastníky, respektive dotčenými osobami, v dobré víře) být zrušen, v jakém rozsahu
a s jakými časovými účinky. Naopak Nejvyšší
správní soud se přiklonil k výkladu, že pokud
bylo řízení jednou zahájeno, pokračuje i přes
zrušení usnesení, které bylo prvním úkonem
v řízení, odvolacím orgánem, a musí být skončeno některým ze způsobů předvídaných zá-
(novým zrušením předmětného
konem
územního souhlasu nebo zastavením řízení).
Jedině tento výklad zároveň účastníkům (dotčeným osobám) zachovává i právo na soudní
ochranu včetně práva na ochranu před nečinností správního orgánu, případně práva
na soudní přezkum rozhodnutí, kterým se řízení končí. Nejvyšší správní soud podotýká,
že takový výklad (byť implicitně) přijal Nejvyšší správní soud i v rozsudku ve věci sp. zn.
6 Ans 13/2012, kde rovněž byla úspěšně žalována nečinnost správního orgánu poté, co bylo zrušeno rozhodnutí, které bylo prvním
úkonem v řízení.
[19] S ohledem na výše uvedené úvahy se
Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda je
přípustná ta část žaloby stěžovatelky, kterou
se domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícímu ve sdělení ze
dne 15. 1. 2013. Podle § 85 s. ř. s. „[ž]aloba
[na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu]
je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to
neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pou-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
ze určení, že zásah byl nezákonný“. V rozsudku ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 Aps 7/2012-50,
k tomu Nejvyšší správní soud uvedl: „[z]ákon
nedává na výběr, jakými právními prostředky proti určitému aktu brojit. Žaloba podle
§ 82 a násl. s. ř. s. je takovýmto právním prostředkem pouze tehdy, pokud sporný akt není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. nebo opatřením obecné povahy (§ 101a násl. s. ř. s.).
Pokud je akt rozhodnutím nebo opatřením
obecné povahy, nelze ho současně napadat
žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Není proto ani v procesní dispozici
žalobce volit, kterou z žalob bude pro sebe
považovat za výhodnější, a které řízení tedy
bude iniciovat. Určujícím kritériem pro podání žaloby je tedy povaha napadeného
úkonu (srov. přiměřeně rozsudek ze dne
19. 1. 2005, čj. 1 Afs 16/2004-90, č. 1541/2008
Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 4. 8. 2005,
čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).“
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze
dne 20. 7. 2011, čj. 1 Aps 1/2011-101, se dále
výslovně uvádí, že „dospěl-li krajský soud
k závěru, že se v daném případě nelze domáhat soudní ochrany žalobou před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s., ale že je
namístě žaloba na ochranu proti nečinnosti
podle § 79 s. ř. s., měl zásahovou žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 85 s. ř. s. V dané situaci bylo bezpředmětné zkoumat naplnění podmínek pro
nezákonný zásah vymezených v rozsudku
zdejšího soudu čj. 2 Aps 1/2005-65. V řízení
o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím
než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby,
zda se lze v daném případě domáhat ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky (§ 85 s. ř. s.).“ V nyní řešené věci, jak bylo
shora obsáhle rekapitulováno, se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím fakticky ve sdělení žalova-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 7 / 2 014
ného, že v zahájeném přezkumném řízení týkajícím se zákonnosti předmětného územního souhlasu nebude již činit další úkony ani
vydávat rozhodnutí. Ani z přípisu žalovaného
ze dne 15. 1. 2013, který je předmětem žaloby,
ani ze správního spisu nevyplývá, že by se jednalo o některou z forem rozhodnutí předvídanou ve správním řádu či stavebním zákoně
z roku 2006, včetně usnesení poznamenaného do spisu. Postup žalovaného je tedy třeba
hodnotit jako nečinnost a ochrany proti takovému postupu se stěžovatelka musí domáhat
nečinnostní žalobou podle § 79 s. ř. s. Naopak
žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního
orgánu je nepřípustná podle § 85 s. ř. s.
[20] Vzhledem k formulaci žaloby stěžovatelkou nemůže být pochyb o tom, že stěžovatelka podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem a nikoli na ochranu proti
nečinnosti žalovaného. Stěžovatelka se výslovně domáhala kvalifikace žalovaného sdělení
ze dne 15. 1. 2013 jako nezákonného zásahu,
dovozovala splnění podmínek úspěšnosti zásahové žaloby a domáhala se vydání následujícího rozsudku: Vydání sdělení žalovaného
ze dne 15. 1. 2013 se prohlašuje za nezákonné. Žalovanému se zakazuje vycházet z napadeného nezákonného sdělení ze dne 15. 1.
2013 ve své další úřední činnosti a nařizuje
se obnovení stavu před nezákonným zásahem. Nelze proto dojít vzhledem ke shora
uvedenému k jinému závěru, než že se jednalo o žalobu nepřípustnou podle § 85 s. ř. s.
Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobu
meritorně projednal a zamítl, neboť měl žalobu i v této části odmítnout podle § 46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. K této vadě přitom Nejvyšší
správní soud přihlédl z úřední povinnosti,
neboť se jedná o závažnou vadu řízení ve
smyslu § 109 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 103
odst. 1 písm. d) s. ř. s. (...)
Společnost s ručením omezeným OREA – INVEST proti Magistrátu Ústí nad Labem o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.