I. Zákaz prodeje ve vybraných svátcích dle § 1 odst. 1 zákona č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě, se nevztahuje na tzv. online prodej prostřednictvím e-shopu (tj. s využitím prostředků komunikace na dálku ve smyslu § 1820 a násl. občanského zákoníku).
II. Samotné vydání zboží zakoupeného zákazníkem prostřednictvím e-shopu v provozovně obchodníka, včetně případné úhrady kupní ceny, nelze považovat za prodej zakázaný v § 1 odst. 1 zákona č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě.
III. Prodejní plochou ve smyslu § 1 odst. 3 písm. a) zákona č. 223/2016 Sb., o prodejní době v maloobchodě, jsou prostory prodejny, které jsou přístupné zákazníkům nebo používány k jejich přímé obsluze a jsou určeny k prodeji. Naopak za prodejní plochu se nepovažují prostory určené pro administrativní, skladovací a další účely přímo s prodejem nesouvisející.
[29] Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud ověřil, že dne 28. 9. 2017 provedl zaměstnanec žalované kontrolu v provozovně stěžovatelky na adrese Truhlářská 2755/5, Plzeň, jež byla zahájena kontrolním nákupem. Z úředního záznamu ze dne 28. 9. 2017 vyplývá, že prodejna stěžovatelky, jejíž plocha je prokazatelně větší než 200 m² s odkazem na předcházející kontroly žalované, byla při příchodu inspektora otevřená. Inspektor následně oslovil zaměstnance stěžovatelky s tím, že má zájem o koupi bezdrátové myši k počítači. Zaměstnanec stěžovatelky inspektorovi sdělil, že z důvodu státního svátku mu nemůže požadovaný výrobek prodat v přímém prodeji, nabídl mu však alternativu spočívající v objednání výrobku na e-shopu stěžovatelky prostřednictvím notebooku umístěného pro zákazníky přímo na provozovně. Inspektor následně na tomto zařízení sám provedl objednávku požadovaného výrobku, přičemž vybral platbu v hotovosti a vyzvednutí na kontrolované provozovně. Poté inspektorovi přišla potvrzovací sms na v objednávce uvedené telefonní číslo, a zaměstnancem stěžovatelky byl poslán k platebnímu automatu, na kterém provedl hotovostní platbu za objednaný výrobek. Na základě dokladu o provedené platbě byl následně objednaný výrobek inspektorovi vydán. Po převzetí dokladu o zakoupení výrobku se inspektor prokázal zaměstnanci stěžovatelky, oznámil mu zahájení kontroly a její zaměření a požádal jej, aby zavolal zodpovědnou osobu za kontrolovanou provozovnu. Poté, co se na provozovnu dostavil pan J. K., konzultant prodejny a zástupce vedoucího, inspektor jej obeznámil se zahájením kontroly a požádal jej o storno kontrolního nákupu. Z protokolu o kontrole ze dne 5. 10. 2017 vyplývá, že byla prodejna stěžovatelky dne 28. 9. 2017 otevřená a inspektor v ní v tento den zakoupil výrobek, byl tedy prokázán prodej ve svátek. Na webových stánkách stěžovatelky je přitom kontrolovaná provozovna označena jako prodejna s více než 400 m² předváděcí plochy. Tím, že byl kontrolním nákupem prokázán prodej výrobku ve svátek v prodejně, jejíž prodejní plocha je větší než 200 m² a zároveň se na prodej v této prodejně nevztahovala žádná z výjimek uvedených v § 1 odst. 3 písm. b) až f) zákona o prodejní době, došlo k porušení § 1 odst. 1 písm. d) zákona o prodejní době. Proti uvedeným kontrolním zjištěním podala stěžovatelka dne 16. 10. 2017 námitky, které byly zamítnuty přípisem ředitele správního orgánu I. stupně ze dne 24. 10. 2017.
[30] Příkazem ze dne 13. 3. 2018 byla stěžovatelka uznána vinnou z porušení zákazu prodeje dle § 1 odst. 1 písm. d) zákona o prodejní době, za což jí byla podle § 3 odst. 2 zákona o prodejní době uložena pokuta ve výši 100.000 Kč. Proti tomuto příkazu podala stěžovatelka dne 20. 4. 2018 odpor. Rozhodnutím ze dne 14. 6. 2018 správní orgán I. stupně uznal stěžovatelku vinnou z porušení zákazu prodeje dle § 1 odst. 1 písm. d) zákona o prodejní době, za což jí uložil dle § 3 odst. 2 zákona o prodejní době pokutu ve výši 100.000 Kč. Prvostupňové rozhodnutí bylo napadeným rozhodnutím žalované potvrzeno.
[31] Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že jádro sporu tkví ve vyřešení otázky, zda jednání stěžovatelky spočívající v umožnění objednání zboží v e-shopu stěžovatelky pomocí počítače a ve výdeji a platbě takto objednaného zboží v její provozovně, jež bylo uskutečněno v den státního svátku dle § 1 odst. 1 písm. d) zákona o prodejní době, představuje prodej ve smyslu § 1 odst. 1 zákona o prodejní době, a jako takový tedy podléhá zákazu ve smyslu citovaného ustanovení zákona o prodejní době.
[32] Podle § 1 odst. 1 zákona o prodejní době „[v] maloobchodě a velkoobchodě je zakázán prodej o těchto státních svátcích a ostatních svátcích a) 1. leden - Den obnovy samostatného českého státu a Nový rok, b) Velikonoční pondělí, c) 8. květen - Den vítězství, d) 28. září - Den české státnosti, e) 28. říjen - Den vzniku samostatného československého státu, f) 25. prosinec - 1. svátek vánoční a g) 26. prosinec - 2. svátek vánoční. Podle odst. 3 téhož ustanovení omezení prodejní doby uvedené v odstavcích 1 a 2 se nepoužije na provozování a) prodejen, jejichž prodejní plocha nepřesahuje 200 m2, b) čerpacích stanic s palivy a mazivy, c) lékáren, d) prodejen v místech zvýšené koncentrace cestujících na letištích, železničních stanicích a autobusových nádražích, e) prodejen ve zdravotnických zařízeních, f) maloobchodu a velkoobchodu v době, kdy je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav, stav ohrožení státu nebo válečný stav“.
[33] Podle § 3 odst. 1 zákona o prodejní době „[p]rávnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že provozuje prodej v maloobchodě nebo velkoobchodě anebo prodej nebo výkup v provozovně uvedené v § 2 v době, kdy je jejich provozování zakázáno podle § 1 a 2. Podle odst. 2 téhož ustanovení za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu do výše 1 000 000 Kč. Dopustí-li se právnická nebo podnikající fyzická osoba přestupku uvedeného v odstavci 1 opakovaně, lze uložit pokutu až do výše 5 000 000 Kč.“
[34] Podle § 1732 občanského zákoníku „[p]rávní jednání směřující k uzavření smlouvy je nabídkou, pokud obsahuje podstatné náležitosti smlouvy tak, aby smlouva mohla být uzavřena jeho jednoduchým a nepodmíněným přijetím, a pokud z něho plyne vůle navrhovatele být smlouvou vázán, bude-li nabídka přijata. Má se za to, že návrh dodat zboží nebo poskytnout službu za určenou cenu učiněný při podnikatelské činnosti reklamou, v katalogu nebo vystavením zboží je nabídkou s výhradou vyčerpání zásob nebo ztráty schopnosti podnikatele plnit.“
[35] Podle § 1740 občanského zákoníku „[o]soba, které je nabídka určena, nabídku přijme, projeví-li s ní včas vůči navrhovateli souhlas. Mlčení nebo nečinnost samy o sobě přijetím nejsou. Projev vůle, který obsahuje dodatky, výhrady, omezení nebo jiné změny, je odmítnutím nabídky a považuje se za novou nabídku. Přijetím nabídky je však odpověď, která vymezuje obsah navržené smlouvy jinými slovy. Odpověď s dodatkem nebo odchylkou, která podstatně nemění podmínky nabídky, je přijetím nabídky, pokud navrhovatel bez zbytečného odkladu takové přijetí neodmítne. Navrhovatel může přijetí nabídky s dodatkem nebo odchylkou předem vyloučit již v nabídce nebo jiným způsobem, který nevzbuzuje pochybnost.“
[36] Podle § 2079 občanského zákoníku „[k]upní smlouvou se prodávající zavazuje, že kupujícímu odevzdá věc, která je předmětem koupě, a umožní mu nabýt vlastnické právo k ní, a kupující se zavazuje, že věc převezme a zaplatí prodávajícímu kupní cenu. Neplyne-li ze smlouvy nebo zvyklostí něco jiného, jsou prodávající a kupující zavázáni splnit své povinnosti současně.“
[37] Nejvyšší správní soud předně dává stěžovatelce za pravdu, že zákon o prodejní době blíže nedefinuje pojmy prodej a prodejna s prodejní plochou nad 200 m² (k posledně uvedenému pojmu se vyjádří níže); při zjišťování významu pojmu „prodej“ jako typicky soukromoprávního institutu se však lze uchýlit k jeho výkladu pomocí soukromoprávních předpisů, které s pojmem „prodej“ resp. koupě pracují. Nejedná se tedy o neurčitý právní pojem, jelikož jeho obsah a náplň lze definovat, a to právě za pomoci relevantních předpisů soukromého práva (srov. a contrario rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS). Uplatnění soukromoprávních institutů při interpretaci veřejnoprávních předpisů přitom není v judikatuře Nejvyššího správního soudu žádné novum; naopak se jedná o dlouhodobě uznávanou praxi (srov. např. rozsudky NSS ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56, č. 1392/2007 Sb. NSS, a ze dne 4. 5. 2011, čj. 3 Ads 13/2011-75). Jak ostatně zdůraznil rozšířený senát v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, „[p]rávní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce odvětvích“. Jak bylo naznačeno, zákon o prodejní době nedefinuje pojem „prodej“, tento institut však svým významem odpovídá soukromoprávnímu pojmu koupě, který je co do vymezení pojmových znaků, podmínek vzniku, změny či zániku definován v předpisu soukromého práva – občanském zákoníku (k srovnatelnosti resp. ekvivalenci termínů „kupní smlouva“ a „prodej zboží“ srov. Švestka, J.; Dvořák, J.; Fiala, J. aj. Občanský zákoník. Komentář. Svazek V (§ 1721-2520, relativní majetková práva 1. Část). Praha : Wolters Kluwer, 2014; komentář k § 2158). Při interpretaci pojmu „prodej“ ve smyslu § 1 odst. 1 zákona o prodejní době tedy v dalším bude kasační soud vycházet z relevantních ustanovení občanského zákoníku.
[38] Zvláštnostem uzavření kupní smlouvy prostřednictvím e-shopu či slovy zákona prostředky komunikace na dálku odpovídá zvláštní úprava takového způsobu uzavírání smluv a z nich vyplývajících závazků obsažená v § 1820 až 1851 občanského zákoníku v oddílu opatřeném nadpisem Uzavírání smluv distančním způsobem a závazky ze smluv uzavíraných mimo obchodní prostory. Již z toho vyplývá, že zákonodárce shledává důvody pro společnou úpravu smluv uzavíraných mezi spotřebitelem a podnikatelem prostředky komunikace na dálku a smluv uzavíraných mimo obchodní prostory. Zvláštní úprava zahrnuje proces kontraktace, zvláštní práva spotřebitele a různé povinnosti podnikatele uzavírajícího smlouvy tímto způsobem.
[39] Nejvyšší správní soud nesouhlasí s názorem krajského soudu a žalované, dle kterých zákaz prodeje dle zákona o prodejní době dopadá na jakoukoli fázi prodeje, tedy i jen na pouhé převzetí zboží zákazníkem v provozovně (str. 9 napadeného rozhodnutí, resp. bod 53 a 54 napadeného rozsudku krajského soudu). Nejvyšší správní soud naopak souhlasí s argumentací předestřenou stěžovatelkou, dle které lze pod pojem prodej v maloobchodě a velkoobchodě ve smyslu § 1 odst. 1 zákona o prodejní době podřadit takové situace, kdy se veškeré fáze prodeje odehrávají v kamenné prodejně.
[40] Základní konstrukce prodeje, resp. terminologií zákonodárce koupě, vyplývá z § 2079 občanského zákoníku, dle kterého je koupě synallagmatickým právním jednáním, na základě kterého se prodávající zavazuje převést na kupujícího vlastnické právo k předmětu koupě (věci) a kupující k zaplacení kupní ceny a k převzetí předmětu koupě. Z dikce § 2079 občanského zákoníku lze dále dovodit konsensuální charakter emptio venditio, tj. k uzavření (resp. vzniku) kupní smlouvy obecně dojde již v okamžiku, kdy obě smluvní strany projeví vůli kupní smlouvu uzavřít (k otázce vzniku konsensuálních kontraktů srov. Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník VI. Závazkové právo. Zvláštní část (§ 2055–3014). Komentář. Praha : C. H. Beck, 2014; komentář k § 2390). Nejvyšší správní soud s ohledem na znění výše citovaného § 2079 občanského zákoníku souhlasí s krajským soudem v tom, že pojem „prodej“ je bezpochyby širším pojmem nežli samotné „uzavření kupní smlouvy“. Uzavření kupní smlouvy je nutno chápat jako jednu z fází prodeje resp. koupě, ovšem fázi podstatnou. Z § 2079 občanského zákoníku lze dále vydedukovat další dílčí fáze koupě, a to odevzdání věci prodávajícím kupujícímu, umožnění nabytí vlastnického práva k předmětu koupě kupujícím, převzetí věci kupujícím a zaplacení kupní ceny kupujícím.
[41] Z taxativního výčtu uvedeného v § 1 odst. 3 zákona o prodejní době, který obsahuje výjimky, na něž se zákaz prodeje vyslovený v § 1 odst. 1 téhož zákona nepoužije, přitom lze vyvodit, že omezení prodeje se týká v zásadě prodeje resp. koupě, jejíž veškeré fáze proběhnou přímo, neboli fyzicky, v konkrétní prodejně, tedy aniž by si spotřebitel konkrétní komoditu musel objednat předem na internetu. Zákonodárce totiž v § 1 odst. 3 písm. a) až e) zákona o prodejní době výjimky ze zákazu prodeje udělil prodejnám, kde se uskutečňuje typicky přímý prodej zboží (tj. prodejny, jejichž prodejní plocha nepřesahuje 200 m²; čerpací stanice; lékárny; prodejny v místech zvýšené koncentrace cestujících; prodejny ve zdravotnických zařízeních). V § 3 písm. f) zákona o prodejní době pak zákonodárce stanovil výjimku ze zákazu prodeje veškerému prodeji maloobchodu a velkoobchodu v době, kdy je vyhlášen stav nebezpečí, nouzový stav, stav ohrožení státu nebo válečný stav, přičemž šíře tohoto ustanovení je dána úmyslem zákonodárce v dobách, kdy dochází ke kritickému ohrožení státu a jeho obyvatel, prodej zboží nikterak neomezovat.
[42] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou okamžiku a způsobu vzniku kupní smlouvy, jakožto první a nejdůležitější z výše naznačených fází prodeje, pokud dochází k objednání zboží ze strany zákazníka prostřednictvím e-shopu. Ve smyslu § 1732 odst. 2 občanského zákoníku činí obchodník nabídku k uzavření kupní smlouvy vystavením zboží s určitou stanovenou cenou v jím provozovaném e-shopu (srov. Hulmák, M. a kol. Občanský zákoník V. Závazkové právo. Obecná část (§ 1721–2054). Komentář. Praha : C. H. Beck 2014; komentář k § 1732). Obecně pak v případě internetového prodeje prostřednictvím e-shopů platí, že pokud kupující vloží jím vybrané zboží do virtuálního „košíku“ a poté odešle provozovateli e-shopu objednávku tohoto zboží, lze hovořit o akceptaci oferty ze strany kupujícího ve smyslu § 1740 občanského zákoníku.
[43] Právě tato skutečnost, tj. uzavření kupní smlouvy tzv. „online“, je klíčovým a krajským soudem nedostatečně zohledněným aspektem věci. Nejvyšší správní soud je totiž toho názoru, že specifika spojená s online prodejem nelze srovnávat s přímým prodejem v prodejně, což ostatně výstižně předestřela stěžovatelka svojí obsáhlou argumentací nastiňující rozdílnost internetového prodeje zboží (tzv. online prodeje) a přímého prodeje v prodejně. V případě přímého prodeje jsou uskutečněny všechny výše předestřené fáze prodeje přímo v konkrétní prodejně: zákazník si v prodejně vybere zboží, které si může bezprostředně prohlédnout a dotázat se na jeho vlastnosti přítomného prodavače. Vybrané zboží zákazník obvykle odebere přímo z příslušného regálu (pokud se nejedná o pultový prodej) a u pokladny zaplatí kupní cenu. V případě online prodeje však zákazník vybírá zboží prostřednictvím internetových portálů, u kterých je možnost podrobnější prohlídky zboží zblízka (či dokonce jejich předvedení nebo vyzkoušení) vyloučena. Takové zboží zákazník vkládá do „virtuálního košíku“, přitom volí různé možnosti platby a taktéž způsoby dodání zboží. Způsob dodání zboží – vyzvednutí na prodejně – je přitom pouze jedním ze způsobů, kterým se realizuje povinnost prodávajícího zakoupenou věc předat a povinnost kupujícího tutéž věc převzít. Tyto odlišnosti jsou důvodem i výše zmíněné zvláštní právní úpravy smluv uzavíraných prostředky komunikace na dálku, která uvedené problematické aspekty znevýhodňující spotřebitele kompenzuje určitými zvláštními právy.
[44] Samotný výdej zboží představuje pouze realizaci povinností plynoucích z online uzavřené kupní smlouvy, a to povinnosti prodávajícího odevzdat kupujícímu zakoupené zboží a povinnosti kupujícího toto zboží převzít (§ 2079 občanského zákoníku). V situaci, kdy k uzavření kupní smlouvy nedojde fyzicky v maloobchodní provozovně, tedy výdej zboží, které bylo objednáno prostřednictvím internetu, představuje pouze jednu z fází prodeje, a to nikoli rozhodující. Provozovna pak v přeneseném významu pouze funguje jakožto jakési pomyslné „výdejové okénko“, prostřednictvím nějž je vydáváno zboží objednané na e-shopu. Takovou službu lze připodobnit službám klasických zásilkových služeb, či jiných zprostředkovatelů přepravních a dodavatelských služeb, jejichž činnost pod zákaz vyslovený v § 1 odst. 1 zákona o prodejní době bezesporu nespadá.
[45] Z důvodu specifičnosti prodeje zboží v online prostředí a jeho zásadní odlišnosti od běžného prodeje zboží v obchodě Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v případě, že by měl online prodej a s ním nerozlučně spojený fyzický výdej zboží objednaného po internetu podléhat zákazu prodeje ve smyslu § 1 odst. 1 zákona o prodejní době, musel by tak zákonodárce učinit výslovně. Zákon však v této otázce mlčí. Proto nelze souhlasit se závěry krajského soudu, že v posuzovaném případě vedle sebe neexistují dva srovnatelné právní výklady § 1 odst. 1 zákona o prodejní době (k existenci rovnocenných konkurenčních výkladů srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 7. 2014, čj. 9 Afs 63/2013-84). Naopak nejednoznačné znění § 1 odst. 1 zákona o prodejní době a to zejména v tomto ustanovení obsaženého výrazu „prodej“ umožňuje vícero konkurenčních právních výkladů uvedeného pojmu. Za takové situace se tedy otevírá prostor pro uplatnění zásad in dubio pro libertate a in dubio mitius, jak správně upozornil stěžovatel (k možnosti aplikace uvedených zásad srov. např. rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2014, čj. 4 As 28/2014-40).
[46] Ačkoli musí dát Nejvyšší správní soud za pravdu krajskému soudu v tom, že užití argumentace historickým úmyslem zákonodárce není podmíněno tím, že si standardní výkladové metody odporují (k tomu viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS), nemění tato skutečnost nic na tom, že správními orgány a krajským soudem proklamovaný úmysl zákonodárce nemůže ospravedlnit extenzivní výklad pojmu prodej zahrnující prodej zboží prostřednictvím e-shopu, jak bylo vysvětleno výše (srov. výše citovaný rozsudek NSS sp. zn. 1 Afs 91/2010). Historický záměr zákonodárce spočívající ve sladění pracovního a rodinného života zaměstnanců nemůže neomezeně sloužit jako odůvodnění extenzivního výkladu, omezujícího základní práva jednotlivců, respektive zakládající jejich odpovědnost za přestupek, tj. zde směřujícího k podřazení online prodeje pod zákaz stanovený v § 1 odst. 1 zákona o prodejní době, aniž by byly zohledněny faktické a právní odlišnosti internetového prodeje, jak bylo vysvětleno výše. Nejvyšší správní soud na okraj upozorňuje, že právě k úmyslu historického zákonodárce v souvislosti se zákonem o prodejní době se Ústavní soud v rámci posuzování návrhu na zrušení tohoto zákona vyslovil značně rezervovaně. Uvedl, že „k dosažení požadovaného cíle existují i prostředky lepší, vhodnější či účinnější. Celková konstrukce právní úpravy, která až do přijetí posuzovaného zákona zabezpečovala zaměstnancům právo na odpočinek, obsažená v zákoníku práce, a právní úprava v zákoně č. 245/2000 Sb., o státních svátcích, o ostatních svátcích, o významných dnech a o dnech pracovního klidu, vedoucí k věrnosti a uctění dobrých tradic české státnosti, je komplexnější, účinnější a zasahující podstatně širší okruh osob, umožňuje navíc finančně zvýhodnit ty, kteří jsou schopni a ochotni v určitých dnech v roce na rozdíl od jiných pracovat. Chtěl-li zákonodárce dosáhnout zamýšleného účinku, nabízelo se mu učinit tak parametrickými změnami v pracovněprávních předpisech, např. zvýšením odměny za práci ve dnech pracovního klidu, a nikoliv přijetím zvláštního předpisu“ (viz nález ÚS ze dne 26. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 37/16, č. 31/2019 Sb. ÚS).
[46] Ačkoli musí dát Nejvyšší správní soud za pravdu krajskému soudu v tom, že užití argumentace historickým úmyslem zákonodárce není podmíněno tím, že si standardní výkladové metody odporují (k tomu viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS), nemění tato skutečnost nic na tom, že správními orgány a krajským soudem proklamovaný úmysl zákonodárce nemůže ospravedlnit extenzivní výklad pojmu prodej zahrnující prodej zboží prostřednictvím e-shopu, jak bylo vysvětleno výše (srov. výše citovaný rozsudek NSS sp. zn. 1 Afs 91/2010). Historický záměr zákonodárce spočívající ve sladění pracovního a rodinného života zaměstnanců nemůže neomezeně sloužit jako odůvodnění extenzivního výkladu, omezujícího základní práva jednotlivců, respektive zakládající jejich odpovědnost za přestupek, tj. zde směřujícího k podřazení online prodeje pod zákaz stanovený v § 1 odst. 1 zákona o prodejní době, aniž by byly zohledněny faktické a právní odlišnosti internetového prodeje, jak bylo vysvětleno výše. Nejvyšší správní soud na okraj upozorňuje, že právě k úmyslu historického zákonodárce v souvislosti se zákonem o prodejní době se Ústavní soud v rámci posuzování návrhu na zrušení tohoto zákona vyslovil značně rezervovaně. Uvedl, že „k dosažení požadovaného cíle existují i prostředky lepší, vhodnější či účinnější. Celková konstrukce právní úpravy, která až do přijetí posuzovaného zákona zabezpečovala zaměstnancům právo na odpočinek, obsažená v zákoníku práce, a právní úprava v zákoně č. 245/2000 Sb., o státních svátcích, o ostatních svátcích, o významných dnech a o dnech pracovního klidu, vedoucí k věrnosti a uctění dobrých tradic české státnosti, je komplexnější, účinnější a zasahující podstatně širší okruh osob, umožňuje navíc finančně zvýhodnit ty, kteří jsou schopni a ochotni v určitých dnech v roce na rozdíl od jiných pracovat. Chtěl-li zákonodárce dosáhnout zamýšleného účinku, nabízelo se mu učinit tak parametrickými změnami v pracovněprávních předpisech, např. zvýšením odměny za práci ve dnech pracovního klidu, a nikoliv přijetím zvláštního předpisu“ (viz nález ÚS ze dne 26. 2. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 37/16, č. 31/2019 Sb. ÚS).
[47] Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se stěžovatelkou v tom, že v případě zboží zakoupeného zákazníkem v e-shopu jeho pouhé vydání v provozovně (prodejně), i včetně uskutečnění případné platby za zboží v provozovně, se nejedná o prodej v maloobchodě či v provozovně ve smyslu § 1 odst. 1, resp. § 3 odst. 1 zákona o prodejní době, neboť rozhodující fáze prodeje (uzavření kupní smlouvy) se neuskutečnila v provozovně, nýbrž ve virtuálním prostoru e-shopu. Samotné otevření provozovny pouze pro výdej zboží zakoupeného zákazníky na e-shopu nepředstavuje porušení označených ustanovení zákona o prodejní době. Vzhledem k tomu je třeba konstatovat, že krajský soud věc nesprávně posoudil po právní stránce a nezákonné je z tohoto důvodu i rozhodnutí žalované.
[48] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou stěžovatelky týkající se nesouhlasu s výkladem pojmu „prodejní plocha“ ve smyslu § 1 odst. 3 písm. a) zákona o prodejní době za pomoci nařízení Komise (ES) č. 250/2009 a v něm obsažené definice pojmu „prodejní plocha“, kterou se rozumí „odhadnutá velikost povrchové plochy (v m2) části provozovny, která je určena pro prodej a vystavení zboží, tj.: celková plocha, kam zákazníci mají přístup, včetně zkušebních místností, plocha zabraná prodejními pulty a výklady, plocha za prodejními pulty, kterou používají prodavači. Do prodejní plochy se nezahrnují kanceláře, sklady a přípravny, dílny, schodiště, šatny a jiné společenské prostory.“ Tuto námitku kasační soud neshledal důvodnou. Nelze totiž souhlasit se stěžovatelkou, že by v posuzované věci došlo ke stanovení skutkové podstaty přestupku podzákonným právním předpisem, a nedošlo tak tedy ani k porušení zásady nullum crimen sine lege. Odkaz stěžovatelky na rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 4 As 8/2011 je nepřípadný, jelikož v posuzovaném případě byla skutková podstata přestupku stanovena přímo v zákoně o prodejní době, konkrétně v jeho § 3 odst. 1. Žalovaná nepochybila, pokud při interpretaci pojmu „prodejní plocha“ vyšla z citované pasáže nařízení Komise (ES) č. 250/2009. Naopak za situace, kdy není uvedený termín českým právním řádem definován, jeví se krok žalované, která se uchýlila při výkladu tohoto pojmu k terminologii unijního práva, nanejvýš logický, jelikož reflektuje mimo jiné též skutečnost členství České republiky v Evropské unii a vzájemnou provázanost českého právního řádu s právem unijním.
[49] Nejvyšší správní soud tedy v tomto smyslu přisvědčil krajskému soudu, že definice prodejní plochy převzatá z výše citovaného nařízení vyváženě a přehledně vymezuje, co se do prodejní plochy započítává, a co již nikoli. Prodejní plocha je v tomto smyslu tvořena převážně prostory, které jsou přístupné zákazníkům (nebo užívány k jejich přímé obsluze) a jsou určeny k prodeji, a nikoli již prostory, které jsou určeny pro administrativní, skladovací a další účely přímo s prodejem nesouvisející. Takový výklad zvolený žalovanou lze považovat za logický, spravedlivý a nikterak nevybočující z pravomoci žalované k interpretaci pojmu „prodejní plocha“. Tímto postupem pak nemohlo ani dojít k narušení právní jistoty stěžovatelky, neboť v kasační stížnosti sama přiznává, že žalovanou zvolený výklad byl již dopředu deklarován na webových stránkách žalované. To vše navíc za situace, kdy Ústavní soud užité kritérium prodejní plochy označil za legitimní a nevybočující z ústavních mezí (srov. bod 32 výše citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 37/16). Nedůvodné jsou též námitky stěžovatelky, že do prodejní plochy neměly být započteny „předváděcí plochy“ sloužící k vystavení zboží jejích obchodních partnerů, popř. část obchodu sloužící k vyřizování reklamací. I tyto plochy jsou přímo přístupné zákazníkům, slouží tím či oním způsobem k prodeji zboží zákazníkům, resp. k činnostem s prodejem přímo souvisejícím. Rovněž názor stěžovatelky že za prodejní plochu by měla být v daném případě považována pouze plocha sloužící k příchodu a obsloužení zákazníka u výdejového místa, neboť v příslušný den nebyl realizován „přímý“ prodej, nýbrž pouze výdej zboží, je v rozporu s názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 15. 10. 2019, čj. 4 As 142/2019-30.
[50] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatelky spočívající v tvrzené nepřezkoumatelnosti způsobu měření podlahové plochy provozovny stěžovatelky. Správní orgány vycházely v odůvodnění rozhodnutí při stanovení výměry prodejní plochy ve smyslu § 1 odst. 3 písm. a) zákona o prodejní době z nájemní smlouvy ze dne 10. 10. 2014 a z údaje uvedeného na internetových stránkách stěžovatelky (viz s. 9 prvostupňového rozhodnutí), který je součástí správního spisu. Z nájemní smlouvy předložené stěžovatelkou v rámci kontroly provedené v provozovně stěžovatelky dne 28. 10. 2016 mělo vyplývat, že stěžovatelka má pronajatou jednotku o výměře podlahové plochy 790 m². Na internetových stránkách pak stěžovatelka deklarovala „více než 400 m² předváděcí plochy“. Správní orgány tak vzaly za podklad svého rozhodování jednak skutečnosti jim známé z úřední činnosti (uvedená nájemní smlouva) a dále údaje uvedené na internetových stránkách stěžovatelky o velikosti předváděcí plochy předmětné provozovny. Skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti přitom není nutné učinit součástí správního spisu, neboť postačí, pokud správní orgán uvede, ze které jeho konkrétní úřední činnosti či postupu jsou mu úřední skutečnosti známy (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 4. 2011, čj. 1 As 33/2011-58, č. 2312/2011 Sb. NSS). Této povinnosti správní orgán I. stupně dostál, když specifikoval, v průběhu které jím vedené kontroly stěžovatelky byla získána tato nájemní smlouva obsahující údaje o velikosti pronajímané plochy stěžovatelkou. Správní orgány uvedeným způsobem zjistily skutkový stav o velikosti prodejní plochy provozovny stěžovatelky bez zbytečných pochybností a svoje závěry v této věci opřely o dostatečné podklady.
[51] Navíc jeden z podkladů závěrů správních orgánů o velikosti prodejní plochy provozovny ve smyslu § 1 odst. 3 písm. a) zákona o prodejní době byl založen na vlastním tvrzení stěžovatelky, pročež je pro Nejvyšší správní soud nepochopitelné, že by jej stěžovatelka rozporovala. Obecná povinnost správních orgánů opatřovat podklady pro rozhodnutí a postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, je doplňována povinností účastníků řízení poskytnout potřebnou součinnost, případně označit důkazy na podporu svých tvrzení (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2019, čj. 1 Azs 367/2018-34). Stěžovatelka byla s podklady rozhodnutí seznámena usnesením ze dne 2. 5. 2018; doplnění dalších důkazů vyvracejících závěr žalované ohledně velikosti prodejní plochy předmětné provozovny však nenavrhla. Za takové situace, kdy stěžovatelka nevyvinula potřebnou součinnost a kdy současně správní orgány předestřely dostatečné množství podkladů pro závěr o velikosti prodejní plochy, se stěžovatelka nemůže dovolávat nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci ze strany správních orgánů. Stěžovatelka totiž v průběhu správního řízení celkovou plochu prodejny nerozporovala, pouze se domáhala nezapočítání určitých částí prodejny do „prodejní plochy“, tyto její námitky však Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými (viz výše).
(…)
Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 11. 2017 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí ředitele odboru 40 Generálního ředitelství cel - Řízení lidských zdrojů ze dne 31. 5. 2017 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“), kterým byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek ve výši 36 601 Kč podle § 157 a § 158 zákona o služebním poměru.
Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že je pro výpočet výsluhového příspěvku vyloučeno použít odměnu, respektive plat od WCO (World Customs Organization). Odmítl užití analogie takové odměny s příplatkem za službu v zahraničí podle § 119 zákona o služebním poměru. Příplatek za službu v zahraničí je dle § 113 písm. c) zákona o služebním poměru součástí služebního příjmu, který je příslušníku vyplácen bezpečnostním sborem a jedině takový příjem se může stát základem pro stanovení výše výsluhových nároků ve smyslu § 166 zákona o služebním poměru, nemůže se jím pak stát neslužební plat poskytovaný příslušníku externím subjektem. Pokud by byl výsluhový příspěvek vypočítáván z platu WCO, který je určován jinak než podle zákona o služebním poměru, neodráželo by to charakter výsluhového příspěvku v rozhodném období, tedy náročnost služby. Tu reflektuje toliko služební příjem odpovídající služebnímu místu, na němž je příslušník zařazen po dobu činné zálohy. Správní orgán I. stupně nemohl pro výpočet výsluhového příspěvku žalobce použít služební příjem odpovídající poslednímu fakticky zastávanému služebnímu místu, neboť by to bylo v rozporu s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, podle něhož má příslušník zařazený do činné zálohy, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze. Pak musí být i výpočet výsluhového příspěvku odvislý od katalogové činnosti na služebním místě v činné záloze, která se nejvíce podobá činnosti vykonávané v zahraničí.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze. Namítl, že žalovaný a správní orgán prvního stupně nesprávně vyložili příslušná ustanovení zákona o služebním poměru.
Městský soud v Praze nejprve rozsudkem ze dne 12. 6. 2019, čj. 9 Ad 26/2017-45, žalobu zamítl, resp. dle opravného usnesení zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 12. 2019, čj. 4 As 328/2019-39, pro nesrozumitelnost. Městský soud pak rozsudkem ze dne 24. 3. 2020, čj. 9 Ad 26/2017-81, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť napadené rozhodnutí shledal nepřezkoumatelným a zároveň dle městského soudu skutkový stav, který vzaly správní orgány za základ napadeného rozhodnutí, neměl ve spisech oporu a vyžadoval zásadní doplnění. Správní orgány dle městského soudu pochybily, když nezjistily, jakou konkrétní činnost žalobce u WCO v rozhodnou dobu vykonával. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 7. 2020, čj. 4 As 106/2020-35, zrušil uvedený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Následně městský soud rozsudkem ze dne 11. 1. 2021, čj. 9 Ad 26/2017-123, žalobu zamítl. Shledal výpočet výsluhových nároků žalobce provedený správními orgány za souladný se zákonem. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí městský soud uvedl, že rozhodnutí o zařazení žalobce na služební místo vedoucí oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 GŘC nebylo předmětem soudního přezkumu v nyní projednávané věci, neboť jej bylo možné samostatně napadnout opravným prostředkem. Toho žalobce nevyužil, a rozhodnutí tak nabylo právní moci. Dále městský soud shledal nedůvodnou námitku, že odměna za výkon služby v zahraničí v činné záloze je služebním příjmem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Neobstál přitom poukaz žalobce na § 113 písm. c) ve spojení s § 119 zákona o služebním poměru na příplatek za službu v zahraničí, neboť § 113 taxativně stanoví složky služebního příjmu v závislosti na rozsahu výkonu služby, a nelze je tak dále, bez výslovného zákonného zmocnění, rozšiřovat o další položky. Tím spíše proto, že je odměna/plat od WCO platem od jiného subjektu/zahraniční organizace. Svou povahou odpovídá příplatek za službu v zahraničí zvláštnímu příplatku dle § 120 za výkon služby spojený s rizikem ohrožení života a zdraví, a nelze tak dovodit, že by snad jeho účelem bylo nahrazovat vyšší výdaje žalobce se službou mimo ČR či psychickou zátěž v důsledku odloučení od rodiny, jak žalobce uváděl. Pro tvrzení, že na žalobce dopadá § 119 zákona o služebním poměru, neboť se cítil být na misích v Libérii, Ghaně, Jihoafrické republice, Vietnamu a dalších zemích ohrožen na životě a zdraví, neskýtal spisový materiál žádnou oporu, přičemž podle závěrů Nejvyššího správního soudu ve zrušujícím rozsudku nebylo třeba přesnou náplň činnosti žalobce u WCO zjišťovat.
Žalobce reálně službu v ČR nevykonával, a nebyl mu tak poskytnut „běžný“ služební příjem dle § 113 zákona o služebním poměru. Bylo proto třeba definovat jeho nárok na něj a určit jeho výši fikcí tak, aby odpovídal služebnímu příjmu, který by požíval na služebním místě v rámci „běžné“ služby v ČR, která se dle katalogu činností co do obsahu pracovní náplně nejvíce přibližuje činnosti v činné záloze v zahraničí. Takový služební příjem dle fiktivního služebního zařazení je příslušníkovi vyplácen, pokud nepobírá za výkon služby v zahraničí žádnou odměnu, resp. je-li odměna nižší, má nárok na doplatek do výše služebního příjmu. Pokud pobírá příslušník za službu v zahraničí stejnou nebo vyšší odměnu, nárok na vyplácení služebního příjmu nebo jeho doplatku nevzniká. Fiktivně stanovený příjem ale existuje a jako takový je rozhodným pro výměru výsluhového příspěvku dle § 158 a § 166 zákona o služebním poměru. Jiný závěr ze zákona ani důvodové zprávy, na kterou v obecné poloze poukazoval žalobce, nevyplývá. Tato ustanovení rozlišují služební příjem od odměny poskytované příslušníkovi od jiné organizační složky státu, právnické nebo fyzické osoby nebo podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu vydaného na jejím základě. Postup správních orgánů, které vycházely při stanovení výsluhového příspěvku z „fiktivního“ služebního příjmu, byl v souladu se zákonem, jakož i účelem činné zálohy, ve které působil žalobce, jímž je zachovat mu služební poměr po dobu, kdy tedy vykonával službu u mezinárodní organizace v zahraničí, kam byl vyslán. Z takového fiktivního služebního příjmu právem správní orgány vycházely, a jejich výpočet tak nebyl nespravedlivý.
Nedůvodná byla též námitka žalobce stran nesouhlasu s analogickým využitím § 166 odst. 4 věty první zákona o služebním poměru, nikoli však celého odstavce citovaného ustanovení. Žalobce po dobu zařazení do činné zálohy fakticky služební příjem dle § 113 zákona o služebním poměru nepobíral, neboť mu byla ze strany WCO poskytována vyšší odměna dle mezinárodní smlouvy ve smyslu § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. K této odměně však nelze přihlížet dle § 166 odst. 1 téhož zákona, není součástí služebního příjmu dle § 113. Pro účely stanovení výše výsluhových nároků tak bylo třeba pro určení rozhodného služebního příjmu analogicky použít § 166 odst. 4 věty prvé a stanovit jej jako pravděpodobný hrubý služební příjem, přičemž je třeba vyjít ze služebního příjmu, který byl žalobci stanoven dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Analogické použití věty prvé § 166 odst. 4 nevylučuje zákon ani důvodová zpráva, neboť z nich nevyplývá úmysl neupravit výpočet výsluhového příspěvku pro příslušníky, kteří působili v záloze činné a fakticky nepobírali služební příjem z důvodu vyššího platu od jiné osoby. Taková nevědomá mezera v zákoně může být překlenuta použitím analogie zákona, což neznamená aplikaci § 166 odst. 4 v celém rozsahu, protože uplatnění analogie je podpůrné a jeho rozsah je omezen ostatními ustanoveními zákona, zde zejména § 124 odst. 10. Žalobcem navrhovaný postup podle § 166 odst. 4 v celém rozsahu by byl v rozporu právě s § 124 odst. 10, neboť podle něj má příslušník zařazený do zálohy činné, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze, nikoli z příjmu odpovídajícího poslednímu žalobcem skutečně zastávanému služebnímu místu před nástupem k WCO. Analogie se tak uplatní jen co do oprávnění stanovit průměrný hrubý služební příjem v činné záloze v případech, kdy jej příslušník nepobírá z důvodu vyššího platu od mezinárodní organizace.
Žalobce (stěžovatel) napadl výše uvedený rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítl, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, z jakých příjmů stěžovatele mají být vypočítávány jeho výsluhové náležitosti. Odměnu za výkon služby v činné záloze dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru je třeba považovat za služební příjem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Této odměně je nejbližší příplatek za službu v zahraničí dle § 119 zákona o služebním poměru, jenž je podle § 113 zákona o služebním poměru složkou služebního příjmu. Uvedený příplatek nemá odpovídat zvláštnímu příplatku dle § 120 zákona o služebním poměru. V případě, že by příplatek za službu v zahraničí byl pouhou formou zvláštního příplatku, zákonodárce by mezi těmito dvěma příplatky v rámci zákona o služebním poměru nečinil rozdíly, jednoduše by do režimu zvláštního příplatku zahrnul i příplatek za službu v zahraničí. Funkce příplatku dle § 119 zákona o služebním poměru je širší než jen kompenzace bezpečnostních rizik souvisejících se službou v zahraničí. Má spíše reflektovat zvýšenou náročnost služby mimo ČR, i vzhledem k odloučení příslušníka od rodinných vazeb, životu v cizím prostředí, vyšší náročnosti udržování mezilidských vztahů apod. Příslušníkovi bezpečnostních sborů, který je zařazen do zálohy činné a je vyslán k výkonu služby do zahraničí v rámci jednotky mnohonárodnostních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů, se přitom příplatek za službu v zahraničí do průměrného hrubého měsíčního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků započítává. Nebylo by proto spravedlivé, aby se příslušníku zařazenému do zálohy činné, který je vyslán do zahraničí, ale kterému je poskytována odměna, do příjmu pro účely stanovení výsluhových nároků tato nezapočítávala. Pro takovou nerovnost není z hlediska zákona žádné opodstatnění. Nadto, pokud je Celní správa bezpečnostním sborem, pak lze WCO slučující národní celní správy považovat rovněž za druh mezinárodního bezpečnostního sboru.
Interpretace městského soudu je vnitřně rozporná a vedla by ke vzniku paradoxních situací. Například příslušníkovi zařazenému do zálohy činné, kterému byla poskytována odměna nižší než služební příjem, a byl by mu bezpečnostním sborem hrazen doplatek do výše služebního příjmu, by pak zřejmě měly být výsluhové náležitosti vypočítávány pouze z doplatku služebního příjmu, neboť odměna není explicitně vyjmenována ve složkách služebního příjmu dle § 113 zákona o služebním poměru. Proto je třeba postupovat per analogiam legis a odměnu poskytovanou stěžovateli během jeho zařazení do činné zálohy jako průměrný hrubý měsíční příjem pro účely stanovení výše výsluhových nároků zohlednit. Ustanovení § 113 zákona o služebním poměru neobsahuje taxativní výčet všech složek služebního příjmu, neboť některé jeho složky zjevně opomíjí, což je odbornou veřejností považováno za legislativní nedostatek.
I kdyby nebylo možné odměnu stěžovatele považovat za služební příjem, žalovaný nesprávně analogicky aplikoval pouze část § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru, když poslední sousloví citovaného ustanovení z analogické aplikace vyloučil. Závěr městského soudu, že analogická aplikace citovaného ustanovení jako celku je vyloučena pro kolizi s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, je nesprávný. Vytrhává totiž z kontextu jen určité pasáže zákonných ustanovení, čímž i mění jejich obsah. Navíc § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru nijak nevylučuje analogické užití § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru v plném rozsahu. Nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v činné záloze u mezinárodní organizace je výslovně podmíněn tím, že příslušníkovi není poskytována odměna, resp. je nižší než služební příjem, což v případě žalobce nenastalo. Citované ustanovení hovoří o činnosti vykonávané po dobu zařazení v činné záloze, tedy činnosti skutečně vykonávané v této záloze, nikoli o činnosti, která by byla vykonávána v České republice podle služebního zařazení, které by bylo ve vztahu k příslušníkovi formálně platné a účinné v době jeho pobytu v zahraničí. Obě věty § 166 odst. 4 jsou vzájemně provázány, nelze tedy analogicky použít pouze jednu z nich. Bez využití druhé věty § 166 odst. 4 by první věta byla nejasná, jelikož by neexistovala definice pravděpodobného hrubého služebního příjmu.
V důsledku nesprávné analogické aplikace pouhé části zákonného ustanovení byl hrubý služební příjem stěžovatele stanoven jako pravděpodobný hrubý služební příjem zjišťovaný ze služebního příjmu, kterého by stěžovatel zřejmě dosahoval, pokud by v Celní správě České republiky vykonával činnosti dle zařazení v 10. tarifní třídě v pozici vedoucího oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 Generálního ředitelství cel. Před uvolněním do neplacené zálohy však stěžovatel zastával pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní, tedy pozici vyšší, se kterou je rovněž spojen i vyšší služební příjem. Navíc pozice vedoucího oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 Generálního ředitelství cel neodpovídala činnostem, které stěžovatel skutečně vykonával u WCO ani u Celní správy ČR. Stěžovatel byl evidován žalovaným v pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní až do 1. 1. 2013, tedy ještě v době, kdy byl v záloze činné a působil u WCO. Uvedené vyplývá z oznámení generálního ředitele GŘC ze dne 20. 5 2009 a z rozhodnutí téhož orgánu ze dne 1. 1. 2013. Ustanovení § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru má za cíl ochranu osob zařazených do činné zálohy před svévolným přeřazováním na jiná služební místa služebními funkcionáři po dobu zařazení v záloze. Proto by měl být § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru užit v plném rozsahu, tedy včetně posledního sousloví. Určení měsíčního služebního příjmu stěžovatele bylo fakticky odvislé od pozice, na kterou byl stěžovatel zařazen, nikoli od činností, které reálně vykonával. Proto byl poukaz stěžovatele na § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru v daném případě přiléhavý a relevantní.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel nepřišel s žádnými relevantními tvrzeními, které by byly způsobilé zpochybnit zákonnost napadeného rozsudku. Na opakující se námitky stěžovatele by žalovaný mohl pouze zopakovat předchozí argumentaci, což však považoval za nadbytečné.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl jako nedůvodnou.
Z odůvodnění:
(…)
[51] Navíc jeden z podkladů závěrů správních orgánů o velikosti prodejní plochy provozovny ve smyslu § 1 odst. 3 písm. a) zákona o prodejní době byl založen na vlastním tvrzení stěžovatelky, pročež je pro Nejvyšší správní soud nepochopitelné, že by jej stěžovatelka rozporovala. Obecná povinnost správních orgánů opatřovat podklady pro rozhodnutí a postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, je doplňována povinností účastníků řízení poskytnout potřebnou součinnost, případně označit důkazy na podporu svých tvrzení (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 3. 2019, čj. 1 Azs 367/2018-34). Stěžovatelka byla s podklady rozhodnutí seznámena usnesením ze dne 2. 5. 2018; doplnění dalších důkazů vyvracejících závěr žalované ohledně velikosti prodejní plochy předmětné provozovny však nenavrhla. Za takové situace, kdy stěžovatelka nevyvinula potřebnou součinnost a kdy současně správní orgány předestřely dostatečné množství podkladů pro závěr o velikosti prodejní plochy, se stěžovatelka nemůže dovolávat nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci ze strany správních orgánů. Stěžovatelka totiž v průběhu správního řízení celkovou plochu prodejny nerozporovala, pouze se domáhala nezapočítání určitých částí prodejny do „prodejní plochy“, tyto její námitky však Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými (viz výše).
(…)
Žalovaný rozhodnutím ze dne 1. 11. 2017 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí ředitele odboru 40 Generálního ředitelství cel - Řízení lidských zdrojů ze dne 31. 5. 2017 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“), kterým byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek ve výši 36 601 Kč podle § 157 a § 158 zákona o služebním poměru.
Žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že je pro výpočet výsluhového příspěvku vyloučeno použít odměnu, respektive plat od WCO (World Customs Organization). Odmítl užití analogie takové odměny s příplatkem za službu v zahraničí podle § 119 zákona o služebním poměru. Příplatek za službu v zahraničí je dle § 113 písm. c) zákona o služebním poměru součástí služebního příjmu, který je příslušníku vyplácen bezpečnostním sborem a jedině takový příjem se může stát základem pro stanovení výše výsluhových nároků ve smyslu § 166 zákona o služebním poměru, nemůže se jím pak stát neslužební plat poskytovaný příslušníku externím subjektem. Pokud by byl výsluhový příspěvek vypočítáván z platu WCO, který je určován jinak než podle zákona o služebním poměru, neodráželo by to charakter výsluhového příspěvku v rozhodném období, tedy náročnost služby. Tu reflektuje toliko služební příjem odpovídající služebnímu místu, na němž je příslušník zařazen po dobu činné zálohy. Správní orgán I. stupně nemohl pro výpočet výsluhového příspěvku žalobce použít služební příjem odpovídající poslednímu fakticky zastávanému služebnímu místu, neboť by to bylo v rozporu s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, podle něhož má příslušník zařazený do činné zálohy, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze. Pak musí být i výpočet výsluhového příspěvku odvislý od katalogové činnosti na služebním místě v činné záloze, která se nejvíce podobá činnosti vykonávané v zahraničí.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze. Namítl, že žalovaný a správní orgán prvního stupně nesprávně vyložili příslušná ustanovení zákona o služebním poměru.
Městský soud v Praze nejprve rozsudkem ze dne 12. 6. 2019, čj. 9 Ad 26/2017-45, žalobu zamítl, resp. dle opravného usnesení zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento rozsudek zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 12. 2019, čj. 4 As 328/2019-39, pro nesrozumitelnost. Městský soud pak rozsudkem ze dne 24. 3. 2020, čj. 9 Ad 26/2017-81, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť napadené rozhodnutí shledal nepřezkoumatelným a zároveň dle městského soudu skutkový stav, který vzaly správní orgány za základ napadeného rozhodnutí, neměl ve spisech oporu a vyžadoval zásadní doplnění. Správní orgány dle městského soudu pochybily, když nezjistily, jakou konkrétní činnost žalobce u WCO v rozhodnou dobu vykonával. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 7. 2020, čj. 4 As 106/2020-35, zrušil uvedený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Následně městský soud rozsudkem ze dne 11. 1. 2021, čj. 9 Ad 26/2017-123, žalobu zamítl. Shledal výpočet výsluhových nároků žalobce provedený správními orgány za souladný se zákonem. K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí městský soud uvedl, že rozhodnutí o zařazení žalobce na služební místo vedoucí oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 GŘC nebylo předmětem soudního přezkumu v nyní projednávané věci, neboť jej bylo možné samostatně napadnout opravným prostředkem. Toho žalobce nevyužil, a rozhodnutí tak nabylo právní moci. Dále městský soud shledal nedůvodnou námitku, že odměna za výkon služby v zahraničí v činné záloze je služebním příjmem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Neobstál přitom poukaz žalobce na § 113 písm. c) ve spojení s § 119 zákona o služebním poměru na příplatek za službu v zahraničí, neboť § 113 taxativně stanoví složky služebního příjmu v závislosti na rozsahu výkonu služby, a nelze je tak dále, bez výslovného zákonného zmocnění, rozšiřovat o další položky. Tím spíše proto, že je odměna/plat od WCO platem od jiného subjektu/zahraniční organizace. Svou povahou odpovídá příplatek za službu v zahraničí zvláštnímu příplatku dle § 120 za výkon služby spojený s rizikem ohrožení života a zdraví, a nelze tak dovodit, že by snad jeho účelem bylo nahrazovat vyšší výdaje žalobce se službou mimo ČR či psychickou zátěž v důsledku odloučení od rodiny, jak žalobce uváděl. Pro tvrzení, že na žalobce dopadá § 119 zákona o služebním poměru, neboť se cítil být na misích v Libérii, Ghaně, Jihoafrické republice, Vietnamu a dalších zemích ohrožen na životě a zdraví, neskýtal spisový materiál žádnou oporu, přičemž podle závěrů Nejvyššího správního soudu ve zrušujícím rozsudku nebylo třeba přesnou náplň činnosti žalobce u WCO zjišťovat.
Žalobce reálně službu v ČR nevykonával, a nebyl mu tak poskytnut „běžný“ služební příjem dle § 113 zákona o služebním poměru. Bylo proto třeba definovat jeho nárok na něj a určit jeho výši fikcí tak, aby odpovídal služebnímu příjmu, který by požíval na služebním místě v rámci „běžné“ služby v ČR, která se dle katalogu činností co do obsahu pracovní náplně nejvíce přibližuje činnosti v činné záloze v zahraničí. Takový služební příjem dle fiktivního služebního zařazení je příslušníkovi vyplácen, pokud nepobírá za výkon služby v zahraničí žádnou odměnu, resp. je-li odměna nižší, má nárok na doplatek do výše služebního příjmu. Pokud pobírá příslušník za službu v zahraničí stejnou nebo vyšší odměnu, nárok na vyplácení služebního příjmu nebo jeho doplatku nevzniká. Fiktivně stanovený příjem ale existuje a jako takový je rozhodným pro výměru výsluhového příspěvku dle § 158 a § 166 zákona o služebním poměru. Jiný závěr ze zákona ani důvodové zprávy, na kterou v obecné poloze poukazoval žalobce, nevyplývá. Tato ustanovení rozlišují služební příjem od odměny poskytované příslušníkovi od jiné organizační složky státu, právnické nebo fyzické osoby nebo podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu vydaného na jejím základě. Postup správních orgánů, které vycházely při stanovení výsluhového příspěvku z „fiktivního“ služebního příjmu, byl v souladu se zákonem, jakož i účelem činné zálohy, ve které působil žalobce, jímž je zachovat mu služební poměr po dobu, kdy tedy vykonával službu u mezinárodní organizace v zahraničí, kam byl vyslán. Z takového fiktivního služebního příjmu právem správní orgány vycházely, a jejich výpočet tak nebyl nespravedlivý.
Nedůvodná byla též námitka žalobce stran nesouhlasu s analogickým využitím § 166 odst. 4 věty první zákona o služebním poměru, nikoli však celého odstavce citovaného ustanovení. Žalobce po dobu zařazení do činné zálohy fakticky služební příjem dle § 113 zákona o služebním poměru nepobíral, neboť mu byla ze strany WCO poskytována vyšší odměna dle mezinárodní smlouvy ve smyslu § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. K této odměně však nelze přihlížet dle § 166 odst. 1 téhož zákona, není součástí služebního příjmu dle § 113. Pro účely stanovení výše výsluhových nároků tak bylo třeba pro určení rozhodného služebního příjmu analogicky použít § 166 odst. 4 věty prvé a stanovit jej jako pravděpodobný hrubý služební příjem, přičemž je třeba vyjít ze služebního příjmu, který byl žalobci stanoven dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Analogické použití věty prvé § 166 odst. 4 nevylučuje zákon ani důvodová zpráva, neboť z nich nevyplývá úmysl neupravit výpočet výsluhového příspěvku pro příslušníky, kteří působili v záloze činné a fakticky nepobírali služební příjem z důvodu vyššího platu od jiné osoby. Taková nevědomá mezera v zákoně může být překlenuta použitím analogie zákona, což neznamená aplikaci § 166 odst. 4 v celém rozsahu, protože uplatnění analogie je podpůrné a jeho rozsah je omezen ostatními ustanoveními zákona, zde zejména § 124 odst. 10. Žalobcem navrhovaný postup podle § 166 odst. 4 v celém rozsahu by byl v rozporu právě s § 124 odst. 10, neboť podle něj má příslušník zařazený do zálohy činné, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze, nikoli z příjmu odpovídajícího poslednímu žalobcem skutečně zastávanému služebnímu místu před nástupem k WCO. Analogie se tak uplatní jen co do oprávnění stanovit průměrný hrubý služební příjem v činné záloze v případech, kdy jej příslušník nepobírá z důvodu vyššího platu od mezinárodní organizace.
Žalobce (stěžovatel) napadl výše uvedený rozsudek městského soudu kasační stížností. Namítl, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, z jakých příjmů stěžovatele mají být vypočítávány jeho výsluhové náležitosti. Odměnu za výkon služby v činné záloze dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru je třeba považovat za služební příjem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Této odměně je nejbližší příplatek za službu v zahraničí dle § 119 zákona o služebním poměru, jenž je podle § 113 zákona o služebním poměru složkou služebního příjmu. Uvedený příplatek nemá odpovídat zvláštnímu příplatku dle § 120 zákona o služebním poměru. V případě, že by příplatek za službu v zahraničí byl pouhou formou zvláštního příplatku, zákonodárce by mezi těmito dvěma příplatky v rámci zákona o služebním poměru nečinil rozdíly, jednoduše by do režimu zvláštního příplatku zahrnul i příplatek za službu v zahraničí. Funkce příplatku dle § 119 zákona o služebním poměru je širší než jen kompenzace bezpečnostních rizik souvisejících se službou v zahraničí. Má spíše reflektovat zvýšenou náročnost služby mimo ČR, i vzhledem k odloučení příslušníka od rodinných vazeb, životu v cizím prostředí, vyšší náročnosti udržování mezilidských vztahů apod. Příslušníkovi bezpečnostních sborů, který je zařazen do zálohy činné a je vyslán k výkonu služby do zahraničí v rámci jednotky mnohonárodnostních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů, se přitom příplatek za službu v zahraničí do průměrného hrubého měsíčního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků započítává. Nebylo by proto spravedlivé, aby se příslušníku zařazenému do zálohy činné, který je vyslán do zahraničí, ale kterému je poskytována odměna, do příjmu pro účely stanovení výsluhových nároků tato nezapočítávala. Pro takovou nerovnost není z hlediska zákona žádné opodstatnění. Nadto, pokud je Celní správa bezpečnostním sborem, pak lze WCO slučující národní celní správy považovat rovněž za druh mezinárodního bezpečnostního sboru.
Interpretace městského soudu je vnitřně rozporná a vedla by ke vzniku paradoxních situací. Například příslušníkovi zařazenému do zálohy činné, kterému byla poskytována odměna nižší než služební příjem, a byl by mu bezpečnostním sborem hrazen doplatek do výše služebního příjmu, by pak zřejmě měly být výsluhové náležitosti vypočítávány pouze z doplatku služebního příjmu, neboť odměna není explicitně vyjmenována ve složkách služebního příjmu dle § 113 zákona o služebním poměru. Proto je třeba postupovat per analogiam legis a odměnu poskytovanou stěžovateli během jeho zařazení do činné zálohy jako průměrný hrubý měsíční příjem pro účely stanovení výše výsluhových nároků zohlednit. Ustanovení § 113 zákona o služebním poměru neobsahuje taxativní výčet všech složek služebního příjmu, neboť některé jeho složky zjevně opomíjí, což je odbornou veřejností považováno za legislativní nedostatek.
I kdyby nebylo možné odměnu stěžovatele považovat za služební příjem, žalovaný nesprávně analogicky aplikoval pouze část § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru, když poslední sousloví citovaného ustanovení z analogické aplikace vyloučil. Závěr městského soudu, že analogická aplikace citovaného ustanovení jako celku je vyloučena pro kolizi s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, je nesprávný. Vytrhává totiž z kontextu jen určité pasáže zákonných ustanovení, čímž i mění jejich obsah. Navíc § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru nijak nevylučuje analogické užití § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru v plném rozsahu. Nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v činné záloze u mezinárodní organizace je výslovně podmíněn tím, že příslušníkovi není poskytována odměna, resp. je nižší než služební příjem, což v případě žalobce nenastalo. Citované ustanovení hovoří o činnosti vykonávané po dobu zařazení v činné záloze, tedy činnosti skutečně vykonávané v této záloze, nikoli o činnosti, která by byla vykonávána v České republice podle služebního zařazení, které by bylo ve vztahu k příslušníkovi formálně platné a účinné v době jeho pobytu v zahraničí. Obě věty § 166 odst. 4 jsou vzájemně provázány, nelze tedy analogicky použít pouze jednu z nich. Bez využití druhé věty § 166 odst. 4 by první věta byla nejasná, jelikož by neexistovala definice pravděpodobného hrubého služebního příjmu.
V důsledku nesprávné analogické aplikace pouhé části zákonného ustanovení byl hrubý služební příjem stěžovatele stanoven jako pravděpodobný hrubý služební příjem zjišťovaný ze služebního příjmu, kterého by stěžovatel zřejmě dosahoval, pokud by v Celní správě České republiky vykonával činnosti dle zařazení v 10. tarifní třídě v pozici vedoucího oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 Generálního ředitelství cel. Před uvolněním do neplacené zálohy však stěžovatel zastával pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní, tedy pozici vyšší, se kterou je rovněž spojen i vyšší služební příjem. Navíc pozice vedoucího oddělení 213 TARICu a zástupce ředitele odboru 21 Generálního ředitelství cel neodpovídala činnostem, které stěžovatel skutečně vykonával u WCO ani u Celní správy ČR. Stěžovatel byl evidován žalovaným v pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní až do 1. 1. 2013, tedy ještě v době, kdy byl v záloze činné a působil u WCO. Uvedené vyplývá z oznámení generálního ředitele GŘC ze dne 20. 5 2009 a z rozhodnutí téhož orgánu ze dne 1. 1. 2013. Ustanovení § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru má za cíl ochranu osob zařazených do činné zálohy před svévolným přeřazováním na jiná služební místa služebními funkcionáři po dobu zařazení v záloze. Proto by měl být § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru užit v plném rozsahu, tedy včetně posledního sousloví. Určení měsíčního služebního příjmu stěžovatele bylo fakticky odvislé od pozice, na kterou byl stěžovatel zařazen, nikoli od činností, které reálně vykonával. Proto byl poukaz stěžovatele na § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru v daném případě přiléhavý a relevantní.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel nepřišel s žádnými relevantními tvrzeními, které by byly způsobilé zpochybnit zákonnost napadeného rozsudku. Na opakující se námitky stěžovatele by žalovaný mohl pouze zopakovat předchozí argumentaci, což však považoval za nadbytečné.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl jako nedůvodnou.
Z odůvodnění:
(…)
[24] Ze správního spisu zdejší soud ověřil, že dne 30. 4. 2007 byl stěžovatel odvolán ze služebního místa zástupce ředitele sekce a ředitele odboru 21 GŘC a dne 1. 5. 2007 byl zařazen do zálohy činné za účelem vyslání k WCO. Činná záloha trvala do 30. 4. 2017, kdy služební poměr na žádost stěžovatele skončil na základě rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel ze dne 24. 4. 2017. Stěžovatel podal dne 30. 5. 2017 žádost o výsluhový příspěvek podle zákona o služebním poměru. Rozhodnutím I. stupně byl stěžovateli stanoven výsluhový příspěvek ve výši 36 601 Kč měsíčně, přičemž toto rozhodnutí bylo potvrzeno napadeným rozhodnutím žalovaného. Ve správním spisu jsou dále založena podkladová rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel, kterými byl stěžovateli stanoven služební příjem a jeho jednotlivé složky. Rozhodnutím ze dne 1. 1. 2013 byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 10. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 36 990 Kč, osobní příplatek ve výši 9 060 Kč a příplatek za vedení ve výši 7 500 Kč. Rozhodnutím ze dne 9. 9. 2014 byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 38 380 Kč. Rozhodnutím ze dne 28. 12. 2015 byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 41 530 Kč. Rozhodnutím ze dne 21. 10. 2016 byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 43 200 Kč. Ve správním spisu je dále založeno stanovisko ministerstva vnitra ze dne 17. 2. 2017 ke stanovení měsíčního služebního příjmu pro účely vyměření výše výsluhových nároků podle § 166 zákona o služebním poměru, jehož obsahem je mimo jiné závěr, že při výpočtu měsíčního služebního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků nelze přihlížet k odměnám poskytovaným podle mezinárodní smlouvy, ale je nutno vycházet z hrubého služebního příjmu, který by příslušník zřejmě dosahoval, pokud by v daném bezpečnostním sboru vykonával činnosti vykonávané po dobu zařazení v záloze.
[24] Ze správního spisu zdejší soud ověřil, že dne 30. 4. 2007 byl stěžovatel odvolán ze služebního místa zástupce ředitele sekce a ředitele odboru 21 GŘC a dne 1. 5. 2007 byl zařazen do zálohy činné za účelem vyslání k WCO. Činná záloha trvala do 30. 4. 2017, kdy služební poměr na žádost stěžovatele skončil na základě rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel ze dne 24. 4. 2017. Stěžovatel podal dne 30. 5. 2017 žádost o výsluhový příspěvek podle zákona o služebním poměru. Rozhodnutím I. stupně byl stěžovateli stanoven výsluhový příspěvek ve výši 36 601 Kč měsíčně, přičemž toto rozhodnutí bylo potvrzeno napadeným rozhodnutím žalovaného. Ve správním spisu jsou dále založena podkladová rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel, kterými byl stěžovateli stanoven služební příjem a jeho jednotlivé složky. Rozhodnutím ze dne 1. 1. 2013 byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 10. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 36 990 Kč, osobní příplatek ve výši 9 060 Kč a příplatek za vedení ve výši 7 500 Kč. Rozhodnutím ze dne 9. 9. 2014 byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 38 380 Kč. Rozhodnutím ze dne 28. 12. 2015 byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 41 530 Kč. Rozhodnutím ze dne 21. 10. 2016 byla stěžovateli stanovena 10. tarifní třída, zařazení v 11. tarifním stupni a přiznán základní tarif ve výši 43 200 Kč. Ve správním spisu je dále založeno stanovisko ministerstva vnitra ze dne 17. 2. 2017 ke stanovení měsíčního služebního příjmu pro účely vyměření výše výsluhových nároků podle § 166 zákona o služebním poměru, jehož obsahem je mimo jiné závěr, že při výpočtu měsíčního služebního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků nelze přihlížet k odměnám poskytovaným podle mezinárodní smlouvy, ale je nutno vycházet z hrubého služebního příjmu, který by příslušník zřejmě dosahoval, pokud by v daném bezpečnostním sboru vykonával činnosti vykonávané po dobu zařazení v záloze.
[25] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že byl stěžovatel od 1. 5. 2007 do 30. 4. 2017 zařazen do zálohy činné za účelem vyslání k WCO, přičemž o této skutečnosti není sporu. Jádro sporu naopak představuje posouzení otázky, jakým způsobem má být zjištěn průměrný hrubý služební příjem stěžovatele za rozhodné období pro účely stanovení výsluhového příspěvku stěžovatele.
[26] Podle § 113 odst. 1 zákona o služebním poměru ve znění účinném ke dni rozhodnutí I. stupně „[s]lužební příjem příslušníka tvoří a) základní tarif, b) příplatek za vedení, c) příplatek za službu v zahraničí, d) zvláštní příplatek, e) osobní příplatek a f) odměna“.
[27] Podle § 124 odst. 2 zákona o služebním poměru „[p]říslušník, který je zařazen do zálohy činné a je vyslán k výkonu služby k jiné organizační složce státu, právnické nebo fyzické osobě, má nárok na služební příjem ve výši odpovídající průměrnému služebnímu příjmu, jestliže mu není poskytována odměna za vykonanou práci uvedenými subjekty. Je-li tato odměna nižší než služební příjem podle věty první, má nárok na doplatek služebního příjmu.“ Podle odst. 10 téhož ustanovení „[p]říslušník zařazený do zálohy činné, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, má nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze, jestliže mu není poskytována odměna podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu vydaného na jejím základě. Je-li tato odměna nižší než služební příjem podle věty první, má nárok na doplatek do výše služebního příjmu.“
[28] Podle § 158 stejného zákona „[z]ákladní výměra výsluhového příspěvku činí za 15 let služby 20 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku se zvyšuje za šestnáctý a každý další ukončený rok služby o 3 % měsíčního služebního příjmu, za dvacátý první a každý další ukončený rok služby o 2 % měsíčního služebního příjmu a za dvacátý šestý a každý další ukončený rok služby o 1 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku může činit nejvýše 50 % měsíčního služebního příjmu.“
[29] Podle § 166 odst. 1 téhož zákona „[z]a měsíční služební příjem se pro účely stanovení výše výsluhových nároků považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru příslušníka. Jestliže služební poměr skončil posledním dnem kalendářního roku, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z tohoto kalendářního roku. Trval-li služební poměr po dobu kratší než 1 rok, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z celé doby trvání služebního poměru. Je-li to pro příslušníka výhodnější, zjišťuje se průměrný hrubý služební příjem za předchozí 3 kalendářní roky.“
[30] Podle § 166 odst. 4 „[p]růměrný hrubý služební příjem příslušníka, který byl déle než 1 rok zařazen v neplacené záloze z důvodu dlouhodobého uvolnění pro výkon veřejné nebo odborové funkce, se stanovuje jako pravděpodobný hrubý služební příjem. Pravděpodobný hrubý služební příjem se zjišťuje z hrubého služebního příjmu, který by příslušník zřejmě dosahoval po dobu uvolnění do neplacené zálohy podle služebního zařazení před uvolněním do neplacené zálohy.“
[31] Stěžovatel zastává názor, že odměna, která mu byla po dobu jeho zařazení do zálohy činné v zahraničí poskytována ze strany WCO, je služebním příjmem pro účely výpočtu výsluhových nároků. Služební orgány naopak zastávají názor, že služební příjem pro účely výsluhových nároků byl určen výše upřesněnými podkladovými rozhodnutími, kterými byl stanoven služební příjem a jeho složky po dobu zařazení stěžovatele do zálohy činné a vyslání k výkonu služby do zahraničí. K posledně uvedenému závěru se přiklání též Nejvyšší správní soud, a to z důvodů dále rozvedených.
[32] Městský soud zcela správně při posuzování důvodnosti žalobních námitek vyšel ze systematiky zákona o služebním poměru, když připomněl, že tento odvozuje výměru výsluhových nároků od výše měsíčního služebního příjmu, resp. od hrubého měsíčního služebního příjmu příslušníka (§ 158 a 166 odst. 1 zákona o služebním poměru). Rovněž správný je závěr městského soudu, že odměna poskytovaná stěžovateli ze strany WCO není součástí služebního příjmu ve smyslu § 113 zákona o služebním poměru, kdy odměnou dle § 113 písm. f) se ve spojení s § 123 zákona o služebním poměru rozumí pouze jednorázové ocenění splnění mimořádného nebo zvlášť významného služebního úkolu, naléhavých služebních úkolů za nepřítomného příslušníka nebo dosavadní výkon služby při dovršení 50 let věku, nikoli však pravidelný měsíční příjem, resp. plat příslušníka v záloze činné při výkonu služby u mezinárodní organizace, jako tomu bylo v posuzovaném případě. Z výčtu stanoveného § 113 zákona o služebním poměru přitom plyne, že ne veškerá finanční plnění lze považovat za služební příjem příslušníka, což ostatně již několikrát potvrdil i kasační soud (viz např. rozsudek NSS ze dne 23. 1. 2014, čj. 6 Ads 8/2013-26, srov. také Chrobák, J.; Blahut, A.; Kulhánek, J.; Vodička, S. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. Praktický komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2019, komentář k § 113.). Z doktrinálních závěrů k analogické úpravě složek služebního platu ve smyslu § 67 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, lze přitom vyvodit, že se jedná o výčet taxativní (Skoruša, L., Daněk, J. a kolektiv. Zákon o vojácích z povolání. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2018, komentář k § 67.).
[33] Jakékoli srovnávání odměny od WCO s příplatkem za službu v zahraničí dle § 119 zákona o služebním poměru přitom Nejvyšší správní soud odmítá jako nepřípadné, opět vycházeje z dikce zákona o služebním poměru. Příplatek za službu v zahraničí je totiž přiznáván stricto sensu příslušníkům zařazeným do zálohy činné vyslaným k výkonu služby do zahraničí v rámci jednotky mnohonárodních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů (§ 119 zákona o služebním poměru). Světovou celní organizaci přitom nelze považovat za jednotku mnohonárodních sil ani mezinárodních bezpečnostních sborů, což plyne zejména z ustavujícího dokumentu – Convention establishing a Customs Co-operation Council (srov. zejm. čl. III této Úmluvy věnující se funkcím Rady pro celní spolupráci, jakožto předchůdce Světové celní organizace; k vymezení okruhu bezpečnostních sborů, do nichž mohou být vysláni příslušníci bezpečnostních sborů s nárokem na příplatek za službu v zahraničí dále srov. rozsudek NSS ze dne 3. 2. 2014, čj. 8 As 2/2014-32). Námitky stěžovatele směřující do povahy WCO jakožto mezinárodního bezpečnostního sboru jsou tedy liché. Kasační soud se přitom neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že by snad městský soud pochybil, když připodobnil povahu příplatku za službu v zahraničí dle § 119 zákona o služebním poměru k zvláštnímu příplatku dle § 120 zákona o služebním poměru. Tímto vzájemným „srovnáním“ městský soud pouze nastínil vzájemnou podobnost obou zmíněných příplatků, a to zejména v jejich společném účelu, kterým může být mimo jiné ocenění služby spojené s vyšším rizikem ohrožení života a zdraví. Tento postup však neměl žádný vliv na správnost závěrů městského soudu, že na odměnu poskytovanou stěžovateli ze strany WCO nelze pohlížet jako na příplatek za službu v zahraničí, a tudíž jakožto na součást služebního příjmu ve smyslu § 113 písm. c) zákona o služebním poměru.
[34] Nejvyšší správní soud neshledal v postupu správních orgánů ani městského soudu interpretujících příslušná ustanovení zákona o služebním poměru jakýkoli vnitřní rozpor, jak se snaží namítat stěžovatel. Závěry městského soudu, jakož i správních orgánů vycházející ze vzájemné provázanosti a smyslu ustanovení zákona o služebním poměru lze naopak považovat za logické, přehledné a přesvědčivé. Za vnitřně rozporné lze naopak označit tvrzení stěžovatele, že by snad příslušníku zařazenému do zálohy činné, kterému by byl v souladu s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru doplácen služební příjem, měl být výsluhový příspěvek počítán pouze z tohoto doplatku. I v takovém případě by totiž výsluhové náležitosti byly počítány v souladu s § 158 ve spojení s § 166 zákona o služebním poměru z měsíčního služebního příjmu, který by byl příslušníku stanoven služebními orgány. Výklad zaujatý městským soudem a správními orgány přitom nebyl s tímto závěrem jakkoli v rozporu, jak bude vyloženo dále.
[35] K prvnímu okruhu stížních námitek kasační soud uzavírá, že městský soud i služební orgány dospěly ke správnému závěru, že odměna stěžovatele vyplácená ze strany WCO po dobu jeho zařazení do zálohy činné a vyslání do zahraničí není měsíčním služebním příjmem ve smyslu § 158 a § 166 zákona o služebním poměru; nemůže tedy sloužit jako základ pro výměru výsluhového příspěvku dle citovaných ustanovení.
[36] Nedůvodnou shledal zdejší soud též kasační námitku prosazující analogickou aplikaci § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru jako celku, tj. včetně věty druhé citovaného ustanovení. Přisvědčil totiž závěrům městského soudu, dle kterých analogické aplikaci § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru jako celku na posuzovaný případ brání účel a samotná dikce § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Ten upravuje poskytování služebního příjmu v případě zařazení příslušníka do zálohy činné a vyslání k výkonu služby do zahraničí. V souladu s tímto ustanovením přitom byl stěžovateli stanoven fiktivní služební příjem výše označenými podkladovými rozhodnutími, který z důvodu odměny vyplácené ze strany WCO, jejíž výše převyšovala výši takto stanoveného služebního příjmu, stěžovateli nebyl vyplácen. A právě tento služební příjem má sloužit v souladu s § 158 zákona o služebním poměru pro výměru výsluhového příspěvku. V tomto smyslu lze tedy souhlasit se stěžovatelem, že nárok na poskytování služebního příjmu dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru je podmíněn tím, že poskytovaná odměna je nižší, přičemž městský soud ani služební orgány netvrdily opak. Skutečnost vyšší odměny poskytované ze strany WCO však neměla vliv na stanovení v posuzované situaci fiktivního služebního příjmu stěžovatele, který měl posloužit jednak pro zjištění, zda jeho výše nepřesahuje odměnu poskytovanou stěžovateli mezinárodní organizací a z toho plynoucího nároku stěžovatele na případný doplatek dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, a jednak byl správně použit jako podklad pro stanovení výše výsluhových nároků stěžovatele. K námitce stěžovatele stran stanovení služebního příjmu dle skutečně vykonávané činnosti Nejvyšší správní soud poukazuje na závěry vyslovené ve věci stěžovatele v předchozím zrušujícím rozsudku zdejšího soudu v této věci sp. zn. 4 As 106/2020, a sice že námitky směřující proti podkladovým rozhodnutím o stanovení služebního příjmu stěžovatele měl stěžovatel namítat v rámci samostatného přezkumu jednotlivých rozhodnutí, kterými byl stanoven služební příjem stěžovatele a jeho jednotlivé složky, nikoli až v rámci přezkumu rozhodnutí o stanovení výše výsluhových nároků.
[36] Nedůvodnou shledal zdejší soud též kasační námitku prosazující analogickou aplikaci § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru jako celku, tj. včetně věty druhé citovaného ustanovení. Přisvědčil totiž závěrům městského soudu, dle kterých analogické aplikaci § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru jako celku na posuzovaný případ brání účel a samotná dikce § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Ten upravuje poskytování služebního příjmu v případě zařazení příslušníka do zálohy činné a vyslání k výkonu služby do zahraničí. V souladu s tímto ustanovením přitom byl stěžovateli stanoven fiktivní služební příjem výše označenými podkladovými rozhodnutími, který z důvodu odměny vyplácené ze strany WCO, jejíž výše převyšovala výši takto stanoveného služebního příjmu, stěžovateli nebyl vyplácen. A právě tento služební příjem má sloužit v souladu s § 158 zákona o služebním poměru pro výměru výsluhového příspěvku. V tomto smyslu lze tedy souhlasit se stěžovatelem, že nárok na poskytování služebního příjmu dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru je podmíněn tím, že poskytovaná odměna je nižší, přičemž městský soud ani služební orgány netvrdily opak. Skutečnost vyšší odměny poskytované ze strany WCO však neměla vliv na stanovení v posuzované situaci fiktivního služebního příjmu stěžovatele, který měl posloužit jednak pro zjištění, zda jeho výše nepřesahuje odměnu poskytovanou stěžovateli mezinárodní organizací a z toho plynoucího nároku stěžovatele na případný doplatek dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, a jednak byl správně použit jako podklad pro stanovení výše výsluhových nároků stěžovatele. K námitce stěžovatele stran stanovení služebního příjmu dle skutečně vykonávané činnosti Nejvyšší správní soud poukazuje na závěry vyslovené ve věci stěžovatele v předchozím zrušujícím rozsudku zdejšího soudu v této věci sp. zn. 4 As 106/2020, a sice že námitky směřující proti podkladovým rozhodnutím o stanovení služebního příjmu stěžovatele měl stěžovatel namítat v rámci samostatného přezkumu jednotlivých rozhodnutí, kterými byl stanoven služební příjem stěžovatele a jeho jednotlivé složky, nikoli až v rámci přezkumu rozhodnutí o stanovení výše výsluhových nároků.
[37] Analogická aplikace § 166 odst. 4 věty druhé zákona o služebním poměru na posuzovaný případ by byla popřením pravidla uvedeného v § 124 odst. 10 téhož zákona o stanovení služebního příjmu osob zařazených v záloze činné. Uvedená část § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru totiž upravuje situaci příslušníka zařazeného do neplacené zálohy, kterému žádný služební příjem ve smyslu § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru stanoven nebyl a pro takové případy stanoví zjištění pravděpodobného hrubého služebního příjmu podle služebního zařazení před uvolněním do neplacené zálohy. Z logiky věci tedy musí být na daný případ analogicky aplikována pouze věta první § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru, která v posuzované věci umožňuje služebním orgánům stanovit průměrný hrubý služební příjem příslušníka, který byl zařazen do činné zálohy v zahraničí, pro účely stanovení výše výsluhových nároků. Na takový specifický případ totiž zákonodárce nepamatoval, přičemž použití analogie v takovém případě shledal kasační soud za přípustné, když ze zákona ani z důvodové zprávy k zákonu o služebním poměru neplyne úmysl zákonodárce neupravit způsob stanovení výsluhového příspěvku u příslušníků, kteří byli zařazeni v činné záloze a vysláni k výkonu služby do zahraničí, kde jim byla poskytována odměna ze strany mezinárodní organizace (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS). Analogii lze však připustit „pouze v případě, že se nedostane do rozporu s jasnou a jednoznačně vyjádřenou vůlí zákonodárce, neboť tím by soud narušil princip dělby moci“ (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 99/2013-18, č. 3158/2015 Sb. NSS), přičemž právě k takovému rozporu by v případě analogické aplikace § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru jako celku došlo, jak bylo nastíněno výše.
[38] Konečně, nelze dát za pravdu stěžovateli ani v tom, že by snad analogická aplikace věty první § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru vedla k újmě na jeho právech. Jak bylo předestřeno výše, městský soud a služební orgány analogickou aplikací věty první § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru respektovaly pravidlo vyjádřené v § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru. Takový postup respektující zákonná ustanovení přitom nelze označit za porušení práv stěžovatele. Správní orgány nemohou postupovat zcela libovolně a bez ohledu na zákon o služebním poměru stanovovat výsluhové náležitosti analogicky podle toho či onoho ustanovení jen proto, že v daném případě by to bylo ve prospěch bývalého příslušníka bezpečnostního sboru. Typicky lze přitom předpokládat, že příslušníci bezpečnostního sboru působící u mezinárodních organizací budou vykonávat zpravidla službu odbornější a náročnější, než tomu bylo před jejich zařazením do zálohy činné. Zákonný postup pro stanovení výše jejich výsluhových náležitostí vycházející ze služebního příjmu určeného dle skutečně vykonávané činnosti tedy bude ve většině případů příznivější pro tyto příslušníky než postup, jehož se domáhá stěžovatel.
[39] Jak již kasační soud podotknul výše, jakékoli námitky stěžovatele směřující do charakteru jeho činnosti u WCO jsou v posuzované věci bezpředmětné, když služební příjem stěžovatele byl stanoven na základě § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru prostřednictvím podkladových rozhodnutí, přičemž proti těmto podkladovým rozhodnutím mohl stěžovatel brojit v rámci opravných prostředků proti nim podaných a následně v rámci jejich soudního přezkumu. Na výše uvedený závěr ohledně nezaložení újmy na právech stěžovatele nemůže mít vliv ani stěžovatelem namítaná skutečnost, že byl evidován v pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní až do 1. 1. 2013, tedy ještě v době, kdy působil v záloze činné u WCO. Jak již bylo výše naznačeno, základním pravidlem pro určení měsíčního služebního příjmu stěžovatele pro účely stanovení výše výsluhovým nároků je § 166 zákona o služebním poměru, přičemž z prvního odstavce citovaného ustanovení plyne, že referenčním rámcem pro stanovení měsíčního služebního příjmu stěžovatele je předchozí kalendářní rok před skončením služebního poměru, případně předchozí tři kalendářní roky, je-li to pro příslušníka výhodnější. Služební poměr stěžovatele skončil dnem 30. 4. 2017, referenčním příjmem pro výpočet výsluhových nároků tak byl rok 2016 (případně roky 2014 až 2016). Rozhodně by jím však nemohl být rok 2012 či roky předchozí, jak se snaží namítat stěžovatel. Odkaz stěžovatele na § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru je pak nepřípadný, když posuzovanou otázkou v předmětné věci není přeřazení stěžovatele na jiné služební místo, nýbrž určení měsíčního služebního příjmu pro účely stanovení výsluhových nároků dle § 166 odst. 4 vycházející z fiktivního služebního příjmu stěžovatele ve smyslu § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, jak ostatně přiléhavě konstatoval městský soud. Pokud byl stěžovatel nespokojen se svým zařazením na příslušná služební místa a z toho plynoucím ohodnocením, měl se proti rozhodnutím, kterými byl stanoven služební příjem, bránit opravnými prostředky. Pokud tak neučinil, nelze to zhojit v projednávané věci, kdy je již posuzována výlučně otázka výpočtu výsluhových nároků, nikoli tedy zařazení stěžovatele na konkrétní služební místo či stanovení konkrétní výše služebního příjmu, jak bylo vysvětleno výše.
[39] Jak již kasační soud podotknul výše, jakékoli námitky stěžovatele směřující do charakteru jeho činnosti u WCO jsou v posuzované věci bezpředmětné, když služební příjem stěžovatele byl stanoven na základě § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru prostřednictvím podkladových rozhodnutí, přičemž proti těmto podkladovým rozhodnutím mohl stěžovatel brojit v rámci opravných prostředků proti nim podaných a následně v rámci jejich soudního přezkumu. Na výše uvedený závěr ohledně nezaložení újmy na právech stěžovatele nemůže mít vliv ani stěžovatelem namítaná skutečnost, že byl evidován v pozici zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 – Celní až do 1. 1. 2013, tedy ještě v době, kdy působil v záloze činné u WCO. Jak již bylo výše naznačeno, základním pravidlem pro určení měsíčního služebního příjmu stěžovatele pro účely stanovení výše výsluhovým nároků je § 166 zákona o služebním poměru, přičemž z prvního odstavce citovaného ustanovení plyne, že referenčním rámcem pro stanovení měsíčního služebního příjmu stěžovatele je předchozí kalendářní rok před skončením služebního poměru, případně předchozí tři kalendářní roky, je-li to pro příslušníka výhodnější. Služební poměr stěžovatele skončil dnem 30. 4. 2017, referenčním příjmem pro výpočet výsluhových nároků tak byl rok 2016 (případně roky 2014 až 2016). Rozhodně by jím však nemohl být rok 2012 či roky předchozí, jak se snaží namítat stěžovatel. Odkaz stěžovatele na § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru je pak nepřípadný, když posuzovanou otázkou v předmětné věci není přeřazení stěžovatele na jiné služební místo, nýbrž určení měsíčního služebního příjmu pro účely stanovení výsluhových nároků dle § 166 odst. 4 vycházející z fiktivního služebního příjmu stěžovatele ve smyslu § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, jak ostatně přiléhavě konstatoval městský soud. Pokud byl stěžovatel nespokojen se svým zařazením na příslušná služební místa a z toho plynoucím ohodnocením, měl se proti rozhodnutím, kterými byl stanoven služební příjem, bránit opravnými prostředky. Pokud tak neučinil, nelze to zhojit v projednávané věci, kdy je již posuzována výlučně otázka výpočtu výsluhových nároků, nikoli tedy zařazení stěžovatele na konkrétní služební místo či stanovení konkrétní výše služebního příjmu, jak bylo vysvětleno výše.
[40] Nejvyšší správní soud uzavírá, že městský soud i služební orgány dospěly ke správnému závěru ohledně způsobu stanovení výsluhového příspěvku stěžovatele, který byl zařazen do zálohy činné a vyslán k mezinárodní organizaci, od které po dobu svého zařazení pobíral odměnu. Tento způsob v souladu s § 158 a 166 zákona o služebním poměru vychází z měsíčního služebního příjmu, který byl dle § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru stěžovateli stanoven příslušnými podkladovými rozhodnutími.