1 Azs 242/2024- 20 - text
1 Azs 242/2024 - 24 pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ivo Pospíšila a soudkyň Jiřiny Chmelové a Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: O. K., zastoupena Organizací pro pomoc uprchlíkům, z. s., se sídlem Poděbradská 173/5, Praha 9, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, o žalobě na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2024, č. j. 17 A 44/2024 25,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobkyni s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
[1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval postupem Ministerstva vnitra v řízení o žádosti žalobkyně o udělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany podle zákona č. 65/2022 Sb., o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace, ve znění pozdějších předpisů (dále „lex Ukrajina“). Konkrétně otázkou, zda je žalovaný nečinný v situaci, kdy nerozhodl o žádosti v zákonné lhůtě do 60 dnů a žalobkyni toliko sdělil, že je třeba vyčkat na výsledek řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem EU ve věci sp. zn. C 753/23.
[2] Žalobkyně, která je státním příslušníkem Ukrajiny, podala dne 15. 11. 2023 žádost o udělení dočasné ochrany (ve smyslu oprávnění k pobytu na území České republiky za účelem dočasné ochrany), kterou jí žalovaný vrátil jako nepřijatelnou podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina. Žalobkyni už totiž byl povolen pobyt za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, konkrétně v Bulharsku. Proti tomuto postupu podala žalobkyně žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Městský soud v Praze (dále „městský soud“) rozsudkem ze dne 20. 3. 2024, č. j. 9 A 7/2024 27 (dále „rozsudek o zásahu“), označil tento zásah za nezákonný, žalovanému zakázal pokračovat v porušování práv žalobkyně a dále mu přikázal, aby obnovil stav před vrácením žádosti o udělení dočasné ochrany žalobkyni. Podle jeho názoru byla zákonná úprava nepřijatelnosti žádosti o udělení dočasné ochrany podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina, jakož i výluka ze soudního přezkumu podle § 5 odst. 2 tohoto zákona, v rozporu se směrnicí Rady 2001/55/ES ze dne 20. 7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „směrnice“). Tuto zákonnou úpravu proto nebylo možné použít.
[3] Žalovaný následně sdělení o nepřijatelnosti žádosti žalobkyně zrušil a obnovil tak stav před nezákonným zásahem. Poté však žalobkyni dne 28. 3. 2024 informoval, že vzhledem k podání předběžné otázky Soudnímu dvoru EU ve věci vedené Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 8 Azs 93/2023 (označené u Soudního dvora EU spisovou značkou C 753/23), která se přímo dotýká otázky souladu institutu nepřijatelnosti žádosti se směrnicí, nezbývá než vyčkat na právní názor Soudního dvora EU. Žalovaný proto podle § 154 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „správní řád“) za přiměřeného použití § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu žalobkyni sdělil, že vyčká v dalším postupu do rozhodnutí Soudního dvora EU. Řízení před Soudním dvorem EU je podle žalovaného řízením o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu, neboť na něm závisí další postup ve věci žádosti o dočasnou ochranu.
[4] Žalobkyně s tím nesouhlasila a obrátila se na Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců (dále „Komise“) jakožto nadřízený orgán žalovaného s žádostí o opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu. Komise však žalovanému pouze přikázala, aby do 30 dnů ode dne skončení přerušení řízení vydal ve věci dočasné ochrany rozhodnutí.
[5] Dne 14. 5. 2024 se pak žalobkyně znovu obrátila na městský soud, tentokrát s žalobou na ochranu proti nečinnosti žalovaného. Ta měla spočívat v tom, že žalovaný doposud nevydal rozhodnutí o žádosti o udělení dočasné ochrany. Žalobkyně namítala, že proti sdělení o přerušení řízení, které však nemá povahu rozhodnutí, nelze podat jakýkoli řádný opravný prostředek. Toto sdělení navíc neměl žalovaný vůbec vydat a o žádosti měl rozhodnout ve lhůtě dle § 5 odst. 5 lex Ukrajina, tedy nejpozději do 60 dnů od podání žádosti. Na udělení dočasné ochrany jsou vázána mnohá práva, včetně volného přístupu na trh práce, přístupu k humanitární dávce nebo ke zdravotnímu pojištění a ubytování. Nečinnost žalovaného tedy má zásadní vliv na život žalobkyně v České republice. Rozhodování o předběžné otázce může u Soudního dvora EU trvat i více než dva roky. Žalobkyně dále zdůraznila, že řízení o předběžné otázce probíhalo již během soudního řízení před městským soudem, který měl možnost řízení sám přerušit, ale vzhledem k naléhavosti situace tak neučinil. Důvody pro přerušení správního řízení jsou sporné, podle žalobkyně přerušení nebylo ani ve veřejném zájmu. Správní orgán je názorem soudu o nepoužitelnosti ustanovení lex Ukrajina vázán, avšak rozsudek o nezákonném zásahu účelově obchází.
[6] Městský soud rozsudkem označeným v záhlaví uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o žádosti o dočasnou ochranu do 15 dnů od právní moci rozsudku. K otázce, zda žalovaný mohl vyčkávat s rozhodnutím o dočasné ochraně až do rozhodnutí Soudního dvora EU o předběžné otázce, městský soud uvedl, že žalovaný byl vázán právním názorem vysloveným v rozsudku o nezákonném zásahu. Právní otázku týkající se řízení o žádosti městský soud pravomocně vyřešil a žalovaný neměl důvod vyčkávat ani správní řízení přerušovat. Soud proto dal žalobkyni za pravdu, že žalovaný svým jednáním obchází předchozí rozsudek o zásahu. Žalovaný není oprávněn vyčkávat s rozhodnutím o žádosti a byl povinen rozhodnout v zákonné lhůtě, což neučinil. Je tedy nečinný. Jelikož žalobkyně bezvýsledně vyčerpala opatření na ochranu proti nečinnosti podle § 80 správního řádu, městský soud žalovanému uložil, aby ve stanovené lhůtě vydal rozhodnutí ve věci dočasné ochrany. II. Kasační stížnost
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále „stěžovatel“) kasační stížnost, v níž navrhl tento rozsudek zrušit. Uvedl, že splnil to, co mu městský soud v rozsudku o zásahu uložil, protože obnovil stav existující před vrácením žádosti o dočasnou ochranu. Pokud by stěžovatel kvůli nepoužitelnosti § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina žalobkyni dočasnou ochranu udělil, postupoval by jinak než ve skutkově obdobných případech. Stěžovatel není o nepoužitelnosti daného ustanovení přesvědčen, stejně jako o ní není přesvědčen Nejvyšší správní soud, který se svými rozhodnutími vyčkává na právní názor Soudního dvora EU [poznámka soudu: to však platilo v okamžiku podání kasační stížnosti, po rozsudku SD EU ve věci C 753/23, Krasiliva, naopak NSS ustáleně rozhoduje tak, že § 5 odst. 1 písm. c) a d) lex Ukrajina odporují právu EU, blíže k tomu bod 36 tohoto rozsudku]. Proto se stěžovatel rozhodl postupovat obdobně. Uvedené ustanovení je nadále součástí zákona, stěžovatel ho musí zohlednit, jinak by jednal v rozporu se zásadou zákonnosti. Striktně vzato, stěžovatel není v dalším řízení o žádosti o dočasnou ochranu vázán právním názorem soudu, který rozhodoval v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem. Navíc nejde o obcházení rozsudku o zásahu, ale o projev toho, že žalovaný nemůže postupovat jinak, než jak stanoví zákon, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán konstatuje rozpor zákona s právem Evropské unie. Stěžovatel uvedl, že počty žádostí o dočasnou ochranu nadále vzrůstají a stěžovatel musí sporná ustanovení nadále používat. Již na základě podané žádosti může žalobkyně získat povolení k zaměstnání a jako zaměstnanec pak může i vstoupit do systému veřejného zdravotního pojištění. Stěžovatel uzavřel, že řízení o žádosti přerušil důvodně, a tudíž nebyl nečinný.
[8] Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním formálních podmínek řízení o kasační stížnosti. Konstatoval, že kasační stížnost je přípustná, podaná včas a oprávněnou osobou. Napadený rozsudek proto NSS přezkoumal v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů. Přihlížel při tom k případným vadám, které by musel zohlednit i bez návrhu [§ 109 odst. 3 a 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“)].
[10] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost a dospěl k závěru, že není důvodná.
[11] Stěžovatel spatřuje nezákonnost rozhodnutí městského soudu v nesprávném posouzení právní otázky. Stěžovatel se domnívá, že nebyl nečinný, neboť fakticky přerušil řízení o udělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany žalobkyni kvůli nutnosti vyčkat na posouzení předběžné otázky podané Soudnímu dvoru EU.
[12] Stěžovatel ve věci nevydal formální rozhodnutí o přerušení řízení, nýbrž žalobkyni dne 28. 3. 2024 toliko neformálně sdělil, že v řízení nebude pokračovat. Stěžovatel přitom přiměřeně použil § 64 odst. 1 písm. c) a § 57 správního řádu a fakticky přerušil řízení kvůli předběžné otázce (probíhající řízení před Soudním dvorem EU).
[13] Stěžovateli je třeba předně vytknout, že ve věci nerozhodl o přerušení samostatným usnesením. Podle Nejvyššího správního soudu totiž přiměřené použití výše uvedených ustanovení správního řádu neznamená, že postačí toliko neformální sdělení a faktické vyčkávání. Takovýto postup neodpovídá smyslu těchto ustanovení. I když součástí takového sdělení je i uvedení důvodů, pro které správní orgán nebude v řízení pokračovat, přesto účastníkům v rozporu s principem právní jistoty odnímá možnost podat odvolání a zakládá nejistotu ohledně běhu lhůty pro vydání rozhodnutí ve věci. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že tento formální nedostatek by v daném případě nebyl takovou vadou, která by sama o sobě znamenala, že byl stěžovatel nečinný. Podle správního řádu totiž platí, že existují li důvody pro přerušení řízení, tak lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci přestává běžet již dnem, kdy nastal některý z důvodů pro přerušení řízení (§ 65 odst. 1 věta čtvrtá správního řádu; rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2016, č. j. 2 Azs 326/2015 31). V této věci tvrzené důvody zakládající podle stěžovatele důvod pro přerušení řízení nastaly již tím, že stěžovatel přípisem sdělil, že vyčká v dalším postupu do rozhodnutí Soudního dvora EU, neboť podle něj jde o řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu. Takový důvod pro přerušení řízení je fakultativní a v takovém případě musí správní orgán jeho použití podrobně zdůvodnit. Ze sdělení stěžovatele je v tomto případě zřejmé, proč k přerušení řízení přistoupil. Materiálně nahlíženo tak stěžovatel sdělením rozhodl o přerušení řízení (ač měl o tom správně vydat usnesení). Důvody ve smyslu § 65 odst. 1 věty čtvrté správního řádu tak i přes tento formální nedostatek existovaly. To ovšem pouze za situace, že by stěžovatelem tvrzené důvody skutečně představovaly předběžnou otázku ve smyslu § 57 správního řádu (což však nebylo splněno, jak kasační soud dále podrobně rozvede).
[14] Nejvyšší správní soud se tak dále zabýval tím, zda stěžovatel byl oprávněn řízení přerušit.
[15] Rozhodnutí správního orgánu o přerušení řízení je rozhodnutím, kterým se upravuje vedení řízení a které je podle § 65 s. ř. s. ve spojení s § 70 písm. c) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí. To však nevylučuje správní soudy z rozhodování, zda řízení bylo přerušeno důvodně, v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti (rozsudek NSS ze dne 14. 9. 2020, č. j. 5 As 393/2019 48, či ze dne 20. 4. 2006, č. j. 6 Ans 2/2005 68, č. 974/2006 Sb. NSS). Z usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 1. 2014, č. j. 7 Ans 10/2012 46, č. 3013/2014 Sb. NSS, též vyplývá, že „mají li soudy efektivně poskytovat ochranu těm, kteří se brání proti průtahům ve správním řízení způsobeným nečinností správního orgánu, není možné připustit, aby správní orgány mohly svoji případnou nečinnost eliminovat zneužitím institutu přerušení správního řízení a zablokovat tak zásah soudu, neboť je představitelné, že i to může být nezákonnou nečinností.“
[16] Ustanovení § 64 odst. 1 správního řádu umožňuje správnímu orgánu přerušit řízení, probíhá li před příslušným správním orgánem nebo před jiným příslušným orgánem veřejné moci řízení o předběžné otázce nebo jestliže k takovému řízení podal správní orgán podnět nebo vyzval účastníka řízení, popř. jinou osobu, k zahájení řízení před příslušným orgánem. Nejde o povinnost přerušit řízení, pouze o úvahu správního orgánu, zda tak učiní, či nikoli. Správní orgán proto nemusí přistoupit k přerušení řízení právě s ohledem na zásady hospodárnosti a rychlosti řízení (rozsudek NSS ze dne 22. 6. 2011, č. j. 6 Ads 23/2011 60). Podle výše citovaného usnesení rozšířeného senátu č. j. 7 Ans 10/2012 46 se správní soudy mohou zabývat tím, zda k přerušení řízení došlo věcně důvodně, nebo nedůvodně, popř. zda bylo přerušení řízení účelové.
[17] V této věci je však třeba nejprve zodpovědět otázku, zda probíhající řízení o předběžné otázce vedené Soudním dvorem EU pod sp. zn. C 753/23 vůbec představuje ve věci žalobkyně předběžnou otázku ve smyslu § 57 správního řádu, zda tedy lze použít přiměřeně toto ustanovení (§ 154 správního řádu). Kasační soud dospěl k závěru, že nikoli.
[18] Nejvyšší správní soud nejprve konstatuje, že osmý senát Nejvyššího správního soudu usnesením ze dne 30. 11. 2023, č. j. 8 Azs 93/2023 37, předložil Soudnímu dvoru EU dvě předběžné otázky, které zněly následovně: „1. Brání čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES, a to i s ohledem na dohodu členských států, že nebudou uplatňovat čl. 11 této směrnice, takové vnitrostátní právní úpravě, podle které je nepřijatelná žádost o povolení k pobytu za účelem poskytnutí dočasné ochrany, jestliže cizinec požádal o povolení k pobytu v jiném členském státě nebo jestliže mu bylo povolení v jiném členském státě již uděleno? 2. Má osoba požívající dočasné ochrany podle směrnice Rady 2001/55/ES právo na účinný prostředek nápravy před soudem podle čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie proti neudělení povolení k pobytu členským státem ve smyslu čl. 8 odst. 1 směrnice Rady 2001/55/ES?“
[19] Stěžovatel přitom považoval za předběžnou otázku právě otázku uvedenou pod bodem jedna, neboť poukazoval na to, že do rozhodnutí Soudního dvora EU nebude jisté, zda skutečně § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina odporuje unijnímu právu či nikoliv. Právě proto konstatoval, že mu nezbývá než vyčkat rozhodnutí Soudního dvora EU.
[20] Předběžná otázka ve smyslu § 57 správního řádu je taková otázka, která splňuje tři podmínky: 1) vydání rozhodnutí závisí na řešení takové otázky, 2) tuto otázku nepřísluší správnímu orgánu rozhodnout a 3) nebylo o ní dosud pravomocně rozhodnuto. Samotná otázka, zda má být žalobkyni její žádost o udělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany vrácena jako nepřijatelná, je nepochybně rozhodující pro další postup v řízení. Tuto podmínku je třeba chápat tak, že jde pouze o takové otázky, bez jejichž vyřešení nelze vůbec v řízení pokračovat a vydat rozhodnutí (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 14. 11. 2023, č. j. 2 Azs 103/2021 28, č. 4548/2024 Sb. NSS, bod 24). První podmínka je tedy splněna.
[21] Splnění druhé podmínky mohlo být dáno tím, že pokud již bylo zahájeno řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem EU, byl tento soud jediný, který mohl poskytnout autoritativní výklad unijního práva.
[22] Nelze však přehlédnout, že povinnost obrátit se v případech pochybnosti o správnosti výkladu či platnosti unijního práva na Soudní dvůr EU stanoví čl. 267 odst. 3 Smlouvy o fungování EU jen soudům, jejichž rozhodnutí nelze napadnout opravným prostředkem. Do okamžiku položení předběžné otázky Soudnímu dvoru EU (přesněji řečeno do okamžiku rozhodnutí Soudního dvora EU) ale musí správní orgány právo aplikovat i přes případné pochybnosti o správnosti výkladu unijního práva. Musí přitom respektovat, že „orgány veřejné moci jsou od okamžiku vstupu České republiky do EU povinny aplikovat unijní právo přednostně před českým zákonem tehdy, pokud je český zákon s právem EU v rozporu.“ (rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2015, č. j. 1 Afs 6/2013 184, bod 70). Správní orgány sice budou muset Soudním dvorem EU poskytnutý výklad v budoucnu respektovat, dokud však není o předběžné otázce rozhodnuto, ani položená předběžná otázka správním orgánům nebrání v provedení vlastního výkladu práva. Lze proto shrnout, že jelikož správní orgány nestíhá povinnost položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru EU (tuto možnost ani nemají), nadále si mohou úsudek o správném výkladu učinit samy (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 3. 2023, č. j. 3 Azs 275/2022 28).
[23] Nejvyšší správní soud však v této věci neshledal splnění třetí podmínky. Otázka, kterou stěžovatel považuje za otázku předběžnou, totiž byla v řízení o žádosti žalobkyně o udělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany pravomocně rozhodnuta. Městský soud již totiž před tím pravomocně rozhodl o tom, že postup stěžovatele podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina byl nezákonným zásahem. Městský soud tak již pravomocně vyloučil použití tohoto ustanovení na projednávanou věc, a to z důvodu jeho nesouladu s právem Evropské unie. To, že stěžovatel nesouhlasil s tímto posouzením, přitom nemohlo být důvodem pro přerušení řízení v této věci, neboť pokud vůči konkrétní žalobkyni již o určité otázce bylo pravomocně rozhodnuto, nelze dospět k jinému závěru, než že se vůbec nejednalo o předběžnou otázku.
[24] Na tomto závěru nemůže nic změnit ani argumentace stěžovatele, že v případě rozsudku o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem není správní orgán v dalším řízení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. Nejvyšší správní soud s tím nesouhlasí, neboť se již v minulosti obecně vyjádřil k „rozsahu“ závaznosti rozhodnutí správních soudů, a to v tom směru, že závaznost rozhodnutí se vztahuje i na nosné důvody rozhodnutí (ratio decidendi). Právě rozhodovací důvody totiž představují vyložené a aplikované právní pravidlo. Rozsudek je pak závazný jako celek (rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2008, č. j. 2 Afs 67/2008 112, č. 1697/2008 Sb. NSS). Správní orgán proto nesmí vůči účastníkovi jednat tak, že by zcela pominul nosný důvod rozsudku o zásahové žalobě. Výrok rozsudku totiž nelze obecně oddělovat od jeho důvodů, o něž se opírá. I pokud by však bylo možné přitakat stěžovateli, že byl rozsudkem o zásahu formálně zavázán podle § 54 odst. 6 s. ř. s. toliko k tomu, aby nepokračoval v zásahu a obnovil stav, který mu předcházel (což je však vzhledem k výše uvedenému značně nepřesné), nemá to vliv na to, že v této věci bylo již o dané otázce pravomocně rozhodnuto městským soudem, a proto neexistuje ani předběžná otázka ve smyslu § 57 odst. 1 správního řádu, na které by závisel další postup.
[25] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že již v rozsudku ze dne 31. 10. 2024, č. j. 10 Azs 151/2024 28, v částečně obdobné situaci obecně připustil, že řízení o předběžných otázkách před Soudním dvorem EU by bylo možné považovat za řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu. Nejvyšší správní soud se zde však nezabýval tím, zda v tehdy projednávané věci byly naplněny výše uvedené podmínky (bod 17), a zda se tak skutečně jednalo o předběžnou otázku ve smyslu § 57 správního řádu, neboť vyhodnotil, že kvůli skutkovým odlišnostem není pro tehdy posuzovanou věc vůbec relevantní řízení o předběžných otázkách před Soudním dvorem EU. Jinými slovy, kasační soud v tomto rozsudku nemusel tento aspekt podrobně posuzovat. Postačilo poukázat na to, že vzhledem ke skutkovým rozdílům nebyl z povahy věci vůbec dán důvod, aby stěžovatel vyčkával na výsledek řízení o předběžných otázkách před Soudním dvorem EU.
[26] Vzhledem k neexistenci předběžné otázky ve smyslu § 57 správního řádu byl tak v této věci stěžovatel podle § 5 odst. 5 lex Ukrajina povinen vydat rozhodnutí „bez zbytečného odkladu, ve zvlášť složitých případech ve lhůtě do 60 dnů ode dne podání žádosti o udělení dočasné ochrany“. Povinnosti rozhodnout nebrání, že i po vydání tohoto rozsudku je součástí platné zákonné úpravy § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina, který městský soud shledal nepoužitelným z důvodu jeho rozporu s právem Evropské unie. I když v zákoně zůstává zachována úprava tohoto způsobu naložení s žádostí, odporovalo by účelu soudní ochrany poskytnuté v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, jestliže by správní orgán mohl za stejného právního stavu a stejných rozhodných skutkových okolností postupovat znovu způsobem, který byl pravomocným rozsudkem městského soudu shledán jako nezákonný. Takový postup by byl zjevným nerespektováním závazného názoru správního soudu ze strany stěžovatele.
[27] Konečně na povinnost stěžovatele rozhodnout o žádosti o udělení dočasné ochrany neměla vliv ani podaná kasační stížnost proti rozsudku o zásahu. Povinnost respektovat pravomocný rozsudek stíhá nejen žalobce (zde žalobkyni), ale i žalovaný správní orgán. Žalobce i správní orgán mají zároveň možnost podat návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 3. 2016, č. j. 4 As 217/2015 182, č. 3415/2016 Sb. NSS, bod 50), ten však stěžovatel v posuzované věci nepodal. Rozsudek o zásahu tak i přes stěžovatelem podanou kasační stížnost zůstal pravomocný a vykonatelný.
[28] Stěžovatel si tak měl být vědom toho, že nemůže bez dalšího opakovat svůj postup a žádost žalobkyně vrátit z důvodu nepřijatelnosti podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina. Ve věci přesto nerozhodl, neboť měl nesprávně za to, že jeho rozhodnutí závisí na řešení předběžné otázky.
[29] V této věci však neexistovala žádná předběžná otázka ve smyslu § 57 správního řádu, na které by závisel další postup, a proto nebyl dán důvod pro přerušení řízení přiměřeně podle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu. To z důvodu, že stěžovatel byl vázán pravomocným rozsudkem o zásahu ve smyslu § 54 odst. 6 s. ř. s. a ve vztahu k § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina byla otázka, kterou stěžovatel nesprávně považoval za otázku předběžnou, již pravomocně vyřešena.
[30] Namítá li stěžovatel, že by se postupem předpokládaným městským soudem dopustil porušení hned dvou zásad správního řízení, a to zásady předvídatelnosti (neuplatňoval by tentýž postup vyřízení žádosti ve všech skutkově obdobných případech) a dále zásady zákonnosti (jako správní orgán sám nemůže vyloučit použití ustanovení, které zůstává součástí účinného právního předpisu), je nezbytné upozornit na to, že rozsudek o zásahu byl pro stěžovatele v této konkrétní věci závazný. Současně je však namístě odkázat na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 25. 5. 2016, č. j. 1 Azs 31/2016 36, bod 19), podle které „z hlediska právní jistoty adresátů veřejné správy i její obecné kultivace je … žádoucí, aby správní orgány ve své činnosti v maximální možné míře respektovaly právní závěry soudů vyslovené ve skutkově a právně obdobných věcech.“
[31] Co se pak týče snahy předejít domnělému porušení zásady zákonnosti, Nejvyšší správní soud podotýká, že pokud správní soud vyloučí použití určitého zákonného ustanovení z důvodu nesouladu s právem EU na projednávanou věc, je naopak v souladu s požadavkem zákonnosti, aby správní orgán přednostně aplikoval právo EU.
[32] K tomu Nejvyšší správní soud připomíná, že zásada přednosti unijního práva ukládá soudu členského státu povinnost, aby v co možná největším rozsahu vykládal vnitrostátní právo v souladu s unijním právem. Není li takový výklad možný a je li vnitrostátní norma v rozporu s ustanovením unijního práva, které má přímý účinek, má soud povinnost v rámci sporu, který mu byl předložen, takovou normu vnitrostátního práva nepoužít (rozsudek NSS ze dne 25. 11. 2021, č. j. 10 As 300/2021 37). Tato povinnost není omezena jen na soudy. Jak již Soudní dvůr EU mnohokrát rozhodl, vztahuje se na všechny orgány členského státu EU, včetně správních orgánů (rozsudky SD EU ve věci 103/88, Fratelli Costanzo, bod 33, ve věci C 224/97, Ciola, body 29 30 a 34, ve věci C 198/01, Consorzio Industrie Fiammiferi, bod 49; z novější judikatury např. rozsudky SD EU ve věci C 378/17, Minister for Justice and Equality a Commissioner of the Garda Síochána, bod 38, ve věci C 274/14, Banco Santander, bod 78, a ve spojených věcech C 924/19 a C 925/19, FMS a další, bod 183). K závěru o tom, že povinnost nepoužít české právo pro rozpor s unijním právem se vztahuje i na správní orgány, se přihlásil také Nejvyšší správní soud (rozsudky NSS ze dne 19. 6. 2006, č. j. 3 Azs 259/2005 42, č. 977/2006 Sb. NSS, ze dne 13. 11. 2009, č. j. 5 Afs 53/2009 63, č. 1986/2010 Sb. NSS, ze dne 9. 7. 2015, č. j. 1 Afs 6/2013 184, č. 3293/2015 Sb. NSS, body 70 71 a 80 82, nebo ze dne 19. 11. 2020, č. j. 1 Afs 101/2019 75, bod 88).
[33] V rozsudku o zásahu městský soud dovodil, že směrnice má vzhledem k nesprávné transpozici přímý účinek, který ve věci žalobkyně vylučuje postup podle § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina (body 53 až 62). Stěžovatel tak byl povinen dané ustanovení nepoužít a věc v zákonem stanovené lhůtě rozhodnout. Ani tato námitka tedy není důvodná.
[34] Lze proto shrnout, že s ohledem na neexistenci předběžné otázky ve smyslu § 57 odst. 1 správního řádu v řízení o žádosti žalobkyně, nemohl stěžovatel sdělením fakticky přerušit řízení. Stěžovatel proto byl v důsledku marného uplynutí zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí nečinný. Poněvadž rozhodnutí o žádosti o povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany stěžovatel nevydal ani po uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu, resp. tento prostředek nevedl k efektivní ochraně práva na rozhodování bez zbytečných průtahů, městský soud správně uložil stěžovateli povinnost vydat rozhodnutí v náhradní lhůtě.
[35] Pokud jde o odkaz stěžovatele na to, že žalobkyně již jako žadatelka o dočasnou ochranu má určitá práva, ten považuje Nejvyšší správní soud za nepřípadný, neboť žalobkyně se domáhala vydání rozhodnutí o udělení povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany a stěžovatel svou povinnost vydat rozhodnutí nesplnil.
[36] Nejvyšší správní soud v této věci posuzoval, zda městský soud ke dni svého rozsudku správně posoudil nečinnost stěžovatele, proto se nezabýval již dalším vývojem věci. Nad rámec toho však je třeba poukázat na to, že Soudní dvůr EU již na předběžné otázky Nejvyššího správního soudu odpověděl, a to rozsudkem ze dne 27. 2. 2025, Krasiliva, C 753/23. Nejvyšší správní soud proto rovněž odkazuje na svoji aktuální judikaturu navazující na rozsudek ve věci Krasiliva. K náhledu stěžovatele, podle kterého lze na základě § 5 odst. 1 písm. d) lex Ukrajina pro nepřijatelnost odmítnout žádost cizince, jemuž již bylo uděleno povolení k pobytu za účelem dočasné ochrany v jiném členském státě, a podle kterého toto vnitrostátní ustanovení není rozporné s unijním právem, Nejvyšší správní soud odkazuje na svoji početnou judikaturu, která tuto argumentaci zcela vyvrací (rozsudky NSS ze dne 3. 4. 2025, č. j. 1 Azs 174/2024 42, č. 4682/2025 Sb. NSS, ze dne 3. 4. 2025, č. j. 1 Azs 336/2024 42, ze dne 8. 4. 2025, č. j. 9 Azs 20/2024 37, ze dne 17. 4. 2025, č. j. 2 Azs 269/2024 33, nebo ze dne 24. 4. 2025, č. j. 10 Azs 4/2025 49, a další). IV. Závěr a náklady řízení
[37] Nejvyšší správní soud na základě shora uvedených závěrů neshledal kasační stížnost důvodnou, a proto ji zamítl (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
[38] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, tudíž nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyni by právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti jakožto procesně úspěšnému účastníkovi řízení příslušelo. Ze spisu však nevyplývá, že by žalobkyně v řízení o kasační stížnosti učinila nějaký úkon, s nímž právní předpisy spojují náhradu nákladů řízení, a proto jí soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné. V Brně dne 9. října 2025
Ivo Pospíšil předseda senátu