Odpovědnost státu za náhradu škody v oblasti regulovaného nájemného
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 25. září 2008
sp. zn. II. ÚS 1133/08
ve věci ústavní stížnosti stěžovatele VELENZ, s. r. o., se sídlem Žitná 1575/49, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 12. března 2008 č. j. 69 Co 29/2008-44 ve spojení s rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 6. června 2007 č. j. 30 C 387/2006-22, jímž byla zamítnuta žaloba, kterou se stěžovatel jakožto pronajímatel domáhal podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, po žalované České republice - Ministerstvu financí zaplacení náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem a spočívající v rozdílu mezi regulovaným nájemným a nájemným obvyklým, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníků řízení a České republiky - Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka řízení.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. března 2008 č. j. 69 Co 29/2008-44 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 6. června 2007 č. j. 30 C 387/2006-22 se ruší.
Odůvodnění
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 6. června 2007 č. j. 30 C 387/2006-22 zamítl žalobu, jíž se žalobce (stěžovatel) jakožto pronajímatel domáhal po žalovaném (Česká republika - Ministerstvo financí) zaplacení částky ve výši 1 150 290 Kč jako náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o odpovědnosti státu") spočívající v rozdílu mezi regulovaným nájemným a nájemným obvyklým za období od 1. srpna 2005 do 31. prosince 2006. Soud prvního stupně konstatoval, že nárok pronajímatele na náhradu škody vůči státu v důsledku jeho nečinnosti, avšak nikoliv podle zákona od odpovědnosti státu, ale podle § 420 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, může vzniknout pouze tehdy, jestliže se pronajímatel nedomohl náhrady své újmy po nájemnících bytů.
K odvolání žalobce Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. března 2008 č. j. 69 Co 29/2008-44 rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Odvolací soud vyjádřil přesvědčení, že přestože by mohlo být uvažováno o odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem podle zákona o odpovědnosti státu (a nikoliv podle obecných ustanovení občanského zákoníku, jak zmiňoval soud prvního stupně), nebyly v daném případě splněny předpoklady vzniku odpovědnosti státu za škodu v podobě nesprávného úředního postupu. Proces přijímání zákonů hlasováním v Parlamentu České republiky není úředním postupem ve smyslu § 13 zákona o odpovědnosti státu. Výše uvedený závěr o odpovědnosti státu za nesprávný úřední postup nelze podle názoru odvolacího soudu dovozovat ani z žádných tvrzení obsažených v žalobcem zmiňovaných nálezech Ústavního soudu (viz např. nález
sp. zn. Pl. ÚS 20/05
nebo nález
sp. zn. I. ÚS 489/05
- oba viz níže). Tyto výroky jsou pouze proklamativního charakteru a postrádají znaky materiální vykonatelnosti. Samotná absence předvídané zákonné úpravy stanovující možnosti jednostranného zvyšování nájemného nenaplňuje předpoklady pro vznik odpovědnosti státu za škodu podle zákona o odpovědnosti státu.
sp. zn. Pl. ÚS 2/03
ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371)], z něhož plyne i právo domáhat se soudní ochrany před Ústavním soudem. Stěžovatel zdůraznil, že v soudním řízení důsledně postupoval a svoje právní nároky, jakož i právní argumentaci odvíjel z příslušných nálezů a stanovisek Ústavního soudu. Namítal, že rozsudek odvolacího soudu je v rozporu s existujícími nálezy Ústavního soudu týkajícími se problematiky regulovaného nájemného a jeho závěry jsou rovněž v extrémním rozporu s principy obecné spravedlnosti a ústavním pořádkem České republiky. V této souvislosti napadá tvrzení odvolacího soudu, že nepřijetí zákonné úpravy nelze podřadit pod nečinnost zákonodárného sboru a že výsledek není úředním postupem a nelze z něj dovozovat odpovědnost za škodu. Odvolává se přitom na nálezy Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 489/05
a
sp. zn. Pl. ÚS 20/05
(oba viz níže), v nichž je výslovně poukazováno na přímou odpovědnost státu za protiústavní stav v oblasti regulovaného nájemného.
Obvodní soud pro Prahu 1 se k ústavní stížnosti blíže nevyjádřil.
Ministerstvo financí k ústavní stížnosti podobně jako Městský soud v Praze uvedlo, že stěžovatel nevyužil možnosti upravit výši nájemného dohodou se svými nájemníky, ani se neobrátil na soud se žalobou proti konkrétním nájemníkům. Nemůže se jednat o porušení práva na soudní ochranu, kterého stěžovatel nevyužil, ani o porušení práva na ochranu majetku, který nově získal v rozsahu omezení, jaké měl předchozí vlastník.
sp. zn. IV. ÚS 175/08
(N 152/50 SbNU 345). Vzhledem k tomu, že ve věcech, které se týkají odpovědnosti státu za náhradu škody v oblasti regulovaného nájemného, jde o typizované žaloby i rozhodnutí obecných soudů, které jsou si argumentačně velmi podobné, mohl Ústavní soud i v této věci vyjít z výše citovaného nálezu a závěry v něm obsažené zopakovat.
Východiskem pro posouzení věci je nález ze dne 28. února 2006
sp. zn. Pl. ÚS 20/05
(N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), v němž Ústavní soud konstatoval, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3, čl. 4 odst. 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě, zamítl návrh na zrušení § 696 odst. 1 občanského zákoníku a odmítl návrh na zrušení § 685-695, § 696 odst. 2 a § 697-716 občanského zákoníku. V odůvodnění citovaného nálezu mimo jiné uvedl, že obecné soudy, i přes absenci předvídané konkrétní úpravy, musí rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminacím výše zmíněným. Konkrétní rozhodovací postup Ústavní soud nenabídl (aby nenahrazoval poslání soudů obecných), avšak připomněl, že je nutno se vyvarovat libovůle, rozhodnutí se musí zakládat na racionální argumentaci a důkladném uvážení všech okolností případu, použití přirozených zásad a zvyklostí občanského života, závěrů právní nauky a ustálené ústavně konformní soudní praxe.
K obdobnému právnímu názoru Ústavní soud dospěl i v nálezu ze dne 8. února 2006
sp. zn. IV. ÚS 611/05
(N 34/40 SbNU 281) a dále také v nálezech ze dne 21. března 2006
sp. zn. I. ÚS 717/05
(N 64/40 SbNU 635), ze dne 6. dubna 2006
sp. zn. I. ÚS 489/05
(N 80/41 SbNU 59), ze dne 16. května 2006
sp. zn. IV. ÚS 111/06
(N 102/41 SbNU 303), ze dne 8. června 2006
sp. zn. II. ÚS 93/05
(N 118/41 SbNU 475), ze dne 13. července 2006
sp. zn. I. ÚS 47/05
(N 137/42 SbNU 109) a dalších.
V nálezu ze dne 6. dubna 2006
sp. zn. I. ÚS 489/05
pak Ústavní soud nadto dodal, že při rozhodování o výši nájemného bude obecný soud konstitutivním rozhodnutím (pro futuro) dotvářet objektivní právo. Má-li tato podmínka mít rozumný smysl, nutno počátek doby rozhodování o zvýšení regulovaného nájemného z bytů určit okamžikem podání žaloby k obecnému soudu (ve věci
sp. zn. I. ÚS 489/05
byla žaloba stěžovatele podána Obvodnímu soudu pro Prahu 9 dne 5. srpna 2004 a samotné řízení vedeno pod sp. zn. 38 C 154/2004).
V nálezu ze dne 8. června 2006
sp. zn. II. ÚS 93/05
, jímž bylo zrušeno i usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. ledna 2006 sp. zn. 26 Cdo 983/2005, Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že zákonodárce reagoval až přijetím zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti dne 31. března 2006, že v dané věci se jedná o případ, kdy se stěžovatel domáhal jednostranného zvýšení nájemného za dobu, kdy neexistoval žádný právní předpis, který by jednostranné zvýšení nájemného umožňoval, a že odmítly-li obecné soudy požadavek stěžovatele s poukazem na neexistenci právní úpravy, dopustily se tím ve vztahu ke stěžovateli odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).
K uvedeným právním názorům se - po zrušení usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. září 2005 sp. zn. 26 Cdo 819/2005 nálezem Ústavního soudu ze dne 21. března 2006
sp. zn. I. ÚS 717/05
- přihlásil rovněž Nejvyšší soud, a to v rozsudcích ze dne 7. července 2006 sp. zn. 26 Cdo 32/2006 (a dále ze dne 31. srpna 2006 sp. zn. 26 Cdo 1039/2006, ze dne 20. září 2006 sp. zn. 26 Cdo 1213/2006, ze dne 10. října 2006 sp. zn. 26 Cdo 1924/2006, ze dne 24. října 2006 sp. zn. 26 Cdo 2106/2006 a dalších).
V nálezu
sp. zn. I. ÚS 489/05
ze dne 6. dubna 2006 (jakož i v nálezech dalších - např. nález
sp. zn. IV. ÚS 111/06
ze dne 16. května 2006) - oba viz výše - Ústavní soud vyslovil následující tezi: "výrokem I. nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 20/05
byla zdůrazněna odpovědnost státu za újmu vzniklou nepřijetím předvídané právní úpravy. Z toho plyne, že pokud pronajímatelův důvodný nárok nebude v plné míře uspokojen, nezbude mu jiná cesta, než uplatnit vůči státu požadavek na náhradu škody.". Uvedená teze tudíž formuluje požadavek subsidiarity uplatnění náhrady škody v předmětné věci vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům.
Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí vyslovil rovněž k ústavně konformní interpretaci § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1 a § 95 odst. 2 o. s. ř.
V nálezu
sp. zn. IV. ÚS 22/03
ze dne 6. 4. 2004 (N 51/33 SbNU 31) uvedl: "Pokud tedy je v podání jako účastník řízení označen někdo, kdo účastníkem řízení nemůže být, má podání vadu, k jejímuž odstranění musí být účastník vyzván. ... Pokud tak obecné soudy neučinily, porušily čl. 90 Ústavy, podle kterého jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Poučovací povinnost nelze rozšiřovat tak, aby překračovala rámec poučení o procesních právech a povinnostech účastníků a zasahovala do hmotného práva (tedy poučení v otázce věcné legitimace). ... Nicméně nevybočovalo by z rámce procesního poučení, pokud by soudy vyzvaly žalobce, aby odstranil vadu podání spočívající v nesprávném označení účastníka řízení na straně žalovaného tak, aby označení účastníka odpovídalo znění ustanovení § 79 odst. 1 o. s. ř., ovšem bez uvedení, jak by mělo takové označení znít konkrétně.".
Obdobně již konstatoval Ústavní soud i v nálezu
sp. zn. I. ÚS 139/99
ze dne 8. 1. 2003 (N 3/29 SbNU 21): "Ústavní soud zde odkazuje na svoji konstantní judikaturu, podle které nepřesné označení účastníka řízení lze odstranit a soud je povinen o tom chybující stranu postupem podle § 5 a 43 o. s. ř. poučit.".
V kontextu posuzované věci pak Ústavní soud v nálezu
sp. zn. I. ÚS 489/05
(viz výše) vymezil speciální rámec pro aplikaci § 5 o. s. ř. Uvedl, že obecný soud "musí dát účastníkům dostatek prostoru pro seznámení s principy jím dotvářeného práva a k využití adekvátních instrumentů, včetně eventuální změny žalobního petitu ... V tomto smyslu se musí žalobci dostat od obecného soudu vhodného poučení, a to i nad rámec obecné poučovací povinnosti zakotvené v § 5 o. s. ř.". Uvedený pokyn nutno interpretovat ve smyslu výjimky z obecné teze, jak je obsažena v ustálené judikatuře obecných soudů (např. v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. března 2004 sp. zn. 29 Odo 227/2002: "Poučení, že ve věci ... namísto dosavadního žalovaného má být žalována jiná osoba (ve vazbě na institut záměny účastníků obsažený v § 92 odst. 2 o. s. ř.), součástí poučovací povinnosti soudů nebylo a není.".
Mají-li být naplněny kautely plynoucí zejména z nálezů Ústavního soudu
-
sp. zn. Pl. ÚS 20/05
(o povinnosti obecných soudů i přes absenci předvídané konkrétní úpravy rozhodnout o zvýšení nájemného),
-
sp. zn. I. ÚS 489/05
(o povinnosti obecných soudů v uvedených případech konstitutivně rozhodnout pro futuro, čili počátek doby rozhodování o zvýšení regulovaného nájemného z bytů určit okamžikem podání žaloby, a o podmínce subsidiarity uplatnění náhrady škody vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům),
pak ve smyslu právního názoru plynoucího z nálezu
sp. zn. I. ÚS 489/05
ustanovení § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1, § 92 odst. 2 a § 95 odst. 2 o. s. ř. nutno interpretovat pohledem čl. 36 Listiny tak, aby obecné soudy v občanském soudním řízení poskytly reálnou ochranou subjektivním právům. U žalob pronajímatelů bytů ve věci dlužného nájemného podaných podle zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, proti státu, jsou tudíž obecné soudy povinny, vycházejíce ze subsidiarity uplatnění nároku vůči státu ve vztahu k uplatnění nároku vůči nájemcům, poučit žalobce o možnosti změny návrhu. Neučinily-li tak, založily svým postupem v rovině práva jednoduchého porušení § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1, § 92 odst. 2 a § 95 odst. 2 o. s. ř., v rovině práva ústavního dotčení v základním právu plynoucím z čl. 36 Listiny.
Na základě výše uvedených závěrů rozhodl Ústavní soud podle § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu a zrušil napadené rozsudky Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1.