ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a
soudců JUDr. Hany Poláškové Wincorové a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci
žalobkyně BLESK Servis s. r. o., IČO 27607429, se sídlem v Milevsku, J. Mařánka
1163, zastoupené Mgr. Vladislavem Jirkou, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze 1,
Václavské náměstí 807/64, proti žalované České republice – Ministerstvu práce a
sociálních věcí, se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 376/1, o zaplacení
částky 20 226 895 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod
sp. zn. 22 C 260/2021, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v
Praze ze dne 29. 3. 2023, č. j. 55 Co 64/2023-277, takto:
Zrušují se rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2023, č. j. 55 Co
64/2023-277, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 12. 10. 2022, č. j.
22 C 260/2021-237, a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá po žalované zaplacení částky 20
226 895 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody v podobě ušlého zisku, která jí
měla vzniknout z důvodu průtahů v řízeních o jejích žádostech o příspěvek na
podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu práce za
čtvrté čtvrtletí roku 2018 (dále jen „první posuzované řízení“), ve vztahu k
němuž žalobkyně požadovala částku 12 130 629 Kč s příslušenstvím, za první
čtvrtletí roku 2019 (dále jen „druhé posuzované řízení“), ve vztahu k němuž
žalobkyně požadovala částku 7 619 692 Kč s příslušenstvím, a za druhé čtvrtletí
roku 2019 (dále jen „třetí posuzované řízení“), ve vztahu k němuž žalobkyně
požadovala částku 476 574 Kč s příslušenstvím. V důsledku nečinnosti a průtahů
v těchto řízeních došlo ke zpoždění výplaty prostředků nezbytných pro úhradu
nákladů vznikajících v souvislosti se zaměstnáním osob se zdravotním postižením
a žalobkyně byla nucena omezit své podnikatelské aktivity, čímž jí ušel v
žalobě vyčíslený zisk.1.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem
ze dne 12. 10. 2022, č. j. 22 C 260/2021-237, uložil žalované povinnost
zaplatit žalobkyni částku 20 226 895 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,5 % ročně
z této částky od 21. 12. 2021 do zaplacení (výrok I) a povinnost zaplatit
náhradu nákladů řízení státu ve výši 665,50 Kč (výrok II) a žalobkyni ve výši
602 675 Kč (výrok III).
3. Soud prvního stupně vyšel z následujících skutkových zjištění. První
posuzované řízení (sp. zn. UPCR-AA-2019/34615) bylo zahájeno dne 30. 1. 2019
doručením žádosti žalobkyně Úřadu práce České republiky, Krajské pobočce pro
hlavní město Prahu (dále jen „správní orgán“). Dne 15. 3. 2019 rozhodl správní
orgán o přerušení řízení do doby skončení řízení o předběžné otázce v rámci
trestního řízení ohledně dotačního podvodu žalobkyně oznámeného správním
orgánem (dále jen „trestní řízení“). K odvolání žalobkyně bylo dne 5. 6. 2019
rozhodnutí o přerušení řízení Ministerstvem práce a sociálních věcí (dále jen
„odvolací správní orgán“) zrušeno pro nepřezkoumatelnost a věc byla vrácena
správnímu orgánu k novému projednání. Již dne 18. 4. 2019 podala žalobkyně
návrh na přijetí opatření proti nečinnosti, kterému dne 5. 6. 2019 Ministerstvo
práce a sociálních věcí vyhovělo a uzavřelo, že lhůta pro vydání rozhodnutí
uplynula dne 1. 4. 2019, proto bylo správnímu orgánu uloženo, aby ve věci vydal
rozhodnutí do 15 dnů od doručení přípisu, neshledá-li důvody pro přerušení
správního řízení. Dne 20. 6. 2019 správní orgán řízení opětovně přerušil, a to
do doby než orgány činné v trestním řízení sdělí závěry trestního řízení. K
odvolání žalobkyně odvolací správní orgán druhé usnesení o přerušení řízení
změnil tak, že řízení přerušil do skončení trestního řízení. Na základě žaloby
žalobkyně proti nečinnosti byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 21. 1.
2020, č. j. 3 A 109/2019-92, uložena správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí o žádosti žalobkyně do 60 dnů od právní moci rozsudku s tím, že
nebylo zapotřebí čekat na výsledky trestního řízení, neboť bezúhonnost není
podmínkou získání příspěvku, nebyl zde tedy důvod pro přerušení řízení. Dne 31.
3. 2020 učinil správní orgán záznam o pokračování v přerušeném řízení a dne 2.
4. 2020 vyrozuměl žalobkyni o vadách její žádosti, na což žalobkyně reagovala
dopisem ze dne 6. 4. 2020. Stejného dne zaslal správní orgán žalobkyni další
výzvu k odstranění vad žádosti, na kterou žalobkyně reagovala dne 15. 4. 2020.
Dne 29. 4. 2020 rozhodl správní orgán o vyplacení příspěvku žalobkyni ve výši
23 716 191 Kč a o zamítnutí žádosti ohledně částky 311 207 Kč. Proti
vyhovujícímu výroku se žalobkyně vzdala práva na odvolání a dne 6. 5. 2020 jí
byla částka 23 716 191 Kč vyplacena. Odvolání žalobkyně ze dne 11. 5. 2020
proti zamítavému výroku pak odvolací správní orgán dne 19. 8. 2020 zamítl a
rozhodnutí správního orgánu potvrdil.
4. Druhé posuzované řízení (sp. zn. UPCR-AA-2019/135870) bylo zahájeno
dne 30. 4. 2019 doručením žádosti žalobkyně správnímu orgánu, který dne 6. 5. 2019 vyrozuměl žalobkyni o zahájení řízení a dne 21. 5. 2019 o nedostatcích
její žádosti, na což žalobkyně reagovala dne 27. 5. 2019. Dne 19. 6. 2019
podala žalobkyně návrh na přijetí opatření proti nečinnosti, kterému
Ministerstvo práce a sociálních věcí dne 27. 6. 2019 nevyhovělo a uvedlo, že s
ohledem na rozsáhlost spisového materiálu a zvláštní složitost případu lhůta 60
dnů pro vydání rozhodnutí ještě neuplynula. Dne 2. 7. 2019 byla žalobkyně
správním orgánem vyzvána k odstranění vad žádosti a stejného dne bylo řízení
přerušeno za účelem odstranění těchto vad. Na tuto výzvu žalobkyně reagovala
dne 2. 8. 2019. Dne 11. 9. 2019 tedy správní úřad učinil záznam o pokračování v
řízení. Dne 13. 9. 2019 bylo řízení přerušeno do vyřešení předběžné otázky
řešené v trestním řízení. K odvolání žalobkyně však odvolací správní orgán toto
rozhodnutí dne 10. 2. 2020 zrušil, neboť důvody k přerušení řízení neshledal a
správnímu orgánu vytknul rozpor s právními předpisy a nesprávnost rozhodnutí. Dne 3. 10. 2019 obdrželo Ministerstvo práce a sociálních věcí další žádost o
přijetí opatření proti nečinnosti, kterému dne 11. 2. 2020 vyhovělo a uložilo
správnímu orgánu do 30 dnů od doručení přípisu vydat rozhodnutí, neshledá-li
důvody pro přerušení řízení s tím, že lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula dnem
30. 6. 2019. Dne 13. 2. 2020 provedl správní orgán záznam o pokračování v
přerušeném řízení a dne 5. 3. 2020 vyzval žalobkyni k odstranění dalších vad
její žádosti, na což žalobkyně dne 9. 3. 2020 reagovala. Dne 16. 3. 2020
rozhodl správní orgán o poskytnutí příspěvku ve výši 22 918 472 Kč a ohledně
částky 943 607 Kč žádost zamítl. Proti vyhovujícímu výroku se žalobkyně vzdala
práva na odvolání a dne 23. 3. 2020 jí byla částka 22 918 472 Kč vyplacena. Odvolání žalobkyně ze dne 30. 3. 2020 proti zamítavému výroku odvolací správní
orgán dne 27. 8. 2020 zamítl a rozhodnutí správního orgánu potvrdil.1. 2. Třetí posuzované řízení (sp. zn. UPCR-AA-2019/223553) bylo zahájeno
dne 31. 7. 2019 doručením žádosti žalobkyně (opravené dne 12. 8. 2019)
správnímu orgánu, který dne 15. 8. 2018 oznámil žalobkyni zahájení řízení a dne
15. 8. 2019 ji vyrozuměl o nedostatcích žádosti, na což žalobkyně reagovala dne
16. 8. 2019. Dne 26. 9. 2019 bylo řízení přerušeno do vyřešení předběžné otázky
řešené v trestním řízení. K odvolání žalobkyně však odvolací správní orgán toto
rozhodnutí dne 10. 2. 2020 zrušil, neboť důvody k přerušení řízení neshledal a
správnímu orgánu vytknul rozpor s právními předpisy a nesprávnost rozhodnutí. Dne 3. 10. 2019 obdrželo Ministerstvo práce a sociálních věcí žádost o přijetí
opatření proti nečinnosti, kterému dne 11. 2. 2020 vyhovělo a uložilo správnímu
orgánu do 30 dnů od doručení přípisu vydat rozhodnutí, neshledá-li důvody pro
přerušení řízení s tím, že lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula dnem 30. 9. 2019. Dne 13. 2. 2020 provedl správní orgán záznam o pokračování v přerušeném
řízení. Dne 5. 3.
2020 vyzval správní orgán žalobkyni k odstranění dalších vad
její žádosti, na což žalobkyně dne 9. 3. 2020 reagovala. Dne 19. 3. 2020
rozhodl správní orgán o poskytnutí příspěvků ve výši 3 105 777 Kč a žádost
ohledně částky 388 042 Kč zamítl. Proti vyhovujícímu výroku se žalobkyně vzdala
práva na odvolání a dne 26. 3. 2020 jí byla částka 3 105 777 Kč vyplacena. Odvolání žalobkyně ze dne 30. 3. 2020 proti zamítavému výroku odvolací správní
orgán dne 1. 9. 2020 zamítl a rozhodnutí správního orgánu potvrdil. 3. V důsledku opožděného rozhodnutí o výše uvedených žádostech došlo u
žalobkyně v roce 2019 k nucenému ukončování části zakázek a snižování počtu
zaměstnanců, neboť bez příspěvků se zakázky, na kterých se podíleli zaměstnanci
se zdravotním postižením, staly pro žalobkyni ztrátové, čímž žalobkyni vznikla
ztráta zisku, který v případě prvního posuzovaného řízení činil 12 130 629 Kč,
v případě druhého posuzovaného řízení 7 619 692 Kč a v případě třetího
posuzovaného řízení pak 476 574 Kč. Žalobkyně předběžně uplatnila nárok na
náhradu škody u žalované dopisem ze dne 17. 6. 2021, do prodlení s úhradou
těchto částek se tudíž žalovaná dostala dne 21. 12. 2021. 4. Po právní stránce vyšel soud prvního stupně ze zákona č. 82/1998 Sb.,
o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992
Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“), a uzavřel, že „v daném případě
nešlo o žádostech žalobkyně rozhodnout bezodkladně, neboť obsahovaly vady,
které bylo třeba odstranit, avšak marně uplynula zákonná lhůta 30 dnů od
zahájení řízení pro vydání rozhodnutí (§ 71 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád)“. Soud prvního stupně tedy při určení, kdy měla posuzovaná řízení
při jejich řádném průběhu skončit, k zákonné lhůtě 30 dní připočetl dobu, po
kterou byly odstraňovány vady žádostí, neboť tato doba nemůže jít podle § 71
odst. 4 správního řádu k tíži žalované. 5. Ve vztahu k prvnímu posuzovanému řízení soud prvního stupně uzavřel,
že v tomto řízení mělo být o žádosti žalobkyně rozhodnuto do 16. 3. 2019, neboť
žádost žalobkyně podala dne 30. 1. 2019, řízení nemělo být přerušeno a k
odstranění vad žádosti měla být žalobkyně vyzvána najednou již dne 6. 2. 2019. S ohledem na reakci žalobkyně na první výzvu za 11 dnů soud prvního stupně
dovodil, že od 20. 2. 2019 by správnímu orgánu začala plynout zbývající lhůta
24 dní na rozhodnutí (30 dní minus 6 dní, než byla žalobkyně vyzvána na vady),
která by skončila dne 16. 3. 2019. S ohledem na splatnost příspěvku do 14 dnů
ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o poskytnutí příspěvku pak měla žalobkyně
disponovat příspěvkem dne 30. 3. 2019. Žalobkyně tudíž tvrdila pozdější datum,
kdy se tak mělo stát, a to den 15. 4. 2019.1. 2. Ve vztahu k druhému posuzovanému řízení soud prvního stupně uvedl, že
v tomto řízení mělo být o žádosti žalobkyně rozhodnuto do 29. 6. 2019, neboť
žalobkyně žádost podala dne 30. 4. 2019, dne 6. 5.
2019 bylo nadbytečně
oznámeno zahájení řízení, které se však zahajuje na žádost (6 dnů průtah),
řízení nemělo být přerušeno a k odstranění všech vad žádosti měla být žalobkyně
(po odečtení 6 dnů nadbytečného oznamování zahájení řízení) vyzvána již dne 15. 5. 2019 se lhůtou do 14. 6. 2019. Následně mělo být rozhodnuto do 15 dnů
(zbývající část 30denní zákonné lhůty), tedy do 29. 6. 2019. S ohledem na výše
zmíněnou splatnost příspěvku pak měla žalobkyně disponovat příspěvkem dne 13. 7. 2019. 3. Ve vztahu k třetímu posuzovanému řízení soud prvního stupně dovodil,
že v tomto řízení mělo být o žádosti žalobkyně rozhodnuto do 20. 8. 2019, neboť
žalobkyně žádost podala dne 31. 7. 2019, dne 15. 8. 2019 bylo nadbytečně
oznámeno zahájení řízení, které se však zahajuje na žádost, řízení nemělo být
přerušeno a k odstranění všech vad žádosti měla být žalobkyně vyzvána již spolu
s vyrozuměním o nesrovnalostech ze dne 15. 8. 2019, na které žalobkyně
reagovala po 5 dnech. Následně mělo být rozhodnuto do 15 dnů (zbývající část
30denní zákonné lhůty), tedy do 20. 8. 2019. S ohledem na splatnost příspěvku
pak měla žalobkyně disponovat příspěvkem dne 3. 9. 2019. 4. Na to soud prvního stupně shrnul, že po zohlednění průběhu
jednotlivých řízení se započtením času na odstraňování vad žádostí, doručování,
vyznačení právní moci po vzdání se práva odvolání žalobkyní i splatnosti
příspěvků měla žalobkyně disponovat u prvního posuzovaného řízení příspěvkem ve
výši 23 716 191 Kč dne 16. 3. 2019 (správně má být uvedeno „dne 30. 3. 2019“;
poznámka Nejvyššího soudu), u druhého posuzovaného řízení příspěvkem ve výši 22
918 472 Kč dne 13. 7. 2019 a u třetího posuzovaného řízení pak příspěvkem ve
výši 3 105 777 Kč dne 3. 9. 2019. Soud prvního stupně uvedl, že k těmto datům
dospěl „po provedeném dokazování spisy posuzovaných [řízení], kdy od celkové
délky posuzovaných řízení odečítal relevantní období nečinnosti“ a po
nezohlednění doby vyřízení opravných prostředků, neboť žalobkyně je vůči
vyhovujícím výrokům o přiznání příspěvků nepodávala. Nesprávný úřední postup
pak soud prvního stupně dovodil z nedodržení zákonných lhůt pro vydání
rozhodnutí o žádostech žalobkyně. Ve vztahu k příčinné souvislosti mezi
nesprávným úředním postupem a vznikem škody soud prvního stupně uvedl, že pokud
žalobkyně nemohla po delší dobu disponovat částkami 23 716 191 Kč, 22 918 472
Kč a 3 105 777 Kč, se kterými při svém podnikání legitimně počítala a po právu
jí náležely, musel jí výpadek těchto finančních prostředků způsobit nemalé
potíže při podnikání, neboť jí chyběly prostředky na provoz (např. mzdy a
odvody). Soud prvního stupně zdůraznil, že příspěvek má nárokovou povahu. Omezení podnikatelské činnosti ve snaze snižovat ztrátovost bez příspěvků
prodělečných zakázek považoval soud prvního stupně za rozumné řešení a uzavřel,
že to logicky vedlo ke snížení zisku žalobkyně.
Výše ušlého zisku žalobkyně pak
byla dle soudu prvního stupně stanovena nejen odborným zkoumáním, ale odpovídá
i spravedlivému uvážení všech okolností případu s tím, že pro posouzení výše
ušlého zisku není nutné rekonstruovat hypotetický děj, který nenastal, ale lze
vyjít z obvyklého běhu událostí, který je v daném případě dán především
hospodářskými výsledky žalobkyně v minulosti. Skutečnost, že žalobkyně měla
nižší marže než konkurence, není důvodem pro označení jejího chování za
neefektivní či iracionální, neboť to byla její legitimní obchodní strategie. Žalobkyně nemusela dle soudu prvního stupně při plánování svého podnikání
počítat s naléhavou potřebou upravit ceny zakázek z důvodu chování žalované a
byla vázána smluvními podmínkami již uzavřených zakázek. Ve vztahu k přerušení
posuzovaných řízení soud prvního stupně uvedl, že jeho důvodnost nezkoumal,
pouze přihlédl k tomu, že nedůvodnost přerušení řízení byla shledána v prvním
posuzovaném řízení, což platí s ohledem na jejich přerušení ze shodných důvodu
i pro další dvě řízení. Toto pak považoval soud prvního stupně za vyslovení
nečinnosti správního orgánu, k čemuž dospěla i žalovaná v rámci opatření proti
nečinnosti. Dále soud prvního stupně zdůraznil, že odpovědnost žalované vznikla
tím, že rozhodnutí o žádostech žalobkyně nebyla vydána v zákonné lhůtě, čímž
byla splněna podmínka existence odpovědnostního titulu, přičemž je v zásadě
nerozhodné, jakými dalšími úkony žalovaná naplnila časový prostor svého
prodlení s vydáním rozhodnutí. Soud prvního stupně tedy žalobě zcela vyhověl. 1. 2. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání žalované
rozsudkem ze dne 29. 3. 2023, č. j. 55 Co 64/2023-277, rozsudek soudu prvního
stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalované povinnost
zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů odvolacího řízení částku 127 285,40 Kč
(výrok II rozsudku odvolacího soudu). 3. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně,
která považoval za správná a dostatečná, a ztotožnil se i s jeho právním
posouzením. K námitkám žalované odvolací soud uvedl, že posuzovaná řízení
nebyla zvláště složitá (s prodlouženou lhůtou k rozhodnutí) a k prodloužení
řízení došlo výlučně z důvodů na straně správního orgánu, který považoval za
nutné řízení přerušovat do vyřešení předběžné otázky v trestním řízení, ačkoliv
tu důvody pro přerušení řízení nebyly, neboť otázka řešená v trestním řízení
neměla na rozhodnutí správního orgánu žádný vliv, a to s výjimkou doby
doplňování a odstraňování vad žádostí žalobkyní, kterou soud prvního stupně
zohlednil. Odvolací soud rovněž odkázal na opatření Ministerstva práce a
sociálních věcí proti nečinnosti a na závěr soudu prvního stupně o tom, jaký
čas posléze žalovaná k rozhodnutí skutečně potřebovala. Dále odvolací soud
zdůraznil, že příspěvek za poslední čtvrtletí roku 2018 ve výši přes 23,7
milionu Kč byl žalobkyni vyplacen dne 4. 5.
2020, tedy s více než ročním
zpožděním, příspěvek za první čtvrtletí roku 2019 ve výši téměř 23 milionů Kč
se zhruba třičtvrtě ročním zpožděním a za druhé čtvrtletí stejného roku ve výši
necelých 400 tisíc Kč (správně má být uvedeno „ve výši přes 3,1 milionů Kč“;
poznámka Nejvyššího soudu) pak s cca půlročním zpožděním. Ani případné posunutí
lhůty k rozhodnutí o 30 dní, jehož se dovolává žalovaná, by tedy dle odvolacího
soudu na nesprávném úředním postupu žalované ničeho nezměnilo. Odvolací soud
dále poukázal na významný pokles tržeb (o 32 %) a tudíž i zisku u žalobkyně v
období od 16. 4. 2019 do 31. 12. 2019, vyčíslený posudkem znaleckého ústavu na
20 226 894 Kč, s jehož závěry se ztotožnil i odvolací soud a zdůraznil, že
jestliže nebylo znaleckému ústavu uloženo zpracovat posudek za použití
konkrétně upřesněných metod, je volba metody vždy na úvaze znalce a není-li
zjevně nevhodná, nepřísluší soudu ji zpochybňovat, popř. namítat, že jinými
metodami by snad mohlo být dosaženo jiných výsledků. Rovněž dospěl k závěru, že
teoreticky je sice možné při stanovení výše ušlého zisku postupovat detailně
(zabývat se tím, jaké zakázky musela žalobkyně odříci, omezit či vypovědět, kdy
k tomu došlo, jaké by byly tržby z nich a náklady na jejich dosažení), takový
postup by ovšem v daném případě dle odvolacího soudu neúměrně zvýšil procesní
náročnost sporu (rozsah dokazování), aniž by musel nutně přinést přesnější
výsledek, přičemž lze dle odvolacího soudu pochybovat o tom, že by žalobkyně
byla schopna tvrdit a prokázat všechny jednotlivé případy a prokázat
skutečnosti, které zčásti nenastaly. Za pro věc podstatné považoval odvolací
soud rovněž závěry o tom, že k poklesu tržeb došlo v důsledku nedostatku cash
flow (disponibilních peněžních prostředků), což žalobkyně řešila omezováním
provozu, tedy ukončováním či redukováním běžících zakázek, resp. nepřijímáním
nových s tím, že znalecký ústav neidentifikoval jakékoli (jiné) faktory, které
by indikovaly nereálnost původního plánu tržeb, a vyloučil také náklady, jež
nesouvisely s běžnou provozní činností žalobkyně. Za příčinu ušlého zisku tedy
považoval odvolací soud omezování, ukončování, popř. nepřijímání zakázek, a to
z důvodu nedostatku prostředků na financování jejich dosažení, neboť žalobkyně
počítala s prostředky, na které měla nárok a které jí v daném období nebyly
žalovanou vyplaceny z důvodu nesprávného úředního postupu. Pokud žalovaná
namítala možnou nedostatečnou efektivnost činnosti žalobkyně, její
podfinancování a přílišnou závislost na příspěvcích, nemají tyto námitky dle
odvolacího soudu pro posouzení správnosti rozhodnutí soudu prvního stupně
význam, neboť při efektivnějším podnikání žalobkyně (což je její záležitost) by
byl její ušlý zisk ještě větší. Ve vztahu k tvrzené závislosti žalobkyně na
příspěvcích (s níž nesouhlasil) odvolací soud uvedl, že jestliže zákon
nepodmiňuje možnost pobírat příspěvky dostatečným finančním kapitálem žadatele,
je jeho interní věcí, zda si vytvoří rezervu pro případ výpadku příspěvků či
nikoliv.
Za absurdní pak odvolací soud považoval námitku, že žalobkyně měla
zaměstnávat méně osob se zdravotním postižením, neboť záměrem zákonodárce bylo
zaměstnávání takových osob podpořit. Odvolací soud tedy rozsudek soudu prvního
stupně jako věcně správný potvrdil.1.
II. Dovolání a vyjádření k němu
2. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná v celém jeho rozsahu
dovoláním, ve kterém uplatnila následující dovolací důvody.
3. V první řadě žalovaná namítala, že odvolací soud nesprávně právně
posoudil (1) otázku řádné délky řízení a stanovení rozhodného okamžiku, od
kterého je řízení protahováno nad rámec zákonných lhůt, čímž se odchýlil od
ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu představované např. rozsudky
Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3728/2016, ze dne 19. 8.
2014, sp. zn. 30 Cdo 1943/2013, a ze dne 12. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo
2793/2013, nebo od nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS
3553/15, poněvadž v případě nároku na náhradu škody spočívá nesprávný úřední
postup nikoliv v nepřiměřené délce řízení jako celku, ale v průtazích v řízení.
Je tudíž třeba určit dobu, ve které řízení mohlo a mělo proběhnout. Nevychází
se tedy z délky řízení jako celku, nýbrž z ex post určené délky řízení bez
průtahů. Odvolací soud se však tímto dle žalované nezabýval a od celkové délky
řízení neodečítal jednotlivé průtahy. Odůvodnění napadeného rozsudku pak dle
žalované navíc vyvolává otázku, zda odvolací soud za nesprávný úřední postup
spíše nepovažoval celkovou (dle něj nepřiměřenou) délku řízení.
4. Dále žalovaná nesouhlasila s vyřešením (2) otázky, zda byla
posuzovaná řízení zvláště složitá, a zda zde tudíž byl důvod k prodloužení
lhůty pro vydání rozhodnutí o dalších 30 dnů, což odvolací soud odmítl, ale
žalovaná na zvláštní složitosti řízení trvala z důvodu značného množství
podkladů, které musel správní orgán položkově zpracovat. Dle žalované se v
tomto směru odvolací soud odchýlil od závěrů rozsudku Nejvyššího soudu ze dne
25. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2101/2005, podle kterého je posouzení složitosti
řízení na správním orgánu, a zdůraznila, že ve všech třech posuzovaných
řízeních odvolací správní orgán v opatřeních proti nečinnosti dospěl k závěru,
že lhůta pro rozhodnutí uplynula po 60ti dnech od podání žádosti z důvodu
zvláštní složitosti řízení. Závěr odvolacího soudu je tudíž s těmito
rozhodnutími odvolacího správního orgánu v rozporu.
5. Jako další dovolací důvod vymezila žalovaná (3) otázku, zda lze za
nečinnost považovat část správního řízení, v níž správní orgán vyzýval
účastníka řízení k doplnění podkladů rozhodnutí, a dobu, po kterou účastník
podklady doplňoval, a to i opakovaně. Tuto otázku považovala žalovaná za otázku
v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud neřešenou a namítala, že vady
žalobkyně odstraňovala a tyto se i objevovaly postupně, nelze tudíž říct, že
účelné je odstraňování vad jen jednou, jak uzavřel soud prvního stupně, přičemž
odvolací soud se s tímto jeho závěrem ztotožnil, aniž se touto otázkou blíže
zabýval. V této souvislosti žalovaná uvedla, že potřebu druhé výzvy by měl
vyhodnocovat především správní orgán, který řízení vede (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 25. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2101/2005).1.
2. Žalovaná rovněž namítala nesprávné právní posouzení (4) otázky, zda
lze dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, hodnotit jako průtah v řízení s tím,
že tuto otázku posoudil odvolací soud v rozporu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze
dne 1. 3. 2016, sp.zn. 30 Cdo 1018/2014, podle něhož nelze při posouzení
odpovědnosti státu za škodu zapříčiněnou nesprávným úředním postupem dle § 13
odst. 1 věta druhá OdpŠk spočívajícím v porušení povinnosti učinit úkon či
vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě důvodnost přerušení posuzovaného
řízení zkoumat, neboť z žádného ustanovení správního řádu nevyplývá, že by
lhůty pro provádění úkonů v případě nedůvodného přerušení řízení běžely. Ve
vztahu k druhému a třetímu posuzovanému řízení, v nichž bylo rozhodnutí o
přerušení řízení zrušeno odvolacím správním orgánem, pak žalovaná odkázala na
to, že dle judikatury nepředstavuje nerespektování stanoviska vyšší instance
nesprávný úřední postup spočívající v průtahu v řízení, stejně jako uplatňování
opravných prostředků a rozdílných právních názorů jednotlivých instancí (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3728/2016 a nález
Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS 3553/15). V této souvislosti
žalovaná poukázala i na to, že druhé posuzované řízení by bylo v době od 3. 7.
2019 do 11. 9. 2019 přerušeno nikoliv z důvodu probíhajícího trestního řízení,
ale z důvodu doplňování podkladů žalobkyní.
3. Dále žalovaná uvedla, že se odvolací soud odchýlil od judikatury
Nejvyššího soudu představované jeho rozsudkem ze dne ze dne 19. 8. 2014, sp.
zn. 30 Cdo 1943/2013, při posouzení (5) otázky, zda může vzniknout příčinná
souvislost mezi průtahy v řízení a ušlým ziskem za situace, kdy poškozenému
vznikla škoda ještě před průtahovou částí řízení (první posuzované řízení),
příp. před jeho zahájením (druhé a třetí posuzované řízení). V této souvislosti
zejména žalovaná poukázala na to, že dle žalobkyní předloženého znaleckého
posudku docházelo k omezování činnosti žalobkyně a ztrátám na zisku průběžně od
16. 4. 2019 a nevyplývá z něj, že by se tato situace po zahájení druhého a
třetího posuzovaného řízení nějak prohlubovala. Dle žalobkyní předloženého
seznamu ukončených zakázek jich bylo 122 ze 142 ukončeno před 13. 7. 2019, což
je datum stanovené soudem prvního stupně, do kdy probíhalo druhé posuzované
řízení bez průtahů, a 10 zakázek se týkalo výběrových řízení, takže nebylo
možné je ukončit předčasně. Žalovaná tudíž namítala, že průtahy v řízeních
zahájených až po okamžiku, od kterého ke ztrátám na zisku docházelo, nemohly
být příčinou vzniku takové škody. Ohledně prvního posuzovaného řízení pak
žalovaná trvala na tom, že pokud by odvolací soud řešil, v jaké době mohlo toto
řízení reálně skončit při zohlednění předchozích námitek žalované, pak by i v
tomto případě vznik škody tomuto datu předcházel. V této souvislosti žalovaná
poukázala na email zaměstnance žalobkyně Jana Krejzy ze dne 8. 4. 2019, z něhož
dovozovala, že škoda žalobkyně začala vznikat již v této době. Navíc upozornila
na to, že znalecký posudek vyčísluje ušlý zisk od 16. 4. 2019 a teprve k výzvě
soudu byla celková částka poměrně rozdělena na tři části, aniž by bylo
zkoumáno, k jaké škodě došlo v souvislosti s jakým posuzovaným řízením.
4. Nakonec žalovaná v dovolání zformulovala i (6) otázku, mezi jakými
skutkovými okolnostmi má být příčinná souvislost zjišťována, kterou dle jejího
názoru odvolací soud posoudil v rozporu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 17. 2. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1930/2014, uveřejněným pod č. 82/2015 Sbírky soudních
rozhodnutí a stanovisek, pokud uzavřel, že k poklesu tržeb došlo v důsledku
nedostatku cash flow, což žalobkyně řešila omezením provozu. Žalovaná namítala,
že znaleckým posudkem byl prokázán jen pokles tržeb, avšak omezení činnosti,
jeho rozsah, časový rámec a důvody nijak doloženy nebyly a pokud jde o
nedostatek provozního cash flow, tak v posuzovaných řízeních řešené příspěvky
nejsou primárně určeny na mzdové náklady, ale na úpravu pracovních podmínek
zdravotně postižených. Pokud jde o revolvingový úvěr, ten byl čerpán na základě
smlouvy ze dne 11. 7. 2019 (tedy v době kdy již byla většina zakázek ze seznamu
ukončena) a vypovězen byl až v květnu 2020, tedy po vyplacení všech sporných
příspěvků. Nedokládá tudíž nemožnost žalobkyně opatřit si finanční prostředky
na provoz. Dále žalovaná rozporovala závěry znaleckého posudku a způsob jakým
se s jejími námitkami vypořádal odvolací soud a uvedla, že na jeho základě
nelze existenci příčinné souvislosti dovozovat, neboť znalecký posudek se
soustředil jen na historické srovnání účetnictví žalobkyně; jiné doklady a
údaje neověřoval a nezkoumal jiné možné příčiny ušlého zisku, ani neanalyzoval
relevantní trh; těžko tedy mohl jiné příčiny poklesu zisku zjistit. Tímto se
ale odvolací soud nezabýval a jen zdůraznil, že znalec jiné příčiny poklesu
zisku neidentifikoval. V tomto směru tudíž považovala žalovaná napadený
rozsudek za nepřezkoumatelný. Dále žalovaná trvala na tom, že ekonomické
příčiny (např. výše úrokových sazeb, míra nezaměstnanosti, růst mezd či jejich
minimální výše) se na hospodaření společnosti projeví vždy a je tedy třeba se s
nimi z hlediska příčinné souvislosti vypořádat. Závislost žalobkyně na
příspěvcích a neschopnost udržet činnost ani v krátkém horizontu, poměr zisku a
nákladů, jež jej pětinásobně převyšují, a neefektivnost, kdy žalobkyně
potřebuje k dosažení zisku čtyřnásobný příspěvek než konkurence, tedy sice
mohou být její „podnikatelskou strategií“, ale mají na vzniklou ztrátu
jednoznačný vliv, stejně jako rozhodnutí žalobkyně předčasně ukončit některé
zakázky, byť měla možnost svou činnost optimalizovat. Navíc obdobné ztráty na
zisku vykazuje žalobkyně i v letech 2020 (žaloba vedená u soudu prvního stupně
pod sp. zn. 25 C 169/2022) a 2021 (předběžně uplatněný nárok), tedy dlouho po
vyplacení sporných příspěvků.1. 2. Závěrem žalovaná navrhla, aby dovolací soud rozsudek odvolacího
soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. 3. Žalobkyně se k dovolání žalované vyjádřila tak, že navrhla dovolání
odmítnout nebo zamítnout, neboť považovala napadený rozsudek za věcně správný a
v souladu s judikaturou dovolacího soudu, a zdůraznila, že odvolací soud
stanovil, kdy měla posuzovaná řízení bez průtahů skončit a kdy měla žalobkyně
příslušnými částkami disponovat.
Dále žalobkyně namítala, že žalovaná v
dovolání nepřípustně zpochybňuje skutková zjištění, a polemizovala s jejími
námitkami ohledně neexistence příčinné souvislosti s tím, že dovoláním není dle
žalobkyně zpochybněno právní posouzení věci, ale žalovaná brojí proti
zjištěnému skutkovému stavu a hodnocení důkazů soudy nižších stupňů.
III. Přípustnost dovolání
4. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“. 5. Dovolání žalované bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za
splnění podmínek § 241 odst. 2 písm. b) a 4 o. s. ř. a § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se tedy dále zabýval tím, zda se jedná o dovolání přípustné. 6. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.1. 2. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak. 3. V první řadě není dovolání žalované přípustné v části směřující proti
výroku I v rozsahu potvrzení výroků II a III rozsudku soudu prvního stupně a
proti výroku II rozsudku odvolacího soudu, a to podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř., neboť těmito výroky bylo rozhodnuto o nákladech řízení. Toto však v
případě přípustnosti a důvodnosti dovolání ve zbývajícím rozsahu nebrání
dovolacímu soudu, aby zrušil i nákladové výroky jako výroky závislé na výroku o
věci samé. 4. Z hlediska hmotného práva záviselo rozhodnutí odvolacího soudu na
dovoláním zpochybněném posouzení otázky existence nesprávného úředního postupu
správního orgánu a dále existence příčinné souvislosti mezi tímto nesprávným
úředním postupem a vznikem škody. Dovolání je přípustné pro řešení otázky
posouzení existence nesprávného úředního postupu správních orgánů v
posuzovaných řízeních, a to otázky, zda došlo k (ne)dodržení zákonných lhůt pro
vydání rozhodnutí (otázky 1 až 4), neboť při jejím řešení se odvolací soud
odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. 5. Pokud jde o otázky 5 a 6, které se týkají posouzení existence
příčinné souvislosti, tak obecně platí, že otázka příčinné souvislosti – vztahu
mezi škodnou událostí a vznikem škody – je otázkou skutkovou, nikoli otázkou
právní (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo
300/2001). Právní posouzení příčinné souvislosti může spočívat toliko ve
stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována,
případně zda a jaké okolnosti jsou či naopak nejsou způsobilé tento vztah
vyloučit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo
3471/2009). Pokud jde o závěry odvolacího soudu napadené žalovanou v rámci
formulace otázky 6, tak tyto nejsou výsledkem aplikace právních norem na
zjištěný skutkový stav, nýbrž výsledkem hodnocení provedených důkazů odvolacím
soudem, které žalovaná tímto zpochybňuje.
Nejde tudíž o právní závěry
odvolacího soudu, ale o závěry skutkové, a brojí-li žalovaná proti nim,
uplatňuje nezpůsobilý dovolací důvod (srov. § 241a odst. 1 o. s. ř.). 6. Odlišná situace je však ohledně otázky 5, v níž žalovaná zpochybnila,
zda může vzniknout vztah příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem
správního orgánu spočívajícím v průtazích v řízení a škodou představovanou
ušlým ziskem, která vznikla (začala vznikat) před zahájením posuzovaného
řízení, příp. před tím, než v něm došlo k nesprávnému úřednímu postupu (tj. před „průtažnou částí“ takového řízení). Posouzení existence příčinné
souvislosti v tomto případě však přímo závisí na žalovanou rovněž zpochybněném
posouzení existence nesprávného úředního postupu. Vzhledem k tomu, že ohledně
posouzení existence nesprávného úředního postupu správních orgánů v
posuzovaných řízeních shledal Nejvyšší soud dovolání žalované nejen přípustné,
ale i důvodné, jak je uvedeno níže, již se z důvodu procesní ekonomie
posouzením otázky existence příčinné souvislosti nezabýval. IV. Důvodnost dovolání
7. Dovolání je důvodné. 8. Podle § 13 OdpŠk odpovídá stát za škodu způsobenou nesprávným úředním
postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon
nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro
provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný
úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v
přiměřené lhůtě (odstavec 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla
nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odstavec 2).1. 2. Podle § 71 odst. 1 a 3 správního řádu je správní orgán povinen vydat
rozhodnutí bez zbytečného odkladu (odstavec 1). Pokud nelze rozhodnutí vydat
bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od
zahájení řízení, k nimž se připočítává doba (a) až 30 dnů, jestliže je
zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho
předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám,
jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ, (b)
nutná k provedení dožádání podle § 13 odst. 3, ke zpracování znaleckého posudku
nebo k doručení písemnosti do ciziny (odstavec 3). 3. Podle § 64 odst. 1 správního řádu může správní orgán řízení usnesením
přerušit (a) současně s výzvou k odstranění nedostatků žádosti podle § 45 odst. 2, (b) současně s výzvou k zaplacení správního poplatku, který je spojen s
určitým úkonem v řízení, a s určením lhůty k jeho zaplacení; v řízení
pokračuje, jakmile mu byl předložen doklad o zaplacení správního poplatku, (c)
probíhá-li řízení o předběžné otázce nebo správní orgán (1.) dal k takovému
řízení podnět podle § 57 odst. 1 písm. a), (2.) učinil výzvu podle § 57 odst. 1
písm. b), anebo (3.) učinil úkon podle § 57 odst. 4; za úkon správního orgánu
se považuje i předání písemnosti k doručení podle § 19 a vyvěšení písemnosti na
úřední desce, (d) do doby ustanovení opatrovníka procesně nezpůsobilému
účastníkovi, (e) z dalších důvodů stanovených zákonem. 4. Podle § 65 odst.
1 správního řádu po dobu přerušení řízení činí
správní orgán a účastníci úkony, kterých je zapotřebí k odstranění důvodů
přerušení. Správní orgán může rovněž činit úkony podle § 137 odst. 1 a § 138. Lhůty týkající se provádění úkonů v řízení neběží. Lhůta pro vydání rozhodnutí
ve věci přestává běžet již dnem, kdy nastal některý z důvodů uvedených v § 64
odst. 1, a neskončí dříve než 15 dnů ode dne, kdy přerušení řízení skončilo. 5. Podle § 80 odst. 4 správního řádu může nadřízený správní orgán (a)
přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná
opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí, (b) usnesením převzít věc a
rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, (c) usnesením pověřit jiný
správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení, nebo (d) usnesením
přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně
předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a
je-li takový postup pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám
uvedeným v § 71 odst. 3. 6. Podle § 90 odst. 6 správního řádu vydá odvolací správní orgán
rozhodnutí v odvolacím řízení ve lhůtách stanovených v § 71. Lhůta počíná běžet
dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí (§ 88). 7. Nejvyšší soud ve své ustálené judikatuře vychází ze závěru, že v
případě, pokud se poškozený domáhá náhrady škody (majetkové újmy), může k
založení odpovědnosti státu za ni dojít jen z důvodu nesprávného úředního
postupu spočívajícího v existenci průtahů (tj. období nečinnosti), nikoli z
důvodu nepřiměřené délky řízení (srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu
ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011, uveřejněný pod č. 7/2013 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 2. 2015,
sp. zn. 30 Cdo 1930/2014, uveřejněný pod č. 82/2015 Sbírky soudních rozhodnutí
a stanovisek, nebo rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo
3728/2016, a ze dne 19. 8. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1943/2013). Tento závěr
akceptoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS 3553/15. V případě správního řízení, které je vázáno zákonnými lhůtami pro vydání
rozhodnutí, je pak nutné při zkoumání, zda v něm došlo k průtahům (tj. neodůvodnitelné nečinnosti správního úřadu), zabývat se tím, jestli v něm došlo
k nedodržení zákonných lhůt, které jsou pro vydání rozhodnutí ve správním
řízení stanoveny (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 2793/2013, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 3. 2008, sp. zn. 25
Cdo 2101/2005, který se sice týká posuzování odpovědnosti státu podle předchozí
právní úpravy, tedy dle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, ale
ve výše uvedeném směru jsou jeho závěry aplikovatelné i na právní úpravu zákona
č. 82/1998 Sb.). 1. 2. Pokud jde o posouzení, co lze za průtah v řízení považovat, Nejvyšší
soud již ve stanovisku občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu
ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, publikovaném pod č.
58/2011 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), uzavřel, že průtahy v
řízení jsou jevem, kdy soud (či jiný státní orgán) nekoná v zákonem stanovené
či přiměřené době, a jde tedy zpravidla (nikoliv však vždy) o příčinu
nepřiměřené délky řízení. Dle rozhodovací praxe Nejvyššího i Ústavního soudu
nelze za průtah řízení (z něhož by mohla být dovozována odpovědnost státu za
majetkovou škodu) považovat nerespektování stanoviska Nejvyššího soudu nebo
rozhodnutí publikovaného ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, a to ani
tehdy, pokud by z následně vydaného konečného rozhodnutí vyplývalo, že právě
pro toto nerespektování nemohlo zrušené rozhodnutí obstát (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3728/2016), ani prodloužení
délky řízení v důsledku vydání posléze zrušených rozhodnutí (srov. nález
Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS 3553/15), byť tyto jevy
nemusí být vždy žádoucí součástí soudního procesu (potažmo správního řízení). Tyto nedostatky lze ve stanovených případech zohlednit při posuzování nároku na
zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení,
nikoliv však v rámci posuzování nároku na náhradu majetkové škody z nesprávného
úředního postupu spočívajícího v průtazích v řízení. 3. Ve vztahu ke správnímu řízení Nejvyšší soud uzavřel, že za nesprávný
úřední postup způsobující vznik nároku na náhradu majetkové újmy nelze
považovat ani skutečnost, že se správní orgán „dopustil vad týkajících se
opatřování potřebných podkladů“ pro vydání svého rozhodnutí, neboť odpovědnost
za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládají vady řízení
(např. při shromažďování podkladů pro rozhodnutí, hodnocení zjištěných
skutečností a při právním posouzení), jestliže byly součástí rozhodovací
činnosti a odrazily (projevily) se v následně vydaném rozhodnutí, neboť tyto
případné nedostatky by mohly založit jedině (za splnění dalších zákonných
podmínek) odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí, nikoliv za nesprávný
úřední postup (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 11. 2015, sp. zn. 30
Cdo 2793/2013). 4. K obdobnému závěru pak dospěl Nejvyšší soud i ve vztahu k přerušení
správního řízení, ohledně kterého uzavřel, že v rámci posouzení odpovědnosti
státu za škodu, která měla být zapříčiněna nesprávným úředním postupem
spočívajícím v porušení povinnosti učinit úkon či vydat rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě, nelze zkoumat důvodnost přerušení řízení, v němž mělo k
nesprávnému úřednímu postupu dojít, neboť v souladu s § 65 odst. 1 správního
řádu lhůty pro vydání rozhodnutí (§ 71 správního řádu) po dobu přerušení řízení
neběží. Dobu přerušení řízení (resp. dobu, po níž se běh lhůty dle správního
řádu staví) tudíž nelze do běhu zákonné lhůty započítat, a to bez ohledu na to,
zda bylo řízení přerušeno nedůvodně.
Nedůvodnost přerušení správního řízení lze
zohlednit jen v případě nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím
o přerušení řízení, za splnění podmínek § 8 OdpŠk, nikoli však v případě škody
způsobené výše uvedeným nesprávným úředním postupem, ohledně které je soud v
odškodňovacím řízení pravomocným rozhodnutím o přerušení správního řízení vázán
dle § 135 odst. 2 věta druhá o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
1. 3. 2016, sp. zn. 30 Cdo 1018/2014).1. 2. V této souvislosti Nejvyšší soud upozorňuje na závěry judikatury
Nejvyššího správního soudu, podle níž jsou opatření proti nečinnosti vydaná dle
§ 80 odst. 4 písm. a) správního řádu pouze aktem interní povahy, který je
výrazem hierarchického uspořádání veřejné správy. Nejde tedy o případ
rozhodování ve správním řízení, a jeho případnou kolizi se správním rozhodnutím
(například s rozhodnutím o přerušení řízení vydaným správním orgánem, v
důsledku něhož došlo k přerušení běhu lhůty pro vydání rozhodnutí dle § 65
odst. 1 in fine správního řádu) je tudíž nutno vyhodnotit ve prospěch správního
rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2011, sp. zn. 2 Ans 11/2011). Jinými slovy řečeno, skutečnost, že nadřízený správní orgán
v opatření proti nečinnosti vydaném dle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu
vysloví závěr, že přerušení řízení považuje za nedůvodné a že lhůta k vydání
rozhodnutí dle jeho názoru již uplynula, nic nemění na tom, že tato lhůta ode
dne, kdy nastal některý z důvodů uvedených v § 64 odst. 1 správního řádu, pro
nějž správní orgán řízení přerušil, do ukončení tohoto přerušení řízení neběží
a neskončí dříve než 15 dnů od tohoto data (srov. rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 4. 2013, sp. zn. 5 Ans 4/2012). 3. Z výše uvedeného tudíž vyplývá, že v rámci posouzení odpovědnosti
státu za majetkovou újmu spočívá nesprávný úřední postup správního orgánu dle §
13 odst. 1 OdpŠk v řízení se stanovenými zákonnými lhůtami pro vydání
rozhodnutí v jejich nedodržení. Je tudíž třeba určit, kdy takové řízení mělo
dle právních předpisů, jež se na ně vztahují, skončit, a to s přihlédnutím ke
stavění běhu těchto lhůt z důvodu přerušení řízení či při zohlednění běhu lhůt
pro rozhodnutí odvolacích správních orgánů, neboť teprve na tomto podkladě bude
možné zodpovědět na otázku, zda se správní orgán nesprávného úředního postupu
dopustil či nikoliv. V rámci tohoto posuzování pak nelze hodnotit účelnost
postupu správních orgánů či jeho vady, které byly součástí rozhodovací činnosti
a odrazily (projevily) se v následně vydaném rozhodnutí (např. při
shromažďování podkladů pro rozhodnutí, hodnocení zjištěných skutečností a
právním posouzení), ani zohledňovat vydání následně zrušených rozhodnutí či
přerušení řízení, které bylo následně hodnoceno jako nedůvodné (ať již v rámci
vydaného opatření proti nečinnosti nebo v rámci odvolacího přezkumu rozhodnutí
o přerušení řízení), jež je v souladu s § 76 odst. 5 větou druhou správního
řádu, ve spojení s § 74 odst. 1 větou druhou správního řádu, rozhodnutím
předběžně vykonatelným.
S ohledem na tyto skutečnosti totiž může poškozený
uplatnit jiné typy nároků (zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou
nepřiměřenou délkou řízení nebo odškodnění majetkové újmy způsobené nezákonným
rozhodnutím), nikoliv však odškodnění majetkové újmy způsobené nesprávným
úředním postupem správního orgánu dle § 13 odst. 1 OdpŠk. 4. Napadený rozsudek odvolacího soudu (a před ním soudu prvního stupně,
jehož závěry odvolací soud akceptoval – viz odstavec 21 odůvodnění jeho
rozsudku) však výše uvedeným právním závěrům neodpovídá. Odvolací soud sice
vyšel ze správné premisy, že nesprávný úřední postup správního orgánu, z něhož
by mohl žalobkyni vzniknout nárok na náhradu majetkové újmy, spočívá v
nedodržení zákonných lhůt k vydání rozhodnutí, okamžik, kdy tyto zákonné lhůty
pro vydání rozhodnutí v případě posuzovaných řízení uplynuly, však určil v
rozporu s výše uvedenými závěry judikatury. Odvolací soud vyšel ze základní
zákonné lhůty 30 dnů pro vydání rozhodnutí, nezabýval se však jejím během, ani
jejím stavěním v souladu se správním řadem, rovněž nepřihlédl k tomu, že v
posuzovaných řízeních probíhalo i odvolací řízení v dílčích otázkách (proti
rozhodnutím o přerušení řízení), v němž běží lhůty pro vydání rozhodnutí nové
(viz § 90 odst. 6 správního řádu), dále hodnotil účelnost postupu správního
orgánu při dle něj nadbytečném oznamování zahájení řízení (dobu do zaslání
takového oznámení posoudil jako průtah a odečítal ji od jím vypočtené doby pro
vydání rozhodnutí) nebo účelnost odstraňování vad řízení, zohledňoval rychlost
reakce žalobkyně v jednotlivých posuzovaných řízeních na výzvy k odstranění
vad, a aniž přihlédl k § 65 odst. 1 správního řádu, dobu přerušení řízení do
běhu lhůty pro vydání rozhodnutí včítal. Právní posouzení otázky existence
nesprávného úředního postupu odvolacím soudem je tudíž nesprávné.1. 2. Co se pak týče otázky délky zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí, tak
tu odvolací soud (a před ním i soud prvního stupně) stanovil dle § 71 odst. 3
správního řádu v délce základních 30 dnů, ačkoliv Ministerstvo práce a
sociálních věcích ve svých opatřeních proti nečinnosti správního orgánu
vydaných ve všech posuzovaných řízech vycházelo s ohledem na rozsáhlost
spisového materiálu a zvláštní složitost případu z prodloužené lhůty 60 dnů dle
§ 71 odst. 3 písm. a) správního řádu. Vzhledem k tomu, že opatření proti
nečinnosti vydané dle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu nepředstavuje
rozhodnutí, ale pouze akt interní povahy v rámci hierarchického uspořádání
veřejné správy, nelze vycházet dle § 135 odst. 2 o. s. ř. z toho, že by takové
stanovení zákonné délky lhůty pro vydání rozhodnutí představovalo otázku, o níž
přísluší rozhodnout jinému orgánu a kterou si může soud posoudit sám pouze do
vydání rozhodnutí příslušným orgánem, z něhož pak vychází (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2014, sp. zn. 28 Cdo 3430/2013). Soud je tudíž
při stanovení délky zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí v příslušné věci
oprávněn si tuto lhůtu posoudit sám.
To jej však nezbavuje povinnosti se řádně
vypořádat s tím, z jakého důvodu ke svému závěru dospěl, a to zejména v
situaci, kdy délku lhůty posoudí jinak, než jak ji v posuzovaném řízení určil
(nadřízený) správní orgán. Jak uzavřel Nejvyšší soud v žalovanou odkazovaném
rozsudku ze dne 25. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2101/2005 [který se sice týkal
správního řízení probíhajícího dle dřívější právní úpravy, tedy zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ale jeho obecné závěry jsou
aplikovatelné i v daném případě], právní úprava (dřívější ani současná)
kritéria pro rozlišení zvláštní složitosti případu nestanoví, jde tudíž v
každém konkrétním případě především o úvahu samotného správního orgánu, zda lze
vzhledem k náročnosti případu dodržet třicetidenní lhůtu či nikoliv. V tomto
rozsudku však současně Nejvyšší soud akceptoval postup soudu, který v
odškodňovacím řízení takovou úvahu správního orgánu přezkoumal, stanovil, jaká
lhůta pro vydání rozhodnutí v daném případě platila, a vyložil důvody tohoto
svého právního závěru včetně toho, zda se s názorem správního orgánu ztotožnil. Takto však odvolací soud při vypořádání námitky žalované, že zákonná lhůta pro
vydání rozhodnutí činila 60, nikoliv soudem prvního stupně určených 30 dnů,
nepostupoval a byť ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, jež odvolací
soud převzal, vyplynulo, že Ministerstvo práce a sociálních věcích ve svých
opatřeních proti nečinnosti správního orgánu vydaných ve všech posuzovaných
řízech vycházelo s ohledem na rozsáhlost spisového materiálu a zvláštní
složitost případu ze lhůty 60 dnů, neuvedl, v čem byla úvaha nadřízeného
správního orgánu vadná a z jakých důvodů jeho závěr nesdílí. Právní posouzení
odvolacího soudu je tudíž v tomto směru navíc neúplné, tedy nesprávné. 3. Protože žalovaná svým dovoláním zpochybnila základní úvahu odvolacího
soudu o existenci nesprávného úředního postupu jako jedné z podmínek
odpovědnosti státu za žalobkyní požadovanou škodu, nezabýval se Nejvyšší soud
další dovolací námitkou, jež se týká existence příčinné souvislosti mezi
nesprávným úředním postupem a vznikem majetkové újmy, neboť závěry odvolacího
soudu ohledně ní mohou po novém skutkovém i právním posouzení věci doznat změn. 1. 2. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud
ve smyslu § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. zabýval i tím, zda ve věci existují
zmatečnostní vady uvedené v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229
odst. 3 o. s. ř., případně jiné vady řízení, které mohly mít za následek
nesprávné rozhodnutí ve věci. Existenci takových vad však žalovaná (kromě
tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku odvolacího soudu) netvrdila a nepodávají
se ani z obsahu soudního spisu.
Pokud žalovaná namítala, že rozsudek odvolacího
soudu je (ohledně posouzení existence příčinné souvislosti) nepřezkoumatelný,
tak s tímto závěrem se Nejvyšší soud nad rámec toho, co je odvolacímu soudu
vytýkáno v odstavci 45 tohoto rozsudku, neztotožňuje, neboť z odůvodnění
napadeného rozsudku je zřejmé, jakými úvahami se odvolací soud při jeho vydání
řídil, jakož i to, jakým způsobem se v něm vypořádal se stěžejními námitkami
žalované (srov. nález Ústavního soudu ze dne 31. 7. 2017, sp. zn. III. ÚS
1167/17, nebo ze dne 9. 4. 2008, sp. zn. I. ÚS 1589/07), byť žalovaná s jeho
(zejména skutkovými) závěry nesouhlasí. Přezkoumatelnost napadeného rozsudku
vyplývá i z obsahu podaného dovolání, v němž žalovaná byla zjevně schopna na
závěry odvolacího soudu relevantně reagovat (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, publikovaný pod č. 100/2013 Sbírky
soudních rozhodnutí a stanovisek, nebo ze dne 22. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo
4430/2013). 3. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu podle
§ 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil, a to jak v části výroku I, kterou byl potvrzen
výrok I rozsudku soudu prvního stupně o věci samé, tak v závislých výrocích o
náhradě nákladů řízení [§ 242 odst. 2 písm. a) o. s. ř.]. Protože důvody, pro
které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí také pro rozsudek soudu
prvního stupně a ve věci bude nadto potřeba zopakovat či provést další
dokazování, zrušil dovolací soud podle § 243e odst. 2 věty druhé o. s. ř. také
rozsudek soudu prvního stupně, a to jak ve výroku I o věci samé, tak v
navazujících výrocích II a III o náhradě nákladů řízení, a věc mu v uvedeném
rozsahu vrátil k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 o. s. ř.).
4. Při novém projednání věci soud prvního stupně nárok žalobkyně
(případně i na základě zopakovaného či doplněného dokazování) nově posoudí, a
to v souladu s výše uvedenou judikaturou Nejvyššího soudu, a v případě, že
dospěje k závěru, že se správní soudy dopustily v (alespoň v některém z)
posuzovaných řízeních nesprávného úředního postupu, bude se v souladu s
judikaturou Nejvyššího soudu zabývat otázkou existence příčinné souvislosti
mezi tímto zjištěným nesprávným úředním postupem a žalobkyní uplatňovanou
škodou (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn.
28 Cdo 3471/2009, a ze dne 22. 1. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1729/2013), a to s
přihlédnutím k novému závěru o tom, kdy zákonné lhůty k rozhodnutí v
posuzovaných řízeních uplynuly a kdy začala žalobkyni uplatňovaná škoda
vznikat, resp. kdy nastaly skutečnosti vedoucí ke vzniku škody (např. omezování
či vypovídání zakázek).
5. Soudy nižších stupňů jsou v dalším řízení vázány právním názorem
dovolacího soudu v tomto rozsudku vysloveným (§ 243g odst. 1 část první věty za
středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř.).
6. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 15. 5. 2024
JUDr. David Vláčil
předseda senátu