9 As 29/2021- 33 - text
9 As 29/2021 - 36
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Pavla Molka a Mgr. Michala Bobka v právní věci žalobce: V. L., zast. Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem Pod Kaštany 245/10, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 5. 2017, č. j. MF
41772/2016/1603
6/2009, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 1. 2021, č. j. 5 A 129/2017
66,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 8. 1. 2021, č. j. 5 A 129/2017
66, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Předmětem projednávané věci je aplikace absorpční zásady v případě, že sbíhající se správní delikty spadají do různých oblastí veřejné správy a k jejich projednání jsou ve druhém stupni příslušné různé správní orgány.
[2] Rozhodnutím ze dne 26. 10. 2016, č. j. MHMP1916283/2016, uložil Magistrát hlavního města Prahy žalobci pokutu podle § 16 odst. 4 písm. b) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o cenách“), ve výši 45 000 Kč za porušení cenových předpisů podle § 16 odst. 1 písm. b) zákona o cenách tím, že jako provozovatel taxislužby nedodržel při kontrolní jízdě úředně stanovenou cenu a za poskytnutí taxislužby účtoval částku 400 Kč, přestože byl podle § 5 odst. 2 zákona o cenách oprávněn účtovat maximálně částku 178 Kč. Současně byla žalobci uložena povinnost uhradit náklady řízení paušální částkou 1 000 Kč.
[3] Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí magistrátu zamítl žalovaný výše nadepsaným rozhodnutím a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Shledal, že kontrolní i správní řízení proběhla v souladu se zákonem a porušení zákona o cenách bylo spolehlivě prokázáno.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou k Městskému soudu v Praze, který rozhodnutí žalovaného i magistrátu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Současně uložil žalovanému povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení. Přisvědčil totiž žalobní námitce nedostatečného odůvodnění výše uložené sankce. Žalobce spolu se správním deliktem podle zákona o cenách spáchal další dva delikty podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silniční dopravě“), o kterých bylo rozhodnuto samostatným rozhodnutím magistrátu. Správní orgány měly tyto sbíhající se delikty hodnotit společně a namísto kumulační zásady aplikovat zásadu absorpční, tedy vzájemně zohlednit ukládané sankce. Odůvodnění užití absorpční zásady však v napadených rozhodnutích chybělo. Městský soud přitom odmítl obranu žalovaného, že žalobce použití absorpční zásady ve správním řízení nenamítal a žalovaný o rozhodnutí ve věcech porušení zákona o silniční dopravě nevěděl. Ostatní žalobní námitky městský soud důvodnými neshledal.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadá výše označený rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dál jen „s. ř. s.“).
[6] Namítá, že městský soud nesprávně posoudil otázku existence souběhu správních deliktů, neboť ke dni vydání napadeného rozsudku již žádný souběh fakticky neexistoval. Rozhodnutí magistrátu o porušení zákona o silniční dopravě bylo k odvolání žalobce zrušeno rozhodnutím Ministerstva dopravy ze dne 6. 8. 2020 a řízení bylo zastaveno. Toto rozhodnutí Ministerstva dopravy nabylo právní moci dne 20. 8. 2020.
[6] Namítá, že městský soud nesprávně posoudil otázku existence souběhu správních deliktů, neboť ke dni vydání napadeného rozsudku již žádný souběh fakticky neexistoval. Rozhodnutí magistrátu o porušení zákona o silniční dopravě bylo k odvolání žalobce zrušeno rozhodnutím Ministerstva dopravy ze dne 6. 8. 2020 a řízení bylo zastaveno. Toto rozhodnutí Ministerstva dopravy nabylo právní moci dne 20. 8. 2020.
[7] Městský soud dle stěžovatele nesprávně posoudil též otázku aplikace zásady absorpce. Neexistuje povinnost aplikovat při ukládání sankce absorpční princip za situace, kdy se jedná o souběh přestupků z různých oblastí veřejné správy, k jejichž projednání jsou věcně příslušné rozdílné správní orgány, a to jak za úpravy účinné do 30. 6. 2017 [zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „starý PřestZ“)], tak od 1. 7. 2017 [zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nový PřestZ“)].
[8] Podle § 12 odst. 2 starého PřestZ se princip absorpce uplatnil, pokud byly přestupky projednávány ve společném řízení podle § 57 odst. 1 starého PřestZ. Společné řízení se vedlo, pokud se pachatel dopustil více přestupků ze stejné oblasti veřejné správy a k jejich projednání byl příslušný týž orgán. Nejvyšší správní soud (dále také „NSS“) dovodil, že se princip absorpce uplatní i tehdy, pokud společné řízení vedeno nebylo, ale byly pro něj splněny podmínky. V projednávaném případě však k projednání přestupků nebyl v obou stupních příslušný stejný orgán. Ani z pozdějších rozsudků Nejvyššího správního soudu neplyne nutnost aplikovat princip absorpce v případě, kdy se sbíhají delikty z různých oblastí a k vedení odvolacího řízení jsou věcně příslušné různé správní orgány. Městský soud přitom skutečnost, že v projednávaných deliktech existovaly dva různé odvolací orgány, ponechal zcela bez povšimnutí a nezabýval se ani otázkou, zda judikatura ohledně zásady absorpce dopadá i na případy více deliktů z různých oblastí. Napadený rozsudek je proto nepřezkoumatelný.
[9] Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný také proto, že se nevypořádal s přípustností žalobní námitky jednoho rozhodnutí a uložení jediné pokuty, kterou žalobce uvedl až v žalobě. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 8. 2019, č. j. 10 As 36/2019
33, ve kterém jako zástupce figuroval též Mgr. Václav Voříšek a bylo podáno pouze blanketní odvolání a následně komplexní žaloba, uvedl, že takový postup, bude
li se opakovat, bude hodnotit jako zneužití práva. Stěžovatel odkázal i na další rozsudky kasačního soudu s podobnou praxí tohoto zástupce. Městský soud přitom pouze uvedl, že ke zrušení napadeného rozhodnutí by musel přistoupit ex officio, i kdyby žalobce nic nenamítl.
[9] Napadený rozsudek je nepřezkoumatelný také proto, že se nevypořádal s přípustností žalobní námitky jednoho rozhodnutí a uložení jediné pokuty, kterou žalobce uvedl až v žalobě. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 8. 2019, č. j. 10 As 36/2019
33, ve kterém jako zástupce figuroval též Mgr. Václav Voříšek a bylo podáno pouze blanketní odvolání a následně komplexní žaloba, uvedl, že takový postup, bude
li se opakovat, bude hodnotit jako zneužití práva. Stěžovatel odkázal i na další rozsudky kasačního soudu s podobnou praxí tohoto zástupce. Městský soud přitom pouze uvedl, že ke zrušení napadeného rozhodnutí by musel přistoupit ex officio, i kdyby žalobce nic nenamítl.
[10] Stěžovatel navíc nesouhlasí, že by nová právní úprava byla pro žalobce příznivější. Poukázal k tomu na úpravu absorpční zásady a společného řízení v § 41 odst. 1 a § 88 nového PřestZ, jakož i důvodovou zprávu k tomuto zákonu. Projednávané přestupky se týkají cenové regulace a silniční dopravy, kdy tyto oblasti spolu souvisejí jen velmi volně. Stěžovatel se též vymezil k aplikaci § 37 písm. b) nového PřestZ ohledně určení druhu a výměry trestu a odkázal na jiný rozsudek městského soudu, v němž ve skutkově obdobné věci městský soud konstatoval, že správní orgán nebyl povinen vzít v potaz správní trest uložený v jiném řízení a uložit souhrnný trest. Aplikace absorpční zásady v projednávaném případě tedy nebyla možná. S odkazem na další rozsudek městského soudu v obdobné věci stěžovatel namítl, že městský soud tak vybočil ze své rozhodovací praxe.
[11] Pokud přece jen měla být aplikována absorpční zásada, městský soud se měl vypořádat s otázkou, zda bylo dříve vydáno rozhodnutí o správním deliktu podle zákona o cenách nebo podle zákona o silniční dopravě. Pokud by rozhodnutí o deliktu podle zákona o cenách bylo vydáno jako první v pořadí, jen těžko by městský soud mohl stěžovateli vytknout nezohlednění absorpčního principu. Městský soud se však tím, které rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo vydáno dříve, vůbec nezabýval. Neuvedl ani, na základě čeho dovodil druhé pořadí rozhodnutí o cenovém deliktu, pro což mělo obsahovat aplikaci absorpční zásady. Pořadí rozhodnutí přitom bylo možné určit s ohledem na čas doručení datovou schránkou. I z tohoto důvodu je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.
[12] Městský soud nakonec nesprávně posoudil přiznání náhrady nákladů řízení žalobci. Nezohlednil skutečnost blanketního odvolání a komplexní žaloby jako důvod zvláštního zřetele hodný pro účely nepřiznání náhrady nákladů řízení podle § 60 odst. 7 s. ř. s. Správní soudy by neměly akceptovat strategii, kdy jsou obvinění z přestupku nečinní a klíčové námitky uplatní až v žalobě, přičemž rozhodnutí odvolacího správního orgánu je zrušeno, ačkoliv o rozhodné skutečnosti nevěděl, a ještě je povinen nahradit náklady řízení v plné výši. Stěžovatel k tomu odkázal na rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 27. 1. 2021, č. j. 10 As 254/2019
33, ze dne 7. 8. 2019, č. j. 6 As 115/2019
28, a ze dne 21. 8. 2019, č. j. 6 As 115/2019
44.
[12] Městský soud nakonec nesprávně posoudil přiznání náhrady nákladů řízení žalobci. Nezohlednil skutečnost blanketního odvolání a komplexní žaloby jako důvod zvláštního zřetele hodný pro účely nepřiznání náhrady nákladů řízení podle § 60 odst. 7 s. ř. s. Správní soudy by neměly akceptovat strategii, kdy jsou obvinění z přestupku nečinní a klíčové námitky uplatní až v žalobě, přičemž rozhodnutí odvolacího správního orgánu je zrušeno, ačkoliv o rozhodné skutečnosti nevěděl, a ještě je povinen nahradit náklady řízení v plné výši. Stěžovatel k tomu odkázal na rozhodnutí zdejšího soudu ze dne 27. 1. 2021, č. j. 10 As 254/2019
33, ze dne 7. 8. 2019, č. j. 6 As 115/2019
28, a ze dne 21. 8. 2019, č. j. 6 As 115/2019
44.
[13] V doplnění své kasační stížnosti stěžovatel odkázal ještě na rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 7. 2021, č. j. 3 As 150/2021
59, dle kterého není možné o přestupcích podle zákona o cenách a o silniční dopravě vést společné řízení a nemůže být ani aplikována absorpční zásada. Žalobce v projednávané věci navíc ani neuváděl, že by pro něj uložená pokuta byla likvidační, že mu byla souběžně uložena jiná pokuta, že je druhé rozhodnutí pravomocné nebo že by musel obě pokuty hradit současně. Stěžovatel tedy neporušil právní předpisy tím, že by při ukládání sankce za přestupek dle zákona o cenách nezohlednil nepravomocně uloženou sankci za přestupek podle zákona o silniční dopravě. Tím spíše, pokud Ministerstvo dopravy rozhodnutí o druhém přestupku zrušilo a řízení zastavilo.
[14] Žalobce se ke kasační stížnosti ani jejímu doplnění nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[15] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatel je zastoupen (§ 102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[16] Kasační stížnost je důvodná.
[17] Nejvyšší správní soud se prvně zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, neboť pokud by byl opravdu nepřezkoumatelný, bylo by předčasné zabývat se právním posouzením věci samé.
III.a Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku
[18] Stěžovatel spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku v několika důvodech. Městský soud ponechal bez povšimnutí, že k projednání správních deliktů žalobce byly příslušné různé odvolací orgány a nezabýval se ani tím, zda judikatura k absorpční zásadě dopadá i na případy více deliktů z různých oblastí veřejné správy. Dále se nevypořádal se samotnou přípustností žalobní námitky jednoho rozhodnutí a jediné pokuty, když byla poprvé uplatněna až v žalobě. Nakonec se městský soud nezabýval ani pořadím vydaných správních rozhodnutí.
[19] Námitky nejsou důvodné.
[20] Nejvyšší správní soud obecně k pojmu nepřezkoumatelnosti odkazuje na svou ustálenou judikaturu (srov. rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008
136, č. 1795/2009 Sb. NSS, nebo novější ze dne 7. 10. 2021, č. j. 7 As 164/2021
43, odst. [20]). Současně připomíná, že konstatování nepřezkoumatelnosti by mělo být vyhrazeno opravdu výjimečným případům, kdy není z odůvodnění napadeného rozhodnutí vůbec patrno hodnocení podstatných důvodů či skutečností (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016
123, č. 3668/2018 Sb. NSS, odst. [29]).
[21] Napadený rozsudek je ve světle této judikatury přezkoumatelný. Městský soud v projednávané věci srozumitelně vyložil důvody svého rozhodnutí a z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, jakými úvahami se při rozhodování řídil.
[22] Jakkoliv lze přisvědčit stěžovateli, že městský soud se výslovně nezabýval příslušností různých odvolacích orgánů, možností aplikace absorpční zásady na případ souběhu správních deliktů z různých oblastí veřejné správy ani pořadím rozhodnutí, svůj závěr o povinnosti tuto zásadu v projednávané věci aplikovat odůvodnil přezkoumatelně (body 84. a násl. napadeného rozsudku). Vypořádal se též s obranou stěžovatele, že o rozhodnutí o porušení zákona o silniční dopravě nevěděl (bod 89. napadeného rozsudku). Zda měla být v projednávané věci absorpční zásada aplikována či nikoliv, je pak otázkou právního posouzení, ke kterému se Nejvyšší správní soud vyjádří níže.
[22] Jakkoliv lze přisvědčit stěžovateli, že městský soud se výslovně nezabýval příslušností různých odvolacích orgánů, možností aplikace absorpční zásady na případ souběhu správních deliktů z různých oblastí veřejné správy ani pořadím rozhodnutí, svůj závěr o povinnosti tuto zásadu v projednávané věci aplikovat odůvodnil přezkoumatelně (body 84. a násl. napadeného rozsudku). Vypořádal se též s obranou stěžovatele, že o rozhodnutí o porušení zákona o silniční dopravě nevěděl (bod 89. napadeného rozsudku). Zda měla být v projednávané věci absorpční zásada aplikována či nikoliv, je pak otázkou právního posouzení, ke kterému se Nejvyšší správní soud vyjádří níže.
[23] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud nespatřuje ani v tom, že se městský soud výslovně nevyjádřil k přípustnosti žalobní námitky jediného rozhodnutí a sankce. Jak konstatuje i sám stěžovatel, městský soud uvedl, že ke zrušení napadených správních rozhodnutí by musel z důvodu neaplikace zásady absorpce při ukládání pokuty přistoupit i z úřední povinnosti, tj. i kdyby k tomu žalobce nic nenamítl (bod 88. napadeného rozsudku). Posuzovat přípustnost dané žalobní námitky by tedy bylo nadbytečné.
III.b Souběh správních deliktů
[24] Stěžovatel namítá, že ke dni vydání napadeného rozsudku již souběh deliktů žalobce neexistoval, a to z důvodu rozhodnutí Ministerstva dopravy, kterým bylo prvostupňové rozhodnutí magistrátu o deliktech podle zákona o silniční dopravě zrušeno a řízení zastaveno.
[25] Námitka není důvodná.
[26] Jak připomněl i městský soud v bodě 84. napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud již dříve judikoval, že v oblasti správního trestání je použitelná trestněprávní teorie (rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007
135, č. 1338/2007 Sb. NSS). V té je souběh definován jako forma mnohosti trestné činnosti téhož pachatele, který se dopustil více trestných činů dříve, než je za některý z nich pravomocně odsouzen. Stěžejním mezníkem pro posuzování souběhu je tedy pravomocné odsuzující rozhodnutí. Na odlišení sbíhajících se trestných činů nemá vliv zproštění pachatele ani zastavení řízení a na posuzování nic nemění ani dodatečné zrušení odsuzujícího rozhodnutí na základě mimořádného opravného prostředku. Odsuzujícím rozhodnutím je přitom jen takové, kterým se ukládá trest (viz ŠÁMAL, Pavel. § 13 [Trestný čin]. In: ŠÁMAL, Pavel a kol. Trestní zákoník. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 170 a 171).
[27] V projednávané věci se měl žalobce během kontrolní jízdy uskutečněné dne 26. 4. 2016 dopustit více správních deliktů, které naplňovaly skutkové podstaty jednak podle zákona o cenách, jednak podle zákona o silniční dopravě. Správní delikty tedy spáchal dříve, než byl pro některý z nich pravomocně potrestán, tj. v souběhu.
[27] V projednávané věci se měl žalobce během kontrolní jízdy uskutečněné dne 26. 4. 2016 dopustit více správních deliktů, které naplňovaly skutkové podstaty jednak podle zákona o cenách, jednak podle zákona o silniční dopravě. Správní delikty tedy spáchal dříve, než byl pro některý z nich pravomocně potrestán, tj. v souběhu.
[28] Skutečnost, že až dne 6. 8. 2020 rozhodlo Ministerstvo dopravy a z důvodu zániku trestnosti pro uplynutí promlčecí lhůty prvostupňové rozhodnutí magistrátu o správních deliktech podle zákona o silniční dopravě zrušilo a řízení zastavilo, na tom to s ohledem na výše uvedené nemůže nic změnit. Současně podle § 75 odst. 1 s. ř. s. vychází soud při přezkumu správního rozhodnutí zpravidla ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Nikoliv tedy ze stavu v době rozhodování soudu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 11. 8. 2022, č. j. 3 Afs 91/2020
32, odst. [23]). A v době rozhodování stěžovatele rozhodnutí Ministerstva dopravy ještě nebylo vydáno.
III.c Aplikace zásady absorpce
[29] Stěžovatel má za to, že v projednávané věci se absorpční zásada neaplikuje, neboť správní delikty jsou z různé oblasti veřejné správy a k jejich projednání jsou příslušné různé odvolací orgány.
[30] Námitka je důvodná.
[31] Stěžovatel v doplnění své kasační stížnosti příhodně poukázal na rozsudek zdejšího soudu č. j. 3 As 150/2021
59, ve kterém se Nejvyšší správní soud zabýval aplikací absorpční zásady právě při trestání souběhu správních deliktů, resp. přestupků podle zákona o cenách a zákona o silniční dopravě a dospěl k závěru, že zásada absorpce se v takovém případě neaplikuje (odst. [40] daného rozsudku). Tento závěr následně Nejvyšší správní soud potvrdil v dalších rozsudcích ze dne 8. 11. 2022, č. j. 7 As 300/2020
26, odst. [29], ze dne 25. 11 2022, č. j. 5 As 117/2021
33, odst. [35], a ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 378/2021
57, odst. [18] až [20]. Z této judikatury vyplývá, že předpokladem pro aplikaci absorpční zásady, jakož i zohlednění dříve uložených pokut podle § 37 písm. b) nového PřestZ, je možnost vést o sbíhajících se přestupcích společné řízení podle § 88 odst. 1 nového PřestZ. V případě přestupků podle zákona o cenách a zákona o silniční dopravě však podmínky pro vedení společného řízení splněny nejsou, neboť přestupky nespadají do stejné oblasti veřejné správy a k jejich projednání jsou ve druhém stupni příslušné různé orgány.
[31] Stěžovatel v doplnění své kasační stížnosti příhodně poukázal na rozsudek zdejšího soudu č. j. 3 As 150/2021
59, ve kterém se Nejvyšší správní soud zabýval aplikací absorpční zásady právě při trestání souběhu správních deliktů, resp. přestupků podle zákona o cenách a zákona o silniční dopravě a dospěl k závěru, že zásada absorpce se v takovém případě neaplikuje (odst. [40] daného rozsudku). Tento závěr následně Nejvyšší správní soud potvrdil v dalších rozsudcích ze dne 8. 11. 2022, č. j. 7 As 300/2020
26, odst. [29], ze dne 25. 11 2022, č. j. 5 As 117/2021
33, odst. [35], a ze dne 9. 1. 2023, č. j. 5 As 378/2021
57, odst. [18] až [20]. Z této judikatury vyplývá, že předpokladem pro aplikaci absorpční zásady, jakož i zohlednění dříve uložených pokut podle § 37 písm. b) nového PřestZ, je možnost vést o sbíhajících se přestupcích společné řízení podle § 88 odst. 1 nového PřestZ. V případě přestupků podle zákona o cenách a zákona o silniční dopravě však podmínky pro vedení společného řízení splněny nejsou, neboť přestupky nespadají do stejné oblasti veřejné správy a k jejich projednání jsou ve druhém stupni příslušné různé orgány.
[32] Jakkoliv uvedená judikatura vychází již z nové právní úpravy, tj. nového PřestZ účinného od 1. 7. 2017, Nejvyšší správní soud má za to, že její závěry jsou plně aplikovatelné i na projednávanou věc, kdy ke spáchání správních deliktů došlo ještě za účinnosti starého PřestZ (do 30. 6. 2017). Jak správně poukázal sám stěžovatel, i za staré právní úpravy byla aplikace absorpční zásady spojena s možností vést společné řízení (viz § 12 odst. 2 starého PřestZ, jehož analogické použití pro trestání souběhu správních deliktů Nejvyšší správní soud dovodil v rozsudku ze dne 31. 10. 2008, č. j. 5 Afs 9/2008
328, č. 1767/2009 Sb. NSS). Podmínky vedení společného pak též byly obdobné, neboť podle § 57 odst. 1 starého PřestZ (j)estliže pachatel se dopustil více přestupků, jejichž skutková podstata se týká porušení právních povinností vyskytujících se ve stejné oblasti veřejné správy a které je příslušný projednávat týž orgán, projednávají se tyto přestupky ve společném řízení. Také tedy bylo třeba, aby přestupky (správní delikty) spadaly do stejné oblasti veřejné správy a k jejich projednání byl příslušný stejný orgán. To však projednávané věci splněno nebylo, stejně jako ve výše citovaných rozsudcích k přestupkům podle zákona o cenách a zákona o silniční dopravě.
[33] V projednávané věci tedy správní orgány nebyly povinny absorpční zásadu aplikovat a zohlednit sankci uloženou za správní delikty podle zákona o silniční dopravě. Městský soud tuto otázku posoudil nesprávně.
[33] V projednávané věci tedy správní orgány nebyly povinny absorpční zásadu aplikovat a zohlednit sankci uloženou za správní delikty podle zákona o silniční dopravě. Městský soud tuto otázku posoudil nesprávně.
[34] V této souvislosti Nejvyšší správní soud ve shodě se stěžovatelem nesouhlasí s tvrzením městského soudu, že by nová úprava byla pro žalobce příznivější, neboť je obdobná. Ostatně i sám městský soud k tomuto toliko uvedl, že příznivější je pouze výslovné zakotvení absorpční zásady přímo v zákoně (bod 88. napadeného rozsudku). Další související kasační námitkou vybočení městského soudu z vlastní rozhodovací praxe se Nejvyšší správní soud s ohledem na zrušení napadeného rozsudku pro nesprávné právní posouzení aplikace absorpční zásady již výslovně nezabýval.
III.d Blanketní odvolání a komplexní žaloba
[35] Stěžovatel brojí proti postupu žalobce, kdy byl celé správní řízení nečinný a následně uplatnil komplexní argumentaci v žalobě. Kromě toho, že se městský soud nevypořádal s přípustností takových žalobních námitek, nezohlednil takový postup pro účely náhrady nákladů řízení.
[36] Námitky nejsou důvodné.
[37] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že jeho rozšířený senát již dříve dospěl k závěru, že žalobce obecně je v souladu s principem plné jurisdikce: „oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007
62, č. 1742/2009 Sb. NSS). Později dovodil, že žalobci nelze: „upírat ani možnost podat komplexní žalobu, přestože ve správním řízení zůstal zcela pasivní“, přičemž tyto závěry lze vztáhnout i na otázky skutkové (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015
71, č. 3577/2017 Sb. NSS, odst. [38] a násl.). Nejvyšší správní soud v projednávané věci neshledal důvod se od uvedeného odchýlit, a proto konstatuje, že žalobce mohl být v průběhu správního řízení nečinný, podávat jen blanketní opravné prostředky, a následně uplatnit komplexní argumentaci v žalobě. Městský soud se tedy žalobními námitkami včetně aplikace absorpční zásady mohl jako přípustnými zabývat, přičemž není vadou, že se k přípustnosti těchto námitek výslovně nevyjádřil. Výslovně k žalobní námitce aplikace absorpční zásady v tom Nejvyšší správní soud neshledal ani nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jak uvedl výše v odst. [23] tohoto rozsudku.
[37] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že jeho rozšířený senát již dříve dospěl k závěru, že žalobce obecně je v souladu s principem plné jurisdikce: „oprávněn uplatnit v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, bez ohledu na skutečnost, že některé z nich neuplatnil v odvolacím řízení, ač tak učinit mohl“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 8. 2008, č. j. 7 Afs 54/2007
62, č. 1742/2009 Sb. NSS). Později dovodil, že žalobci nelze: „upírat ani možnost podat komplexní žalobu, přestože ve správním řízení zůstal zcela pasivní“, přičemž tyto závěry lze vztáhnout i na otázky skutkové (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 2. 5. 2017, č. j. 10 As 24/2015
71, č. 3577/2017 Sb. NSS, odst. [38] a násl.). Nejvyšší správní soud v projednávané věci neshledal důvod se od uvedeného odchýlit, a proto konstatuje, že žalobce mohl být v průběhu správního řízení nečinný, podávat jen blanketní opravné prostředky, a následně uplatnit komplexní argumentaci v žalobě. Městský soud se tedy žalobními námitkami včetně aplikace absorpční zásady mohl jako přípustnými zabývat, přičemž není vadou, že se k přípustnosti těchto námitek výslovně nevyjádřil. Výslovně k žalobní námitce aplikace absorpční zásady v tom Nejvyšší správní soud neshledal ani nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jak uvedl výše v odst. [23] tohoto rozsudku.
[38] Stěžovatel ovšem přiléhavě poukázal na rozsudek č. j. 10 As 36/2019
33, ve kterém Nejvyšší správní soud ve věci jiného přestupce zastoupeného stejně jako v této věci advokátem Mgr. Václavem Voříškem poukázal na zneužívající povahu obstrukčního postupu neodůvodněných a nikdy nedoplněných odvolání kombinovaných s následným podáním komplexní žaloby. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozsudku ze dne 27. 1. 2021, č. j. 10 As 254/2019
33, a z důvodu této systémové procesní strategie osob jako Motoristická vzájemná pojišťovna, společnost ODVOZ VOZU (např. z rozsudku NSS ze dne 30. 1. 2019, č. j. 6 As 22/2018
30), společnost FLEET Control nebo sdružení Řešíme pokuty nepřiznal přestupci náhradu nákladů řízení pro okolnosti zvláštního zřetele hodné podle § 60 odst. 7 s. ř. s.
[39] Ustanovení § 60 odst. 7 s. ř. s. ovšem upravuje pouze oprávnění soudu náhradu nákladů řízení výjimečně nepřiznat, nikoli povinnost. Je tedy na úvaze soudu, zda shledá důvody zvláštního zřetele hodné k nepřiznání náhrady nákladů řízení a přistoupí k této moderaci (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 6. 2021, č. j. 6 As 174/2019
44, odst. [18]). Nejvyšší správní soud pro doplnění připomíná, že pokud soud zvažuje tento postup, je v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2016, sp. zn. IV. ÚS 529/16 (N 89/81 SbNU 471), povinen poskytnout účastníkům prostor pro vyjádření.
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že procesní strategie blanketních odvolání a komplexních žalob je obecně přípustná a městskému soudu v projednávané věci nelze vyčítat, že se nezabýval aplikací § 60 odst. 7 s. ř. s. a nevyužil oprávnění moderovat náhradu nákladů řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[40] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že procesní strategie blanketních odvolání a komplexních žalob je obecně přípustná a městskému soudu v projednávané věci nelze vyčítat, že se nezabýval aplikací § 60 odst. 7 s. ř. s. a nevyužil oprávnění moderovat náhradu nákladů řízení.
IV. Závěr a náklady řízení
[41] V projednávané věci správní orgány nebyly povinny aplikovat absorpční zásadu a při ukládání sankce za správní delikt podle zákona o cenách zohlednit sankci uloženou za správní delikty podle zákona o silniční dopravě. Městský soud tuto otázku posoudil nesprávně a neměl rozhodnutí stěžovatele ani magistrátu zrušit.
[42] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek městského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu zde uvedeným (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[43] O náhradě nákladů řízení rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3, věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. února 2023
JUDr. Radan Malík
předseda senátu