8 As 319/2021- 28 - text
8 As 319/2021-32
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Ing. J. T., zastoupený Mgr. Liborem Hubáčkem, MBA, advokátem se sídlem Malé náměstí 73, Benešov, proti žalovanému: ministr obrany, sídlem Tychonova 221/1, Praha 6, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 4. 2021, čj. MO 94292/2021-8694, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2021, čj. 11 Ad 6/2021-37,
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
[1] Žalobce, jehož služební poměr vojáka z povolání zanikl odchodem do starobního důchodu v roce 2003, požádal 24. 1. 2021 žádostí adresovanou ministru obrany (dále jako „žádost ministru obrany“)
a. o poskytnutí určitých informací týkajících se jím vyjmenovaných správních řízení,
b. o poskytnutí informace, kdo je v daných věcech oprávněnou úřední osobou (§ 15 odst. 4 správního řádu)
c. o informaci, proč mu nebylo opakovaně umožněno nahlížet do spisu, aby mohl posoudit případnou podjatost úředních osob.
[2] U těch správních řízení, u nichž bylo vydáno pravomocné rozhodnutí, požádal o nové rozhodnutí podle § 101 správního řádu. Stran správních řízení, u nichž naopak pravomocné rozhodnutí vydáno nebylo nebo které nebyly vyřízeny zamítavým stanoviskem, požádal o opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu.
[3] Státní tajemník ministerstva obrany (dále jen „státní tajemník“) řízení o této žádosti podle § 102 odst. 1 a 4 správního řádu usnesením zastavil (dále jako „usnesení správního orgánu I. stupně“). Žalovaný posléze zamítl odvolání žalobce proti tomuto usnesení usnesením výše označeným (dále „usnesení žalovaného“).
[3] Státní tajemník ministerstva obrany (dále jen „státní tajemník“) řízení o této žádosti podle § 102 odst. 1 a 4 správního řádu usnesením zastavil (dále jako „usnesení správního orgánu I. stupně“). Žalovaný posléze zamítl odvolání žalobce proti tomuto usnesení usnesením výše označeným (dále „usnesení žalovaného“).
[4] Proti usnesení žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze (dále „městský soud“), který ji zamítl. Předně se městský soud zabýval tvrzením žalobce o nicotnosti usnesení správního orgánu I. stupně z důvodu jeho věcné nepříslušnosti. Městský soud zdůvodnil, že na základě organizačních změn je právě státní tajemník právním nástupcem dříve rozhodující personální sekce ministerstva obrany. O postoupení státnímu tajemníkovi jako správnímu orgánu pak žalobce nemusel být informován, neboť šlo o nesprávné označení správního orgánu, a tedy vadu podle § 37 odst. 3 správního řádu (nikoli o to, že by bylo podání učiněno u věcně nebo místně nepříslušného správního orgánu a byl by na místě postup podle § 12 správního řádu). Opravný prostředek uplatněný stěžovatelem představuje odvolání, nikoli rozklad, jak namítal žalobce. Není rovněž pravdou, že by se úřední osoba pověřená na I. stupni řízení podílela také na rozhodování na II. stupni. Námitku nepřezkoumatelnosti obou správních rozhodnutí posoudil městský soud jako nedůvodnou, protože obě rozhodnutí obsahují závěry vyložené takovým způsobem, který nebrání jejich věcnému posouzení ze strany soudu. Co se týče žádosti o poskytnutí informací ohledně žalobcem vyjmenovaných správních řízení, městský soud zdůraznil, že je třeba rozlišovat mezi poskytováním informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), s úpravou nahlížení do spisu podle § 38 správního řádu. Ustanovení správního řádu představuje speciální ustanovení vůči ustanovením zákona o svobodném přístupu k informacím a upravuje nahlížení do spisu jeho účastníkem, zástupcem i kteroukoliv další osobou. Městský soud považoval za dostačující, že žalobce byl odkázán na to, kde se uvedené písemnosti nacházejí a kde je tedy možné o nahlížení žádat. Městský soud současně připomněl, že všechna řízení byla pravomocně ukončena před více než deseti lety. Dále se městský soud věnoval otázce, zda bylo možné správní řízení obnovit dle § 100 správního řádu. Uvedl, že z žádné žádosti žalobce nevyplývá, že by mělo dojít k jakékoli změně skutkového stavu, která by vedla k jinému právnímu posouzení zjištěných skutečností. Změnu judikatury uváděnou žalobcem totiž nelze považovat za novou skutečnost či důkaz ve smyslu § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu., neboť žádná nová skutková zjištění nepřináší. K žádostem o provedení opatření proti nečinnosti městský soud konstatoval, že veškerá správní řízení, o něž šlo, byla pravomocně skončena. Žalobce si navíc již v okamžiku podání žádosti ministru obrany musel být vědom toho, že jeho nároky ze služebního poměru jsou promlčené, neboť tak mj. výslovně uvedl Ústavní soud v usnesení z 12. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 1257/13. Závěrem pak městský soud upozornil, že úkolem soudů je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, nikoli reagovat na každé tvrzení žalobce a obsáhle je vyvracet. Žaloba podle městského soudu byla na samé hranici toho, co soudu umožňuje konkrétní, věcný a srozumitelný přezkum napadeného rozhodnutí.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti usnesení žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze (dále „městský soud“), který ji zamítl. Předně se městský soud zabýval tvrzením žalobce o nicotnosti usnesení správního orgánu I. stupně z důvodu jeho věcné nepříslušnosti. Městský soud zdůvodnil, že na základě organizačních změn je právě státní tajemník právním nástupcem dříve rozhodující personální sekce ministerstva obrany. O postoupení státnímu tajemníkovi jako správnímu orgánu pak žalobce nemusel být informován, neboť šlo o nesprávné označení správního orgánu, a tedy vadu podle § 37 odst. 3 správního řádu (nikoli o to, že by bylo podání učiněno u věcně nebo místně nepříslušného správního orgánu a byl by na místě postup podle § 12 správního řádu). Opravný prostředek uplatněný stěžovatelem představuje odvolání, nikoli rozklad, jak namítal žalobce. Není rovněž pravdou, že by se úřední osoba pověřená na I. stupni řízení podílela také na rozhodování na II. stupni. Námitku nepřezkoumatelnosti obou správních rozhodnutí posoudil městský soud jako nedůvodnou, protože obě rozhodnutí obsahují závěry vyložené takovým způsobem, který nebrání jejich věcnému posouzení ze strany soudu. Co se týče žádosti o poskytnutí informací ohledně žalobcem vyjmenovaných správních řízení, městský soud zdůraznil, že je třeba rozlišovat mezi poskytováním informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“), s úpravou nahlížení do spisu podle § 38 správního řádu. Ustanovení správního řádu představuje speciální ustanovení vůči ustanovením zákona o svobodném přístupu k informacím a upravuje nahlížení do spisu jeho účastníkem, zástupcem i kteroukoliv další osobou. Městský soud považoval za dostačující, že žalobce byl odkázán na to, kde se uvedené písemnosti nacházejí a kde je tedy možné o nahlížení žádat. Městský soud současně připomněl, že všechna řízení byla pravomocně ukončena před více než deseti lety. Dále se městský soud věnoval otázce, zda bylo možné správní řízení obnovit dle § 100 správního řádu. Uvedl, že z žádné žádosti žalobce nevyplývá, že by mělo dojít k jakékoli změně skutkového stavu, která by vedla k jinému právnímu posouzení zjištěných skutečností. Změnu judikatury uváděnou žalobcem totiž nelze považovat za novou skutečnost či důkaz ve smyslu § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu., neboť žádná nová skutková zjištění nepřináší. K žádostem o provedení opatření proti nečinnosti městský soud konstatoval, že veškerá správní řízení, o něž šlo, byla pravomocně skončena. Žalobce si navíc již v okamžiku podání žádosti ministru obrany musel být vědom toho, že jeho nároky ze služebního poměru jsou promlčené, neboť tak mj. výslovně uvedl Ústavní soud v usnesení z 12. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 1257/13. Závěrem pak městský soud upozornil, že úkolem soudů je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, nikoli reagovat na každé tvrzení žalobce a obsáhle je vyvracet. Žaloba podle městského soudu byla na samé hranici toho, co soudu umožňuje konkrétní, věcný a srozumitelný přezkum napadeného rozhodnutí.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
[5] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost.
[6] Městský soud podle stěžovatele nesprávně aplikoval § 100 správního řádu o obnově řízení, zatímco měl aplikovat § 101 písm. b) správního řádu o novém rozhodnutí. Tato řízení nepřípustně zaměnil. Žádostí z 24. 1. 2021 stěžovatel požádal o nové rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu a správní orgány o této žádosti takto rozhodovaly. Přezkumu právě tohoto postupu se stěžovatel domáhal žalobou. Městský soud však nesprávně posoudil řízení na I. stupni jako řízení o povolení obnovy řízení. Pro nové rozhodnutí však na rozdíl od obnovy řízení nejsou stanovené žádné lhůty, neuplatní se zde námitka promlčení a nejsou nezbytné ani nové důkazy.
[7] Městský soud dále neměl přezkoumávat žádost o provedení opatření proti nečinnosti, protože stěžovatel takovou námitku v žalobě neuplatnil.
[8] Dále stěžovatel velice stručně namítá následující. Městský soud nesprávně posoudil příslušnost správního orgánu I. stupně i otázku, zda podání trpí jinými vadami podle § 37 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že o postoupení podání státnímu tajemníkovi nemusel být informován. Městský soud nesprávně posoudil opravný prostředek proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně (podle stěžovatele je jím rozklad, nikoli odvolání) a nesrozumitelně a nesprávně vyhodnotil otázku porušení § 152 odst. 1 správního řádu. Městský soud rovněž nesprávně posoudil žádosti o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, zatímco je měl posuzovat podle § 36 odst. 2 a § 15 odst. 4 správního řádu. Městský soud nesprávně vyhodnotil také možnost nahlížení do spisu a skutečnost, že spisy správní orgán nemá k dispozici. Dále stěžovatel namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů, neboť neobsahují podklady, z nichž vycházely. Správní orgán neprovedl dokazování, nezjistil skutkový stav a řízení nesprávně zastavil. Žalovaný neprověřil soulad řízení vedeného správním orgánem I. stupně s právními předpisy. Pověřená úřední osoba podílející se na rozhodování správního orgánu I. stupně rovněž zpracovala návrh na usnesení žalovaného. Nebyla zodpovězena otázka, kdo byl pověřenou úřední osobou na II. stupni. Výrok a odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně mají být neurčité, neboť není jasné, která rozhodnutí byla zamítnuta nebo proč změna judikatury nemůže mít žádný vliv na důvodnost podané žádosti. Byly porušeny i zásady správního řízení. A konečně stěžovatel namítá, že rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný, protože se nevypořádal se všemi žalobními námitkami stěžovatele, zejm. s těmi uvedenými v části IV. žaloby, na něž tímto odkazuje.
[9] Žalovaný zaslal pouze stručné vyjádření s tím, že se ztotožňuje s rozsudkem městského soudu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[9] Žalovaný zaslal pouze stručné vyjádření s tím, že se ztotožňuje s rozsudkem městského soudu.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud podobně jako městský soud (v bodě 88) úvodem podotýká, že většina kasačních námitek spočívá v prostém konstatování určitého nedostatku, aniž by je dále jakkoli konkretizovala. V případě některých námitek navíc bylo jen obtížně odlišitelné, zda jde o rekapitulaci dřívějších podání, nebo naopak o kasační námitku, a zda tato námitka směřuje proti rozsudku městského soudu, nebo proti rozhodnutím správních orgánů, případně proti kterému z nich.
III.A Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu
[11] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud si ostatně o této otázce musí učinit úsudek i bez uplatněné námitky (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
[12] Teprve dospěje-li totiž kasační soud k závěru, že napadené rozhodnutí je přezkoumatelné, může se zabývat dalšími stížnostními námitkami (viz např. rozsudek NSS ze dne 8. 3. 2005, čj. 3 As 6/2004-105, č. 617/2005 Sb. NSS). Dle konstantní judikatury se za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů považuje především takové rozhodnutí, v němž nebyly vypořádány všechny žalobní námitky; dále rozhodnutí, z jehož odůvodnění není zřejmé, proč právní argumentaci účastníka řízení soud považoval za nedůvodnou a proč žalobní námitky považoval za liché, mylné či vyvrácené, rozhodnutí, z něhož není zřejmé, jak byla naplněna zákonná kritéria, případně by nepřezkoumatelnost rozhodnutí byla dána tehdy, pokud by z rozhodnutí nebylo zřejmé, které podklady byly vzaty v úvahu a proč (viz například rozsudky NSS ze dne 28. 8. 2007, čj. 6 Ads 87/2006-36, č. 1389/2007 Sb. NSS, ze dne 23. 6. 2005, čj. 7 As 10/2005-298, č. 1119/2007 Sb. NSS, či ze dne 11. 8. 2004, čj. 5 A 48/2001
47, č. 386/2004 Sb. NSS).
[13] Judikatura Nejvyššího správního soud opakovaně uvádí, že správní soudy nemusejí odpovídat na každou dílčí námitku, pokud se to nejeví jako účelné. Také z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (nález ÚS z 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68). Nejvyšší správní soud k této otázce konstantně podotýká, že přestože je třeba na povinnosti dostatečného odůvodnění rozhodnutí z hlediska ústavních principů důsledně trvat, nemůže být chápána zcela dogmaticky. Rozsah této povinnosti se tak může měnit podle povahy rozhodnutí a musí být posuzován podle okolností každého jednotlivého případu. Zároveň tento závazek nemůže být vykládán tak, že vyžaduje za všech okolností podrobnou odpověď na každý jednotlivý argument účastníka (rozsudek NSS z 25. 3. 2010, čj. 5 Afs 25/2009-98, č. 2070/2010 Sb. NSS).
[14] Žaloba stěžovatele se na první pohled se svými šesti stranami, strukturou, kterou mají zpřehledňovat titulky i číslování, odkazy na zákonná ustanovení, judikaturu a navrženými důkazy může jevit jako důkladné a logické podání, ovšem při jejím důkladnějším čtení je zřejmé, že stěžovatel především vrší námitky, aniž by jejich zdůvodnění bylo jakkoli důkladnější. Přesto se městský soud jeho námitkami podrobně zabýval v rámci několika tematických okruhů, jak ostatně plyne ze shrnutí uvedeného v bodě [4]. Stran vypořádání jednotlivých námitek, které má v rozsudku podle stěžovatele chybět, pak Nejvyšší správní soud uvádí následující.
[14] Žaloba stěžovatele se na první pohled se svými šesti stranami, strukturou, kterou mají zpřehledňovat titulky i číslování, odkazy na zákonná ustanovení, judikaturu a navrženými důkazy může jevit jako důkladné a logické podání, ovšem při jejím důkladnějším čtení je zřejmé, že stěžovatel především vrší námitky, aniž by jejich zdůvodnění bylo jakkoli důkladnější. Přesto se městský soud jeho námitkami podrobně zabýval v rámci několika tematických okruhů, jak ostatně plyne ze shrnutí uvedeného v bodě [4]. Stran vypořádání jednotlivých námitek, které má v rozsudku podle stěžovatele chybět, pak Nejvyšší správní soud uvádí následující.
[15] Městský soud se tomu, že veškerá správní řízení byla ukončena, věnoval v bodech 83 a 84 napadeného rozsudku. Tuto skutečnost dovozuje především z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2013, čj. 6 Ans 11/2012-50, a z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 11. 2015, sp. zn. III. ÚS 1257/13. Městský soud připustil, že správní orgány, které rozhodly o stěžovatelových stížnostech, tak vždy neučinily správním aktem, jež by splňoval všechny formální náležitosti podle § 68 a 69 správního řádu, avšak obsahově vždy splňují materiální kritéria meritorního rozhodnutí. Přestože jde o poměrně stručné zdůvodnění, právní názor městského soudu je z něj zřejmý. Nejvyšší správní soud na tomto místě nehodnotí správnost takového závěru, pouze otázku, zda je zřejmé, z jakého důvodu k němu městský soud dospěl – a to zřejmé je. Otázkou, zda uplatněný opravný prostředek představuje odvolání, či rozklad, se pak městský soud zabýval v bodech 43–45. I z nich je zřejmé, z jakých důvodů považuje žalobní námitku stěžovatele za mylnou. Námitku, že se na obou stupních správního řízení podílela na rozhodování táž osoba, městský vypořádal v bodech 46 a 47. Jeho argumentace je přehledná, logická a i z ní je zjevné, proč městský soud považuje tuto žalobní námitku zanedůvodnou.
[16] Nejvyšší správní soud se také zabýval stručně a obecně tvrzenou nepřezkoumatelností rozhodnutí správních orgánů. Ačkoli stěžovatel v této souvislosti nijak nesporuje související rozhodovací důvody městského soudu obsažené v bodech 48–52, Nejvyšší správní soud si rovněž o této otázce musí učinit úsudek i bez uplatněné námitky (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Přezkoumával-li by totiž městský soud nepřezkoumatelná rozhodnutí správních orgánů, zatížil by tím i svůj rozsudek vadou nepřezkoumatelnosti (rozsudek NSS z 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006-91), kterou se Nejvyšší správní soud musí zabývat z moci úřední.
[17] Podle přesvědčení stěžovatele správní rozhodnutí neobsahují podklady, z nichž správní orgány vycházely. Výrok a odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně mají být neurčité, neboť není jasné, která rozhodnutí byla zamítnuta nebo proč změna judikatury nemůže mít žádný vliv na důvodnost podané žádosti.
[17] Podle přesvědčení stěžovatele správní rozhodnutí neobsahují podklady, z nichž správní orgány vycházely. Výrok a odůvodnění rozhodnutí správního orgánu I. stupně mají být neurčité, neboť není jasné, která rozhodnutí byla zamítnuta nebo proč změna judikatury nemůže mít žádný vliv na důvodnost podané žádosti.
[18] Funkcí odůvodnění správního rozhodnutí je zejména doložit správnost a nepochybně i zákonnost postupu správního orgánu a vydaného rozhodnutí, jehož významnou vlastností je přesvědčivost. Náležité odůvodnění správního rozhodnutí má však vedle naznačené funkce i další rozměr: podporuje smysluplný výkon práva na podání opravného prostředku. Při neznalosti důvodů či úvah, jimiž se správní orgán při posuzování dané věci řídil, lze totiž toto právo – ač není popřeno právně – uplatnit jen stěží (rozsudek NSS z 23. 7. 2009, čj. 9 As 71/2008-109). V návaznosti na tyto skutečnosti a ustanovení § 68 odst. 3 správního řádu lze shrnout, že v odůvodnění správního rozhodnutí je nutno uvést: (i) důvody výroku rozhodnutí, (ii) podklady pro jeho vydání, (iii) úvahy, kterými se správní orgán řídil při hodnocení podkladů pro rozhodnutí a při výkladu právních předpisů a (iv) informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků řízení a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. Z odůvodnění rozhodnutí tedy musí být mj. seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka řízení za liché, mylné anebo vyvrácené, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné, nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené (srov. výše uvedený rozsudek NSS, čj. 9 As 71/2008-109).
[19] V usnesení správního orgánu I. stupně řízení státní tajemník odkazuje na úřední činnost, z níž je mu známo, že všechny výše uvedené žádosti byly příslušnými orgány projednány a rozhodnuty. Dále odkazuje na zde již uvedené usnesení Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 1257/13 (body 17 a 18), z něhož má tato skutečnost vyplývat. Uvádí rovněž, že změna judikatury nemůže mít žádný vliv na závěr původních řízení. Navíc u všech nároků již uplynula promlčecí doba. Z těchto důvodů správní orgán I. stupně řízení podle § 102 odst. 1 a 4 správního řádu zastavil. Nad rámec toho se správní orgán I. stupně vyjádřil i k dalším částem podání stěžovatele a uvedl, že podle § 36 odst. 2 správního řádu správní orgán poskytuje účastníkům informace o řízení, ovšem řízení, o něž jde, byla pravomocně rozhodnuta před více než 10 lety a spisy jsou již archivovány ve Vojenském ústředním archivu. Rovněž informace o úředních osobách podle § 15 odst. 4 správního řádu je možné poskytovat pouze v průběhu řízení. Protože jsou tato řízení již skončena, není ani třeba vydávat opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu.
[19] V usnesení správního orgánu I. stupně řízení státní tajemník odkazuje na úřední činnost, z níž je mu známo, že všechny výše uvedené žádosti byly příslušnými orgány projednány a rozhodnuty. Dále odkazuje na zde již uvedené usnesení Ústavního soudu, sp. zn. III. ÚS 1257/13 (body 17 a 18), z něhož má tato skutečnost vyplývat. Uvádí rovněž, že změna judikatury nemůže mít žádný vliv na závěr původních řízení. Navíc u všech nároků již uplynula promlčecí doba. Z těchto důvodů správní orgán I. stupně řízení podle § 102 odst. 1 a 4 správního řádu zastavil. Nad rámec toho se správní orgán I. stupně vyjádřil i k dalším částem podání stěžovatele a uvedl, že podle § 36 odst. 2 správního řádu správní orgán poskytuje účastníkům informace o řízení, ovšem řízení, o něž jde, byla pravomocně rozhodnuta před více než 10 lety a spisy jsou již archivovány ve Vojenském ústředním archivu. Rovněž informace o úředních osobách podle § 15 odst. 4 správního řádu je možné poskytovat pouze v průběhu řízení. Protože jsou tato řízení již skončena, není ani třeba vydávat opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu.
[20] Usnesení žalovaného se k odvolací námitce zabývá příslušností správního orgánu I. stupně, tu odůvodňuje tím, že všechna řízení ukončoval ředitel personální sekce ministerstva obrany nebo příslušný náměstek ministra obrany. Z následných změn organizační struktury vyplynulo, že jejich právním nástupcem je státní tajemník. Dále žalovaný zdůvodňuje, proč nejsou splněny podmínky pro vydání nového rozhodnutí: podle § 101 písm. b) správního řádu lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí, jestliže bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta. Podklady jsou stále stejné a nezměnilo se ani jejich právní posouzení. V souladu se zásadou právní jistoty a práva a povinnosti hájit své zájmy není možné tímto postupem obcházet lhůtu pro podání správní žaloby. Z těchto důvodů žalovaný odvolání zamítl a napadené usnesení potvrdil.
[21] Z výše uvedeného je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že výroky i odůvodnění obou rozhodnutí naplňují zákonem i judikaturou vyžadované náležitosti. Nejvyšší správní soud tato rozhodnutí nepovažuje za nepřezkoumatelná. Touto vadou tedy netrpí ani rozsudek městského soudu.
III.B Nesprávné posouzení žádosti o nové rozhodnutí jako žádosti o obnovu řízení
[22] Stěžovatel namítá, že městský soud nesprávně vyložil jeho žádost o nové rozhodnutí podle § 101 správního řádu jako žádost o obnovu řízení podle § 100 správního řádu.
[23] Nejvyšší správní soud ve správním spise ověřil, že stěžovatel podal žádost o nové rozhodnutí dle § 101 správního řádu. Také správní orgány ji jako takovou posuzovaly. Až městský soud, aniž by k tomu směřovala žalobní námitka, začal řešit otázku, zda bylo možné řízení obnovit a zda k tomu byly splněny příslušné podmínky. Na věc tedy aplikoval nesprávná zákonná ustanovení, jež aplikována být neměla, čímž se dopustil nesprávného právního posouzení věci.
[23] Nejvyšší správní soud ve správním spise ověřil, že stěžovatel podal žádost o nové rozhodnutí dle § 101 správního řádu. Také správní orgány ji jako takovou posuzovaly. Až městský soud, aniž by k tomu směřovala žalobní námitka, začal řešit otázku, zda bylo možné řízení obnovit a zda k tomu byly splněny příslušné podmínky. Na věc tedy aplikoval nesprávná zákonná ustanovení, jež aplikována být neměla, čímž se dopustil nesprávného právního posouzení věci.
[24] V případě, že Nejvyšší správní soud (na základě kasační námitky) zjistí, že na projednávanou věc byl použit nesprávný právní předpis, musí uvážit, zda takové pochybení mělo nějaké důsledky, a pokud ano, jaké. V řízení o kasační stížnosti je sice možno za splnění zákonných podmínek (zejm. § 104 odst. 4, § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) provádět dokazování a zjišťovat skutečnosti a řešit právní otázky nezjišťované resp. neřešené v řízení před městským soudem. Nelze však v podstatné míře nahradit činnost městského soudu, neboť by tím byla popřena odlišná (kontrolní) funkce kasační instance a v neúnosné míře posunuta k instanci první přezkumné. Jinak řečeno: doplňovat řízení a s konečnou platností posoudit sporné otázky může Nejvyšší správní soud jen tehdy, zůstává-li program sporu i v řízení před ním v podstatných ohledech v mezích vytyčených řízením před městským soudem (za těchto podmínek je naopak aktivní role instance rozhodující o kasační stížnosti žádoucí, neboť napomáhá rychlosti a hospodárnosti řízení, aniž by snižovala kvalitu a důkladnost přezkumu sporných otázek). Otázky před městským soudem neřešené může Nejvyšší správní soud s konečnou platností vyřešit tehdy, nepřicházela-li aktivita městského soudu z povahy věci v úvahu (např. posuzování podmínek řízení o kasační stížnosti či řešení vad před městským soudem), nebo tehdy, jde-li o otázky vycházející z otázek městským soudem již řešených nebo s nimi v podstatných ohledech související či na ně navazující (usnesení rozšířeného senátu NSS z 28. 7. 2009, čj. 8 Afs 51/2007-87, bod 25). Podobně to vyjádřil rozsudek Nejvyššího správního soudu z 24. 1. 2013, čj. 6 Ans 11/2012-50, bod 37, v jiné věci nynějšího stěžovatele, který citoval starší rozsudek Nejvyššího správního soudu z 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66: „Rozsudek, jímž krajský soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl, nemusí být Nejvyšším správním soudem ke kasační stížnosti žalobce zrušen, byť je založen zcela nebo zčásti na nesprávných důvodech, pokud je tento rozsudek přezkoumatelný, řízení před krajským soudem netrpělo žádnou procesní vadou, jež mohla mít vliv na zákonnost jeho rozhodnutí o věci samé, a současně může Nejvyšší správní soud postavit na jisto, že výrok rozsudku krajského soudu je v souladu se zákonem, aniž by přitom překročil rámec věci, jak byla definována nejen řízením o kasační stížnosti, ale i předcházejícím řízením žalobním a řízením před správními orgány.“
[25] Podle § 101 písm. b) správního řádu provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.
[25] Podle § 101 písm. b) správního řádu provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže novým rozhodnutím bude vyhověno žádosti, která byla pravomocně zamítnuta.
[26] Nové rozhodnutí podle § 101 správního řádu představuje procesní nástroj umožňující prolomení překážky věci rozhodnuté v případě, že nastane některá ze zákonem předvídaných situací, resp. podmínek. Nové řízení je ve vztahu k původnímu řízení procesně samostatným řízením, nejedná se o opravný prostředek proti původnímu rozhodnutí. Novým správním aktem se původní správní akt zásadně neruší, nový správní akt pouze brání jeho vykonatelnosti. Podání žádosti o vydání nového rozhodnutí či zahájení řízení o vydání nového rozhodnutí z moci úřední není vázáno na žádnou lhůtu (srov. Průcha, Petr Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou [Systém ASPI]. Nakladatelství Leges [cit. 2023-4-24]. ASPI_ID KO500l2004CZ. Dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X).
[27] Stěžovatel svou žádost o nová rozhodnutí v žádosti ministru obrany zdůvodnil změnou judikatury z materiálního pojetí rozhodnutí na materiálně-formální pojetí rozhodnutí. Zatímco dříve správní orgány jeho podání vyřizovaly jako stížnosti, nyní by o nich musely rozhodnout.
[28] Z rámce úvahy městského soudu Nejvyšší správní soud nemíní podstatně vybočit. Ztotožňuje se s jeho závěrem obsaženým v bodech 67–69, že i před touto změnou se jednalo o správní akty způsobilé stěžovatele zkrátit na jeho právech a bylo tedy proti nim možné podat správní žalobu. Ve shodě s městským soudem má také za to, že skutečným důvodem pro stěžovatelovu žádost o nové rozhodnutí (městským soudem nesprávně označenou za žádost o obnovu řízení) je jeho nespokojenost s výsledkem správního řízení, pročež se snaží přinášet další podněty zpochybňující podklady pro rozhodnutí za účelem dosažení pro sebe příznivějšího výsledku. Souhlasit je třeba také se závěrem obsaženým v bodě 71, ve kterém městský soud konstatuje, že v případě nového posouzení by se jednalo pouze o formální změnu, která by se týkala označení nového rozhodnutí a jeho náležitostí, přičemž obsah (tzn. vyhovění či nevyhovění dané žádosti) by byl zcela zachován. Tyto klíčové argumenty městského soudu stěžovatel nijak nezpochybňuje.
[29] Nejvyšší správní soud rovněž uvážil, že nové rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu a nové rozhodnutí vydané ve druhém stadiu obnovy řízení mají obdobné – v této věci rozhodující – rysy. Z povahy věci je totiž nutno dovodit, že novým rozhodnutím podle § 101 písm. b) správního řádu bude moci být opakovaně podané žádosti vyhověno jen tehdy, pokud se změnily podmínky, za kterých bylo v původním řízení rozhodováno. Tomu koresponduje pravidlo, že pokud žádost účastníka neodůvodňuje zahájení nového řízení, rozhodne správní orgán usnesením o tom, že se řízení zastaví (§ 102 odst. 4; srov. Průcha, Petr Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou, tamtéž). Ke stěžovatelově jedinému argumentu pro vydání nového rozhodnutí (změna judikatury) se již vyjádřil městský soud tak, že na věci stěžovatele nic nemění a tento svůj závěr zdůvodnil, jak bylo uvedeno výše.
[29] Nejvyšší správní soud rovněž uvážil, že nové rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu a nové rozhodnutí vydané ve druhém stadiu obnovy řízení mají obdobné – v této věci rozhodující – rysy. Z povahy věci je totiž nutno dovodit, že novým rozhodnutím podle § 101 písm. b) správního řádu bude moci být opakovaně podané žádosti vyhověno jen tehdy, pokud se změnily podmínky, za kterých bylo v původním řízení rozhodováno. Tomu koresponduje pravidlo, že pokud žádost účastníka neodůvodňuje zahájení nového řízení, rozhodne správní orgán usnesením o tom, že se řízení zastaví (§ 102 odst. 4; srov. Průcha, Petr Správní řád s výkladovými poznámkami a vybranou judikaturou, tamtéž). Ke stěžovatelově jedinému argumentu pro vydání nového rozhodnutí (změna judikatury) se již vyjádřil městský soud tak, že na věci stěžovatele nic nemění a tento svůj závěr zdůvodnil, jak bylo uvedeno výše.
[30] Jestliže stěžovatel namítá, že vydání nového rozhodnutí podle § 101 písm. b) správního řádu není vázáno na dodržení žádné lhůty, Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že městský soud ustanovení o lhůtě vázané na obnovu řízení v rozsudku pouze konstatoval, ale neodůvodnil jím skutečnost, že ve věci nelze řízení obnovit (resp. správně vydat nové rozhodnutí).
[31] Nejvyšší správní soud zvažoval, zda by bylo na místě zrušit rozsudek městského soudu pro aplikaci nesprávného ustanovení. Má však za to, že předmět sporu i v řízení před ním zůstal v mezích vytyčených městským soudem. Nebylo zapotřebí zjišťovat žádné nové skutečnosti ani vážit právní otázky neřešené v řízení před krajským soudem. Zvolený postup naopak pomůže rychlosti a hospodárnosti řízení, protože městský soud by po dílčí úpravě odůvodnění (uvedení správných zákonných ustanovení) postupoval zcela shodně. Nejvyšší správní soud proto nepřistoupil ke zrušení rozsudku městského soudu napadeného kasační stížností, byť se nemohl ztotožnit s odkazy městského soudu na právní úpravu obnovy řízení. Jeho klíčové závěry a na ně navazující výrok rozsudku však považuje za správný.
III.C Přezkum opatření proti nečinnosti
[32] Stěžovatel namítá, že se městský soud neměl zabývat žádostí o provedení opatření proti nečinnosti, protože stěžovatel v žalobě neuplatnil námitku, která by se jí týkala.
[32] Stěžovatel namítá, že se městský soud neměl zabývat žádostí o provedení opatření proti nečinnosti, protože stěžovatel v žalobě neuplatnil námitku, která by se jí týkala.
[33] Dle § 75 odst. 2 věty první s. ř. s. soud přezkoumá napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Soudní řízení správní je striktně založeno na dispoziční zásadě. Tato zásada se promítá i do ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s., které ukládá žalobci povinnost označit rozsah napadení správního rozhodnutí žalobními body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Rozsah napadení správního rozhodnutí a uvedení důvodů totiž znamená povinnost žalobce tvrdit, že správní rozhodnutí nebo jeho část odporuje konkrétnímu zákonu nebo jinému právnímu předpisu, a toto tvrzení také odůvodnit. Činnost správního soudu je pak omezena právě takto vymezeným rámcem soudního přezkumu, nejde-li o rozhodnutí nicotné, případně s ohledem na podobu jeho odůvodnění nesrozumitelné či vnitřně rozporné (rozsudek NSS z 8. 10. 2015, čj. 10 Ads 75/2015-42, bod 12).
[34] Krajské soudy tedy mohou přezkoumávat pravomocné správní rozhodnutí zásadně jen v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Právě konkrétními žalobními body žalobce nastavuje referenční rámec soudního přezkumu. Žalobce i žalovaný pak očekávají, že v jejich rámci se bude odehrávat i soudní přezkum napadeného správního rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2011, čj. 2 Afs 16/2011-78, č. 2510/2012 Sb. NSS, body 18 a násl., nebo výše citovaný rozsudek NSS čj. 10 Ads 75/2015-42, bod 13).
[35] Je pravdou, že výše uvedená námitka v žalobě není. Do určité míry je to logické, pokud byla podána žaloba proti rozhodnutí a nikoli žaloba na ochranu proti nečinnosti. Stěžovatel sám si ovšem v jistém smyslu protiřečí, pokud současně namítá, že se městský soud nevypořádal s otázkou, zda byla správní řízení pravomocně skončena, a současně městskému soudu vytýká, že se zabýval tím, zda nebyly správní orgány nečinné – což právě představuje jádro argumentace městského soudu, které stěžovatel nyní napadá. Je zjevné, že se městský soud snažil až příliš zeširoka reagovat na veškeré související poznámky žalobce. Ač by bylo vhodnější stěžovateli vysvětlit, že se některé jeho úvahy zcela míjí s podstatou žalobou napadeného rozhodnutí, lze tento postup městského soudu do určité míry pochopit.
[36] Nejvyšší správní soud uvážil, zda tato vada mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (srov. rozsudek NSS z 18. 2. 2016, čj. 10 Ads 273/2015-52, bod 20). O vadu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. se totiž nejedná, pokud lze dovodit, že výrok rozhodnutí by byl stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo. Za takových okolností by totiž případné zrušení rozhodnutí městského soudu jen oddálilo finální rozhodnutí ve věci.
[36] Nejvyšší správní soud uvážil, zda tato vada mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé (srov. rozsudek NSS z 18. 2. 2016, čj. 10 Ads 273/2015-52, bod 20). O vadu podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. se totiž nejedná, pokud lze dovodit, že výrok rozhodnutí by byl stejný i za situace, kdyby k vadě řízení vůbec nedošlo. Za takových okolností by totiž případné zrušení rozhodnutí městského soudu jen oddálilo finální rozhodnutí ve věci.
[37] Pro tuto úvahu jsou podstatné tyto okolnosti. Městský soud žalobu stěžovatele zamítnul (napadené rozhodnutí nezrušil). Pokud by část rozsudku týkající se nečinnosti zcela chyběla, nemohlo by to podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu stěžovateli přivodit jakkoli příznivější procesní pozici. Vztah nyní posuzované části rozsudku s těmi ostatními, jak je strukturoval městský soud (tedy věcná příslušnost správního orgánu I. stupně, vypořádání námitek týkajících se poskytnutí informací o již ukončených správních řízeních a námitek stran žádosti o nová rozhodnutí), totiž není takový, že by její absence jakkoli ovlivňovala zbylou část odůvodnění nebo dokonce měnila výrok. Neobsahuje žádný závěr, na němž by byly zbývající části závislé. Také tuto námitku tedy Nejvyšší správní soud shledal za nedůvodnou.
III.D Nepřípustné námitky
[38] Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského (městského) soudu ve správním soudnictví (§ 102 s. ř. s.). Z toho pro způsobilost kasačních námitek k jejich projednání plyne, že musí kvalifikovaným způsobem zpochybňovat právě rozhodnutí krajského (městského) soudu. Stěžovatel je tedy povinen uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí soudu (srov. např. rozsudky NSS z 15. 2. 2017, čj. 1 Azs 249/2016
38, bod 12, nebo z 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012
351, bod 140 a judikaturu tam citovanou). Z těchto důvodů kasační námitky, které alespoň v minimální míře nereagují na argumentaci krajského (městského) soudu, nepředstavují důvody podle § 103 s. ř. s., a jsou proto nepřípustné ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. V takové situaci není namístě vyzývat stěžovatele k odstranění této vady postupem podle § 109 odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení NSS z 30. 6. 2020, čj. 10 As 181/2019-63, č. 4051/2020 Sb. NSS, body 5, 12 a 13). Podaná kasační stížnost důvody obsahovala. Postup podle § 109 odst. 1 ve spojení s § 106 odst. 3 s. ř. s. je na místě jen v situaci, kdy kasační stížnost neobsahuje vůbec žádnou argumentaci (ani pokus o ni). Postup podle tohoto ustanovení není určen k tomu, aby soud, který obdrží několikastránkový právní text, stěžovatele upozorňoval na potřebu či vhodnost doplnění jeho argumentace (obdobně viz usnesení NSS ze dne 30. 6. 2022, čj. 2 Afs 115/2020-42, bod 19). To samozřejmě mohl stěžovatel učinit kdykoli v průběhu kasačního řízení, neboť stěžovatel, vůči němuž nebylo postupováno podle § 106 odst. 3 s. ř. s., může bez omezení jakoukoliv lhůtou rozhojnit důvody, pro něž kasační stížnost podává (nález Ústavního soudu z 31. 1. 2006, sp. zn. I. ÚS 390/05).
[38] Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského (městského) soudu ve správním soudnictví (§ 102 s. ř. s.). Z toho pro způsobilost kasačních námitek k jejich projednání plyne, že musí kvalifikovaným způsobem zpochybňovat právě rozhodnutí krajského (městského) soudu. Stěžovatel je tedy povinen uvést konkrétní argumentaci zpochybňující závěry vyslovené v napadeném rozhodnutí soudu (srov. např. rozsudky NSS z 15. 2. 2017, čj. 1 Azs 249/2016
38, bod 12, nebo z 29. 1. 2015, čj. 8 Afs 25/2012
351, bod 140 a judikaturu tam citovanou). Z těchto důvodů kasační námitky, které alespoň v minimální míře nereagují na argumentaci krajského (městského) soudu, nepředstavují důvody podle § 103 s. ř. s., a jsou proto nepřípustné ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. V takové situaci není namístě vyzývat stěžovatele k odstranění této vady postupem podle § 109 odst. 1 s. ř. s. (srov. usnesení NSS z 30. 6. 2020, čj. 10 As 181/2019-63, č. 4051/2020 Sb. NSS, body 5, 12 a 13). Podaná kasační stížnost důvody obsahovala. Postup podle § 109 odst. 1 ve spojení s § 106 odst. 3 s. ř. s. je na místě jen v situaci, kdy kasační stížnost neobsahuje vůbec žádnou argumentaci (ani pokus o ni). Postup podle tohoto ustanovení není určen k tomu, aby soud, který obdrží několikastránkový právní text, stěžovatele upozorňoval na potřebu či vhodnost doplnění jeho argumentace (obdobně viz usnesení NSS ze dne 30. 6. 2022, čj. 2 Afs 115/2020-42, bod 19). To samozřejmě mohl stěžovatel učinit kdykoli v průběhu kasačního řízení, neboť stěžovatel, vůči němuž nebylo postupováno podle § 106 odst. 3 s. ř. s., může bez omezení jakoukoliv lhůtou rozhojnit důvody, pro něž kasační stížnost podává (nález Ústavního soudu z 31. 1. 2006, sp. zn. I. ÚS 390/05).
[39] Z tohoto důvodu jsou nepřípustné všechny dílčí námitky shrnuté v bodě [8] tohoto rozsudku. Stěžovatel i v kasační stížnosti pouze vrší další a další výhrady v rovině prostého nesouhlasu, aniž by jimi současně jakkoli sporoval rozhodovací důvody městského soudu. Pouze o těch námitkách tam uvedených, jež se týkají nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, bylo z předestřených důvodů pojednáno v bodech [11] až [21] tohoto rozsudku.
IV. Závěr a náklady řízení
[40] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s. in fine).
[41] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu podle obsahu spisu nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. dubna 2023
Jitka Zavřelová
předsedkyně senátu