Nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. nemůže být úkon městské části při nakládání s jí svěřeným majetkem hlavního města Prahy, neboť městská část v tomto případě nemá postavení správního orgánu, ale účastníka soukromoprávního vztahu. Soud takovou žalobu proti nezákonnému zásahu odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví [§ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[29] Městský soud zamítl žalobu stěžovatelky v části, v níž se domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalované, spočívajícím v jejím postupu při vyřizování žádosti stěžovatelky ze dne 30 . 1 . 2012 . Městský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná pro nesplnění podmínek žalobní legitimace dle § 82 s . ř . s . – žalovaná nebyla při vyřizování žádosti v postavení správního orgánu a práva stěžovatelky nebyla přímo zasažena .
[30] Nejvyšší správní soud ale konstatuje, že městský soud měl v projednávaném případě předně zkoumat, zda vůbec byly naplněny podmínky řízení a zda soud měl pravomoc k vydání rozhodnutí ve věci . Není-li totiž pravomoc soudu dána, nelze přistoupit k meritornímu posouzení důvodnosti žaloby a žaloba musí být odmítnuta (srov . usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16 . 12 . 2008, čj . 8 Aps 6/2007- -247, č . 1773/2009 Sb . NSS) .
[31] Dle § 4 odst . 1 písm . c) s . ř . s . mají soudy ve správním soudnictví pravomoc k rozhodování o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu . Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 28 . 4 . 2005, čj . 2 Aps 2/2004-69, č . 623/2005 Sb .
NSS, pravomoc správních soudů je určena i okruhem orgánů, jejichž aktivity soudnímu přezkoumávání podléhají . Vymezení správního orgánu v § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s ., jež je vázáno na oblast veřejné správy, proto musí být vykládáno z hlediska celé pravomoci ve správním soudnictví, tedy i pokud jde o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu [§ 4 odst . 1 písm . c) s . ř . s ., § 82 a násl . s . ř . s .] .
[32] Pravomoc soudů ve správním soudnictví rozhodnout o nezákonném zásahu dle § 82 a násl . s . ř . s . je tak dána pouze tehdy, jedná-li se o zásah „správního orgánu“ ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[33] Soudní řád správní definuje správní orgán jako orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobu nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [§ 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .] . Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 21 . 5 . 2008, čj . 4 Ans 9/2007-197, č . 1717/2008 Sb . NSS, vyložil, že „[z]ákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy .“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobena jen taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19 . 8 . 2010, čj . 2 As 52/2010-59, č . 2133/2010 Sb . NSS) .
[34] Působnost městských částí můžeme dle zákona č . 131/2000 Sb ., o hlavním městě Praze dělit na působnost samostatnou (§ 2 odst . 1 téhož zákona) a působnost přenesenou (§ 4 odst . 2 téhož zákona) . Do samostatné působnosti dle § 19 odst . 1 zákona o hlavním městě Praze náleží správa věcí z majetku hlavního města Prahy, které byly městským částem svěřeny do hospodaření . Městské části vykonávají při nakládání se svěřeným majetkem hlavního města Prahy práva a povin-
nosti vlastníka (§ 34 odst . 3 zákona o hlavním městě Praze) .
[35] Z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj . 2 As 52/2010-59 vyplývá, že právní akt obce nelze ve správním soudnictví přezkoumat tehdy, jestliže obec jako účastník soukromoprávvystupovala ních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou, respektive pokud by se jednalo o prosté majetkoprávní úkony . Obdobný závěr učinil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 13 . 12 . 2006, čj . 3 Ans 9/2005-114, č . 1075/2007 Sb . NSS (při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření s ním vystupuje obec jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel moci veřejné) . Při nakládání s majetkem městskou částí nejde o vrchnostenský výkon veřejné správy, ale o soukromoprávní vztah, řešitelný v rovině soukromého práva . I pro městské části platí, že vystupují jako správní orgán pouze v některých případech . Mají tedy dvojí postavení, „buď vystupují v nadřazeném, vrchnostenském postavení, a pak jde o regulaci spadající podstatou do veřejného práva; anebo jednají jako běžný smluvní partner v soukromoprávních vztazích“ (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 2 As 52/2010-59) . O akt správního orgánu tedy nejde v případech, kdy městská část vystupuje jako účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou .
[36] V předložené věci stěžovatelka žádala žalovanou o její vyjádření k projektové dokumentaci pro územní řízení o umístění „stavby ‚Obytný soubor Benice‘ – bytových a rodinných domů, včetně dopravní a techinfrastruktury […], plynovodního nické řadu […], čerpací stanice a výtlačného řadu […]“ . Žalovaná se územního řízení účastnila z titulu subjektu hájícího zájmy svých obyvatel, neboť stavba měla být provedena v jejím katastrálním území, a z titulu subjektu, který hájí zájmy vlastníka pozemku, protože stavba a plynovodní řad měly být umístěny na pozemcích hlavního města Prahy, svěřených do správy žalované . V obou případech žalovaná vystupovala pouze jako účastník územního ří-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
zení dle § 85 odst . 1 písm . b) a odst . 2 písm . a) stavebního zákona z roku 2006 a neměla postavení stavebního úřadu (tím byl úřad městské části Praha 22) . Stěžovatelka se tedy na žalovanou mohla obracet pouze jako na osobu spravující majetek hlavního města Prahy, nikoli jako na správní orgán s rozhodovacími pravomocemi v územním řízení . Z toho také plyne, že žalovaná při hospodaření se svěřeným majetkem hlavního města Prahy jednala v samostatné působnosti .
[37] Právě v těchto věcech (tj . vyjádření ke stavebnímu záměru) však již Ústavní soud rozhodl, že nedání souhlasu vlastníka (obce) k umístění stavby na jeho pozemku nelze považovat za zásah veřejné moci, neboť jde o výkon vlastnického práva . V rámci probíhajícího stavebního řízení totiž obec při vyjadřování se k umístění stavby na jejím pozemku nevystupuje jako orgán veřejné moci, ale jako účastník stavebního řízení (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 23 . 1 . 1995, sp . zn . IV . ÚS 150/94) . Závěr Ústavního soudu dále rozvedl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 28 . 5 . 2014, sp . zn . 22 Cdo 607/2014, v němž konstatoval, že „udělení či neudělení souhlasu vlastníka pozemku, kterým je obec, spadá do samostatné působnosti obce a soudy, potažmo stát, nemohou obcím nařizovat, jak mají v obdobných situacích postupovat a za jakých okolností mají souhlas se stavbou udělit. Je pouze na rozhodnutí obce, která se svým majetkem hospodaří, zda souhlas ke stavbě udělí. Nic na tom nemůže změnit ani skutečnost, že jde o pozemky ve vlastnictví obce, tedy sloužící obecnému užívání .“
[38] Nejvyšší správní soud shrnuje, že žalovaná při vyřizování žádosti stěžovatelky ze dne 30 . 1 . 2012 jednala v samostatné působnosti a vystupovala jako subjekt vykonávající práva a povinnosti vlastníka dotčených pozemků (na základě jí svěřené správy) . Žalovaná nevystupovala ve vrchnostenském postavení, ale jako soukromá osoba v rovném postavení s druhou smluvní stranou, přičemž ji nenáleželo autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech stěžovatelky . Nejednalo se ani o výkon veřejné správy, a žalovaná tak
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 4 /2016
v daném případě nebyla v postavení správního orgánu dle § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[39] Z uvedeného je zřejmé, že žalovaná při vyřizování žádosti, jež se týkala majetku svěřeného jí do správy, nevystupovala jako správní orgán ve smyslu § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s . Nebyla proto naplněna podmínka řízení spočívající v pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví [§ 4 odst . 1 písm . c) s . ř . s .] .
[40] Také městský soud dospěl k závěru, že žalovaná při vyřizování žádosti stěžovatelky nebyla v postavení správního orgánu . Závěr však učinil až v rámci zkoumání věcné důvodnosti zásahové žaloby . Pochybil v tom, že ačkoli nebyly naplněny podmínky řízení, řešil žalobu věcně . Bylo namístě žalobu odmítnout [§ 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s .] pro nesplnění podmínek řízení . Městský soud tak zatížil své řízení zmatečností [§ 103 odst . 1 písm . c) s . ř . s .] . Tento procesní nedostatek ale může odstranit v řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud, jak se i stalo (viz dále) .
c) K tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu výrokem II. rozsudku
[41] V této části se kasační stížnost obrací proti výroku rozsudku, jímž je část žaloby v předložené věci odmítnuta pro opožděnost . Městský soud v tomto rozsahu žalobu neposuzoval meritorně . Jediným možným důvodem podání kasační stížnosti proti výroku II . rozsudku je tak nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle § 103 odst . 1 písm . e) s . ř . s . Nejvyšší správní soud přezkoumává jen to, zda městský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21 . 4 . 2005, čj . 3 Azs 33/2004-98, č . 625/2005 Sb . NSS, a ze dne 5 . 1 . 2006, čj . 2 As 45/2005-65) .
[42] Městský soud odmítl žalobu v části, jíž se stěžovatelka domáhala určení, že postup žalované spočívající v podání žaloby na určení vlastnického práva k pozemkům ve vlastnictví žalované, byl nezákonný . Odůvodnil, že stěžovatelka podala zásahovou žalobu po uplynutí subjektivní lhůty pro její podání dle § 84 odst . 1 s . ř . s . a žalobu
v uvedené části odmítl pro nevčasnost [§ 46 odst . 1 písm . b) s . ř . s .] .
[43] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že i v tomto případě se měl městský soud nejdříve zabývat tím, zda byla dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví, a to s ohledem na specifické postavení městské části při nakládání s majetkem náležejícím do její správy . Lze doplnit, že pokud dojde ke kumulaci důvodů, pro něž lze návrh odmítnout, je nutné se zabývat tím, který z důvodů pro odmítnutí návrhu dle § 46 odst . 1 s . ř . s . má přednost . Nejvyšší správní soud již například v rozsudku ze dne 28 . 2 . 2008, čj . 5 Afs 69/2007-64, č . 2501/2012 Sb . NSS, konstatoval, že odmítnutí žaloby z důvodu, že napadený úkon správního orgánu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky v § 65 odst . 1 s . ř . s ., vylučuje současnou existenci důvodu odmítnutí žaloby pro opožděnost dle § 46 odst . 1 písm . b) s . ř . s . V nyní posuzovaném případu tak lze zkoumat včasnost žaloby podle § 84 s . ř . s . pouze ve vztahu k nezákonnému zásahu subjektu, který je správním orgánem ve smyslu legislativní zkratky § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s . Ve vztahu k nezákonnému zásahu, jenž není zásahem správního orgánu, se proto bez toho, aby se vůbec zkoumala včasnost zásahové žaloby, uplatní přednostně před důvodem odmítnutí žaloby pro opožděnost [§ 46 odst . 1 písm . b) s . ř . s .] důvod podle § 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[44] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval tím, zda žalovaná při podání určovací žaloby jednala v postavení správního orgánu . Žalovaná se žalobou v občanském soudním řízení domáhala určení, že výlučným vlastníkem pozemků parc . č . 283/10, 284/6, 285/20, 285/22, 285/23 v k . ú . Benice je hlavní město Praha se správou svěřenou žalované . Žalobu odůvodnila tím, že Městská část Praha 22 nebyla v době převodu pozemků na stěžovatelku jejich oprávněným vlastníkem, pozemky jí ani nebyly svěřeny do správy . Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že byla přesvědčena o nutnosti podat žalobu, a to s ohledem na její povinnost hospodařit s majetkem svěřeným jí do správy jako řádný hospodář .
[45] Na tuto situaci je plně aplikovatelná argumentace uvedená již shora . Opět se jednalo o úkon žalované týkající se hospodaření s majetkem hlavního města Prahy, který jí měl být dle jejího tvrzení svěřen do správy a k němuž uplatňovala práva a povinnosti vlastníka (srov . § 34 odst . 3 zákona o hlavním městě Praze) . Jednalo se o výkon samostatné působnosti, při němž žalovaná vystupovala jako účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou, a nikoli jako nositel moci veřejné . V tomto postavení nemohla jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníkovi právního vztahu . Městská část při podání určovací žaloby nevystupovala jako subjekt, jenž rozhodoval o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a nenaplnila tak charakteristické znaky správního orgánu ve smyslu § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[46] Nejvyšší správní soud uzavírá, že podání žaloby na určení vlastnického práva k pozemkům ve vlastnictví stěžovatelky nebylo úkonem správního orgánu . Soudy rozhodující ve správním soudnictví proto neměly pravomoc dle § 4 odst . 1 písm . c) rozhodovat o ochraně před tvrzeným zásahem žalované .
[47] Městský soud však žalobu stěžovatelky v předmětném rozsahu odmítl pro opožděnost dle § 46 odst . 1 písm . b) s . ř . s ., nikoli proto, že nebyly splněny podmínky řízení spočívající v pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví [§ 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s . ve spojení s § 4 odst . 1 písm . c) s . ř . s .] . Přestože městský soud dílčím způsobem v řízení pochybil, neshledal Nejvyšší správní soud, že by toto pochybení mohlo vyvolat vadu řízení, k níž by Nejvyšší správní soud přihlížel i z moci úřední (§ 109 odst . 3 s . ř . s .) . Tato vada totiž nebyla způsobilá mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé a nic nemění na správnosti samotného výroku usnesení o odmítnutí žaloby .
[48] Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost v části, v níž stěžovatelka napadala výrok II . rozsudku městského soudu, zamítl, neboť zjištěná vada řízení nemohla mít vliv na zákonnost konečného rozhodnutí městského soudu o odmítnutí žaloby .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
Společnost s ručením omezeným Projekt Sever proti Městské části Praha-Benice o ochra- nu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně . či protiprávnosti opatření na ochranu proti škůdcům prostým nahlédnutím do právního předpisu . [83] Jen na okraj lze k žalobcovu názoru o specialitě zákona o ochraně přírody a krajiny k lesnímu zákonu připomenout, že po účinnosti novely zákona o ochraně přírody a krajiny provedené zákonem č . 349/2009 Sb .
(tj . od 1 . 12 . 2009) již není součástí tohoto zákona § 90 odst . 4 jednoznačně vyslovující č . 303/2011 Sb .