Nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. nemůže být úkon
městské části při nakládání s jí svěřeným majetkem hlavního města Prahy, neboť
městská část v tomto případě nemá postavení správního orgánu, ale účastníka soukromoprávního vztahu. Soud takovou žalobu proti nezákonnému zásahu odmítne
podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek pravomoci soudů rozhodujících ve
správním soudnictví [§ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. nemůže být úkon
městské části při nakládání s jí svěřeným majetkem hlavního města Prahy, neboť
městská část v tomto případě nemá postavení správního orgánu, ale účastníka soukromoprávního vztahu. Soud takovou žalobu proti nezákonnému zásahu odmítne
podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek pravomoci soudů rozhodujících ve
správním soudnictví [§ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[29] Městský soud zamítl žalobu stěžovatelky v části, v níž se domáhala ochrany před
nezákonným zásahem žalované, spočívajícím
v jejím postupu při vyřizování žádosti stěžovatelky ze dne 30 . 1 . 2012 . Městský soud
dospěl k závěru, že žaloba není důvodná pro
nesplnění podmínek žalobní legitimace dle
§ 82 s . ř . s . – žalovaná nebyla při vyřizování
žádosti v postavení správního orgánu a práva
stěžovatelky nebyla přímo zasažena .
[30] Nejvyšší správní soud ale konstatuje, že městský soud měl v projednávaném
případě předně zkoumat, zda vůbec byly naplněny podmínky řízení a zda soud měl pravomoc k vydání rozhodnutí ve věci . Není-li
totiž pravomoc soudu dána, nelze přistoupit
k meritornímu posouzení důvodnosti žaloby
a žaloba musí být odmítnuta (srov . usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 16 . 12 . 2008, čj . 8 Aps 6/2007-
-247, č . 1773/2009 Sb . NSS) .
[31] Dle § 4 odst . 1 písm . c) s . ř . s . mají
soudy ve správním soudnictví pravomoc
k rozhodování o ochraně před nezákonným
zásahem správního orgánu . Jak již Nejvyšší
správní soud uvedl v rozsudku ze dne 28 . 4 .
2005, čj . 2 Aps 2/2004-69, č . 623/2005 Sb .
NSS, pravomoc správních soudů je určena
i okruhem orgánů, jejichž aktivity soudnímu
přezkoumávání podléhají . Vymezení správního orgánu v § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s ., jež
je vázáno na oblast veřejné správy, proto
musí být vykládáno z hlediska celé pravomoci ve správním soudnictví, tedy i pokud jde
o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu [§ 4 odst . 1 písm . c) s . ř . s ., § 82
a násl . s . ř . s .] .
[32] Pravomoc soudů ve správním soudnictví rozhodnout o nezákonném zásahu dle
§ 82 a násl . s . ř . s . je tak dána pouze tehdy, jedná-li se o zásah „správního orgánu“ ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 4 odst . 1
písm . a) s . ř . s .
[33] Soudní řád správní definuje správní
orgán jako orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzickou
nebo právnickou osobu nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob
v oblasti veřejné správy [§ 4 odst . 1 písm . a)
s . ř . s .] . Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 21 . 5 . 2008, čj . 4 Ans 9/2007-197,
č . 1717/2008 Sb . NSS, vyložil, že „[z]ákonná
definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná
se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento
orgán rozhoduje o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob. Za třetí, toto
rozhodování se děje v oblasti veřejné správy .“ Přezkumu ve správním soudnictví může
být tedy podrobena jen taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční
prvky (srov . rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19 . 8 . 2010, čj . 2 As 52/2010-59,
č . 2133/2010 Sb . NSS) .
[33] Soudní řád správní definuje správní
orgán jako orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzickou
nebo právnickou osobu nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob
v oblasti veřejné správy [§ 4 odst . 1 písm . a)
s . ř . s .] . Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 21 . 5 . 2008, čj . 4 Ans 9/2007-197,
č . 1717/2008 Sb . NSS, vyložil, že „[z]ákonná
definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná
se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento
orgán rozhoduje o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob. Za třetí, toto
rozhodování se děje v oblasti veřejné správy .“ Přezkumu ve správním soudnictví může
být tedy podrobena jen taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční
prvky (srov . rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19 . 8 . 2010, čj . 2 As 52/2010-59,
č . 2133/2010 Sb . NSS) .
[34] Působnost městských částí můžeme
dle zákona č . 131/2000 Sb ., o hlavním městě
Praze dělit na působnost samostatnou (§ 2
odst . 1 téhož zákona) a působnost přenesenou (§ 4 odst . 2 téhož zákona) . Do samostatné působnosti dle § 19 odst . 1 zákona o hlavním městě Praze náleží správa věcí z majetku
hlavního města Prahy, které byly městským
částem svěřeny do hospodaření . Městské části vykonávají při nakládání se svěřeným majetkem hlavního města Prahy práva a povin-
nosti vlastníka (§ 34 odst . 3 zákona o hlavním
městě Praze) .
[35] Z citovaného rozsudku Nejvyššího
správního soudu čj . 2 As 52/2010-59 vyplývá, že právní akt obce nelze ve správním
soudnictví přezkoumat tehdy, jestliže obec
jako účastník soukromoprávvystupovala
ních vztahů v rovném postavení s druhou
smluvní stranou, respektive pokud by se
jednalo o prosté majetkoprávní úkony . Obdobný závěr učinil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 13 . 12 . 2006, čj . 3 Ans
9/2005-114, č . 1075/2007 Sb . NSS (při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření
s ním vystupuje obec jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel moci
veřejné) . Při nakládání s majetkem městskou
částí nejde o vrchnostenský výkon veřejné
správy, ale o soukromoprávní vztah, řešitelný
v rovině soukromého práva . I pro městské
části platí, že vystupují jako správní orgán
pouze v některých případech . Mají tedy dvojí postavení, „buď vystupují v nadřazeném,
vrchnostenském postavení, a pak jde o regulaci spadající podstatou do veřejného práva;
anebo jednají jako běžný smluvní partner
v soukromoprávních vztazích“ (citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 2 As
52/2010-59) . O akt správního orgánu tedy
nejde v případech, kdy městská část vystupuje jako účastník soukromoprávních vztahů
v rovném postavení s druhou smluvní stranou .
[35] Z citovaného rozsudku Nejvyššího
správního soudu čj . 2 As 52/2010-59 vyplývá, že právní akt obce nelze ve správním
soudnictví přezkoumat tehdy, jestliže obec
jako účastník soukromoprávvystupovala
ních vztahů v rovném postavení s druhou
smluvní stranou, respektive pokud by se
jednalo o prosté majetkoprávní úkony . Obdobný závěr učinil Nejvyšší správní soud
i v rozsudku ze dne 13 . 12 . 2006, čj . 3 Ans
9/2005-114, č . 1075/2007 Sb . NSS (při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření
s ním vystupuje obec jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel moci
veřejné) . Při nakládání s majetkem městskou
částí nejde o vrchnostenský výkon veřejné
správy, ale o soukromoprávní vztah, řešitelný
v rovině soukromého práva . I pro městské
části platí, že vystupují jako správní orgán
pouze v některých případech . Mají tedy dvojí postavení, „buď vystupují v nadřazeném,
vrchnostenském postavení, a pak jde o regulaci spadající podstatou do veřejného práva;
anebo jednají jako běžný smluvní partner
v soukromoprávních vztazích“ (citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu čj . 2 As
52/2010-59) . O akt správního orgánu tedy
nejde v případech, kdy městská část vystupuje jako účastník soukromoprávních vztahů
v rovném postavení s druhou smluvní stranou .
[36] V předložené věci stěžovatelka žádala žalovanou o její vyjádření k projektové
dokumentaci pro územní řízení o umístění
„stavby ‚Obytný soubor Benice‘ – bytových
a rodinných domů, včetně dopravní a techinfrastruktury […], plynovodního
nické
řadu […], čerpací stanice a výtlačného řadu
[…]“ . Žalovaná se územního řízení účastnila
z titulu subjektu hájícího zájmy svých obyvatel, neboť stavba měla být provedena v jejím
katastrálním území, a z titulu subjektu, který
hájí zájmy vlastníka pozemku, protože stavba
a plynovodní řad měly být umístěny na pozemcích hlavního města Prahy, svěřených do
správy žalované . V obou případech žalovaná
vystupovala pouze jako účastník územního ří-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
zení dle § 85 odst . 1 písm . b) a odst . 2 písm . a)
stavebního zákona z roku 2006 a neměla postavení stavebního úřadu (tím byl úřad městské části Praha 22) . Stěžovatelka se tedy na
žalovanou mohla obracet pouze jako na osobu spravující majetek hlavního města Prahy,
nikoli jako na správní orgán s rozhodovacími
pravomocemi v územním řízení . Z toho také
plyne, že žalovaná při hospodaření se svěřeným majetkem hlavního města Prahy jednala
v samostatné působnosti .
[36] V předložené věci stěžovatelka žádala žalovanou o její vyjádření k projektové
dokumentaci pro územní řízení o umístění
„stavby ‚Obytný soubor Benice‘ – bytových
a rodinných domů, včetně dopravní a techinfrastruktury […], plynovodního
nické
řadu […], čerpací stanice a výtlačného řadu
[…]“ . Žalovaná se územního řízení účastnila
z titulu subjektu hájícího zájmy svých obyvatel, neboť stavba měla být provedena v jejím
katastrálním území, a z titulu subjektu, který
hájí zájmy vlastníka pozemku, protože stavba
a plynovodní řad měly být umístěny na pozemcích hlavního města Prahy, svěřených do
správy žalované . V obou případech žalovaná
vystupovala pouze jako účastník územního ří-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
zení dle § 85 odst . 1 písm . b) a odst . 2 písm . a)
stavebního zákona z roku 2006 a neměla postavení stavebního úřadu (tím byl úřad městské části Praha 22) . Stěžovatelka se tedy na
žalovanou mohla obracet pouze jako na osobu spravující majetek hlavního města Prahy,
nikoli jako na správní orgán s rozhodovacími
pravomocemi v územním řízení . Z toho také
plyne, že žalovaná při hospodaření se svěřeným majetkem hlavního města Prahy jednala
v samostatné působnosti .
[37] Právě v těchto věcech (tj . vyjádření ke stavebnímu záměru) však již Ústavní
soud rozhodl, že nedání souhlasu vlastníka
(obce) k umístění stavby na jeho pozemku
nelze považovat za zásah veřejné moci, neboť jde o výkon vlastnického práva . V rámci
probíhajícího stavebního řízení totiž obec
při vyjadřování se k umístění stavby na jejím
pozemku nevystupuje jako orgán veřejné
moci, ale jako účastník stavebního řízení (viz
usnesení Ústavního soudu ze dne 23 . 1 . 1995,
sp . zn . IV . ÚS 150/94) . Závěr Ústavního soudu
dále rozvedl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne
28 . 5 . 2014, sp . zn . 22 Cdo 607/2014, v němž
konstatoval, že „udělení či neudělení souhlasu vlastníka pozemku, kterým je obec, spadá
do samostatné působnosti obce a soudy, potažmo stát, nemohou obcím nařizovat, jak
mají v obdobných situacích postupovat a za
jakých okolností mají souhlas se stavbou
udělit. Je pouze na rozhodnutí obce, která se
svým majetkem hospodaří, zda souhlas ke
stavbě udělí. Nic na tom nemůže změnit ani
skutečnost, že jde o pozemky ve vlastnictví
obce, tedy sloužící obecnému užívání .“
[38] Nejvyšší správní soud shrnuje, že
žalovaná při vyřizování žádosti stěžovatelky
ze dne 30 . 1 . 2012 jednala v samostatné působnosti a vystupovala jako subjekt vykonávající práva a povinnosti vlastníka dotčených
pozemků (na základě jí svěřené správy) . Žalovaná nevystupovala ve vrchnostenském
postavení, ale jako soukromá osoba v rovném
postavení s druhou smluvní stranou, přičemž
ji nenáleželo autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech stěžovatelky . Nejednalo
se ani o výkon veřejné správy, a žalovaná tak
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 4 /2016
v daném případě nebyla v postavení správního orgánu dle § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[38] Nejvyšší správní soud shrnuje, že
žalovaná při vyřizování žádosti stěžovatelky
ze dne 30 . 1 . 2012 jednala v samostatné působnosti a vystupovala jako subjekt vykonávající práva a povinnosti vlastníka dotčených
pozemků (na základě jí svěřené správy) . Žalovaná nevystupovala ve vrchnostenském
postavení, ale jako soukromá osoba v rovném
postavení s druhou smluvní stranou, přičemž
ji nenáleželo autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech stěžovatelky . Nejednalo
se ani o výkon veřejné správy, a žalovaná tak
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 4 /2016
v daném případě nebyla v postavení správního orgánu dle § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[39] Z uvedeného je zřejmé, že žalovaná při
vyřizování žádosti, jež se týkala majetku svěřeného jí do správy, nevystupovala jako správní orgán ve smyslu § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
Nebyla proto naplněna podmínka řízení spočívající v pravomoci soudů rozhodujících
ve správním soudnictví [§ 4 odst . 1 písm . c)
s . ř . s .] .
[40] Také městský soud dospěl k závěru,
že žalovaná při vyřizování žádosti stěžovatelky nebyla v postavení správního orgánu .
Závěr však učinil až v rámci zkoumání věcné
důvodnosti zásahové žaloby . Pochybil v tom,
že ačkoli nebyly naplněny podmínky řízení, řešil žalobu věcně . Bylo namístě žalobu
odmítnout [§ 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s .] pro
nesplnění podmínek řízení . Městský soud tak
zatížil své řízení zmatečností [§ 103 odst . 1
písm . c) s . ř . s .] . Tento procesní nedostatek
ale může odstranit v řízení o kasační stížnosti
Nejvyšší správní soud, jak se i stalo (viz dále) .
c) K tvrzené nezákonnosti
rozhodnutí o odmítnutí návrhu
výrokem II. rozsudku
[41] V této části se kasační stížnost obrací proti výroku rozsudku, jímž je část žaloby
v předložené věci odmítnuta pro opožděnost .
Městský soud v tomto rozsahu žalobu neposuzoval meritorně . Jediným možným důvodem podání kasační stížnosti proti výroku II .
rozsudku je tak nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí návrhu dle § 103 odst . 1 písm . e)
s . ř . s . Nejvyšší správní soud přezkoumává jen
to, zda městský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21 . 4 .
2005, čj . 3 Azs 33/2004-98, č . 625/2005 Sb .
NSS, a ze dne 5 . 1 . 2006, čj . 2 As 45/2005-65) .
[42] Městský soud odmítl žalobu v části,
jíž se stěžovatelka domáhala určení, že postup žalované spočívající v podání žaloby
na určení vlastnického práva k pozemkům
ve vlastnictví žalované, byl nezákonný . Odůvodnil, že stěžovatelka podala zásahovou
žalobu po uplynutí subjektivní lhůty pro
její podání dle § 84 odst . 1 s . ř . s . a žalobu
v uvedené části odmítl pro nevčasnost [§ 46
odst . 1 písm . b) s . ř . s .] .
[42] Městský soud odmítl žalobu v části,
jíž se stěžovatelka domáhala určení, že postup žalované spočívající v podání žaloby
na určení vlastnického práva k pozemkům
ve vlastnictví žalované, byl nezákonný . Odůvodnil, že stěžovatelka podala zásahovou
žalobu po uplynutí subjektivní lhůty pro
její podání dle § 84 odst . 1 s . ř . s . a žalobu
v uvedené části odmítl pro nevčasnost [§ 46
odst . 1 písm . b) s . ř . s .] .
[43] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že i v tomto případě se měl městský
soud nejdříve zabývat tím, zda byla dána
pravomoc soudů rozhodujících ve správním
soudnictví, a to s ohledem na specifické postavení městské části při nakládání s majetkem náležejícím do její správy . Lze doplnit,
že pokud dojde ke kumulaci důvodů, pro něž
lze návrh odmítnout, je nutné se zabývat tím,
který z důvodů pro odmítnutí návrhu dle § 46
odst . 1 s . ř . s . má přednost . Nejvyšší správní
soud již například v rozsudku ze dne 28 . 2 .
2008, čj . 5 Afs 69/2007-64, č . 2501/2012 Sb .
NSS, konstatoval, že odmítnutí žaloby z důvodu, že napadený úkon správního orgánu není
rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky
v § 65 odst . 1 s . ř . s ., vylučuje současnou existenci důvodu odmítnutí žaloby pro opožděnost dle § 46 odst . 1 písm . b) s . ř . s . V nyní
posuzovaném případu tak lze zkoumat včasnost žaloby podle § 84 s . ř . s . pouze ve vztahu k nezákonnému zásahu subjektu, který
je správním orgánem ve smyslu legislativní
zkratky § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s . Ve vztahu
k nezákonnému zásahu, jenž není zásahem
správního orgánu, se proto bez toho, aby se
vůbec zkoumala včasnost zásahové žaloby,
uplatní přednostně před důvodem odmítnutí
žaloby pro opožděnost [§ 46 odst . 1 písm . b)
s . ř . s .] důvod podle § 46 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[44] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval tím, zda žalovaná při podání určovací žaloby jednala v postavení správního orgánu .
Žalovaná se žalobou v občanském soudním
řízení domáhala určení, že výlučným vlastníkem pozemků parc . č . 283/10, 284/6, 285/20,
285/22, 285/23 v k . ú . Benice je hlavní město
Praha se správou svěřenou žalované . Žalobu
odůvodnila tím, že Městská část Praha 22
nebyla v době převodu pozemků na stěžovatelku jejich oprávněným vlastníkem, pozemky jí ani nebyly svěřeny do správy . Žalovaná
ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že
byla přesvědčena o nutnosti podat žalobu,
a to s ohledem na její povinnost hospodařit
s majetkem svěřeným jí do správy jako řádný
hospodář .
[44] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval tím, zda žalovaná při podání určovací žaloby jednala v postavení správního orgánu .
Žalovaná se žalobou v občanském soudním
řízení domáhala určení, že výlučným vlastníkem pozemků parc . č . 283/10, 284/6, 285/20,
285/22, 285/23 v k . ú . Benice je hlavní město
Praha se správou svěřenou žalované . Žalobu
odůvodnila tím, že Městská část Praha 22
nebyla v době převodu pozemků na stěžovatelku jejich oprávněným vlastníkem, pozemky jí ani nebyly svěřeny do správy . Žalovaná
ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že
byla přesvědčena o nutnosti podat žalobu,
a to s ohledem na její povinnost hospodařit
s majetkem svěřeným jí do správy jako řádný
hospodář .
[45] Na tuto situaci je plně aplikovatelná
argumentace uvedená již shora . Opět se jednalo o úkon žalované týkající se hospodaření
s majetkem hlavního města Prahy, který jí měl
být dle jejího tvrzení svěřen do správy a k němuž uplatňovala práva a povinnosti vlastníka
(srov . § 34 odst . 3 zákona o hlavním městě
Praze) . Jednalo se o výkon samostatné působnosti, při němž žalovaná vystupovala jako
účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou,
a nikoli jako nositel moci veřejné . V tomto
postavení nemohla jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníkovi právního vztahu . Městská část při podání určovací žaloby
nevystupovala jako subjekt, jenž rozhodoval
o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a nenaplnila tak charakteristické znaky správního
orgánu ve smyslu § 4 odst . 1 písm . a) s . ř . s .
[46] Nejvyšší správní soud uzavírá, že
podání žaloby na určení vlastnického práva
k pozemkům ve vlastnictví stěžovatelky nebylo úkonem správního orgánu . Soudy rozhodující ve správním soudnictví proto neměly
pravomoc dle § 4 odst . 1 písm . c) rozhodovat
o ochraně před tvrzeným zásahem žalované .
[47] Městský soud však žalobu stěžovatelky v předmětném rozsahu odmítl pro opožděnost dle § 46 odst . 1 písm . b) s . ř . s ., nikoli
proto, že nebyly splněny podmínky řízení
spočívající v pravomoci soudů rozhodujících
ve správním soudnictví [§ 46 odst . 1 písm . a)
s . ř . s . ve spojení s § 4 odst . 1 písm . c) s . ř . s .] .
Přestože městský soud dílčím způsobem
v řízení pochybil, neshledal Nejvyšší správní soud, že by toto pochybení mohlo vyvolat
vadu řízení, k níž by Nejvyšší správní soud
přihlížel i z moci úřední (§ 109 odst . 3 s . ř . s .) .
Tato vada totiž nebyla způsobilá mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé
a nic nemění na správnosti samotného výroku usnesení o odmítnutí žaloby .
[48] Nejvyšší správní soud proto kasační
stížnost v části, v níž stěžovatelka napadala
výrok II . rozsudku městského soudu, zamítl,
neboť zjištěná vada řízení nemohla mít vliv
na zákonnost konečného rozhodnutí městského soudu o odmítnutí žaloby .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 4/2 016
Společnost s ručením omezeným Projekt Sever proti Městské části Praha-Benice o ochra- nu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně . či protiprávnosti opatření na ochranu proti
škůdcům prostým nahlédnutím do právního
předpisu . [83] Jen na okraj lze k žalobcovu názoru
o specialitě zákona o ochraně přírody a krajiny k lesnímu zákonu připomenout, že po
účinnosti novely zákona o ochraně přírody
a krajiny provedené zákonem č . 349/2009 Sb .
(tj . od 1 . 12 . 2009) již není součástí tohoto
zákona § 90 odst . 4 jednoznačně vyslovující č . 303/2011 Sb .