U přestupků, které byly spáchány po zahájení řízení o jiném přestupku, se ve vztahu k tomuto jinému přestupku neuplatní pravidla pro ukládání úhrnného trestu vyjádřená v § 41 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, neboť o nich spolu s tímto jiným přestupkem nelze dle § 88 odst. 3 uvedeného zákona vést společné řízení, ani pokud se jejich skutková podstata týká porušení právních povinností vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy a k jejich projednání je příslušný tentýž správní orgán.
[39] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[40] V první řadě je z odůvodnění usnesení, jímž pátý senát tuto věc předložil rozšířenému senátu, zjevné, že uvedený senát dospěl k jinému posouzení pro věc rozhodné právní otázky, než o jaké se opírá čtvrtý senát v rozsudku ze dne 30. 11. 2023, čj. 4 As 333/2021-30.
[41] Právní názor čtvrtého senátu je navíc v rozporu s právními názory již vyjádřenými ve výše zmiňovaných rozhodnutích Nejvyššího správního soudu (konkrétně v rozsudcích ze dne 8. 11. 2022, čj. 7 As 300/2020-26, a ze dne 25. 11. 2022, čj. 5 As 117/2021-33).
[42] V rozsudku čj. 7 As 300/2020-26 se v bodě 21 uvádí, že „§ 37 písm. b) nového přestupkového zákona se uplatní toliko v případech, kdy nebylo více přestupků spáchaných týmž podezřelým projednáno ve společném řízení, ačkoliv by to bylo možné,“ a že „podle uvedeného pravidla se postupuje jen v situacích, kdy o některém z více spáchaných přestupků nebylo rozhodnuto ve společném řízení, ačkoliv vedení společného řízení bylo možné, tedy byly by splněny zákonné předpoklady pro rozhodování ve společném řízení. Uvedené ustanovení je tedy věcně provázáno rovněž s § 88 téhož zákona, který upravuje tzv. společné řízení. “
[43] Na rozsudek čj. 7 As 300/2020-26 navázal rozsudek čj. 5 As 117/2021-33. Ten v bodě 31 odmítl názor, že „ustanovení o přihlédnutí k dříve uloženému správnímu trestu jsou aplikovatelná např. i v případě, kdy společné řízení není vedeno z důvodu, že ve smyslu § 88 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky byl druhý přestupek spáchán až po zahájení řízení o prvním z přestupků “.
[44] Oproti tomu čtvrtý senát v rozsudku čj. 4 As 333/2021-30 v bodě 31 uvádí, že § 88 odst. 3 zákona o přestupcích „zakotvuje výlučně podmínky pro vedení společného řízení o více přestupcích ve smyslu § 88 odst. 1 téhož zákona “. Dodává v bodě 32, že „uvedené ustanovení týkající se podmínek vedení společného řízení nemůže ovlivnit způsob ukládání trestu za použití zásady absorpce, a právě proto nemůže být rozhodné ani pro stanovení okamžiku, ve vztahu k němuž se souběh přestupků vztáhne. […] pro posouzení souběhu přestupků v daném případě nebylo rozhodné datum zahájení nynějšího řízení […], nýbrž okamžik vydání dřívějšího rozhodnutí inspektorátu o přestupcích žalobkyně (byť z časového hlediska později spáchaných) […]“.
[45] Z výše uvedených citací je patrné, že podle čtvrtého senátu se pravidla pro ukládání úhrnného trestu, jak jsou vyjádřena v § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky, uplatní i mimo rámec podmínek pro vedení společného řízení podle § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky, zejména i u přestupku spáchaného po zahájení řízení o jiném přestupku ve smyslu odst. 3 tohoto paragrafu. Naopak sedmý senát nepřímo a pátý senát přímo vyslovily právní názor, že se tato pravidla uplatní jen u těch přestupků, které splňují podmínky § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky, tedy krom jiného i podmínku podle jeho odst. 3.
[45] Z výše uvedených citací je patrné, že podle čtvrtého senátu se pravidla pro ukládání úhrnného trestu, jak jsou vyjádřena v § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky, uplatní i mimo rámec podmínek pro vedení společného řízení podle § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky, zejména i u přestupku spáchaného po zahájení řízení o jiném přestupku ve smyslu odst. 3 tohoto paragrafu. Naopak sedmý senát nepřímo a pátý senát přímo vyslovily právní názor, že se tato pravidla uplatní jen u těch přestupků, které splňují podmínky § 88 zákona o odpovědnosti za přestupky, tedy krom jiného i podmínku podle jeho odst. 3.
[46] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
IV.2 Právní názor rozšířeného senátu
[47] Podle § 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky za dva nebo více přestupků téhož pachatele projednaných ve společném řízení se uloží správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejpřísněji trestný. Jsou-li horní hranice sazeb pokut stejné, uloží se správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávažnější.
[48] Podle § 88 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky, pokud se podezřelý dopustil více přestupků, jejichž skutková podstata se týká porušení právních povinností vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy, a k jejich projednání je příslušný týž správní orgán, projednají se ve společném řízení.
[49] Podle § 88 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky ve společném řízení se neprojedná přestupek, který byl spáchán po zahájení řízení o jiném přestupku.
[50] Podle § 37 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky se při určení druhu správního trestu a jeho výměry přihlédne zejména k tomu, že o některém z více přestupků, které byly spáchány jedním skutkem nebo více skutky, nebylo rozhodnuto ve společném řízení.
[51] Právní názor čtvrtého senátu se opírá o východisko, že při posuzování přestupkové činnosti tvořené více skutky spáchanými po sobě v průběhu času a způsobu jejího trestání stanoví § 88 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky pouze podmínky pro vedení společného řízení. Nemůže však ovlivnit způsob ukládání správního trestu za použití zásady absorpce. Právě proto nemůže být uvedené ustanovení rozhodné ani pro stanovení okamžiku, od něhož se již při mnohosti přestupků nejedná o souběh (pro účely ukládání správního trestu). Pak by se v řízení o přestupku za nedostatečně konkrétní úpravy hmotného práva (pravidel pro ukládání správních trestů u přestupkové činnosti tvořené více skutky spáchanými po sobě v průběhu času) musely uplatnit analogicky stejné principy vymezení souběhu přestupků jako u trestných činů.
[51] Právní názor čtvrtého senátu se opírá o východisko, že při posuzování přestupkové činnosti tvořené více skutky spáchanými po sobě v průběhu času a způsobu jejího trestání stanoví § 88 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky pouze podmínky pro vedení společného řízení. Nemůže však ovlivnit způsob ukládání správního trestu za použití zásady absorpce. Právě proto nemůže být uvedené ustanovení rozhodné ani pro stanovení okamžiku, od něhož se již při mnohosti přestupků nejedná o souběh (pro účely ukládání správního trestu). Pak by se v řízení o přestupku za nedostatečně konkrétní úpravy hmotného práva (pravidel pro ukládání správních trestů u přestupkové činnosti tvořené více skutky spáchanými po sobě v průběhu času) musely uplatnit analogicky stejné principy vymezení souběhu přestupků jako u trestných činů.
[52] Právní názor zaujatý čtvrtým senátem vychází z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2009, čj. 1 As 28/2009-62. Podle něj, „nevedl-li správní orgán v rozporu s § 57 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, společné řízení o více přestupcích téhož pachatele, není takový postup vadou řízení, je-li z odůvodnění následného rozhodnutí zřejmé, že ve věci byla aplikována zásada absorpční, zakotvená v § 12 odst. 2 citovaného zákona pro ukládání trestu za souběh přestupků “. Společné řízení je podle tohoto právního názoru pouhou „procesní cestou“ jak docílit principu trestání sbíhající se přestupkové činnosti, spočívajícího v absorpci méně přísných trestů trestem přísnějším.
[53] Jak ale trefně poznamenal pátý senát, tento výklad trestání souběhu přestupků učinil Nejvyšší správní soud za právní úpravy starého přestupkového zákona ve znění před 1. 10. 2015. Starý přestupkový zákon v tomto znění však neupravoval žádným způsobem okamžik, k němuž se přestupky dají považovat za sbíhající. Ostatně první senát v citovaném rozsudku explicitně uvedl, že „úprava zákona o přestupcích ve vztahu k trestání jejich souběhu je však narozdíl od úpravy trestněprávní neúplná. Zejména pak neřeší moment, do kdy je přestupky možno považovat za sbíhající se (podle § 35 odst. 2 trestního zákona je pro trestné činy tímto mezníkem vyhlášení odsuzujícího rozsudku soudu prvního stupně), jakož ani důsledky, není-li z jakýchkoli důvodů vedeno společné řízení (kupř. tak neumožňuje uložení souhrnného trestu ve smyslu § 35 odst. 2 trestního zákona). “ Právě s ohledem na tehdejší kusost právní úpravy starého přestupkového zákona dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že při trestání správních deliktů (dnes přestupků) týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů.
[53] Jak ale trefně poznamenal pátý senát, tento výklad trestání souběhu přestupků učinil Nejvyšší správní soud za právní úpravy starého přestupkového zákona ve znění před 1. 10. 2015. Starý přestupkový zákon v tomto znění však neupravoval žádným způsobem okamžik, k němuž se přestupky dají považovat za sbíhající. Ostatně první senát v citovaném rozsudku explicitně uvedl, že „úprava zákona o přestupcích ve vztahu k trestání jejich souběhu je však narozdíl od úpravy trestněprávní neúplná. Zejména pak neřeší moment, do kdy je přestupky možno považovat za sbíhající se (podle § 35 odst. 2 trestního zákona je pro trestné činy tímto mezníkem vyhlášení odsuzujícího rozsudku soudu prvního stupně), jakož ani důsledky, není-li z jakýchkoli důvodů vedeno společné řízení (kupř. tak neumožňuje uložení souhrnného trestu ve smyslu § 35 odst. 2 trestního zákona). “ Právě s ohledem na tehdejší kusost právní úpravy starého přestupkového zákona dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že při trestání správních deliktů (dnes přestupků) týmž správním orgánem se přiměřeně uplatní i principy ovládající souběh trestných činů.
[54] Ke dni 1. 10. 2015 však nabyla účinnosti novela starého přestupkového zákona a přinesla nový § 57 odst. 3, podle něhož začalo platit, že ve společném řízení se neprojedná přestupek, který byl spáchán po zahájení řízení o jiném přestupku. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jenž ono nové ustanovení do starého přestupkového zákona zavedl, měla nová právní úprava dva cíle [viz k tomu důvodová zpráva, zvláštní část, k části I, bodu 12 a 13 (§ 57 odst. 1 a 3)]. Prvním bylo vyloučit možnost zániku odpovědnosti za přestupky u pachatelů, kteří je páchají opakovaně, a v průběhu roční lhůty je nebylo možno ve společném řízení vyřešit. Dále pak měla novelizace vyjasnit, které přestupky lze do společného řízení ještě zahrnout – zda přestupky spáchané týmž pachatelem ještě do zahájení řízení o jeho jiném přestupku, nebo i přestupky spáchané týmž pachatelem do vydání rozhodnutí o jeho jiném přestupku. Zákonodárce zvolil první z uvažovaných variant, ačkoliv si byl vědom i druhé varianty, která by odpovídala způsobu, jakým se posuzuje souběh trestné činnosti v trestním právu. Jak uvedl i předkládající senát, obdobná právní úprava jako v § 57 odst. 3 starého přestupkového zákona byla následně převzata do § 88 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky.
[54] Ke dni 1. 10. 2015 však nabyla účinnosti novela starého přestupkového zákona a přinesla nový § 57 odst. 3, podle něhož začalo platit, že ve společném řízení se neprojedná přestupek, který byl spáchán po zahájení řízení o jiném přestupku. Podle důvodové zprávy k zákonu č. 204/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jenž ono nové ustanovení do starého přestupkového zákona zavedl, měla nová právní úprava dva cíle [viz k tomu důvodová zpráva, zvláštní část, k části I, bodu 12 a 13 (§ 57 odst. 1 a 3)]. Prvním bylo vyloučit možnost zániku odpovědnosti za přestupky u pachatelů, kteří je páchají opakovaně, a v průběhu roční lhůty je nebylo možno ve společném řízení vyřešit. Dále pak měla novelizace vyjasnit, které přestupky lze do společného řízení ještě zahrnout – zda přestupky spáchané týmž pachatelem ještě do zahájení řízení o jeho jiném přestupku, nebo i přestupky spáchané týmž pachatelem do vydání rozhodnutí o jeho jiném přestupku. Zákonodárce zvolil první z uvažovaných variant, ačkoliv si byl vědom i druhé varianty, která by odpovídala způsobu, jakým se posuzuje souběh trestné činnosti v trestním právu. Jak uvedl i předkládající senát, obdobná právní úprava jako v § 57 odst. 3 starého přestupkového zákona byla následně převzata do § 88 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky.
[55] Pojmy jako „vícečinný souběh trestných činů“, „pravá recidiva“ či „nepravá recidiva“ nejsou vymezeny zákonem, nýbrž právní teorií v návaznosti na znění zákona. Konkrétně za zákonnou definici mezníku mezi vícečinným souběhem trestné činnosti a recidivou je v současném trestním právu nutno považovat § 43 odst. 2 trestního zákoníku, podle něhož se jedná o okamžik vyhlášení rozsudku, kterým je pachatel odsuzován za předchozí trestnou činnost. Jinými slovy, dopustí-li se v trestním právu pachatel trestného činu v době do vyhlášení odsuzujícího rozsudku soudu za jeho jiný trestný čin, posoudí se tento trestný čin jako sbíhající se s trestnou činností, za niž již byl odsouzen. V opačném případě se pachatel dopouští recidivy (byť v době od vyhlášení do právní moci odsuzujícího rozsudku tzv. nepravé), tedy nikoliv mnohočetné trestné činnosti, nýbrž trestné činnosti opakované, k čemuž soudy mohou přihlížet při individualizaci trestu [např. § 42 písm. q) trestního zákoníku] či při hodnocení, zda došlo k naplnění kvalifikované skutkové podstaty trestného činu (např. § 205 odst. 2 trestního zákoníku). Vícečinný souběh trestné činnosti je tak v trestním zákoníku vymezen okamžikem, k němuž se trestné činy dají považovat za sbíhající a jímž je vyhlášení odsuzujícího rozsudku za jeden z nich. Tímto okamžikem je tedy dáno, zda se uplatní obecné zásady pro trestání souběhu trestných činů podle § 43 odst. 1 trestního zákoníku, či nikoliv. Tento předěl je určen relativně arbitrárně, neboť lze uvažovat i o jiných podobně vhodných okamžicích (např. okamžik doručení usnesení o zahájení trestního stíhání či právní moc odsuzujícího rozsudku), které by při zasazení do teoretického rámce trestání souběhu trestné činnosti byly racionálně odůvodnitelné.
[55] Pojmy jako „vícečinný souběh trestných činů“, „pravá recidiva“ či „nepravá recidiva“ nejsou vymezeny zákonem, nýbrž právní teorií v návaznosti na znění zákona. Konkrétně za zákonnou definici mezníku mezi vícečinným souběhem trestné činnosti a recidivou je v současném trestním právu nutno považovat § 43 odst. 2 trestního zákoníku, podle něhož se jedná o okamžik vyhlášení rozsudku, kterým je pachatel odsuzován za předchozí trestnou činnost. Jinými slovy, dopustí-li se v trestním právu pachatel trestného činu v době do vyhlášení odsuzujícího rozsudku soudu za jeho jiný trestný čin, posoudí se tento trestný čin jako sbíhající se s trestnou činností, za niž již byl odsouzen. V opačném případě se pachatel dopouští recidivy (byť v době od vyhlášení do právní moci odsuzujícího rozsudku tzv. nepravé), tedy nikoliv mnohočetné trestné činnosti, nýbrž trestné činnosti opakované, k čemuž soudy mohou přihlížet při individualizaci trestu [např. § 42 písm. q) trestního zákoníku] či při hodnocení, zda došlo k naplnění kvalifikované skutkové podstaty trestného činu (např. § 205 odst. 2 trestního zákoníku). Vícečinný souběh trestné činnosti je tak v trestním zákoníku vymezen okamžikem, k němuž se trestné činy dají považovat za sbíhající a jímž je vyhlášení odsuzujícího rozsudku za jeden z nich. Tímto okamžikem je tedy dáno, zda se uplatní obecné zásady pro trestání souběhu trestných činů podle § 43 odst. 1 trestního zákoníku, či nikoliv. Tento předěl je určen relativně arbitrárně, neboť lze uvažovat i o jiných podobně vhodných okamžicích (např. okamžik doručení usnesení o zahájení trestního stíhání či právní moc odsuzujícího rozsudku), které by při zasazení do teoretického rámce trestání souběhu trestné činnosti byly racionálně odůvodnitelné.
[56] Právní úprava trestání přestupků již ve starém přestupkovém zákoně vymezila trestání mnohosti přestupků tak, že úhrnný trest, v jehož rámci je užita zásada absorpce, se v řízení o přestupcích ukládá za ty přestupky, o nichž bylo možno vést společné řízení (viz § 12 odst. 2 starého přestupkového zákona stejně jako již citovaný § 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky). Rozšířený senát nesdílí názor, vyslovený v rozsudku čj. 4 As 333/2021-30, že takovou právní úpravu nelze považovat za dostačující. Není zřejmé, v čem by ona nedostatečnost měla spočívat. Tím se právní názor čtvrtého senátu zásadně odlišuje od již citovaného rozsudku čj. 1 As 28/2009-62. V něm totiž první senát uvedl, že nedostatečnost právní úpravy spočívala v tom, že nebylo definováno, ke kterému okamžiku je ještě nutno považovat přestupky za sbíhající. Tehdejší právní úprava řízení o přestupcích sice navázala definici souběhu přestupkové činnosti na možnost jejich projednání ve společném řízení, avšak neurčila okamžik, k němuž se společné řízení o více přestupcích ještě mělo a mohlo vést. Zároveň správnímu orgánu nebyla dána diskrece v tom, zda společné řízení vést, či nikoliv – při splnění podmínek pro vedení společného řízení měl povinnost přestupky společně projednat. Teoreticky tak byl správní orgán povinen vést společné řízení o všech přestupcích spáchaných týmž pachatelem do právní moci rozhodnutí o nich, čímž v praxi docházelo k oněm problémům oddalování rozhodnutí o přestupcích neustálým pácháním dalších přestupků týmž pachatelem, neboť bylo nezbytné je projednat ve společném řízení. Tuto vadu identifikovala a od 1. 10. 2015 odstranila nová právní úprava. První senát proto nefunkčnost tehdejší právní úpravy řešil v rozsudku čj. 1 As 28/2009-62 analogickou aplikací mezního okamžiku pro souběh trestné činnost, jak je vymezen v trestním zákoníku.
[56] Právní úprava trestání přestupků již ve starém přestupkovém zákoně vymezila trestání mnohosti přestupků tak, že úhrnný trest, v jehož rámci je užita zásada absorpce, se v řízení o přestupcích ukládá za ty přestupky, o nichž bylo možno vést společné řízení (viz § 12 odst. 2 starého přestupkového zákona stejně jako již citovaný § 41 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky). Rozšířený senát nesdílí názor, vyslovený v rozsudku čj. 4 As 333/2021-30, že takovou právní úpravu nelze považovat za dostačující. Není zřejmé, v čem by ona nedostatečnost měla spočívat. Tím se právní názor čtvrtého senátu zásadně odlišuje od již citovaného rozsudku čj. 1 As 28/2009-62. V něm totiž první senát uvedl, že nedostatečnost právní úpravy spočívala v tom, že nebylo definováno, ke kterému okamžiku je ještě nutno považovat přestupky za sbíhající. Tehdejší právní úprava řízení o přestupcích sice navázala definici souběhu přestupkové činnosti na možnost jejich projednání ve společném řízení, avšak neurčila okamžik, k němuž se společné řízení o více přestupcích ještě mělo a mohlo vést. Zároveň správnímu orgánu nebyla dána diskrece v tom, zda společné řízení vést, či nikoliv – při splnění podmínek pro vedení společného řízení měl povinnost přestupky společně projednat. Teoreticky tak byl správní orgán povinen vést společné řízení o všech přestupcích spáchaných týmž pachatelem do právní moci rozhodnutí o nich, čímž v praxi docházelo k oněm problémům oddalování rozhodnutí o přestupcích neustálým pácháním dalších přestupků týmž pachatelem, neboť bylo nezbytné je projednat ve společném řízení. Tuto vadu identifikovala a od 1. 10. 2015 odstranila nová právní úprava. První senát proto nefunkčnost tehdejší právní úpravy řešil v rozsudku čj. 1 As 28/2009-62 analogickou aplikací mezního okamžiku pro souběh trestné činnost, jak je vymezen v trestním zákoníku.
[57] Zákonodárce reagoval na nedostatečnost právní úpravy řízení o přestupcích tak, že zachoval pravidlo, že sbíhající se přestupky se zásadně projednají ve společném řízení (pokud o nich lze vést společné řízení). Současně však jednoznačně zakotvil, že možnost vedení společného řízení se vztahuje na ty přestupky, které byly spáchány do zahájení řízení o jednom z nich. Z toho je zřejmé, že právě okamžik zahájení řízení o jednom ze spáchaných přestupků má být oním předělem, k němuž je nezbytné posuzovat rozdíl mezi vícečinným souběhem přestupkové činnosti a recidivou (byť do právní moci rozhodnutí správního orgánu nepravou). Takovou právní úpravu lze považovat za zcela dostačující, neboť přestavuje ucelený a předvídatelný systém pravidel, podle nichž se má posuzovat souběh přestupků a způsob jejich trestání. Jak také trefně poznamenal předkládající senát, v takovém případě chybí jedna ze základních premis, na nichž první senát postavil svůj právní názor v rozsudku čj. 1 As 28/2009-62, a proto tento právní názor není za nové právní úpravy, která otázku souběhu přestupků výslovně a relativně uceleně řeší, použitelný.
[57] Zákonodárce reagoval na nedostatečnost právní úpravy řízení o přestupcích tak, že zachoval pravidlo, že sbíhající se přestupky se zásadně projednají ve společném řízení (pokud o nich lze vést společné řízení). Současně však jednoznačně zakotvil, že možnost vedení společného řízení se vztahuje na ty přestupky, které byly spáchány do zahájení řízení o jednom z nich. Z toho je zřejmé, že právě okamžik zahájení řízení o jednom ze spáchaných přestupků má být oním předělem, k němuž je nezbytné posuzovat rozdíl mezi vícečinným souběhem přestupkové činnosti a recidivou (byť do právní moci rozhodnutí správního orgánu nepravou). Takovou právní úpravu lze považovat za zcela dostačující, neboť přestavuje ucelený a předvídatelný systém pravidel, podle nichž se má posuzovat souběh přestupků a způsob jejich trestání. Jak také trefně poznamenal předkládající senát, v takovém případě chybí jedna ze základních premis, na nichž první senát postavil svůj právní názor v rozsudku čj. 1 As 28/2009-62, a proto tento právní názor není za nové právní úpravy, která otázku souběhu přestupků výslovně a relativně uceleně řeší, použitelný.
[58] Za nadále nepoužitelnou je potřeba považovat zejména tu část právního názoru prvního senátu, podle níž je společné řízení pouhou procesní cestou k naplnění zásady absorpce trestů. Podle nové právní úpravy totiž splnění podmínek pro vedení společného řízení představuje také mezník pro posouzení toho, zda se jedná o souběh přestupků, na nějž by zásadu absorpce bylo možné uplatnit. Názor prvního senátu tak obstojí pouze tehdy, pokud společné řízení skutečně mohlo a mělo být vedeno, ale z nějakého důvodu vedeno nebylo. Opačný výklad právního názoru prvního senátu by byl ve zřejmém rozporu s výslovným zněním zákona, neboť by ukládal správnímu orgánu povinnost zohlednit při aplikaci zásady absorpce trestů i tresty za přestupky, o nichž nemohl vést společné řízení.
[58] Za nadále nepoužitelnou je potřeba považovat zejména tu část právního názoru prvního senátu, podle níž je společné řízení pouhou procesní cestou k naplnění zásady absorpce trestů. Podle nové právní úpravy totiž splnění podmínek pro vedení společného řízení představuje také mezník pro posouzení toho, zda se jedná o souběh přestupků, na nějž by zásadu absorpce bylo možné uplatnit. Názor prvního senátu tak obstojí pouze tehdy, pokud společné řízení skutečně mohlo a mělo být vedeno, ale z nějakého důvodu vedeno nebylo. Opačný výklad právního názoru prvního senátu by byl ve zřejmém rozporu s výslovným zněním zákona, neboť by ukládal správnímu orgánu povinnost zohlednit při aplikaci zásady absorpce trestů i tresty za přestupky, o nichž nemohl vést společné řízení.
[59] Ani judikatura, na kterou čtvrtý senát v rozsudku čj. 4 As 333/2021-30 odkazoval, nesvědčila ve prospěch právního závěru, že zásadu absorpce trestu je potřeba zohlednit bez ohledu na to, kdy byl přestupek spáchán. V rozsudku čj. 7 As 380/2019-29, sedmý senát vycházel z premisy, že „podstata ukládání úhrnného trestu za vícečinný souběh správních deliktů (přestupků) ve společném řízení spočívá v privilegované formě potrestání pachatele za delikty spáchané před zahájením takového řízení “. Stejně tak devátý senát v citovaném rozsudku ze dne čj. 9 As 164/2018-36, rozhodoval za situace, kdy nebyla sporná skutečnost, že u posuzovaných přestupků byly splněny jejich podmínky pro projednání ve společném řízení. Devátý senát tedy řešil právní otázku, jak se vypořádat se zohledněním zásady absorpce trestu u přestupků, u nichž bylo rozhodnuto dvěma samostatnými rozhodnutími, ačkoliv byly splněny podmínky pro jejich projednání ve společném řízení. Naopak rozsudek čj. 4 As 333/2021-30 je v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 300/2020-26. Podle něj, „pakliže nejsou vůbec splněny předpoklady pro projednání více přestupků téhož podezřelého ve společném řízení stanovené v § 88 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, není správní orgán při určení druhu a výměry správního trestu za spáchání jednoho z těchto přestupků povinen přihlédnout ve smyslu § 37 písm. b) téhož zákona k tomu, že o jiném přestupku téhož pachatele nebylo rozhodnuto ve společném řízení. Za této situace může být případné uložení pokuty za jiný přestupek v jiném samostatném řízení relevantní toliko v rámci hodnocení osobních poměrů pachatele dle § 37 písm. f) citovaného zákona.“
[59] Ani judikatura, na kterou čtvrtý senát v rozsudku čj. 4 As 333/2021-30 odkazoval, nesvědčila ve prospěch právního závěru, že zásadu absorpce trestu je potřeba zohlednit bez ohledu na to, kdy byl přestupek spáchán. V rozsudku čj. 7 As 380/2019-29, sedmý senát vycházel z premisy, že „podstata ukládání úhrnného trestu za vícečinný souběh správních deliktů (přestupků) ve společném řízení spočívá v privilegované formě potrestání pachatele za delikty spáchané před zahájením takového řízení “. Stejně tak devátý senát v citovaném rozsudku ze dne čj. 9 As 164/2018-36, rozhodoval za situace, kdy nebyla sporná skutečnost, že u posuzovaných přestupků byly splněny jejich podmínky pro projednání ve společném řízení. Devátý senát tedy řešil právní otázku, jak se vypořádat se zohledněním zásady absorpce trestu u přestupků, u nichž bylo rozhodnuto dvěma samostatnými rozhodnutími, ačkoliv byly splněny podmínky pro jejich projednání ve společném řízení. Naopak rozsudek čj. 4 As 333/2021-30 je v rozporu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 300/2020-26. Podle něj, „pakliže nejsou vůbec splněny předpoklady pro projednání více přestupků téhož podezřelého ve společném řízení stanovené v § 88 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, není správní orgán při určení druhu a výměry správního trestu za spáchání jednoho z těchto přestupků povinen přihlédnout ve smyslu § 37 písm. b) téhož zákona k tomu, že o jiném přestupku téhož pachatele nebylo rozhodnuto ve společném řízení. Za této situace může být případné uložení pokuty za jiný přestupek v jiném samostatném řízení relevantní toliko v rámci hodnocení osobních poměrů pachatele dle § 37 písm. f) citovaného zákona.“
[60] To, že zákon o odpovědnosti za přestupky neupravuje postup správních orgánů pro (společné či samostatné) projednání přestupků spáchaných po zahájení řízení o jednom z nich, ale před právní mocí rozhodnutí o něm, není mezerou v zákoně, kterou by bylo nezbytné vyplnit pomocí analogie iuris, jak učinil první senát v rozsudku čj. 1 As 28/2009-62, nýbrž záměrem zákonodárce. V důvodové zprávě k návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky (důvodová zpráva, zvláštní část, k § 88) se k § 88 odst. 3 uvádí, že „podle návrhu není třeba ve společném řízení projednat a uložit úhrnný správní trest za přestupky spáchané po zahájení přestupkového řízení “. Zákonodárce si tak byl vědom toho, že po zahájení přestupkového řízení již nebude možné projednat následně spáchané přestupky ve společném řízení ani za ně uložit úhrnný trest, a zároveň to byl jím zamýšlený následek právní úpravy. Slovní spojení „není třeba“ v důvodové zprávě je nutno vnímat tak, že nová úprava vytvoří nový právní režim, za něhož bude jasné a nepochybné, že přestupky spáchané po zahájení přestupkového řízení pro určitý přestupek již nebude možné (a tedy nebude ani „potřeba“) řešit ve společném řízení jako dle úpravy a judikatury tomu předcházející. Není tedy důvod měnit v zákoně jasně vyjádřenou vůli zákonodárce výkladem, který by pozměnil obsah zákonným textem vyjádřeného pravidla chování.
[60] To, že zákon o odpovědnosti za přestupky neupravuje postup správních orgánů pro (společné či samostatné) projednání přestupků spáchaných po zahájení řízení o jednom z nich, ale před právní mocí rozhodnutí o něm, není mezerou v zákoně, kterou by bylo nezbytné vyplnit pomocí analogie iuris, jak učinil první senát v rozsudku čj. 1 As 28/2009-62, nýbrž záměrem zákonodárce. V důvodové zprávě k návrhu zákona o odpovědnosti za přestupky (důvodová zpráva, zvláštní část, k § 88) se k § 88 odst. 3 uvádí, že „podle návrhu není třeba ve společném řízení projednat a uložit úhrnný správní trest za přestupky spáchané po zahájení přestupkového řízení “. Zákonodárce si tak byl vědom toho, že po zahájení přestupkového řízení již nebude možné projednat následně spáchané přestupky ve společném řízení ani za ně uložit úhrnný trest, a zároveň to byl jím zamýšlený následek právní úpravy. Slovní spojení „není třeba“ v důvodové zprávě je nutno vnímat tak, že nová úprava vytvoří nový právní režim, za něhož bude jasné a nepochybné, že přestupky spáchané po zahájení přestupkového řízení pro určitý přestupek již nebude možné (a tedy nebude ani „potřeba“) řešit ve společném řízení jako dle úpravy a judikatury tomu předcházející. Není tedy důvod měnit v zákoně jasně vyjádřenou vůli zákonodárce výkladem, který by pozměnil obsah zákonným textem vyjádřeného pravidla chování.
[61] Podle rozsudku čj. 4 As 333/2021-30 zákon o odpovědnosti za přestupky obsahuje mezeru spočívající v tom, že neupravuje postup správních orgánů pro aplikaci zásady absorpce v případě, že nebylo vedeno společné řízení. Tento postup je však upraven v § 37 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky, podle něhož správní orgán zohlední při výměře trestu skutečnost, že o více přestupcích nebylo vedeno společné řízení. Nutno podotknout, že i zde je potřeba vykládat zákon tak, že zohlednit lze pouze to, že nebylo vedeno společné řízení u přestupků, u nichž jsou pro to splněny zákonné podmínky, tedy takové společné řízení, které podle zákonných pravidel mělo být vedeno, avšak nebylo. V opačném případě by totiž postup správních orgánů byl v rozporu se zjevným úmyslem zákonodárce vyloučit ze společného projednání a uložení úhrnného trestu za ně přestupky, které byly spáchány až po zahájení řízení o prvním z nich. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud již v rozsudku čj. 7 As 300/2020-26, bod 21.
IV.3 Shrnutí
[62] U přestupků, které byly spáchány po zahájení řízení o jiném přestupku, se ve vztahu k tomuto jinému přestupku neuplatní pravidla pro ukládání úhrnného trestu vyjádřená v § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky, neboť o nich spolu s tímto jiným přestupkem nelze dle § 88 odst. 3 tohoto zákona vést společné řízení, ani pokud se jejich skutková podstata týká porušení právních povinností vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy a k jejich projednání je příslušný týž správní orgán.
IV.4 Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc
[62] U přestupků, které byly spáchány po zahájení řízení o jiném přestupku, se ve vztahu k tomuto jinému přestupku neuplatní pravidla pro ukládání úhrnného trestu vyjádřená v § 41 zákona o odpovědnosti za přestupky, neboť o nich spolu s tímto jiným přestupkem nelze dle § 88 odst. 3 tohoto zákona vést společné řízení, ani pokud se jejich skutková podstata týká porušení právních povinností vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy a k jejich projednání je příslušný týž správní orgán.
IV.4 Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc
[63] Otázka, podle jakých zásad pro ukládání správních trestů u více přestupků je třeba postupovat, byly-li některé z těchto přestupků spáchány až po zahájení řízení o jiném z nich, je jádrem sporu v projednávané věci. Rozšířený senát ji posoudil v souladu se shora vyloženým právním názorem a s ohledem na hospodárnost řízení rozhodl věc sám podle § 71 odst. 1 in fine Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu.
[64] Rozsudek krajského soudu stojí na konceptu ukládání správních trestů, který rozšířený senát shora odmítl, a opírá se o část judikatury Nejvyššího správního soudu. V bodech 25 a 26 svého rozsudku krajský soud uvedl:
„[25] Je lichá argumentace žalovaného, že absorpci může zohlednit pouze u přestupků, projednávaných či projednatelných ve společném řízení. Krajský soud demonstroval na výše označené judikatuře Nejvyššího správního soudu, že vedení společného řízení není bezpodmínečnou podmínkou pro uplatnění absorpce – za všechny viz bod 33. rozsudku ze dne 1. 6. 2020, čj. 9 As 299/2019-43, který potvrzuje, že shodné závěry o uplatnění absorpční zásady se uplatní i pro případy, kdy o sbíhajících se správních deliktech není z jakéhokoli důvodu vedeno společné řízení. Absence společného řízení v žádném případě nemůže odůvodnit neuplatnění absorpční zásady.
[26] V této souvislosti je nutno podotknout, že žalovaný také špatně chápe okamžik, ke kterému se souběh posuzuje. Momentem, který odděluje sbíhající se delikty od těch, které již v souběhu nejsou, není okamžik zahájení řízení (str. 36 napadeného rozhodnutí). Jak uvádí odborná literatura (srov. Jelínek, J. a kol.: Trestní právo hmotné. 3. vydání. Praha: Leges, 2013, str. 333): ‚Souběhem (konkurencí) nazýváme případ, kdy pachatel spáchal dva nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich odsouzen, tj. než byl za takový čin vyhlášen odsuzující rozsudek soudem prvního stupně, nebo dříve, než byl obviněnému doručen trestní příkaz (…) Časová mez, která odděluje sbíhající se trestné činy od dalších, je vyhlášení odsuzujícího rozsudku za některý ze sbíhajících se trestných činů, a to za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci (…)’ Pro posouzení souběhu proto není rozhodné datum zahájení dřívějších řízení, ale až 17. 5. 2019, kdy inspektorát vydal první rozhodnutí pod čj. SZPI/AV737-64/2019 o některých sbíhajících se přestupcích. “
[26] V této souvislosti je nutno podotknout, že žalovaný také špatně chápe okamžik, ke kterému se souběh posuzuje. Momentem, který odděluje sbíhající se delikty od těch, které již v souběhu nejsou, není okamžik zahájení řízení (str. 36 napadeného rozhodnutí). Jak uvádí odborná literatura (srov. Jelínek, J. a kol.: Trestní právo hmotné. 3. vydání. Praha: Leges, 2013, str. 333): ‚Souběhem (konkurencí) nazýváme případ, kdy pachatel spáchal dva nebo více trestných činů dříve, než byl pro některý z nich odsouzen, tj. než byl za takový čin vyhlášen odsuzující rozsudek soudem prvního stupně, nebo dříve, než byl obviněnému doručen trestní příkaz (…) Časová mez, která odděluje sbíhající se trestné činy od dalších, je vyhlášení odsuzujícího rozsudku za některý ze sbíhajících se trestných činů, a to za podmínky, že tento rozsudek později nabyl právní moci (…)’ Pro posouzení souběhu proto není rozhodné datum zahájení dřívějších řízení, ale až 17. 5. 2019, kdy inspektorát vydal první rozhodnutí pod čj. SZPI/AV737-64/2019 o některých sbíhajících se přestupcích. “
[65] S ohledem na takto zvolený koncept ukládání správních trestů shledal krajský soud nezákonným posouzení věci žalobkyně stěžovatelkou. Stěžovatelka v napadeném rozhodnutí posuzovala každý přestupek, za který byla žalobkyně rozhodnutím správního orgánu prvního stupně potrestána, a hodnotila, zda o něm bylo možné vést společné řízení s přestupky, za něž byla žalobkyně potrestána již dříve. Dospěla k závěru, že u některých přestupků tyto podmínky byly splněny, a zároveň hodnotila, zda je to rozhodné pro výměru trestu v nyní projednávané věci, či nikoliv; u jiných tyto podmínky podle stěžovatelky splněny nebyly. Krajský soud shledal, že stěžovatelka nesprávně určila okamžik, k němuž se posuzuje souběh přestupků, pokud vzala za rozhodující den zahájení řízení o prvním z nich, nikoliv den vydání rozhodnutí, kterým byla za dříve spáchané přestupky žalobkyně potrestána, tedy 17. 5. 2019.
[66] Tento důvod, na němž krajský soud založil svůj závěr o nezákonnosti rozhodnutí stěžovatelky, se opírá o právní názor překonaný rozšířeným senátem v nyní projednávané věci. Krajský soud tedy nesprávně posoudil právní otázku, která je pro věc rozhodná.