5 As 318/2022 – Nejvyšší správní soud

5 As 318/2022- 39 - text

5 As 318/2022 - 45 pokračování

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců Mgr. Lenky Oulíkové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci navrhovatelky: E. Z., zastoupená advokátem Mgr. Štěpánem Holubem, se sídlem Za Poříčskou bránou 21/365, Praha 8, proti odpůrci: Úřad městské části Praha 5, se sídlem náměstí 14. října 4, Praha 5, zastoupený JUDr. Ing. Milošem Olíkem, Ph.D., LL.M., se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2022, č. j. 18 A 58/2022 47,

I. Kasační stížnost se zamítá.

II. Odpůrce je povinen nahradit navrhovatelce náklady řízení ve výši 4114 Kč k rukám jejího zástupce Mgr. Štěpána Holuba, advokáta, ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.

100. Dále citovala rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2020, č. j. 65 A 2/2020

172, ohledně bezpečnosti obousměrného provozu pro cyklisty v jinak jednosměrné ulici (s odkazem na zahraniční statistiky a absenci nehod v konkrétní „cykloobousměrce“). Dále poukázala na článek ohledně bezpečnosti „cykloobousměrek“ na internetových stránkách www.cistoustopou.cz. Navrhla, aby byla doplněním dodatkových tabulek E12a/E12b umožněna v ulici K Homolce obousměrná jízda cyklistů. Obdobné připomínky podal též další obyvatel Městské části Praha Slivenec.

[4] Stěžovatel v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy uvedl, že žádost o změnu dopravního značení podala společnost DIPRO, spol. s r. o., v souvislosti s realizací projektu stavby č. 0050 TV (technické vybavení) Slivenec, etapa 005 komunikace K Homolce. Dle obsahu spisu se mělo jednat o rekonstrukci uličního profilu s cílem zklidnění uličního prostoru. Stěžovatel návrhům na stanovení obousměrného provozu pro cyklisty nevyhověl. Uvedl, že nedochází ke změně jednosměrného dopravního režimu.

Se změnou dopravního režimu nesouhlasil. Celková délka komunikace cca 160 m podle odpůrce nepředstavuje pro cyklisty významnou vzdálenost. Za zásadní považoval zachování bezpečnosti provozu na komunikaci s tím, že povolení jízdy cyklistů v protisměru by dle jeho zkušeností mohlo být zdrojem nenadálých situací například při výjezdu vozidel z garáže či vlastního pozemku, kdy v jednosměrné komunikaci nejsou řidiči zvyklí sledovat provoz z opačné strany. Konstatoval, že „není důvod pro významné omezení průjezdnosti dotčené oblasti pro cyklisty vzhledem ke skutečnosti, že pro jízdu opačným směrem mohou cyklisté využít blízké komunikace K Lochkovu a Do Chuchle, kam se stejně musí cyklista napojit, čímž odpadá důvod pro zkrácení trasy právě po této komunikaci“.

Dále uvedl, že Městská část Praha Slivenec se změnou dopravního značení dle uplatněných připomínek nesouhlasila.

[5] Navrhovatelka se domáhala zrušení opatření obecné povahy u městského soudu. Tvrdila, že napadené opatření obecné povahy zasahuje do jejího práva na svobodu pohybu, ochranu zdraví a na bezpečnou a plynulou dopravu na pozemních komunikacích. Uvedla, že má bydliště v blízkosti dotčené místní komunikace, kterou pravidelně využívá při cestách na kole. Například při cestě do Radotína je z důvodu zrušení obousměrného provozu a současně nezavedení „cykloobousměrky“ nucena si prodloužit trasu využitím ulic K Lochkovu a Do Chuchle, které jsou obousměrné, frekventovanější, a tedy méně bezpečné.

V replice v reakci na vyjádření žalovaného dodala, že předchozí dopravní režim nepovažuje za rozhodný. Doplnila, že kolo nevyužívá pouze pro cesty do svého bydliště, například v ulici K Homolce bydlí její bývalá kolegyně, její sestra bydlí v Chuchli, vnoučata chodí do školy v ulici Ke Smíchovu. Ulicí K Homolce vede nejkratší spojnice těchto míst. Prodloužení cesty v důsledku jednosměrného provozu až o 350 m v kombinaci s převýšením až 13 m nepovažuje za zanedbatelné. Dále poukázala na to, že při cestě ze Slivence je nutné pro vjezd do ulice K Homolce projet dvěma křižovatkami s odbočením vlevo.

Do ulice Do Chuchle by se přitom cyklista napojoval z klidné ulice, při nájezdu by nebrzdil dopravu a měl dostatek času na odbočení. Argumentovala, že protisměrná jízda cyklisty klidnou jednosměrnou ulicí je bezpečnější, a poukázala na vyšší nehodovost v objízdném úseku oproti ulici K Homolce. V návrhových bodech pak namítala, že napadené opatření obecné povahy postrádá konkrétní odůvodnění a vypořádání uplatněných připomínek, je v rozporu se zákonem a neobstojí v testu proporcionality.

[6] Městský soud návrhu vyhověl. K aktivní legitimaci uvedl, že napadené opatření obecné povahy stanovilo regulaci místního provozu, kterou navrhovatelka jako cyklistka využívá, a tato úprava, kterou je povinna dodržovat, se jejích práv neumožněním užití komunikace v obou směrech dotýká. Již to zakládá její aktivní procesní legitimaci. Konstatoval, že stěžovatelce svědčila i aktivní věcná legitimace, pro kterou je zásadní existence příčinné souvislosti mezi provedenou úpravou a dotčením práv navrhovatelky.

Nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že navrhovatelka nemůže být aktivně legitimována, jestliže nedošlo ke změně jednosměrného provozu. Ustanovení § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), spojuje aktivní legitimaci se zkrácením navrhovatele na právech opatřením obecné povahy, nikoli s existencí změny poměrů v jeho právní sféře. Zkrácení na právech je otázkou dopadů provedené úpravy do právní sféry navrhovatele v okamžiku vydání konkrétního opatření obecné povahy.

Dospěl k závěru, že každé konkrétní nově vydané opatření obecné povahy do sféry dotčených osob zasahuje svým jedinečným způsobem, a proti takovým dopadům konkrétního opatření obecné povahy mohou dotčené osoby brojit návrhem podle § 101a s. ř. s. Přestože se místní úprava provozu co do jednosměrnosti oproti původnímu stavu nezměnila, byla navrhovatelka procesně i věcně aktivně legitimována.

[7] Městský soud napadené opatření obecné povahy zrušil, neboť dospěl k závěru, že se stěžovatel přezkoumatelným způsobem nevypořádal s připomínkami navrhovatelky, které se týkaly zavedení obousměrného provozu pro cyklisty. Navrhovatelka v připomínkách poukázala na relevantní judikaturu správních soudů, státní normy a Technické podmínky. Stěžovatel neuvedl, jak připomínky věcně posoudil. Oponoval jim pouze svým názorem, že podle jeho zkušeností by bylo zavedení „cykloobousměrky“ nebezpečné, respektive že lze k cestě použít přilehlé ulice.

Z odůvodnění však není zřejmé, zda se stěžovatel připomínkami z hlediska uplatněné věcné argumentace zabýval. Navrhovatelka odvíjela své připomínky od konkrétních ustanovení Technických podmínek, a stěžovatel na ně měl věcně reagovat. Závěry stěžovatele o možném nebezpečí při vzniku nenadálých situací spojených se zavedením nové úpravy provozu považoval městský soud za nedostatečné, neboť i s takovými situacemi Technické podmínky počítají a uvádí výčet opatření vhodných k jejich zamezení či zmírnění dopadů přijaté úpravy.

Vytkl stěžovateli, že připomínky nevypořádal v kontextu v nich namítaných Technických podmínek, a argumentoval pouze do jisté míry subjektivním názorem na danou problematiku. Pokud Technické podmínky pracují s kritérii zásadními pro úpravu komunikací pro provoz cyklistů a definují, jak má být k řešení takového provozu přistupováno, uplatněné připomínky vyžadovaly stanovisko stěžovatele, z něhož by bylo zřejmé, zda a jak byly při vydání opatření obecné povahy zohledněny.

Odůvodnění opatření obecné povahy postrádá též reakci na navrhovatelkou popsané konkrétní situace při použití jízdního kola v dané lokalitě z pohledu bezpečnosti provozu. Navrhovatelka konkrétně popsala, jak by zavedení obousměrného provozu pro cyklisty jejich pozici zlepšilo, z napadeného opatření obecné povahy však není zřejmé, zda stěžovatel v těchto souvislostech o věci uvažoval. Jeho konstatování, že „není důvod pro významné omezení průjezdnosti dotčené oblasti pro cyklisty“, připomínky nijak nevypořádává, navíc je nelogické, neboť navrhovatelka se takového omezení nedomáhala (domáhala se pravého opaku).

Poukaz na možnost využít blízkých komunikací K Lochkovu a Do Chuchle připomínku navrhovatelky, v níž počítá se zahájením či ukončením jízdy v ulici K Homolce, nevypořádává. Z napadeného opatření obecné povahy není též zřejmé, proč podle stěžovatele nejsou pro dosažení optimálního stupně uspořádání provozu relevantní ustanovení ČSN 73 6110, na které navrhovatelka poukázala. Rovněž se stěžovatel nevypořádal s odkazovanými závěry judikatury ohledně bezpečnosti provozu v cyklo obousměrných komunikacích.

S ohledem na závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy nebylo dle městského soudu možné posoudit v mezích návrhových bodů jeho zákonnost a proporcionalitu.

II. Kasační stížnost a další podání účastníků

[8] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.

[9] Předně namítá, že navrhovatelka postrádá aktivní věcnou legitimaci, neboť napadené opatření obecné povahy neměnilo stávající jednosměrný jízdní režim. Pouze bylo vyměněno dopravní značení za nové v souvislosti s rekonstrukcí vozovky a vjezdů a doplněním částí chybějících chodníků. Napadené opatření obecné povahy se tak podle stěžovatele nemohlo dotknout veřejných subjektivních práv navrhovatelky.

[10] Městský soud dospěl k nesprávnému závěru o aktivní věcné legitimaci navrhovatelky, neboť nepovažoval za významné, že vydáním napadeného opatření obecné povahy nedošlo ke změně v jednosměrnosti ulice K Homolce, a vydané opatření obecné povahy tak nezasáhlo do právní sféry navrhovatelky. Městský soud nesprávně vyložil otázku příčinné souvislosti a odchýlil se od dosavadní konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu i nižších správních soudů. K tomu stěžovatel poukazuje na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, č. j. 10 As 336/2017 46, a v něm citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2010, č. j. 1 Ao 3/2009

82, podle nichž navrhovateli chybí aktivní věcná legitimace, pokud nelze nalézt příčinnou souvislost mezi změnou provedenou opatřením obecné povahy a dotčením navrhovatele na veřejných subjektivních právech. Tato judikatura byla přitom dříve městským soudem respektována, například v rozsudcích ze dne 8. 9. 2022, č. j. 10 A 62/2022 46, a ze dne 19. 10. 2022, č. j. 14 A 73/2022

61 (proti tomuto rozsudku byla podána kasační stížnost vedená u zdejšího soudu pod sp. zn. 9 As 197/2022), které se týkaly jiných opatření obecné povahy, kdy byly také vzneseny požadavky ohledně obousměrného provozu pro cyklisty. Stěžovatel se domnívá, že názor městského soudu, že aktivní věcná legitimace není spjata se změnou stavu, popírá dosavadní koncept aktivní věcné legitimace a nepřípustně rozšiřuje rozsah aktivní legitimace k podání návrhu podle § 101a s. ř. s.

[11] Stěžovatel též namítá, že závěr městského soudu o aktivní legitimaci je neodůvodněný, a napadený rozsudek je tak nepřezkoumatelný. Chybí v něm úvaha, jak konkrétně mělo být vydáním napadeného opatření obecné povahy zasaženo do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Podle stěžovatele není zřejmé, jak měla výměna dosavadního dopravního značení za nové, avšak stanovující totožné povinnosti, zasáhnout do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Navrhovatelka navíc může při svých cestách využít souběžnou obousměrnou komunikaci Do Chuchle, bydlí v jiné lokalitě Městské části Praha

Slivenec a jednosměrnost komunikace K Homolce pro ni nemá faktický význam. Navrhovatelka argumentovala zájmy obyvatel předmětné ulice, kteří však námitky neuplatnili. Namítaný zásah v podobě mírně delší cesty v ojedinělých nepodložených situacích je pouze hypotetický. Podle stěžovatele napadeným opatřením obecné povahy nedošlo k zásahu do veřejných subjektivních práv navrhovatelky, který by byl v příčinné souvislosti s jeho vydáním, a návrh tak měl být zamítnut pro nedostatek aktivní věcné legitimace.

[12] Dále stěžovatel namítá, že napadené opatření obecné povahy není nepřezkoumatelné. Jeho odůvodnění dostatečně objasnilo, proč nelze připomínkám vyhovět. Městský soud podle stěžovatele nezohlednil, že připomínky nesměřovaly vůči úpravě přinášené vydávaným opatřením, ale domáhaly se změny dosavadního režimu. Tomu odpovídala míra nezbytného odůvodnění vypořádání takové připomínky. Na vypořádání připomínek nelze klást přehnané nároky a vyžadovat detailní argumentaci k nerelevantním připomínkám, a to i s ohledem na povahu této agendy, zejména jedná li se pouze o výměnu dopravního značení. K požadavkům na odůvodnění stěžovatel odkazuje na bod 17 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2018, č. j. 10 As 211/2017

100. Dále citovala rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 4. 2020, č. j. 65 A 2/2020 172, ohledně bezpečnosti obousměrného provozu pro cyklisty v jinak jednosměrné ulici (s odkazem na zahraniční statistiky a absenci nehod v konkrétní „cykloobousměrce“). Dále poukázala na článek ohledně bezpečnosti „cykloobousměrek“ na internetových stránkách www.cistoustopou.cz. Navrhla, aby byla doplněním dodatkových tabulek E12a/E12b umožněna v ulici K Homolce obousměrná jízda cyklistů. Obdobné připomínky podal též další obyvatel Městské části Praha Slivenec. [4] Stěžovatel v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy uvedl, že žádost o změnu dopravního značení podala společnost DIPRO, spol. s r. o., v souvislosti s realizací projektu stavby č. 0050 TV (technické vybavení) Slivenec, etapa 005 komunikace K Homolce. Dle obsahu spisu se mělo jednat o rekonstrukci uličního profilu s cílem zklidnění uličního prostoru. Stěžovatel návrhům na stanovení obousměrného provozu pro cyklisty nevyhověl. Uvedl, že nedochází ke změně jednosměrného dopravního režimu. Se změnou dopravního režimu nesouhlasil. Celková délka komunikace cca 160 m podle odpůrce nepředstavuje pro cyklisty významnou vzdálenost. Za zásadní považoval zachování bezpečnosti provozu na komunikaci s tím, že povolení jízdy cyklistů v protisměru by dle jeho zkušeností mohlo být zdrojem nenadálých situací například při výjezdu vozidel z garáže či vlastního pozemku, kdy v jednosměrné komunikaci nejsou řidiči zvyklí sledovat provoz z opačné strany. Konstatoval, že „není důvod pro významné omezení průjezdnosti dotčené oblasti pro cyklisty vzhledem ke skutečnosti, že pro jízdu opačným směrem mohou cyklisté využít blízké komunikace K Lochkovu a Do Chuchle, kam se stejně musí cyklista napojit, čímž odpadá důvod pro zkrácení trasy právě po této komunikaci“. Dále uvedl, že Městská část Praha Slivenec se změnou dopravního značení dle uplatněných připomínek nesouhlasila. [5] Navrhovatelka se domáhala zrušení opatření obecné povahy u městského soudu. Tvrdila, že napadené opatření obecné povahy zasahuje do jejího práva na svobodu pohybu, ochranu zdraví a na bezpečnou a plynulou dopravu na pozemních komunikacích. Uvedla, že má bydliště v blízkosti dotčené místní komunikace, kterou pravidelně využívá při cestách na kole. Například při cestě do Radotína je z důvodu zrušení obousměrného provozu a současně nezavedení „cykloobousměrky“ nucena si prodloužit trasu využitím ulic K Lochkovu a Do Chuchle, které jsou obousměrné, frekventovanější, a tedy méně bezpečné. V replice v reakci na vyjádření žalovaného dodala, že předchozí dopravní režim nepovažuje za rozhodný. Doplnila, že kolo nevyužívá pouze pro cesty do svého bydliště, například v ulici K Homolce bydlí její bývalá kolegyně, její sestra bydlí v Chuchli, vnoučata chodí do školy v ulici Ke Smíchovu. Ulicí K Homolce vede nejkratší spojnice těchto míst. Prodloužení cesty v důsledku jednosměrného provozu až o 350 m v kombinaci s převýšením až 13 m nepovažuje za zanedbatelné. Dále poukázala na to, že při cestě ze Slivence je nutné pro vjezd do ulice K Homolce projet dvěma křižovatkami s odbočením vlevo. Do ulice Do Chuchle by se přitom cyklista napojoval z klidné ulice, při nájezdu by nebrzdil dopravu a měl dostatek času na odbočení. Argumentovala, že protisměrná jízda cyklisty klidnou jednosměrnou ulicí je bezpečnější, a poukázala na vyšší nehodovost v objízdném úseku oproti ulici K Homolce. V návrhových bodech pak namítala, že napadené opatření obecné povahy postrádá konkrétní odůvodnění a vypořádání uplatněných připomínek, je v rozporu se zákonem a neobstojí v testu proporcionality. [6] Městský soud návrhu vyhověl. K aktivní legitimaci uvedl, že napadené opatření obecné povahy stanovilo regulaci místního provozu, kterou navrhovatelka jako cyklistka využívá, a tato úprava, kterou je povinna dodržovat, se jejích práv neumožněním užití komunikace v obou směrech dotýká. Již to zakládá její aktivní procesní legitimaci. Konstatoval, že stěžovatelce svědčila i aktivní věcná legitimace, pro kterou je zásadní existence příčinné souvislosti mezi provedenou úpravou a dotčením práv navrhovatelky. Nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, že navrhovatelka nemůže být aktivně legitimována, jestliže nedošlo ke změně jednosměrného provozu. Ustanovení § 101a odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), spojuje aktivní legitimaci se zkrácením navrhovatele na právech opatřením obecné povahy, nikoli s existencí změny poměrů v jeho právní sféře. Zkrácení na právech je otázkou dopadů provedené úpravy do právní sféry navrhovatele v okamžiku vydání konkrétního opatření obecné povahy. Dospěl k závěru, že každé konkrétní nově vydané opatření obecné povahy do sféry dotčených osob zasahuje svým jedinečným způsobem, a proti takovým dopadům konkrétního opatření obecné povahy mohou dotčené osoby brojit návrhem podle § 101a s. ř. s. Přestože se místní úprava provozu co do jednosměrnosti oproti původnímu stavu nezměnila, byla navrhovatelka procesně i věcně aktivně legitimována. [7] Městský soud napadené opatření obecné povahy zrušil, neboť dospěl k závěru, že se stěžovatel přezkoumatelným způsobem nevypořádal s připomínkami navrhovatelky, které se týkaly zavedení obousměrného provozu pro cyklisty. Navrhovatelka v připomínkách poukázala na relevantní judikaturu správních soudů, státní normy a Technické podmínky. Stěžovatel neuvedl, jak připomínky věcně posoudil. Oponoval jim pouze svým názorem, že podle jeho zkušeností by bylo zavedení „cykloobousměrky“ nebezpečné, respektive že lze k cestě použít přilehlé ulice. Z odůvodnění však není zřejmé, zda se stěžovatel připomínkami z hlediska uplatněné věcné argumentace zabýval. Navrhovatelka odvíjela své připomínky od konkrétních ustanovení Technických podmínek, a stěžovatel na ně měl věcně reagovat. Závěry stěžovatele o možném nebezpečí při vzniku nenadálých situací spojených se zavedením nové úpravy provozu považoval městský soud za nedostatečné, neboť i s takovými situacemi Technické podmínky počítají a uvádí výčet opatření vhodných k jejich zamezení či zmírnění dopadů přijaté úpravy. Vytkl stěžovateli, že připomínky nevypořádal v kontextu v nich namítaných Technických podmínek, a argumentoval pouze do jisté míry subjektivním názorem na danou problematiku. Pokud Technické podmínky pracují s kritérii zásadními pro úpravu komunikací pro provoz cyklistů a definují, jak má být k řešení takového provozu přistupováno, uplatněné připomínky vyžadovaly stanovisko stěžovatele, z něhož by bylo zřejmé, zda a jak byly při vydání opatření obecné povahy zohledněny. Odůvodnění opatření obecné povahy postrádá též reakci na navrhovatelkou popsané konkrétní situace při použití jízdního kola v dané lokalitě z pohledu bezpečnosti provozu. Navrhovatelka konkrétně popsala, jak by zavedení obousměrného provozu pro cyklisty jejich pozici zlepšilo, z napadeného opatření obecné povahy však není zřejmé, zda stěžovatel v těchto souvislostech o věci uvažoval. Jeho konstatování, že „není důvod pro významné omezení průjezdnosti dotčené oblasti pro cyklisty“, připomínky nijak nevypořádává, navíc je nelogické, neboť navrhovatelka se takového omezení nedomáhala (domáhala se pravého opaku). Poukaz na možnost využít blízkých komunikací K Lochkovu a Do Chuchle připomínku navrhovatelky, v níž počítá se zahájením či ukončením jízdy v ulici K Homolce, nevypořádává. Z napadeného opatření obecné povahy není též zřejmé, proč podle stěžovatele nejsou pro dosažení optimálního stupně uspořádání provozu relevantní ustanovení ČSN 73 6110, na které navrhovatelka poukázala. Rovněž se stěžovatel nevypořádal s odkazovanými závěry judikatury ohledně bezpečnosti provozu v cyklo obousměrných komunikacích. S ohledem na závěr o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy nebylo dle městského soudu možné posoudit v mezích návrhových bodů jeho zákonnost a proporcionalitu. II. Kasační stížnost a další podání účastníků [8] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. [9] Předně namítá, že navrhovatelka postrádá aktivní věcnou legitimaci, neboť napadené opatření obecné povahy neměnilo stávající jednosměrný jízdní režim. Pouze bylo vyměněno dopravní značení za nové v souvislosti s rekonstrukcí vozovky a vjezdů a doplněním částí chybějících chodníků. Napadené opatření obecné povahy se tak podle stěžovatele nemohlo dotknout veřejných subjektivních práv navrhovatelky. [10] Městský soud dospěl k nesprávnému závěru o aktivní věcné legitimaci navrhovatelky, neboť nepovažoval za významné, že vydáním napadeného opatření obecné povahy nedošlo ke změně v jednosměrnosti ulice K Homolce, a vydané opatření obecné povahy tak nezasáhlo do právní sféry navrhovatelky. Městský soud nesprávně vyložil otázku příčinné souvislosti a odchýlil se od dosavadní konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu i nižších správních soudů. K tomu stěžovatel poukazuje na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, č. j. 10 As 336/2017 46, a v něm citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2010, č. j. 1 Ao 3/2009 82, podle nichž navrhovateli chybí aktivní věcná legitimace, pokud nelze nalézt příčinnou souvislost mezi změnou provedenou opatřením obecné povahy a dotčením navrhovatele na veřejných subjektivních právech. Tato judikatura byla přitom dříve městským soudem respektována, například v rozsudcích ze dne 8. 9. 2022, č. j. 10 A 62/2022 46, a ze dne 19. 10. 2022, č. j. 14 A 73/2022 61 (proti tomuto rozsudku byla podána kasační stížnost vedená u zdejšího soudu pod sp. zn. 9 As 197/2022), které se týkaly jiných opatření obecné povahy, kdy byly také vzneseny požadavky ohledně obousměrného provozu pro cyklisty. Stěžovatel se domnívá, že názor městského soudu, že aktivní věcná legitimace není spjata se změnou stavu, popírá dosavadní koncept aktivní věcné legitimace a nepřípustně rozšiřuje rozsah aktivní legitimace k podání návrhu podle § 101a s. ř. s. [11] Stěžovatel též namítá, že závěr městského soudu o aktivní legitimaci je neodůvodněný, a napadený rozsudek je tak nepřezkoumatelný. Chybí v něm úvaha, jak konkrétně mělo být vydáním napadeného opatření obecné povahy zasaženo do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Podle stěžovatele není zřejmé, jak měla výměna dosavadního dopravního značení za nové, avšak stanovující totožné povinnosti, zasáhnout do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Navrhovatelka navíc může při svých cestách využít souběžnou obousměrnou komunikaci Do Chuchle, bydlí v jiné lokalitě Městské části Praha Slivenec a jednosměrnost komunikace K Homolce pro ni nemá faktický význam. Navrhovatelka argumentovala zájmy obyvatel předmětné ulice, kteří však námitky neuplatnili. Namítaný zásah v podobě mírně delší cesty v ojedinělých nepodložených situacích je pouze hypotetický. Podle stěžovatele napadeným opatřením obecné povahy nedošlo k zásahu do veřejných subjektivních práv navrhovatelky, který by byl v příčinné souvislosti s jeho vydáním, a návrh tak měl být zamítnut pro nedostatek aktivní věcné legitimace. [12] Dále stěžovatel namítá, že napadené opatření obecné povahy není nepřezkoumatelné. Jeho odůvodnění dostatečně objasnilo, proč nelze připomínkám vyhovět. Městský soud podle stěžovatele nezohlednil, že připomínky nesměřovaly vůči úpravě přinášené vydávaným opatřením, ale domáhaly se změny dosavadního režimu. Tomu odpovídala míra nezbytného odůvodnění vypořádání takové připomínky. Na vypořádání připomínek nelze klást přehnané nároky a vyžadovat detailní argumentaci k nerelevantním připomínkám, a to i s ohledem na povahu této agendy, zejména jedná li se pouze o výměnu dopravního značení. K požadavkům na odůvodnění stěžovatel odkazuje na bod 17 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2018, č. j. 10 As 211/2017

47. Dále s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010 48, zdůrazňuje, že požadavky na vypořádání připomínek závisí nejen na jejich obsáhlosti a podrobnosti, ale také na jejich relevanci. Připomínky navrhovatelky nesměřovaly k úpravě přinášené napadeným opatřením obecné povahy, pouze se jimi nepřípustně snažila dosáhnout změny mnohaletého jednosměrného jízdního režimu. Z tohoto hlediska tak stěžovatel považuje odůvodnění napadeného opatření obecné povahy za dostatečné. Stěžovatel se připomínkami věcně zabýval a vypořádal je s poukazem na konkrétní argumenty. Zabýval se zejména otázkou bezpečnosti v poměrech dané lokality a shledal převažující veřejný zájem na zachování stávajícího režimu. K napadenému opatření obecné povahy bylo vydáno souhlasné stanovisko Policie České republiky. Zároveň byl zjištěn i názor Městské části Praha Slivenec. V připomínkách uvedené technické normy nejsou závazné a dle názoru stěžovatele nejsou relevantní na posuzovaný případ, kdy nedocházelo ke změně dopravního režimu předmětné komunikace. [13] Stěžovatel považuje za významné, že obousměrný provoz je umožněn v souběžné komunikaci Do Chuchle, do níž se komunikace K Homolce napojuje, a to v méně přehledném úseku. Navrhovatelkou požadované zkrácení cesty je marginální a přestavuje méně bezpečné řešení. Úroveň odůvodnění opatření obecné povahy požadovaná napadeným rozsudkem je dle stěžovatele nepřiměřená. Stěžovatel se domnívá, že do požadavků na odůvodnění se promítly „revoluční“ závěry městského soudu ohledně aktivní věcné legitimace. I při posuzování míry nezbytného odůvodnění měl vzít městský soud v úvahu, že napadené opatření obecné povahy nepřinášelo změnu, která by se dotýkala veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Navrhovatelka se domáhala změny dosavadního režimu formou připomínek k opatření obecné povahy, nikoli samostatným návrhem či připomínkou k návrhu, který by zaváděl jednosměrný provoz v dosud obousměrné ulici. Jelikož městský soud dostatečně nezohlednil konkrétní okolnosti případu, kladl na odůvodnění napadeného opatření obecné povahy nepřiměřené požadavky a nesprávně posoudil otázku jeho přezkoumatelnosti a vypořádaní připomínek. [14] Navrhovatelka navrhuje kasační stížnost zamítnout. Odmítá argumentaci stěžovatele ohledně nedostatku aktivní věcné legitimace a plně se ztotožňuje s názorem městského soudu, který považuje za náležitě odůvodněný. Dále poukazuje na judikaturu ohledně vztahu procesní a věcné legitimace, zejména na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017

264. Domnívá se, že splnila podmínky pro vyhovění návrhu. Tvrdila reálný zásah do své právní sféry spočívající především v tom, že nezavedením obousměrného provozu cyklistů v ulici K Homolce byla bezdůvodně omezena prostupnost území pro cyklisty, a bude tak zasaženo do svobody pohybu a současně bezpečnosti a plynulosti provozu. Příčinná souvislost byla dána, neboť nezákonnost opatření obecné povahy je v přímé souvislosti s tvrzeným zásahem do jejích práv. [15] Navrhovatelka shodně s městským soudem odmítá názor stěžovatele, že pro kladné posouzení aktivní věcné legitimace je nutná změna úpravy provozu. Má za to, že závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2010, č. j. 1 Ao 3/2009 82, na které odkazuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2018, č.j. 10 As 336/2017 46, na nyní posuzovanou situaci nedopadají. Nejvyšší správní soud v něm shledal, že námitky uplatněné proti změně územního plánu mají místo při pořizování regulačního plánu nebo v územním řízení, a navrhovatelé tedy uplatnili námitky v nesprávném řízení. Z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud uzavřel, že navrhovatelé nebyli aktivně věcně legitimováni k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy, neboť přijatou změnou územního plánu nedošlo k dotčení jejich vlastnických práv. V posuzovaném případě byly naopak připomínky navrhovatelky uplatněny v odpovídajícím řízení a tato skutečnost nebyla ani stěžovatelem rozporována. Z toho dle navrhovatelky a contrario vyplývá, že tato podmínka pro kladné posouzení aktivní věcné legitimace byla splněna. [16] Z ustanovení § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. vyplývá, že důvodnost návrhu je dána zjištěním nezákonnosti ve smyslu § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. Zákon další podmínky pro posouzení aktivní věcné legitimace nestanoví. Navrhovatelka připouští, že Nejvyšší správní soud v některých případech spojil otázku dotčení právní sféry se změnou stavu, k níž opatřením obecné povahy došlo. Z toho ovšem nelze vyvodit, že pro posouzení aktivní věcné legitimace je výlučně rozhodný rozdíl mezi právní pozicí před vydáním opatření obecné povahy a po jeho vydání. Navrhovatelka souhlasí s městským soudem, že je nutné kladně posoudit aktivní věcnou legitimaci i v situaci, kdy je dána příčinná souvislost mezi provedenou úpravou a dotčením práv navrhovatele, tedy bez nutnosti negativní změny namítaného aspektu úpravy oproti předchozímu stavu. Zákon nutnost změny právních poměrů nestanoví. Názor městského soudu je též v souladu s podmínkami aktivní věcné legitimace vymezenými ve výše uvedeném usnesení rozšířeného senátu č. j. 2 As 187/2017

264. Názor stěžovatele, že aktivní věcná legitimace může být dána pouze v případě změny dopravního značení, by vedl k tomu, kdy by bylo možné v rámci připomínek, námitek a následného soudního přezkumu namítat pouze „zhoršující se“ stav dopravního značení. Dle navrhovatelky však není možné upírat navrhovatelům možnost podat i připomínky a námitky „pozitivní“, které reagují na dopravní značení v řešené lokalitě a které by přispěly ke zvýšení bezpečnosti a plynulosti provozu. V opačném případě by docházelo ke konzervování stavu dopravního značení, dotčené osoby by neměly reálnou možnost dopravní značení ovlivnit a proces přijímání opatření obecné povahy by ztratil smysl. Navrhovatelka připomíná, že dopravní značení musí dle § 78 odst. 1 a 2 zákona o silničním provozu tvořit ucelený systém a dopravní značky se smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem. Pokud dopravní značení zasahuje do plynulosti a bezpečnosti provozu a navrhovatelka dopravní značení z tohoto důvodu napadla, je aktivně věcně legitimována, neboť její právní sféra byla opatřením obecné povahy dotčena. [17] Navrhovatelka se též plně ztotožňuje s městským soudem, že napadené opatření obecné povahy nebylo dostatečně odůvodněno. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem

[18] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozhodnutí krajského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou, neboť stěžovatel byl účastníkem řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a stěžovatel je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

[19] Poté soud přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

[20] Dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.

[21] Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je zpravidla možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tedy jedná li se o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek, jak se vypořádal s žalobní argumentací a proč rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí (k předpokladům přezkoumatelnosti viz např. rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 52, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 73, č. 787/2006 Sb. NSS, či ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017 38). Tato kritéria napadený rozsudek splňuje, a to i ve vztahu k posouzení procesní a věcné legitimace navrhovatelky.

[22] Městský soud vyložil, že z hlediska aktivní procesní legitimace dle § 101a s. ř. s. považuje za dostatečné, že navrhovatelka využívá místní komunikaci jako cyklistka, přičemž je dotčena na právech již tím, že je povinna dodržovat napadeným opatřením obecné povahy stanovenou úpravu provozu, která jí neumožňuje užít komunikace v obou směrech. Z hlediska věcné legitimace považoval za podstatnou existenci příčinné souvislosti mezi dotčením práv navrhovatelky a úpravou stanovenou napadeným opatřením obecné povahy. V reakci na argumentaci stěžovatele odůvodnil, že aktivní věcná legitimace není vyloučena tím, že nedošlo ke změně oproti předchozímu stavu, neboť taková podmínka ze zákona neplyne. Zkrácení na právech je otázkou dopadů provedené úpravy do právní sféry navrhovatele v okamžiku vydání konkrétního opatření obecné povahy a proti těmto dopadům lze brojit návrhem dle § 101a s. ř. s. Z výše uvedeného je dle Nejvyššího správního soudu zřejmé, na základě jaké úvahy městský soud dospěl k závěru o aktivní procesní i věcné legitimaci navrhovatelky. Nejvyšší správní soud připomíná, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů nemůže být založena tím, že odůvodnění soudu je pouze stručné a nevyvrací každý dílčí argument uplatněný účastníky (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 123, č. 3668/2018 Sb.NSS). Nepřezkoumatelnost musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Takovou vadou napadený rozsudek netrpí. Nejvyšší správní soud připomíná, že nesouhlas stěžovatele s odůvodněním a závěry napadeného rozsudku nezpůsobuje jeho nepřezkoumatelnost (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 30, a ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 163). Správnost úvah, na nichž městský soud své rozhodnutí založil, je otázkou zákonnosti rozhodnutí.

[23] Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem.

[24] Při posuzování návrhu na zrušení opatření obecné povahy je třeba rozlišovat procesní a věcnou legitimaci navrhovatele. Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí navrhovatel splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom, že právní sféra navrhovatele (tj. jemu náležející subjektivní práva) byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena. Tvrzení o dotčení na hmotných právech musí být zároveň dostatečně konkrétní, nikoli pouze teoretické, hypotetické či příliš vzdálené (viz také nález Ústavního soudu ze dne 19. 7. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2431/21). To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy napadeným návrhem (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 34). Není li podmínka aktivní procesní legitimace splněna, soud návrh usnesením odmítne podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Pouze v případech, kdy je na první pohled zřejmé, že navrhovatelem namítané porušení veřejného zájmu se zcela míjí s jeho právní sférou, je namístě dospět k závěru o nedostatku aktivní procesní legitimace.

[25] Naproti tomu aktivní věcná legitimace je podmínkou důvodnosti (tedy úspěchu) návrhu a je dána tehdy, je li v řízení prokázáno, že k tvrzenému nezákonnému zkrácení na právech navrhovatele skutečně došlo (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 116, č. 2215/2011 Sb. NSS, nebo výše uvedené usnesení č. j. 1 Ao 1/2009 120). V usnesení ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017 264, č. 3903/2019 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že aktivní věcná legitimace navrhovatele je dána „pokud soud dospěje ke skutkovému a právnímu závěru o skutečném vztahu úpravy obsažené v napadené části opatření obecné povahy a právní sféry navrhovatele a zároveň o podstatné nezákonnosti napadené regulace obsažené v opatření obecné povahy posuzované z hlediska kompetenčních, procesních i hmotněprávních předpisů (§ 101a odst. 1 věta první a § 101d odst. 2 věta první s. ř. s.)“.

[26] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že z hlediska aktivní procesní legitimace, jejíž nedostatek stěžovatel ostatně výslovně nenamítá, lze považovat za dostatečné již tvrzení navrhovatelky o tom, že bydlí v dané lokalitě a komunikaci, na níž je úprava provozu stanovena napadeným opatřením obecné povahy, jako cyklistka využívá, a je tedy povinna dodržovat dopravní značení, které zde neumožňuje (dle návrhových bodů nedůvodně a v rozporu s požadavky na bezpečnost a plynulost silničního provozu) obousměrný provoz cyklistů. Navrhovatelka současně konkrétně tvrdila, proč považuje alternativní cestu pro cyklistu nejen za delší a náročnější (v některých případech), ale též méně bezpečnou, což myslitelně zasahuje do jejího práva na ochranu zdraví.

[27] Judikatura správních soudů dlouhodobě v případě přezkumu návrhů na zrušení místní úpravy provozu připouští možnost zásahu i do jiných práv než práva vlastnického, zejména do práva svobodně podnikat (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 100, č. 1794/2009 Sb. NSS, či ze dne 18. 7. 2012, 1 Aos 1/2012 30, č. 2709/2012 Sb. NSS).

[28] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 5. 2018, č. j. 10 As 336/2017 46, posuzoval otázku aktivní procesní a věcné legitimace spolku se sídlem v Praze, který se dle předmětu činnosti „zasazuje o podporu udržitelné dopravy v Praze a usiluje o vyvážené uspořádání dopravy pro všechny aktéry silničního provozu, tj. automobily, chodce i cyklisty“ a který tvrdil, že opatřením obecné povahy, jež v řadě jednosměrných komunikací omezilo průjezd cyklistů v obou směrech, byli zkráceni na svých právech jeho členové. Ti pravidelně jezdí na kole po celé Praze a využívají ulice na Praze 8, které jsou jednosměrné pro automobily, ale obousměrné pro cyklisty. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tvrzení stěžovatele, že jeho pražští členové v regulované lokalitě Prahy 8 pravidelně jezdí na kole a nová regulace jejich práva zkracuje, „nepochybně založí jak aktivní procesní, tak aktivní věcnou legitimaci“. Ačkoli se uvedené závěry týkaly spolku, neznamená to, že by lidé, kteří v určité obci bydlí a využívají ulice pro svou dopravu, nemohli proti regulaci obecného užívání komunikací, které užívají, brojit též individuálně.

[29] K tomu ostatně v návaznosti na závěry uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu opakovaně dospěl Městský soud v Praze (viz např. rozsudky ze dne 5. 5. 2022, č. j. 15 A 8/2022 56, ze dne 17. 2. 2021, č. j. 9 A 127/2020 124, ze dne 24. 1. 2020, č. j. 9 A 85/2019 254, ze dne 6. 9. 2018, č. j. 8 A 113/2017 106) a Krajský soud v Brně (srov. rozsudky ze dne 27. 4. 2020, č. j. 64 A 2/2020 149 a č. j. 67 A 1/2020 172).

[30] Mezi účastníky nebylo v nyní posuzovaném případě sporné, že navrhovatelka je cyklistkou žijící v městské části Praha Slivenec v blízkosti ulice K Homolce. Jak upozornil městský soud, při účasti na provozu na pozemních komunikacích je každý povinen se řídit dopravními značkami [§ 4 písm. c) zákona o silničním provozu]. Přestože účastníci silničního provozu nemají při užívání komunikací (§ 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) veřejné subjektivní právo na konkrétní úpravu provozu, neznamená to, že se místní úprava provozu na pozemních komunikacích zakládající odlišné povinnosti, než které by měly podle obecné zákonné úpravy provozu na pozemních komunikacích, nedotýká jejich právní sféry. Navrhovatel může namítat i porušení právních předpisů, jejichž primárním účelem je ochrana veřejného zájmu, jestliže úprava obsažená v napadeném opatření obecné povahy negativně zasahuje do jeho právní sféry (viz bod 42 citovaného usnesení č. j. 2 As 187/2017 264).

[31] Stěžovatel namítá, že není dána aktivní věcná legitimace, neboť jednosměrný provoz na řešené komunikaci byl stanoven již dle předchozí místní úpravy provozu, a není zde proto příčinná souvislost mezi změnou provedenou opatřením obecné povahy a možnými důsledky, které namítá navrhovatelka. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Je třeba zdůraznit, že v tomto případě nejde o situaci, kdy by napadené opatření obecné povahy pouze měnilo opatření obecné povahy předchozí. Bylo na odpůrci, jak v oznámení o návrhu opatření obecné povahy jeho předmět vymezí. Z oznámení o návrhu opatření obecné povahy a napadeného opatření obecné povahy vyplývá, že místní úprava provozu na komunikaci K Homolce byla přijímána (v souvislosti s rekonstrukcí uličního profilu) nově dle přiložené situace, byť fakticky přebírala dřívější regulaci, pokud jde o jednosměrnost provozu. Za takové situace bylo na místě přiznat navrhovatelce plnou soudní ochranu, neboť odpůrce v takovém případě „začíná takříkajíc‚ s čistým stolem‘ a do práv dotčených subjektů tak zasahuje v celém rozsahu nově, neboť vše je otevřeno ke změnám“ (viz např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 22. 1. 2021, č. j. 1 As 161/2019 56, č. 4157/2021 Sb. NSS, bod 24, v něm odkazovaný rozsudek ze dne 28. 8. 2020, č. j. 6 As 141/2019 64, č. 4077/2020 Sb. NSS, body 19 až 21 a tam uvedený přehled předchozí judikatury). Stěžovatelův argument, že pokud napadené opatření obecné povahy jednosměrný provoz nemění, nemůže být navrhovatelka aktivně věcně legitimována, tak nemůže již z tohoto důvodu obstát.

[32] Dle názoru Nejvyššího správního soudu je i z rozsudku č. j. 10 As 336/2017 46, na který poukazuje stěžovatel, patrné, že pro posouzení dotčení na právech je třeba vzít v úvahu, co je předmětem napadeného opatření obecné povahy a zda předchozí úpravu částečně mění, nebo zda ji nahrazuje. Naopak z něj neplyne, že proti novému opatření obecné povahy, které celkově upravuje provoz v určitém území, nelze úspěšně brojit v rozsahu, v němž nemění úpravu stanovenou předchozím opatřením obecné povahy. K odkazu stěžovatele na rozsudky Městského soudu v Praze ze dne 8. 9. 2022, č. j. 10 A 62/2022 46, a ze dne 19. 10. 2022, č. j. 14 A 73/2022 61, Nejvyšší správní soud předně uvádí, že v nich vysloveným názorem není vázán, a proto neshledává důvod se k nim blíže vyjadřovat (řízení o kasační stížnosti proti rozsudku č. j. 14 A 73/2022 61 je vedeno pod sp. zn. 9 As 197/2022). Z odůvodnění odkazovaného rozsudku č. j. 14 A 73/2022 61 je navíc patrné, že se nejednalo o shodný případ, neboť dle městského soudu byla předmětem přijímaného opatření obecné povahy (pouze) úprava zón placeného stání. Za této situace pak městský soud shledal aktivní věcnou legitimaci pouze ve vztahu k zavedení jednosměrného provozu, k němuž došlo v jedné z ulic přezkoumávaným opatřením obecné povahy, a nikoli ve vztahu k požadavku na zavedení obousměrného provozu cyklistů v dalších ulicích, v nichž ke změně dopravního značení opatřením obecné povahy nedošlo, a proto nebyla dána příčinná souvislost s vydáním opatření obecné povahy. V rozsudku č. j. 10 A 62/2022 46 městský soud shledal aktivní procesní legitimaci navrhovatele, který napadl opatření obecné povahy, jež měnilo organizaci dopravy v několika pražských ulicích, nevyslovil však názor, že nelze brojit proti úpravě stanovené opatřením obecné povahy v rozsahu, v níž se shoduje s předchozí úpravou stanovenou jiným opatřením obecné povahy.

[33] Pokud v nyní posuzovaném případě místní úprava provozu provedená napadeným opatřením obecné povahy v dané části místní komunikace v ulici K Homolce stanovila dopravní značení upravující jednosměrný provoz bez umožnění dvousměrného provozu pro cyklisty, příčinná souvislost mezi napadeným opatřením obecné povahy a namítanými důsledky zde byla dána. Nejedná se o obdobou situaci jako ve věci řešené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2010, č. j. 1 Ao 3/2009 82, citovaném v rozsudku č. j. 10 As 336/2017 46, na který poukázal stěžovatel. Uvedená věc se týkala změny územního plánu, nikoli přijetí nového územního plánu, přičemž soud neshledal aktivní věcnou legitimaci, neboť nebylo možné dovodit příčinnou souvislost mezi změnou územního plánu a namítanými možnými důsledky stavby zpevněné komunikace na nemovitosti navrhovatelů. Nelze též přehlédnout, že pokud stěžovatel uváděl, že dopravní značení, které má být nahrazeno, je v místě nejméně od roku 2009, pomíjí, že navrhovatelka ohledně možnosti obousměrného provozu v rámci uplatněných připomínek poukázala mimo jiné na Technické podmínky schválené Ministerstvem dopravy v roce 2017. Jak uvedl městský soud, odpůrce se s nimi měl vypořádat při vydání napadeného opatření obecné povahy, které muselo zohlednit skutkový a právní stav v době svého vydání.

[34] V tomto případě nebylo na místě, aby městský soud věcně posuzoval, zda by bylo navrhovatelkou preferované řešení pro cyklisty bezpečnější a nakolik je namítané omezení navrhovatelky (cyklistů pohybujících se v dané lokalitě) intenzivní, neboť to měl primárně učinit v návaznosti na uplatněné připomínky odpůrce. Ten měl přezkoumatelným způsobem odůvodnit zvolenou regulaci z hlediska zájmů všech účastníků silničního provozu. Navrhovatelka má jako účastník silničního provozu právo na to, aby dopravní značky, které musí při pohybu na veřejných komunikacích v okolí svého bydliště dodržovat, byly umístěny v souladu s § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu, podle něhož se dopravní značky „smějí užívat jen v takovém rozsahu a takovým způsobem, jak to nezbytně vyžaduje bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích nebo jiný důležitý veřejný zájem“ a jejich umístění bylo racionální a opodstatněné některým z uvedených legitimních důvodů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 3/2008 100, č. 1794/2009 Sb. NSS, či ze dne 23. 5. 2018, č. j. 10 As 336/2017 46). Současně má právo na to, aby byly vypořádány uplatněné připomínky [§ 172 odst. 4 a § 173 odst. 1 ve spojení s § 174 odst. 1 a § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)].

[35] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem městského soudu o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy.

[36] Podle § 172 odst. 4 správního řádu může k návrhu opatření obecné povahy kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, uplatnit u správního orgánu písemné připomínky nebo na veřejném projednání ústní připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat jako podkladem pro opatření obecné povahy a vypořádat se s nimi v jeho odůvodnění.

[37] Podle § 173 odst. 1 správního řádu musí opatření obecné povahy obsahovat odůvodnění. Podle § 174 odst. 1 správního řádu pro řízení podle této části (část šestá správního řádu) platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé. Přiměřeně tedy lze použít i § 68 odst. 3 správního řádu, v němž je stanoveno, že v odůvodnění se uvedou důvody výroku, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že i v odůvodnění opatření obecné povahy je nutno uvést důvody výroku, podklady pro jeho vydání a úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů. Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost. Je li vydání opatření obecné povahy vázáno na splnění zákonných podmínek, mělo by být obsahem jeho odůvodnění též posouzení, zda byly tyto podmínky splněny (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 136). Pro posouzení napadeného opatření obecné povahy, kterým byla stanovena úprava provozu na místní komunikaci K Homolce, a naplnění požadavků na jeho odůvodnění bylo podstatné splnění zákonem stanovených podmínek obsažených ve výše citovaném § 78 odst. 2 zákona o silničním provozu (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2020, č. j. 1 As 231/2020 64).

[38] Jak bylo výše uvedeno, připomínka, v níž se navrhovatelka s odkazem na Technické podmínky, technickou normu, judikaturu správních soudů a poměry v dané lokalitě domáhala doplnění dodatkových tabulek, jimiž by byl povolen vjezd cyklistů v protisměru do jednosměrné pozemní komunikace, byla z hlediska předmětu napadeného opatření obecné povahy, jímž byla nově stanovována místní úprava provozu v ulici K Homolce, relevantní. I když navrhovatelka připomínkami brojila proti místní úpravě provozu, která zde již existovala v předchozím období, byl odpůrce při vydání nového opatření obecné povahy, které stanovilo místní úpravu provozu v ulici K Homolce, povinen odůvodnit, proč nelze připomínkám vyhovět a umožnit obousměrný provoz cyklistů. Ostatně ani stěžovatel v odůvodnění napadeného opatření při vypořádání námitek neargumentoval tím, že je považuje za nerelevantní či nepřípustné.

[39] Stěžovatel se dovolává rozsudku ze dne 18. 4. 2018, č. j. 10 As 211/2017 47, v němž Nejvyšší správní soud vysvětlil, že „úkolem správních soudů není zajišťovat účastníkům vždy a po všech stránkách bezvadná správní rozhodnutí, nýbrž ochránit je před hmotněprávními pochybeními správních orgánů a před takovými vadami správního řízení, které by ve svém důsledku mohly mít vliv na hmotněprávní postavení účastníků. Na jedné straně je pravda, že jakékoli písemně vyhotovené rozhodnutí veřejné moci – ať moci výkonné, nebo moci soudní, ať v prvním stupni, nebo v nejvyšší instanci – by mělo splňovat stejná základní kritéria srozumitelnosti, přehlednosti, určitosti a vykonatelnosti. Na druhé straně nelze realisticky očekávat, že rozhodnutí zejména správního orgánu prvního stupně, leckdy vypracované úředníkem, který ani nemá právní vzdělání (a případně vůbec vysokoškolské vzdělání), bude svou podobou, formální úrovní a obsahovou pečlivostí srovnatelné s rozhodnutím nejvyšší soudní instance, na jehož koncipování se obvykle podílí několik právně vzdělaných osob.“ Závěry citovaného rozsudku však nejsou v nynějším případě použitelné, neboť v něm soud posuzoval vady, které spočívaly zejména v odbyté grafické podobě rozhodnutí, obsahové nepřehlednosti a formulační nepřesnosti, nikoli věcné vypořádání připomínek. Citovaný rozsudek není omluvou pro chybějící věcnou argumentaci. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že nikoli každá vada správního rozhodnutí (například obsahová nepřehlednost, formulační neobratnost či nepřesnost) má vést k jeho zrušení. To lze vztáhnout i na odůvodnění opatření obecné povahy. V tomto případě se ovšem odpůrce, který k tomu má být odborně vybaven, věcně nevypořádal s podstatnou částí argumentace navrhovatelky uplatněné v připomínkách ve prospěch umožnění vjezdu cyklistům v protisměru do jednosměrné části ulice K Homolce. Odpovědi na vznesené připomínky (odbornou úvahu, proč nemá být umožněn obousměrný provoz cyklistů, přes navrhovatelkou vznesené argumenty) přitom mělo poskytnout primárně napadené opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud proto souhlasí s městským soudem, že napadené opatření obecné povahy je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008 136, č. 1795/2009 Sb. NSS).

[40] Pokud stěžovatel poukazuje na souhlasné stanovisko Policie České republiky k napadenému opatření obecné povahy, není patrné, že by se Policie České republiky zabývala i navrhovatelkou předestřenou úpravou, respektive že by s ní nesouhlasila a z jakého důvodu. Ani názor Městské části Praha Slivenec ohledně připomínek navrhovatelky zmíněný v napadeném opatření obecné povahy nebyl nikterak odůvodněn a ani součástí spisové dokumentace není písemné vyjádření, které by důvody ozřejmilo. Poukazuje li stěžovatel v kasační stížnosti na to, že napojení do ulice Do Chuchle je méně přehledné, pak tuto argumentaci v napadeném opatření obecné povahy nezmínil, ačkoli navrhovatelka argumentovala, proč považuje cestu jednosměrnou částí ulice K Homolce (včetně průjezdu souvisejících křižovatek) za bezpečnější. Otázkou bezpečnosti v poměrech dané lokality se stěžovatel v podstatě nezabýval, jestliže se omezil na obecný poukaz na možnost vzniku nenadálých situací při výjezdu z garáže či vlastního pozemku s tím, že dle jeho (blíže nespecifikované) zkušenosti nejsou řidiči v jednosměrné komunikaci zvyklí sledovat provoz z opačné strany, aniž by reagoval na argumentaci navrhovatelky ohledně bezpečnosti požadované regulace. Navrhovatelka přitom poukázala na konkrétní poměry v dané lokalitě, v judikatuře zmíněné statistky a článek ke zkušenostem s provozem obousměrných cyklostezek. K obecnému příkladu odpůrce, který nebyl podložen žádnými statistickými daty, která by bylo možné ověřit, lze poznamenat, že obecně lze předpokládat, že řidiči budou při výjezdu z garáže či svého pozemku sledovat provoz z obou stran i v jednosměrné ulici, a to již proto, že se zde mohou pohybovat chodci, navíc omezený okruh obyvatel vyjíždějících z přilehlých nemovitostí by měl být s novou úpravou provozu ve „své ulici“ prostřednictvím dodatkových tabulek dobře obeznámen. Na žádná specifika konkrétní ulice přitom stěžovatel nepoukázal. Nejvyšší správní soud tím nikterak nehodnotí, zda bylo na místě obousměrný provoz cyklistů umožnit, pouze poukazuje na nedostatečnost odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, které nemůže ve světle uplatněných připomínek a požadavků plynoucích z § 78 zákona o silničním provozu obstát, jak podrobně vysvětlil městský soud. IV. Závěr a náhrada nákladů řízení

[41] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené neshledal kasační stížnost stěžovatele důvodnou, a proto ji v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

[42] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Navrhovatelka měla ve věci úspěch, a náleží jí tedy vůči stěžovateli právo na náhradu nákladů, které v řízení vynaložila. Náklady řízení o kasační stížnosti tvoří odměna advokáta za jeden úkon právní služby (sepis vyjádření ke kasační stížnosti) dle § 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve výši 3100 Kč za úkon a paušální náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu). Jelikož zástupce navrhovatelky je společníkem právnické osoby zřízené podle zvláštních právních předpisů upravujících výkon advokacie, která je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se částka 3400 Kč o 21% sazbu této daně, tj. o 714 Kč.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 27. března 2024

JUDr. Viktor Kučera předseda senátu

Plný text rozhodnutí