10 As 20/2023- 115 - text
10 As 20/2023 - 128
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobců: a) Hnutí DUHA – Friends of the Earth Czech Republic, b) Frank Bold Society, z. s., oba Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Elektrárna Chvaletice a. s., K Elektrárně 227, Chvaletice, zastoupena advokátem JUDr. Petrem Zákouckým, LL.M., V Celnici 1034/6, Praha 1, II) Greenpeace Česká republika, z. s., Prvního pluku 143/12, Praha 8, III) obec Veltruby, Sportovní 239, Veltruby, IV) Pardubický kraj, Komenského nám. 125, Pardubice, V) Zelená pro Pardubicko z. s., Bartoňova 831, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 11. 2021, čj. MZP/2021/550/1135, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 21. 12. 2022, čj. 60 A 5/2022
288,
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 21. 12. 2022, čj. 60 A 5/2022
288, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
1. Vymezení věci
[2] Krajský úřad Olomouckého kraje rozhodl dne 23. 7. 2021 podle § 19a odst. 2 a 6 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci; dále jen „ZIP“), o 29. změně integrovaného povolení pro „Spalovací zařízení o jmenovitém tepelném příkonu větším než 50 MW“ provozovatelky Elektrárna Chvaletice a. s. (osoba zúčastněná na řízení I). Tímto rozhodnutím byla Elektrárně Chvaletice podle § 14 odst. 5 písm. b) ZIP udělena výjimka z emisních limitů pro rtuť a oxidy dusíku stanovených prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení (dále jen „závěry o BAT“) Tribunál zrušil prováděcí rozhodnutí rozsudkem ze dne 27. 1. 2021 (věc T-699/17, Polsko v. Komise) kvůli procesní vadě při přijímání rozhodnutí. Rozhodnutí poté bylo nahrazeno obsahově totožným prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2021/2326 ze dne 30. 11. 2021 (viz bod 8 preambule nového prováděcího rozhodnutí). Rozsudek Tribunálu napadla Evropská komise kasačním opravným prostředkem, jejž Soudní dvůr zamítl rozsudkem ze dne 14. 7. 2022, věc C-207/21 P.
. Výjimka byla udělena pro všechny čtyři bloky (B1 až B4) zařízení pro období od 17. 8. 2021 do 17. 8. 2027, tj. na dobu šesti let.
[3] Žalovaný (Ministerstvo životního prostředí) rozhodnutím ze dne 25. 11. 2021 částečně změnil a částečně potvrdil rozhodnutí krajského úřadu (emisní limity podle výjimky a doba trvání výjimky zůstaly zachovány). Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou. Krajský soud v rozsudku ze dne 4. 3. 2022 shledal, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav věci pro udělení emisní výjimky nejméně pro třetí až šestý rok trvání této výjimky, proto jeho rozhodnutí zrušil. Proti tomuto rozsudku se bránili žalovaný i provozovatelka Elektrárny Chvaletice. NSS vyhověl jejich kasačním stížnostem, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V rušícím rozsudku vysvětlil, že krajský soud učinil své závěry, aniž přihlédl ke skutečnosti, že skutkový stav věci se bude v průběhu trvání emisní výjimky nevyhnutelně měnit (a to v souladu se smyslem a cílem této výjimky). Dopředu přitom nelze předvídat, jak přesně se bude skutkový stav věci vyvíjet.
[4] Krajský soud opětovně rozhodl o žalobě žalobců a) a b) a opět rozhodnutí žalovaného zrušil. Ve svém rozsudku, jenž je předmětem nynějšího kasačního přezkumu, nejdříve uvedl, že na věc pohlížel s důrazem na ochranu životního prostředí. Následně pak shledal všechny žalobní námitky důvodnými. Krajský soud přisvědčil žalobcům, že bylo nezbytné, aby výrok rozhodnutí žalovaného (resp. závazné podmínky rozhodnutí o změně integrovaného povolení) obsahoval též plán výroby, z něhož bude možné zjistit celkové předpokládané roční množství emisí toho kterého polutantu. Dále vysvětlil, že mezi podmínky pro udělení emisní výjimky patří zákaz závažného znečištění životního prostředí a zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Z rozhodnutí správních orgánů nevyplývá, jak tyto orgány dospěly k závěru, že udělením emisní výjimky nebude způsobeno závažné znečištění životního prostředí. Ve vztahu k zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí krajský soud poukázal na negativní hodnocení emisní významnosti výjimky i poměrně dlouhou dobu jejího trvání. Negativní, příp. neutrální hodnocení objektivních kritérií vztahujících se k ochraně životního prostředí nelze z povahy věci nahradit závaznými podmínkami integrovaného povolení nastavenými v časovém harmonogramu. Krajský soud shledal, že již důvodnost těchto námitek postačuje ke zrušení rozhodnutí žalovaného, přesto se věnoval i ostatním námitkám.
[5] K posouzení přiměřenosti stanovených emisních limitů a doby trvání výjimky krajský soud uvedl následující. Žalovaný schválil jediný emisní limit pro obě linky. S ohledem na okolnosti věci takový postup neodpovídá požadavkům na přiměřenost povolených emisních limitů. Povinnosti stanovené v harmonogramu v podstatě směřují k doložení skutkového stavu, který měl být bez pochybností zjištěn již před vydáním rozhodnutí žalovaného. Dále žalovaný vycházel z neaktuálního (nedostatečně zjištěného) skutkového stavu při stanovení emisních limitů rtuti. Vycházel totiž z hodnot emisí naměřených v únoru 2020 a vůbec nezkoumal faktický vliv látkových filtrů na hodnoty emisí. Krajský soud shledal důvodnou i námitku týkající se přiměřenosti harmonogramu a v něm určených opatření. Tato opatření jsou benevolentně přenechána úvaze provozovatele, kterému tak postačí zajistit, aby dosáhl emisní limity souladné s BAT až na samém konci povolené doby trvání výjimky. Při hodnocení nepřiměřenosti nákladů potřebných k dosažení úrovní emisí spojených s BAT ve vztahu k přínosům pro životní prostředí se žalovaný odchýlil nejen od metodiky, ale i od svého předchozího rozhodnutí. Nadto závažně porušil § 14 odst. 5 ZIP, neboť neučinil hodnocení nepřiměřenosti těchto nákladů ve vztahu k přínosům pro životní prostředí.
1. Vymezení věci
[2] Krajský úřad Olomouckého kraje rozhodl dne 23. 7. 2021 podle § 19a odst. 2 a 6 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci; dále jen „ZIP“), o 29. změně integrovaného povolení pro „Spalovací zařízení o jmenovitém tepelném příkonu větším než 50 MW“ provozovatelky Elektrárna Chvaletice a. s. (osoba zúčastněná na řízení I). Tímto rozhodnutím byla Elektrárně Chvaletice podle § 14 odst. 5 písm. b) ZIP udělena výjimka z emisních limitů pro rtuť a oxidy dusíku stanovených prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení (dále jen „závěry o BAT“) Tribunál zrušil prováděcí rozhodnutí rozsudkem ze dne 27. 1. 2021 (věc T-699/17, Polsko v. Komise) kvůli procesní vadě při přijímání rozhodnutí. Rozhodnutí poté bylo nahrazeno obsahově totožným prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2021/2326 ze dne 30. 11. 2021 (viz bod 8 preambule nového prováděcího rozhodnutí). Rozsudek Tribunálu napadla Evropská komise kasačním opravným prostředkem, jejž Soudní dvůr zamítl rozsudkem ze dne 14. 7. 2022, věc C-207/21 P.
. Výjimka byla udělena pro všechny čtyři bloky (B1 až B4) zařízení pro období od 17. 8. 2021 do 17. 8. 2027, tj. na dobu šesti let.
[3] Žalovaný (Ministerstvo životního prostředí) rozhodnutím ze dne 25. 11. 2021 částečně změnil a částečně potvrdil rozhodnutí krajského úřadu (emisní limity podle výjimky a doba trvání výjimky zůstaly zachovány). Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou. Krajský soud v rozsudku ze dne 4. 3. 2022 shledal, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav věci pro udělení emisní výjimky nejméně pro třetí až šestý rok trvání této výjimky, proto jeho rozhodnutí zrušil. Proti tomuto rozsudku se bránili žalovaný i provozovatelka Elektrárny Chvaletice. NSS vyhověl jejich kasačním stížnostem, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V rušícím rozsudku vysvětlil, že krajský soud učinil své závěry, aniž přihlédl ke skutečnosti, že skutkový stav věci se bude v průběhu trvání emisní výjimky nevyhnutelně měnit (a to v souladu se smyslem a cílem této výjimky). Dopředu přitom nelze předvídat, jak přesně se bude skutkový stav věci vyvíjet.
[4] Krajský soud opětovně rozhodl o žalobě žalobců a) a b) a opět rozhodnutí žalovaného zrušil. Ve svém rozsudku, jenž je předmětem nynějšího kasačního přezkumu, nejdříve uvedl, že na věc pohlížel s důrazem na ochranu životního prostředí. Následně pak shledal všechny žalobní námitky důvodnými. Krajský soud přisvědčil žalobcům, že bylo nezbytné, aby výrok rozhodnutí žalovaného (resp. závazné podmínky rozhodnutí o změně integrovaného povolení) obsahoval též plán výroby, z něhož bude možné zjistit celkové předpokládané roční množství emisí toho kterého polutantu. Dále vysvětlil, že mezi podmínky pro udělení emisní výjimky patří zákaz závažného znečištění životního prostředí a zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Z rozhodnutí správních orgánů nevyplývá, jak tyto orgány dospěly k závěru, že udělením emisní výjimky nebude způsobeno závažné znečištění životního prostředí. Ve vztahu k zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí krajský soud poukázal na negativní hodnocení emisní významnosti výjimky i poměrně dlouhou dobu jejího trvání. Negativní, příp. neutrální hodnocení objektivních kritérií vztahujících se k ochraně životního prostředí nelze z povahy věci nahradit závaznými podmínkami integrovaného povolení nastavenými v časovém harmonogramu. Krajský soud shledal, že již důvodnost těchto námitek postačuje ke zrušení rozhodnutí žalovaného, přesto se věnoval i ostatním námitkám.
[5] K posouzení přiměřenosti stanovených emisních limitů a doby trvání výjimky krajský soud uvedl následující. Žalovaný schválil jediný emisní limit pro obě linky. S ohledem na okolnosti věci takový postup neodpovídá požadavkům na přiměřenost povolených emisních limitů. Povinnosti stanovené v harmonogramu v podstatě směřují k doložení skutkového stavu, který měl být bez pochybností zjištěn již před vydáním rozhodnutí žalovaného. Dále žalovaný vycházel z neaktuálního (nedostatečně zjištěného) skutkového stavu při stanovení emisních limitů rtuti. Vycházel totiž z hodnot emisí naměřených v únoru 2020 a vůbec nezkoumal faktický vliv látkových filtrů na hodnoty emisí. Krajský soud shledal důvodnou i námitku týkající se přiměřenosti harmonogramu a v něm určených opatření. Tato opatření jsou benevolentně přenechána úvaze provozovatele, kterému tak postačí zajistit, aby dosáhl emisní limity souladné s BAT až na samém konci povolené doby trvání výjimky. Při hodnocení nepřiměřenosti nákladů potřebných k dosažení úrovní emisí spojených s BAT ve vztahu k přínosům pro životní prostředí se žalovaný odchýlil nejen od metodiky, ale i od svého předchozího rozhodnutí. Nadto závažně porušil § 14 odst. 5 ZIP, neboť neučinil hodnocení nepřiměřenosti těchto nákladů ve vztahu k přínosům pro životní prostředí.
2. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření k ní
2.1 Kasační stížnost provozovatelky Elektrárny Chvaletice
[6] Provozovatelka Elektrárny Chvaletice (dále též jako „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítla, že požadavek na autoritativní stanovení emisních stropů nemá oporu v právních předpisech. Emisní stropy se v ČR přestaly uplatňovat v druhé polovině roku 2021. Stanovení emisního stropu není zcela vyloučeno, je ale možné pouze za současného splnění dvou předpokladů: žádost provozovatele a vyhodnocení vlivů výjimky na životní prostředí a nákladů s převládajícími negativními parametry. V této věci nebyl splněn ani jeden z nich. Orgány veřejné moci jsou oprávněny jednat pouze tehdy, když to zákon výslovně stanoví. Porušením této zásady je i situace, kdy orgán uloží jednotlivci povinnosti nad rozsah stanovený zákonem v důsledku extenzivního výkladu právní normy.
[7] Podle stěžovatelky správní orgány řádně provedly i odůvodnily vyhodnocení splnění podmínky zákazu závažného znečištění životního prostředí. Kritéria hodnotily správní orgány i agentura CENIA, všechny přitom vyloučily, že by udělení výjimky vedlo k závažnému znečištění životního prostředí. Způsob a rozsah vyhodnocení plně odpovídá hodnocení ve skutkově obdobných případech (např. udělení výjimky pro Elektrárnu Prunéřov). Stěžovatelka nepopírá význam ochrany životního prostředí ani zásadu restriktivního výkladu při udělování výjimky. Krajský soud však opomenul, že tyto zásady jsou do právní úpravy udělování výjimek z emisních limitů již vtěleny. Krajský soud po správních orgánech požaduje hodnocení, které jde nad rámec ustálené správní praxe a plyne z nesprávného extenzivního výkladu zákona. Nadto je tento požadavek v napadeném rozsudku nepřezkoumatelný. Krajský soud dostatečně neodůvodnil, v čem spočívá nesplnění zákonných podmínek. Pouhý odkaz na § 14 odst. 5 ZIP není dostatečný. Z rozsudku tak není zřejmé, jak má žalovaný v dalším řízení postupovat.
[8] Stěžovatelka je přesvědčena, že správní orgány dostatečně posoudily a odůvodnily i splnění podmínky zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Krajský soud uvedl, že ani jedno z kritérií nebylo vyhodnoceno jako pozitivní a nejdůležitější kritéria byla vyhodnocena jako negativní. Závěr, že v takovém případě není splněna uvedená podmínka, nemá oporu v metodickém pokynu MŽP ani dosavadní správní praxi (např. udělení výjimky pro Elektrárnu Ledvice). Žádost o výjimku je nutné hodnotit jako celek. Výsledek hodnocení jedné dílčí položky nemá žádný význam. U některých kritérií ani nelze dosáhnout pozitivního hodnocení (např. emisní významnost výjimky u NOX), to by bylo možné leda v případě, že by celkové množství ročních emisí podle návrhového scénáře bylo nižší než podle scénáře BAT. Správní orgány i agentura CENIA dospěly ke shodnému závěru, že hodnocení žádosti je ve vztahu k vlivu na životní prostředí neutrální. Současně vyloučily, že by udělení výjimky vedlo k ohrožení vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Krajský soud měl vysvětlit, na základě čeho považuje postup podle metodiky a správní praxe za nedostatečný či nesprávný, a navrhnout žalovanému, jak postupovat. I v této části je rozsudek nepřezkoumatelný.
[9] Krajský soud se odchýlil od závěrů NSS v rušícím rozsudku, neboť opět shledal, že ve věci nebyl řádně zjištěn skutkový stav pro celé období výjimky. Implicitně to vyplývá z bodů 53 až 65 rozsudku.
[10] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž namítla, že stanovení odlišných emisních limitů pro jednotlivé linky není možné s ohledem na technické parametry a uspořádání zařízení. K měření emisí dochází až za příslušným absorbérem, přičemž spaliny z kterýchkoli čtyř uhelných kotlů mohou být z provozních důvodů směřovány do kteréhokoli z absorbérů. Žalovaný ve svém rozhodnutí uložil stěžovatelce, aby v letech 2022 a 2023 předložila údaje o počtu provozních hodin bloků B1 a B2 odsávaných přes absorbér linky L2 a počtu provozních hodin bloků B3 a B4 odsávaných přes absorbér linky L1. V případě stabilního snížení emisí pod stanovený emisní limit má stěžovatelka povinnost navrhnout snížení (i jen jediného) emisního limitu. Ani tyto podrobnější informace ovšem nejsou vhodným podkladem pro stanovení rozdílných emisních limitů, jelikož vedení spalin odpovídá provozním potřebám v konkrétním čase a mezi jednotlivými roky není nutně konzistentní.
[11] Skutečnou účinnost látkových filtrů je možné vyhodnotit až po úplném dokončení celého procesu optimalizace a odzkoušení chodu této technologie. V době vydání rozhodnutí žalovaného sice bylo zřejmé, že technologie látkových filtrů povede ke snížení koncentrací emisí rtuti, nebylo však možné kvalifikovaně odhadnout, o jaké snížení se bude jednat. Stěžovatelka proto tvrdí, že správní orgány zjistily skutkový stav řádně a faktický panující vliv látkových filtrů na emisní limity rtuti nemohl být v době jejich rozhodnutí zahrnut. V průběhu optimalizace se může vliv látkových filtrů na úrovně emisních koncentrací měnit, tudíž by nebylo možné vycházet ani z hodnot naměřených těsně před vydáním rozhodnutí žalovaného. Emisní limit má být stanoven s určitou rezervou. Tím spíše mají správní orgány přistupovat obezřetně k jeho určení v případech, kdy není jasné, jakých konkrétních emisních koncentrací bude stěžovatelka v průběhu trvání výjimky dosahovat. Žalovaný ve svém rozhodnutí stanovil kontrolní mechanismy k tomu, aby bylo možné harmonogram přezkoumat a upravit.
[12] Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že náklady na instalaci látkových filtrů neměly být započítány do ekonomického hodnocení, jestliže jejich vliv nebyl promítnut do emisního limitu pro rtuť. Látkové filtry mají vést po úplné optimalizaci ke snížení emisí rtuti oproti stávajícímu stavu. Efekt této investice nelze považovat za nulový. Poměrné zahrnutí nákladů na instalaci látkových filtrů do ekonomického hodnocení je legitimní. To, že nelze výslednou účinnost látkových filtrů kvalifikovaně odhadnout dopředu, není v tomto ohledu relevantní. Podstatné je, že jsou tato opatření instalována za účelem snížení emisí rtuti a jsou způsobilá tohoto snížení dosáhnout. Krajský soud dále nesprávně uvedl, že správní orgány vůbec nevyhodnotily nepřiměřenost nákladů nutných k dosažení BAT přínosům pro životní prostředí. Správní orgány vyhodnotily výjimku jako celek, nepřiměřenost nákladů z celkových výsledků jasně vyplynula.
[13] Harmonogram byl navržen tak, aby bylo emisních limitů podle závěrů o BAT dosaženo v technicky nejkratší reálné době, a zároveň aby stěžovatelka měla dostatečný prostor pro optimalizaci provozu provedených technologií a jejich vyhodnocení. Stěžovatelka opakovaně vysvětlila, že provoz každé technologie musí být nejdříve podroben zkušebnímu provozu a následně optimalizován. Teprve poté jsou technologie způsobilé dosáhnout nezbytné účinnosti. V závislosti na tomto vyhodnocení je možné pokračovat ve výběru a instalaci další vhodné technologie k dosažení emisních limitů podle BAT. Do povolení byly zahrnuty přiměřené kontrolní mechanismy.
[14] Stěžovatelka upozornila na princip legitimního očekávání a zásadu rovnosti. V ČR bylo uděleno 22 výjimek, zamítnuta přitom nebyla žádná. Správní orgány by měly dbát na to, aby při rozhodování skutkově podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
[15] Závěrem stěžovatelka namítla, že krajský soud při svém rozhodování překročil meze přezkumu správního uvážení. Hodnocení, zda jsou jednotlivá opatření v harmonogramu dostatečná a přiměřená, krajskému soudu jednoznačně nepřísluší. Určení podmínek, za nichž je výjimka udělena, je věcí správního uvážení. Tomu odpovídá i technická odbornost správních orgánů.
2.2 Vyjádření ke kasační stížnosti
[16] Žalobci [a) Hnutí DUHA – Friends of the Earth Czech Republic, b) Frank Bold Society] podali ke kasační stížnosti shodná vyjádření. Podle jejich názoru je kasační stížnost nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Již první rozsudek krajského soudu a rušící rozsudek NSS předkládají výklad § 14 odst. 5 ZIP. Dále NSS v rušícím rozsudku uložil krajskému soudu, aby se v dalším řízení řídil zásadou restriktivního použití výjimek a posoudil soulad napadeného rozhodnutí s metodikou MŽP; krajský soud poté zrušil rozhodnutí žalovaného především z důvodu porušení uvedené zásady, současně dovodil, že se žalovaný odchýlil od své metodiky. Krajský soud pouze pro úplnost posoudil i další žalobní námitky. Stěžovatelka se snaží obejít pravidlo stanovené v § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. tím, že v nynější kasační stížnosti brojí i proti vypořádání těchto námitek. Je zřejmé, že kasační stížnost ve všech podstatných bodech směřuje proti právním otázkám, ke kterým se NSS vyjádřil již v prvním rušícím rozsudku. Stěžovatelka nijak nedokládá, že se krajský soud v napadeném rozsudku neřídil závazným právním názorem NSS. Body napadeného rozsudku, na které poukázala, se nezabývají posouzením právní otázky, kterou NSS dříve řešil.
[17] Žalobci se pak pouze z opatrnosti vyjádřili i k dalším kasačním námitkám. Poukázali na vysokou společenskou významnost nyní projednávané věci. Pro posouzení závažnosti dopadů výjimky podle § 14 odst. 5 ZIP na životní prostředí a lidské zdraví není rozhodující výše koncentračního emisního limitu (tj. relativní hodnota v µg/m3), ale množství absolutních emisí, které budou vlivem výjimky vypuštěny do životního prostředí (udávané v kg nebo tunách za rok). Právě co se týče absolutního množství emisí rtuti, nemá rozsah výjimky pro Elektrárnu Chvaletice v ČR obdoby (podobná výjimka byla udělena pouze Elektrárně Počerady, správní žalobu projednává Krajský soud v Ústí nad Labem). Počet výjimek udělených v ČR je nadprůměrný v porovnání s jinými členskými státy EU.
[18] Podle žalobců není pravda, že se emisní stropy přestaly v ČR používat od poloviny roku 2021. Jedná se o běžný institut upravený v zákoně o ochraně ovzduší. Správní orgán může stanovit emisní stropy či závazný plán výroby podle § 13 odst. 4 písm. e) ZIP. Žalobci upozornili, že stěžovatelka v roce 2021 překročila předpokládaný plán výroby uvedený v žádosti o 17 %, v roce 2022 pak o 40 %. Lze důvodně předpokládat, že absolutní emise rtuti a oxidů dusíku byly o 40 % vyšší, než stěžovatelka uvedla v žádosti.
[19] S ohledem na výrazně vyšší znečištění životního prostředí než v jiných výjimkových případech je legitimní, aby krajský soud kladl na správní orgány kvalitativně vyšší požadavky na splnění podmínek stanovených v § 14 odst. 5 ZIP. Stěžovatelka v kasační stížnosti zamlčuje, že v případě oxidů dusíku a rtuti se hodnocení emisní významnosti výjimky podle metodiky MŽP ukázalo jako negativní. Závěry z rozptylové studie (hodnotící dopady emitované rtuti na kvalitu ovzduší) jsou zde irelevantní. U rtuti totiž není největším environmentálním rizikem znečištění ovzduší plynnou rtutí, ale následný spad emitované rtuti do vody a půdy. Pro účely posouzení, zda bude při stanovení vyšších emisních limitů celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí, se využívá multikriteriální test podle metodického pokynu MŽP. V této věci byla výjimka vyhodnocena jako neutrálně
negativní, což jednoznačně prokazuje nemožnost splnění této podmínky podle § 14 odst. 5 ZIP.
[20] Podle žalobců nejsou přípustné kasační námitky týkající se stanovení odlišných emisních limitů pro obě linky zařízení a hodnocení vlivu látkových filtrů na emisní koncentrace. Jedná se totiž o skutkové otázky čistě technického rázu. Žalobci dále rozvedli, že účinky látkových filtrů lze hodnotit již dnes. Ostatně stěžovatelka má od 17. 8. 2021 povinnost kontinuálně měřit emise rtuti, mohla by proto prokázat aktuální stav emisí výpisem z provozní evidence kontinuálního měření.
[21] Žalobci dále namítli, že ekonomické hodnocení předložené stěžovatelkou k prokázání nepřiměřenosti nákladů vůči přínosům pro životní prostředí bylo provedeno v rozporu s § 14 odst. 5 ZIP a metodickým pokynem. Jsou v něm totiž započítány i náklady na instalaci látkových filtrů, jejichž efekt nebyl nijak zohledněn při stanovení výjimkového emisního limitu. Správní orgány zahrnuly tyto náklady do ekonomického hodnocení ve výši 65 % investice i přesto, že neprovedly ani konzervativní odhad účinnosti látkových filtrů. Bylo nutné primárně zohlednit efekt látkových filtrů při stanovení emisního limitu a až následně zahrnout jejich efekt do ekonomického hodnocení. Opačný postup je jednostranně výhodný pro stěžovatelku, poskytuje jí nadhodnocený emisní limit a zároveň zkresluje výsledky ekonomického hodnocení ve prospěch udělení výjimky.
[22] Žalobci plně souhlasí s názorem krajského soudu, že schválený harmonogram postrádá hodnocení efektivity přijatých opatření. Hodnocení účinnosti harmonogramu spadá pod posouzení zákonnosti udělené výjimky. Krajský soud tudíž nezasáhl do správního uvážení správních orgánů. K legitimnímu očekávání stěžovatelky žalobci poukázali na skutečnost, že na udělení výjimky neexistuje právní nárok, a to ani při splnění veškerých zákonných podmínek.
[23] OZNŘ II (Greenpeace Česká republika) a OZNŘ V (Zelená pro Pardubicko) shodně sdělily, že se plně ztotožňují s vyjádřeními žalobců.
[24] Na tato vyjádření reagoval i žalovaný. Uvedl, že obsahují nepravdivé a zavádějící informace. Žalovaný se při svém rozhodování opíral o řadu právních předpisů, metodik a dalších materiálů. V rozhodnutí uvedl, že emisní stropy není nutné stanovit – to je možné pouze na návrh provozovatele. Žalovaný má za prokázané, že udělením výjimky nebude závažně znečištěno životní prostředí. Současně správní orgány mohou v souladu s § 18 odst. 1 ZIP kdykoli provést přezkum, zda nenastaly okolnosti, které by odůvodnily změnu závazných podmínek integrovaného povolení. Stěžovatelka je povinna každoročně ohlašovat údaje souhrnné provozní evidence. Správní orgány proto mohou ověřit, zda elektrárna neprodukuje větší množství emisí, než bylo uvedeno v žádosti. Žalovaný upozornil, že z pohledu životního prostředí není zásadní množství vyrobené energie, ale celková emise znečišťujících látek.
[25] Žádost byla zpracována podle metodického pokynu MŽP, proto byla jednotlivá kritéria vyhodnocena ve smyslu metodiky zpracované na základě analýzy dat týmem odborníků. S ohledem na složitost celé problematiky lze jen stěží předpokládat, že na této úrovni může provést stejně hodnotnou analýzu jednotlivec.
[26] Žalovaný nesouhlasí s tvrzením žalobců, že výjimku nelze povolit v případě neutrálního
negativního hodnocení. I v takové situaci totiž může návrhový scénář přinést zlepšení kvality životního prostředí oproti stávajícímu stavu a/nebo se může blížit efektu scénáře BAT.
[27] Podkladem pro stanovení návrhového emisního limitu bylo měření emisí v únoru 2020 provedené autorizovanou osobou. V průběhu měření byl do značné míry zohledněn předpokládaný vliv látkových filtrů (65 %). Náklady na látkové filtry tedy byly do ekonomického hodnocení zařazeny správně.
[28] Stěžovatelka v replice zopakovala, proč považuje svou kasační stížnost za přípustnou. Dále zdůraznila, že ČR je na výrobě elektrické energie z fosilních zdrojů (především uhlí) prozatím závislá. Co se týče překročení plánu výroby v letech 2021 a 2022, stěžovatelka poukazuje na nepředvídatelnou a bezprecedentní situaci, která na energetickém trhu panuje (především v důsledku válečného konfliktu mezi Ruskem a Ukrajinou – pozn. NSS).
[29] Stěžovatelka dodala, že ačkoli se otázka (ne)možnosti stanovení odlišných emisních limitů pro obě linky zařízení může jevit jako otázka skutková, NSS musí být oprávněn posoudit její právní rozměr a dopady. Pokud by správní orgány (vázány právním názorem krajského soudu) stanovily rozdílné limity pro obě linky, byla by taková povinnost neuskutečnitelná, a tím pádem by bylo jejich rozhodnutí v souladu s § 77 odst. 1 správního řádu nicotné. Taktéž posouzení přibližného účinku látkových filtrů je otázkou právní, neboť se týká toho, zda byl ve věci dostatečně zjištěn skutkový stav. Stěžovatelka závěrem upozornila, že zde nelze analogicky uplatnit závěr NSS z prvního rozsudku týkající se zásahu krajského soudu do správního uvážení správních orgánů.
2. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření k ní
2.1 Kasační stížnost provozovatelky Elektrárny Chvaletice
[6] Provozovatelka Elektrárny Chvaletice (dále též jako „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítla, že požadavek na autoritativní stanovení emisních stropů nemá oporu v právních předpisech. Emisní stropy se v ČR přestaly uplatňovat v druhé polovině roku 2021. Stanovení emisního stropu není zcela vyloučeno, je ale možné pouze za současného splnění dvou předpokladů: žádost provozovatele a vyhodnocení vlivů výjimky na životní prostředí a nákladů s převládajícími negativními parametry. V této věci nebyl splněn ani jeden z nich. Orgány veřejné moci jsou oprávněny jednat pouze tehdy, když to zákon výslovně stanoví. Porušením této zásady je i situace, kdy orgán uloží jednotlivci povinnosti nad rozsah stanovený zákonem v důsledku extenzivního výkladu právní normy.
[7] Podle stěžovatelky správní orgány řádně provedly i odůvodnily vyhodnocení splnění podmínky zákazu závažného znečištění životního prostředí. Kritéria hodnotily správní orgány i agentura CENIA, všechny přitom vyloučily, že by udělení výjimky vedlo k závažnému znečištění životního prostředí. Způsob a rozsah vyhodnocení plně odpovídá hodnocení ve skutkově obdobných případech (např. udělení výjimky pro Elektrárnu Prunéřov). Stěžovatelka nepopírá význam ochrany životního prostředí ani zásadu restriktivního výkladu při udělování výjimky. Krajský soud však opomenul, že tyto zásady jsou do právní úpravy udělování výjimek z emisních limitů již vtěleny. Krajský soud po správních orgánech požaduje hodnocení, které jde nad rámec ustálené správní praxe a plyne z nesprávného extenzivního výkladu zákona. Nadto je tento požadavek v napadeném rozsudku nepřezkoumatelný. Krajský soud dostatečně neodůvodnil, v čem spočívá nesplnění zákonných podmínek. Pouhý odkaz na § 14 odst. 5 ZIP není dostatečný. Z rozsudku tak není zřejmé, jak má žalovaný v dalším řízení postupovat.
[8] Stěžovatelka je přesvědčena, že správní orgány dostatečně posoudily a odůvodnily i splnění podmínky zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Krajský soud uvedl, že ani jedno z kritérií nebylo vyhodnoceno jako pozitivní a nejdůležitější kritéria byla vyhodnocena jako negativní. Závěr, že v takovém případě není splněna uvedená podmínka, nemá oporu v metodickém pokynu MŽP ani dosavadní správní praxi (např. udělení výjimky pro Elektrárnu Ledvice). Žádost o výjimku je nutné hodnotit jako celek. Výsledek hodnocení jedné dílčí položky nemá žádný význam. U některých kritérií ani nelze dosáhnout pozitivního hodnocení (např. emisní významnost výjimky u NOX), to by bylo možné leda v případě, že by celkové množství ročních emisí podle návrhového scénáře bylo nižší než podle scénáře BAT. Správní orgány i agentura CENIA dospěly ke shodnému závěru, že hodnocení žádosti je ve vztahu k vlivu na životní prostředí neutrální. Současně vyloučily, že by udělení výjimky vedlo k ohrožení vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Krajský soud měl vysvětlit, na základě čeho považuje postup podle metodiky a správní praxe za nedostatečný či nesprávný, a navrhnout žalovanému, jak postupovat. I v této části je rozsudek nepřezkoumatelný.
[9] Krajský soud se odchýlil od závěrů NSS v rušícím rozsudku, neboť opět shledal, že ve věci nebyl řádně zjištěn skutkový stav pro celé období výjimky. Implicitně to vyplývá z bodů 53 až 65 rozsudku.
[10] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž namítla, že stanovení odlišných emisních limitů pro jednotlivé linky není možné s ohledem na technické parametry a uspořádání zařízení. K měření emisí dochází až za příslušným absorbérem, přičemž spaliny z kterýchkoli čtyř uhelných kotlů mohou být z provozních důvodů směřovány do kteréhokoli z absorbérů. Žalovaný ve svém rozhodnutí uložil stěžovatelce, aby v letech 2022 a 2023 předložila údaje o počtu provozních hodin bloků B1 a B2 odsávaných přes absorbér linky L2 a počtu provozních hodin bloků B3 a B4 odsávaných přes absorbér linky L1. V případě stabilního snížení emisí pod stanovený emisní limit má stěžovatelka povinnost navrhnout snížení (i jen jediného) emisního limitu. Ani tyto podrobnější informace ovšem nejsou vhodným podkladem pro stanovení rozdílných emisních limitů, jelikož vedení spalin odpovídá provozním potřebám v konkrétním čase a mezi jednotlivými roky není nutně konzistentní.
[11] Skutečnou účinnost látkových filtrů je možné vyhodnotit až po úplném dokončení celého procesu optimalizace a odzkoušení chodu této technologie. V době vydání rozhodnutí žalovaného sice bylo zřejmé, že technologie látkových filtrů povede ke snížení koncentrací emisí rtuti, nebylo však možné kvalifikovaně odhadnout, o jaké snížení se bude jednat. Stěžovatelka proto tvrdí, že správní orgány zjistily skutkový stav řádně a faktický panující vliv látkových filtrů na emisní limity rtuti nemohl být v době jejich rozhodnutí zahrnut. V průběhu optimalizace se může vliv látkových filtrů na úrovně emisních koncentrací měnit, tudíž by nebylo možné vycházet ani z hodnot naměřených těsně před vydáním rozhodnutí žalovaného. Emisní limit má být stanoven s určitou rezervou. Tím spíše mají správní orgány přistupovat obezřetně k jeho určení v případech, kdy není jasné, jakých konkrétních emisních koncentrací bude stěžovatelka v průběhu trvání výjimky dosahovat. Žalovaný ve svém rozhodnutí stanovil kontrolní mechanismy k tomu, aby bylo možné harmonogram přezkoumat a upravit.
[12] Stěžovatelka nesouhlasí ani se závěrem krajského soudu, že náklady na instalaci látkových filtrů neměly být započítány do ekonomického hodnocení, jestliže jejich vliv nebyl promítnut do emisního limitu pro rtuť. Látkové filtry mají vést po úplné optimalizaci ke snížení emisí rtuti oproti stávajícímu stavu. Efekt této investice nelze považovat za nulový. Poměrné zahrnutí nákladů na instalaci látkových filtrů do ekonomického hodnocení je legitimní. To, že nelze výslednou účinnost látkových filtrů kvalifikovaně odhadnout dopředu, není v tomto ohledu relevantní. Podstatné je, že jsou tato opatření instalována za účelem snížení emisí rtuti a jsou způsobilá tohoto snížení dosáhnout. Krajský soud dále nesprávně uvedl, že správní orgány vůbec nevyhodnotily nepřiměřenost nákladů nutných k dosažení BAT přínosům pro životní prostředí. Správní orgány vyhodnotily výjimku jako celek, nepřiměřenost nákladů z celkových výsledků jasně vyplynula.
[13] Harmonogram byl navržen tak, aby bylo emisních limitů podle závěrů o BAT dosaženo v technicky nejkratší reálné době, a zároveň aby stěžovatelka měla dostatečný prostor pro optimalizaci provozu provedených technologií a jejich vyhodnocení. Stěžovatelka opakovaně vysvětlila, že provoz každé technologie musí být nejdříve podroben zkušebnímu provozu a následně optimalizován. Teprve poté jsou technologie způsobilé dosáhnout nezbytné účinnosti. V závislosti na tomto vyhodnocení je možné pokračovat ve výběru a instalaci další vhodné technologie k dosažení emisních limitů podle BAT. Do povolení byly zahrnuty přiměřené kontrolní mechanismy.
[14] Stěžovatelka upozornila na princip legitimního očekávání a zásadu rovnosti. V ČR bylo uděleno 22 výjimek, zamítnuta přitom nebyla žádná. Správní orgány by měly dbát na to, aby při rozhodování skutkově podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly.
[15] Závěrem stěžovatelka namítla, že krajský soud při svém rozhodování překročil meze přezkumu správního uvážení. Hodnocení, zda jsou jednotlivá opatření v harmonogramu dostatečná a přiměřená, krajskému soudu jednoznačně nepřísluší. Určení podmínek, za nichž je výjimka udělena, je věcí správního uvážení. Tomu odpovídá i technická odbornost správních orgánů.
2.2 Vyjádření ke kasační stížnosti
[16] Žalobci [a) Hnutí DUHA – Friends of the Earth Czech Republic, b) Frank Bold Society] podali ke kasační stížnosti shodná vyjádření. Podle jejich názoru je kasační stížnost nepřípustná podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. Již první rozsudek krajského soudu a rušící rozsudek NSS předkládají výklad § 14 odst. 5 ZIP. Dále NSS v rušícím rozsudku uložil krajskému soudu, aby se v dalším řízení řídil zásadou restriktivního použití výjimek a posoudil soulad napadeného rozhodnutí s metodikou MŽP; krajský soud poté zrušil rozhodnutí žalovaného především z důvodu porušení uvedené zásady, současně dovodil, že se žalovaný odchýlil od své metodiky. Krajský soud pouze pro úplnost posoudil i další žalobní námitky. Stěžovatelka se snaží obejít pravidlo stanovené v § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. tím, že v nynější kasační stížnosti brojí i proti vypořádání těchto námitek. Je zřejmé, že kasační stížnost ve všech podstatných bodech směřuje proti právním otázkám, ke kterým se NSS vyjádřil již v prvním rušícím rozsudku. Stěžovatelka nijak nedokládá, že se krajský soud v napadeném rozsudku neřídil závazným právním názorem NSS. Body napadeného rozsudku, na které poukázala, se nezabývají posouzením právní otázky, kterou NSS dříve řešil.
[17] Žalobci se pak pouze z opatrnosti vyjádřili i k dalším kasačním námitkám. Poukázali na vysokou společenskou významnost nyní projednávané věci. Pro posouzení závažnosti dopadů výjimky podle § 14 odst. 5 ZIP na životní prostředí a lidské zdraví není rozhodující výše koncentračního emisního limitu (tj. relativní hodnota v µg/m3), ale množství absolutních emisí, které budou vlivem výjimky vypuštěny do životního prostředí (udávané v kg nebo tunách za rok). Právě co se týče absolutního množství emisí rtuti, nemá rozsah výjimky pro Elektrárnu Chvaletice v ČR obdoby (podobná výjimka byla udělena pouze Elektrárně Počerady, správní žalobu projednává Krajský soud v Ústí nad Labem). Počet výjimek udělených v ČR je nadprůměrný v porovnání s jinými členskými státy EU.
[18] Podle žalobců není pravda, že se emisní stropy přestaly v ČR používat od poloviny roku 2021. Jedná se o běžný institut upravený v zákoně o ochraně ovzduší. Správní orgán může stanovit emisní stropy či závazný plán výroby podle § 13 odst. 4 písm. e) ZIP. Žalobci upozornili, že stěžovatelka v roce 2021 překročila předpokládaný plán výroby uvedený v žádosti o 17 %, v roce 2022 pak o 40 %. Lze důvodně předpokládat, že absolutní emise rtuti a oxidů dusíku byly o 40 % vyšší, než stěžovatelka uvedla v žádosti.
[19] S ohledem na výrazně vyšší znečištění životního prostředí než v jiných výjimkových případech je legitimní, aby krajský soud kladl na správní orgány kvalitativně vyšší požadavky na splnění podmínek stanovených v § 14 odst. 5 ZIP. Stěžovatelka v kasační stížnosti zamlčuje, že v případě oxidů dusíku a rtuti se hodnocení emisní významnosti výjimky podle metodiky MŽP ukázalo jako negativní. Závěry z rozptylové studie (hodnotící dopady emitované rtuti na kvalitu ovzduší) jsou zde irelevantní. U rtuti totiž není největším environmentálním rizikem znečištění ovzduší plynnou rtutí, ale následný spad emitované rtuti do vody a půdy. Pro účely posouzení, zda bude při stanovení vyšších emisních limitů celkově dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí, se využívá multikriteriální test podle metodického pokynu MŽP. V této věci byla výjimka vyhodnocena jako neutrálně
negativní, což jednoznačně prokazuje nemožnost splnění této podmínky podle § 14 odst. 5 ZIP.
[20] Podle žalobců nejsou přípustné kasační námitky týkající se stanovení odlišných emisních limitů pro obě linky zařízení a hodnocení vlivu látkových filtrů na emisní koncentrace. Jedná se totiž o skutkové otázky čistě technického rázu. Žalobci dále rozvedli, že účinky látkových filtrů lze hodnotit již dnes. Ostatně stěžovatelka má od 17. 8. 2021 povinnost kontinuálně měřit emise rtuti, mohla by proto prokázat aktuální stav emisí výpisem z provozní evidence kontinuálního měření.
[21] Žalobci dále namítli, že ekonomické hodnocení předložené stěžovatelkou k prokázání nepřiměřenosti nákladů vůči přínosům pro životní prostředí bylo provedeno v rozporu s § 14 odst. 5 ZIP a metodickým pokynem. Jsou v něm totiž započítány i náklady na instalaci látkových filtrů, jejichž efekt nebyl nijak zohledněn při stanovení výjimkového emisního limitu. Správní orgány zahrnuly tyto náklady do ekonomického hodnocení ve výši 65 % investice i přesto, že neprovedly ani konzervativní odhad účinnosti látkových filtrů. Bylo nutné primárně zohlednit efekt látkových filtrů při stanovení emisního limitu a až následně zahrnout jejich efekt do ekonomického hodnocení. Opačný postup je jednostranně výhodný pro stěžovatelku, poskytuje jí nadhodnocený emisní limit a zároveň zkresluje výsledky ekonomického hodnocení ve prospěch udělení výjimky.
[22] Žalobci plně souhlasí s názorem krajského soudu, že schválený harmonogram postrádá hodnocení efektivity přijatých opatření. Hodnocení účinnosti harmonogramu spadá pod posouzení zákonnosti udělené výjimky. Krajský soud tudíž nezasáhl do správního uvážení správních orgánů. K legitimnímu očekávání stěžovatelky žalobci poukázali na skutečnost, že na udělení výjimky neexistuje právní nárok, a to ani při splnění veškerých zákonných podmínek.
[23] OZNŘ II (Greenpeace Česká republika) a OZNŘ V (Zelená pro Pardubicko) shodně sdělily, že se plně ztotožňují s vyjádřeními žalobců.
[24] Na tato vyjádření reagoval i žalovaný. Uvedl, že obsahují nepravdivé a zavádějící informace. Žalovaný se při svém rozhodování opíral o řadu právních předpisů, metodik a dalších materiálů. V rozhodnutí uvedl, že emisní stropy není nutné stanovit – to je možné pouze na návrh provozovatele. Žalovaný má za prokázané, že udělením výjimky nebude závažně znečištěno životní prostředí. Současně správní orgány mohou v souladu s § 18 odst. 1 ZIP kdykoli provést přezkum, zda nenastaly okolnosti, které by odůvodnily změnu závazných podmínek integrovaného povolení. Stěžovatelka je povinna každoročně ohlašovat údaje souhrnné provozní evidence. Správní orgány proto mohou ověřit, zda elektrárna neprodukuje větší množství emisí, než bylo uvedeno v žádosti. Žalovaný upozornil, že z pohledu životního prostředí není zásadní množství vyrobené energie, ale celková emise znečišťujících látek.
[25] Žádost byla zpracována podle metodického pokynu MŽP, proto byla jednotlivá kritéria vyhodnocena ve smyslu metodiky zpracované na základě analýzy dat týmem odborníků. S ohledem na složitost celé problematiky lze jen stěží předpokládat, že na této úrovni může provést stejně hodnotnou analýzu jednotlivec.
[26] Žalovaný nesouhlasí s tvrzením žalobců, že výjimku nelze povolit v případě neutrálního
negativního hodnocení. I v takové situaci totiž může návrhový scénář přinést zlepšení kvality životního prostředí oproti stávajícímu stavu a/nebo se může blížit efektu scénáře BAT.
[27] Podkladem pro stanovení návrhového emisního limitu bylo měření emisí v únoru 2020 provedené autorizovanou osobou. V průběhu měření byl do značné míry zohledněn předpokládaný vliv látkových filtrů (65 %). Náklady na látkové filtry tedy byly do ekonomického hodnocení zařazeny správně.
[28] Stěžovatelka v replice zopakovala, proč považuje svou kasační stížnost za přípustnou. Dále zdůraznila, že ČR je na výrobě elektrické energie z fosilních zdrojů (především uhlí) prozatím závislá. Co se týče překročení plánu výroby v letech 2021 a 2022, stěžovatelka poukazuje na nepředvídatelnou a bezprecedentní situaci, která na energetickém trhu panuje (především v důsledku válečného konfliktu mezi Ruskem a Ukrajinou – pozn. NSS).
[29] Stěžovatelka dodala, že ačkoli se otázka (ne)možnosti stanovení odlišných emisních limitů pro obě linky zařízení může jevit jako otázka skutková, NSS musí být oprávněn posoudit její právní rozměr a dopady. Pokud by správní orgány (vázány právním názorem krajského soudu) stanovily rozdílné limity pro obě linky, byla by taková povinnost neuskutečnitelná, a tím pádem by bylo jejich rozhodnutí v souladu s § 77 odst. 1 správního řádu nicotné. Taktéž posouzení přibližného účinku látkových filtrů je otázkou právní, neboť se týká toho, zda byl ve věci dostatečně zjištěn skutkový stav. Stěžovatelka závěrem upozornila, že zde nelze analogicky uplatnit závěr NSS z prvního rozsudku týkající se zásahu krajského soudu do správního uvážení správních orgánů.
3. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[30] NSS úvodem posoudil přípustnost kasační stížnosti, jelikož v této věci již dříve rozhodoval [§ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Krajský soud prvním rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného, neboť dospěl k závěru, že nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci pro celé období trvání udělené výjimky; další žalobní námitky nijak neposoudil ani se k nim nevyjádřil (viz bod 17 rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 4. 3. 2022, čj. 60 A 5/2022
156). NSS se tedy v předchozím řízení 10 As 100/2022 zabýval pouze tím, zda uvedený závěr krajského soudu obstojí. Uzavřel, že nikoli, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V závěru rušícího rozsudku zavázal krajský soud k tomu, aby v dalším řízení posoudil i ostatní žalobní námitky, mj. zda byly stanovená doba výjimky, emisní limity v ní uvedené a závazné podmínky obsažené v harmonogramu udělené výjimky dostatečné a zároveň přiměřené, a odkázal jej na relevantní judikaturu, kterou při tom lze uplatnit. Tyto žalobní námitky do té doby krajský soud nepřezkoumával a stěžovatelka se tak logicky proti jejich posouzení (a to jak způsobu posouzení, tak i závěrům plynoucím z tohoto posouzení) nemohla bránit ve své první kasační stížnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011, čj. 1 As 79/2009
165, č. 2365/2011 Sb. NSS, body 26
85. Ze závěrů krajského soudu podle stěžovatelky implicitně vyplývá, že krajský soud opětovně dospěl k závěru, že skutkový stav věci nebyl řádně zjištěn pro celé období trvání výjimky. Stěžovatelka odkázala na body 53 až 65 napadeného rozsudku.
[107] NSS uvádí, že v nyní přezkoumávaném rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav věci, z odlišných důvodů učiněných na základě podrobného posouzení veškerých závěrů žalovaného. Takové posouzení předchozí rozsudek krajského soudu postrádal. Krajskému soudu proto nebránil závazný právní názor NSS v tom, aby opětovně dospěl k dílčímu závěru o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu věci, učinil
li tak ze zcela rozdílných důvodů (blíže též odůvodnění přípustnosti kasační stížnosti v bodě [30]). Tato dílčí námitka není důvodná. Zároveň stěžovatelka formulovala tuto námitku dosti neurčitě (v podstatě jen odkazy na body napadeného rozsudku). NSS ji proto hodnotil jen v míře, která odpovídá pečlivosti a kvalitě položené kasační námitky.
3.5 Přiměřenost a dostatečnost opatření v harmonogramu
[108] Podle krajského soudu jsou závazné podmínky stanovené v harmonogramu nepřiměřené cílům emisní výjimky. Harmonogram postrádá efektivitu přijatých opatření tak, aby opravdu zajišťovala postupné přibližování se emisním limitům podle závěrů o BAT.
[109] Stěžovatelka v kasační stížnosti upozornila, že provoz každé technologie musí být nejdříve podroben zkušebnímu provozu a následně plně optimalizován, teprve poté lze plnohodnotně zjistit její skutečnou účinnost a v závislosti na ní případně pokračovat ve výběru a instalaci dalších technologií vhodných k dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT.
[110] NSS již ve svém prvním rušícím rozsudku vyslovil, že cílem emisní výjimky udělené podle § 14 odst. 5 ZIP je dosáhnout emisních limitů souladných se závěry o BAT.
[111] NSS souhlasí s krajským soudem v tom, že je jistě žádoucí, aby provozovatel zařízení dosáhl úrovní emisí podle závěrů o BAT v co nejkratším časovém intervalu. Dobu trvání výjimky je však nutné určit s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci a specifickým potřebám zařízení. Směrodatné jsou především skutečnosti tvrzené v žádosti o emisní výjimku a skutečnosti zjištěné správními orgány v průběhu řízení o této žádosti. Provozovatel by měl dosáhnout emisních limitů souladných se závěry o BAT nejpozději v okamžiku ukončení výjimkového režimu. Pro účel kontroly, zda provozovatel činí potřebná opatření ke snížení emisí, stanoví správní orgány v rozhodnutí o emisní výjimce (tj. v rozhodnutí o změně integrovaného povolení) závazné podmínky.
[112] Stěžovatelce byla emisní výjimka udělena na období šesti let (tj. do 17. 8. 2027; původně stěžovatelka žádala udělení výjimky na osm let). Správní orgány v této věci dospěly k závěru, že emisní výjimka v podobě udělené stěžovatelce nebude mít výrazný negativní dopad na životní prostředí. Současně pro účel postupného dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT určily ve výroku svého rozhodnutí závazné podmínky emisní výjimky. Stěžovatelka má mj. povinnost každý rok trvání výjimkového režimu předkládat zprávu o realizovaných opatření (příp. o účinnosti těchto opatření), které mají vést ke snížení jejích emisí. Nejpozději v polovině trvání výjimky správní orgán přezkoumá, zda Elektrárna Chvaletice stabilně dosahuje nižších hodnot emisí, než je uložený limit, a případně tento emisní limit sníží, či ukončí výjimkový režim (žalovaný doplnil časový harmonogram o další povinnosti, na jejichž základě stěžovatelka eventuálně navrhne nižší emisní limit již po dvou letech trvání výjimky, a to i pouze k části zařízení).
[113] Správní orgány současně upozornily, že mohou na základě přezkumu podle § 18 odst. 1 ZIP kdykoli ověřit, zda nedošlo ke změně okolností, za kterých byla výjimka povolena. Závazné podmínky emisní výjimky tedy mohou být upraveny i mimo stanovený časový harmonogram (str. 19 rozhodnutí krajského úřadu, str. 86 rozhodnutí žalovaného).
[114] NSS považuje popsaná pravidla výjimkového režimu za dostatečně přiměřená. Stěžovatelka v žádosti uvedla, jaká opatření zavedla a kdy lze očekávat jejich optimalizaci, a tedy i hodnotit jejich efekt na hodnoty emisí. Správní orgány vzaly tyto okolnosti v potaz při sestavování závazného časového harmonogramu (str. 17
19 rozhodnutí krajského úřadu). NSS ověřil, že stěžovatelka se zaměřila na technologie, které jsou podle závěrů o BAT ve vztahu ke snížení emisí rtuti a oxidů dusíku považovány za nejúčinnější (viz body 2.1.3. a 2.1.6. přílohy k závěrům o BAT). Z rozhodnutí správních orgánů je zjevné, že dopředu nelze bezpečně předvídat vliv konkrétních technologií. Nebudou
li zavedená opatření dostačující, stěžovatelka přijme další opatření. Pro tento účel jsou v harmonogramu stanoveny povinnosti týkající se analýzy trhu a výběru dalších vhodných řešení (viz odůvodnění harmonogramu na str. 17
19 rozhodnutí krajského úřadu).
3.6 Legitimní očekávání
[115] Stěžovatelka očekávala, že jí po splnění stanovených podmínek bude výjimka udělena. Lze to ostatně považovat za správní praxi, podle stěžovatelčiných informací totiž bylo v ČR uděleno celkem 22 výjimek, zatímco zamítnuta nebyla žádná.
[116] NSS k této poněkud vágně a nesrozumitelně položené námitce uvádí, že na udělení emisní výjimky není právní nárok ani při splnění veškerých stanovených podmínek. Podle NSS správní orgány posoudily žádost stěžovatelky o emisní výjimku v souladu s metodikou MŽP a zároveň s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci. Shledaly přitom, že veškeré podmínky pro udělení emisní výjimky byly splněny. Krajský soud dospěl k opačnému závěru, což také náležitě zdůvodnil. NSS ve věci nespatřuje žádné pochybení, které by mělo zapříčinit porušení zásady rovnosti a principu legitimního očekávání ze strany správních orgánů.
[117] NSS pouze pro úplnost dodává, že správní praxe, kterou by mohlo být založeno legitimní očekávání, není absolutně nepřekonatelná, nýbrž ji lze měnit. Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká (např. viz rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005
86). Zásada legitimního očekávání je také omezena jinými zásadami, které je správní orgán v průběhu správního řízení povinen respektovat, zejm. zásadou legality (rozsudek NSS ze dne 16. 10. 2010, čj. 1 Afs 50/2009
233, bod 26). Legitimní očekávání však nezakládá postup správních orgánů, který není v souladu se zákonem (viz rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2016, čj. 5 As 155/2015
35, č. 3444/2016 Sb. NSS). Zároveň platí, že důraz na nároky kladené na změnu již existující správní praxe se odvíjí od její ustálenosti (viz 1 Afs 50/2009
233, bod 29).
3.7 Požadavek určit emisní stropy
[118] Krajský soud v napadeném rozsudku shledal, že je nezbytné, aby bylo předpokládané roční absolutní množství emisí stanoveno ve výroku rozhodnutí žalovaného, i přestože to zákon výslovně nevyžaduje. Vyhověl tak žalobní námitce, podle které měl výrok rozhodnutí o povolení výjimky obsahovat i plán výroby.
[119] Stěžovatelka namítla, že krajský soud po žalovaném požaduje, aby porušil zásadu stanovenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy a nad rámec zákona ve svém rozhodnutí stanovil emisní stropy. Tím se dopouští extenzivního výkladu zákona o integrované prevenci.
[120] Podle § 2 písm. i) zákona o ochraně ovzduší se emisním limitem rozumí nejvýše přípustné množství znečišťující látky nebo skupiny znečišťujících látek vnášené do ovzduší ze stacionárního zdroje. Podle § 2 písm. j) téhož zákona se emisním stropem rozumí nejvýše přípustné množství znečišťující látky vnesené do ovzduší za kalendářní rok. ZIP definuje pouze emisní limity. Podle jeho § 2 písm. d) se emisním limitem rozumí nejvýše přípustná emise vyjádřená množstvím, koncentrací, hmotnostním tokem nebo jinou specifickou veličinou, která nesmí být během jednoho či několika časových období překročena; emisní limity mohou být též stanoveny pro určité skupiny, druhy či kategorie látek, zejména pro ty, které jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.
Emisní limity musí být dodrženy na každém komínovém průduchu nebo výduchu do ovzduší (§ 4 odst. 2 zákona o ovzduší). Emisní stropy se stanovují pro stacionární zdroj, skupinu stacionárních nebo mobilních zdrojů, provozovnu nebo vymezené území (§ 4 odst. 4 zákona o ovzduší). Emisní stropy doplňují emisní limity (§ 4 odst. 5 zákona o ovzduší).
[121] Emisní limity i emisní stropy představují stěžejní nástroje regulace emisí ze zdrojů znečišťování (rozsudek NSS ze dne 23. 11. 2020, čj. 4 As 150/2019
54, č. 4135/2021 Sb. NSS, bod 43). Emisní stropy slouží jako doplňující opatření k emisním limitům, jedná se tedy o nástroj dalšího omezení emisí ze stacionárního zdroje, jehož pomocí se tzv. zastropuje množství určité znečišťující látky vypouštěné ze zdroje v celém roce (BEJČKOVÁ, Pavla. Zákon o ochraně ovzduší: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018. Cit. z Aspi k § 4).
[122] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že podle metodiky MŽP je možné v případě použití § 14 odst. 5 ZIP určit emisní stropy pouze na základě návrhu provozovatele a současně pouze tehdy, pokud by bylo hodnocení vlivu na životní prostředí i vyhodnocení nákladů s převládajícími negativními parametry.
[123] S výkladem provedeným stěžovatelkou nelze zcela souhlasit. Příslušný text v metodice MŽP je nutné chápat jako určitou možnost získat emisní výjimku i v případě, že provozovatel nesplňuje parametry v metodice vymezené – jak je na její str. 13 výslovně uvedeno: „Pokud by však hodnocení vlivu na životní prostředí i vyhodnocení nákladů vycházelo obojí s převládajícími negativními parametry (a není tedy čím případnou výjimku odůvodnit), může provozovatel přistoupit k tomu, že v rámci opatření v návrhovém scénáři navrhne omezení emisí prostřednictvím emisního stropu a poté provede nové vyhodnocení.“ S ohledem na výše uvedený výklad k možnosti určit emisní stropy správním orgánům nic nebrání v tom, aby stanovily k emisním limitům též emisní stropy, budou
li to považovat s ohledem na konkrétní okolnosti věci za žádoucí, a to i přestože provozovatel jejich stanovení nenavrhl. Ostatně NSS v předchozích bodech tohoto rozsudku obsáhle vysvětlil, že při vydání integrovaného povolení je vždy nutné reflektovat vliv na kvalitu ovzduší (viz bod [73]).
[124] Krajský soud přisvědčil žalobní námitce, podle které závazné podmínky integrovaného povolení postrádají meze pro případ překročení plánovaného objemu výrobu, které s sebou přinese zvýšení emisí polutantů. Podle žalovaného nelze předjímat, že stěžovatelka nedodrží plán výroby. Krajský úřad bude mít k dispozici všechny údaje nezbytné ke kontrole dodržení plánovaného objemu provozní doby i emisí, stěžovatelka tyto údaje ohlašuje v rámci souhrnné provozní evidence. Budou
li hodnoty plánovaných parametrů překračovány, může úřad činit potřebné kroky podle § 18 odst. 1 ZIP (viz str. 86 rozhodnutí žalovaného).
[125] Ustanovení § 18 odst. 1 ZIP stanoví, že úřad provede alespoň každých 8 let přezkum, zda nedošlo ke změně okolností, které mohou vést ke změně závazných podmínek integrovaného povolení. Výkladem tohoto ustanovení se NSS zabýval v rozsudku ze dne 15. 10. 2015, čj. 3 As 70/2014
85. Ze závěrů krajského soudu podle stěžovatelky implicitně vyplývá, že krajský soud opětovně dospěl k závěru, že skutkový stav věci nebyl řádně zjištěn pro celé období trvání výjimky. Stěžovatelka odkázala na body 53 až 65 napadeného rozsudku.
[107] NSS uvádí, že v nyní přezkoumávaném rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav věci, z odlišných důvodů učiněných na základě podrobného posouzení veškerých závěrů žalovaného. Takové posouzení předchozí rozsudek krajského soudu postrádal. Krajskému soudu proto nebránil závazný právní názor NSS v tom, aby opětovně dospěl k dílčímu závěru o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu věci, učinil
li tak ze zcela rozdílných důvodů (blíže též odůvodnění přípustnosti kasační stížnosti v bodě [30]). Tato dílčí námitka není důvodná. Zároveň stěžovatelka formulovala tuto námitku dosti neurčitě (v podstatě jen odkazy na body napadeného rozsudku). NSS ji proto hodnotil jen v míře, která odpovídá pečlivosti a kvalitě položené kasační námitky.
3.5 Přiměřenost a dostatečnost opatření v harmonogramu
[108] Podle krajského soudu jsou závazné podmínky stanovené v harmonogramu nepřiměřené cílům emisní výjimky. Harmonogram postrádá efektivitu přijatých opatření tak, aby opravdu zajišťovala postupné přibližování se emisním limitům podle závěrů o BAT.
[109] Stěžovatelka v kasační stížnosti upozornila, že provoz každé technologie musí být nejdříve podroben zkušebnímu provozu a následně plně optimalizován, teprve poté lze plnohodnotně zjistit její skutečnou účinnost a v závislosti na ní případně pokračovat ve výběru a instalaci dalších technologií vhodných k dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT.
[110] NSS již ve svém prvním rušícím rozsudku vyslovil, že cílem emisní výjimky udělené podle § 14 odst. 5 ZIP je dosáhnout emisních limitů souladných se závěry o BAT.
[111] NSS souhlasí s krajským soudem v tom, že je jistě žádoucí, aby provozovatel zařízení dosáhl úrovní emisí podle závěrů o BAT v co nejkratším časovém intervalu. Dobu trvání výjimky je však nutné určit s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci a specifickým potřebám zařízení. Směrodatné jsou především skutečnosti tvrzené v žádosti o emisní výjimku a skutečnosti zjištěné správními orgány v průběhu řízení o této žádosti. Provozovatel by měl dosáhnout emisních limitů souladných se závěry o BAT nejpozději v okamžiku ukončení výjimkového režimu. Pro účel kontroly, zda provozovatel činí potřebná opatření ke snížení emisí, stanoví správní orgány v rozhodnutí o emisní výjimce (tj. v rozhodnutí o změně integrovaného povolení) závazné podmínky.
[112] Stěžovatelce byla emisní výjimka udělena na období šesti let (tj. do 17. 8. 2027; původně stěžovatelka žádala udělení výjimky na osm let). Správní orgány v této věci dospěly k závěru, že emisní výjimka v podobě udělené stěžovatelce nebude mít výrazný negativní dopad na životní prostředí. Současně pro účel postupného dosažení emisních limitů podle závěrů o BAT určily ve výroku svého rozhodnutí závazné podmínky emisní výjimky. Stěžovatelka má mj. povinnost každý rok trvání výjimkového režimu předkládat zprávu o realizovaných opatření (příp. o účinnosti těchto opatření), které mají vést ke snížení jejích emisí. Nejpozději v polovině trvání výjimky správní orgán přezkoumá, zda Elektrárna Chvaletice stabilně dosahuje nižších hodnot emisí, než je uložený limit, a případně tento emisní limit sníží, či ukončí výjimkový režim (žalovaný doplnil časový harmonogram o další povinnosti, na jejichž základě stěžovatelka eventuálně navrhne nižší emisní limit již po dvou letech trvání výjimky, a to i pouze k části zařízení).
[113] Správní orgány současně upozornily, že mohou na základě přezkumu podle § 18 odst. 1 ZIP kdykoli ověřit, zda nedošlo ke změně okolností, za kterých byla výjimka povolena. Závazné podmínky emisní výjimky tedy mohou být upraveny i mimo stanovený časový harmonogram (str. 19 rozhodnutí krajského úřadu, str. 86 rozhodnutí žalovaného).
[114] NSS považuje popsaná pravidla výjimkového režimu za dostatečně přiměřená. Stěžovatelka v žádosti uvedla, jaká opatření zavedla a kdy lze očekávat jejich optimalizaci, a tedy i hodnotit jejich efekt na hodnoty emisí. Správní orgány vzaly tyto okolnosti v potaz při sestavování závazného časového harmonogramu (str. 17
19 rozhodnutí krajského úřadu). NSS ověřil, že stěžovatelka se zaměřila na technologie, které jsou podle závěrů o BAT ve vztahu ke snížení emisí rtuti a oxidů dusíku považovány za nejúčinnější (viz body 2.1.3. a 2.1.6. přílohy k závěrům o BAT). Z rozhodnutí správních orgánů je zjevné, že dopředu nelze bezpečně předvídat vliv konkrétních technologií. Nebudou
li zavedená opatření dostačující, stěžovatelka přijme další opatření. Pro tento účel jsou v harmonogramu stanoveny povinnosti týkající se analýzy trhu a výběru dalších vhodných řešení (viz odůvodnění harmonogramu na str. 17
19 rozhodnutí krajského úřadu).
3.6 Legitimní očekávání
[115] Stěžovatelka očekávala, že jí po splnění stanovených podmínek bude výjimka udělena. Lze to ostatně považovat za správní praxi, podle stěžovatelčiných informací totiž bylo v ČR uděleno celkem 22 výjimek, zatímco zamítnuta nebyla žádná.
[116] NSS k této poněkud vágně a nesrozumitelně položené námitce uvádí, že na udělení emisní výjimky není právní nárok ani při splnění veškerých stanovených podmínek. Podle NSS správní orgány posoudily žádost stěžovatelky o emisní výjimku v souladu s metodikou MŽP a zároveň s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem věci. Shledaly přitom, že veškeré podmínky pro udělení emisní výjimky byly splněny. Krajský soud dospěl k opačnému závěru, což také náležitě zdůvodnil. NSS ve věci nespatřuje žádné pochybení, které by mělo zapříčinit porušení zásady rovnosti a principu legitimního očekávání ze strany správních orgánů.
[117] NSS pouze pro úplnost dodává, že správní praxe, kterou by mohlo být založeno legitimní očekávání, není absolutně nepřekonatelná, nýbrž ji lze měnit. Odchýlit se od určité správní praxe, jež se případně vytvořila, totiž správní orgán může, avšak zásadně pouze pro futuro, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká (např. viz rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005
86). Zásada legitimního očekávání je také omezena jinými zásadami, které je správní orgán v průběhu správního řízení povinen respektovat, zejm. zásadou legality (rozsudek NSS ze dne 16. 10. 2010, čj. 1 Afs 50/2009
233, bod 26). Legitimní očekávání však nezakládá postup správních orgánů, který není v souladu se zákonem (viz rozsudek NSS ze dne 12. 5. 2016, čj. 5 As 155/2015
35, č. 3444/2016 Sb. NSS). Zároveň platí, že důraz na nároky kladené na změnu již existující správní praxe se odvíjí od její ustálenosti (viz 1 Afs 50/2009
233, bod 29).
3.7 Požadavek určit emisní stropy
[118] Krajský soud v napadeném rozsudku shledal, že je nezbytné, aby bylo předpokládané roční absolutní množství emisí stanoveno ve výroku rozhodnutí žalovaného, i přestože to zákon výslovně nevyžaduje. Vyhověl tak žalobní námitce, podle které měl výrok rozhodnutí o povolení výjimky obsahovat i plán výroby.
[119] Stěžovatelka namítla, že krajský soud po žalovaném požaduje, aby porušil zásadu stanovenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy a nad rámec zákona ve svém rozhodnutí stanovil emisní stropy. Tím se dopouští extenzivního výkladu zákona o integrované prevenci.
[120] Podle § 2 písm. i) zákona o ochraně ovzduší se emisním limitem rozumí nejvýše přípustné množství znečišťující látky nebo skupiny znečišťujících látek vnášené do ovzduší ze stacionárního zdroje. Podle § 2 písm. j) téhož zákona se emisním stropem rozumí nejvýše přípustné množství znečišťující látky vnesené do ovzduší za kalendářní rok. ZIP definuje pouze emisní limity. Podle jeho § 2 písm. d) se emisním limitem rozumí nejvýše přípustná emise vyjádřená množstvím, koncentrací, hmotnostním tokem nebo jinou specifickou veličinou, která nesmí být během jednoho či několika časových období překročena; emisní limity mohou být též stanoveny pro určité skupiny, druhy či kategorie látek, zejména pro ty, které jsou uvedeny v příloze č. 2 k tomuto zákonu.
Emisní limity musí být dodrženy na každém komínovém průduchu nebo výduchu do ovzduší (§ 4 odst. 2 zákona o ovzduší). Emisní stropy se stanovují pro stacionární zdroj, skupinu stacionárních nebo mobilních zdrojů, provozovnu nebo vymezené území (§ 4 odst. 4 zákona o ovzduší). Emisní stropy doplňují emisní limity (§ 4 odst. 5 zákona o ovzduší).
[121] Emisní limity i emisní stropy představují stěžejní nástroje regulace emisí ze zdrojů znečišťování (rozsudek NSS ze dne 23. 11. 2020, čj. 4 As 150/2019
54, č. 4135/2021 Sb. NSS, bod 43). Emisní stropy slouží jako doplňující opatření k emisním limitům, jedná se tedy o nástroj dalšího omezení emisí ze stacionárního zdroje, jehož pomocí se tzv. zastropuje množství určité znečišťující látky vypouštěné ze zdroje v celém roce (BEJČKOVÁ, Pavla. Zákon o ochraně ovzduší: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2018. Cit. z Aspi k § 4).
[122] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že podle metodiky MŽP je možné v případě použití § 14 odst. 5 ZIP určit emisní stropy pouze na základě návrhu provozovatele a současně pouze tehdy, pokud by bylo hodnocení vlivu na životní prostředí i vyhodnocení nákladů s převládajícími negativními parametry.
[123] S výkladem provedeným stěžovatelkou nelze zcela souhlasit. Příslušný text v metodice MŽP je nutné chápat jako určitou možnost získat emisní výjimku i v případě, že provozovatel nesplňuje parametry v metodice vymezené – jak je na její str. 13 výslovně uvedeno: „Pokud by však hodnocení vlivu na životní prostředí i vyhodnocení nákladů vycházelo obojí s převládajícími negativními parametry (a není tedy čím případnou výjimku odůvodnit), může provozovatel přistoupit k tomu, že v rámci opatření v návrhovém scénáři navrhne omezení emisí prostřednictvím emisního stropu a poté provede nové vyhodnocení.“ S ohledem na výše uvedený výklad k možnosti určit emisní stropy správním orgánům nic nebrání v tom, aby stanovily k emisním limitům též emisní stropy, budou
li to považovat s ohledem na konkrétní okolnosti věci za žádoucí, a to i přestože provozovatel jejich stanovení nenavrhl. Ostatně NSS v předchozích bodech tohoto rozsudku obsáhle vysvětlil, že při vydání integrovaného povolení je vždy nutné reflektovat vliv na kvalitu ovzduší (viz bod [73]).
[124] Krajský soud přisvědčil žalobní námitce, podle které závazné podmínky integrovaného povolení postrádají meze pro případ překročení plánovaného objemu výrobu, které s sebou přinese zvýšení emisí polutantů. Podle žalovaného nelze předjímat, že stěžovatelka nedodrží plán výroby. Krajský úřad bude mít k dispozici všechny údaje nezbytné ke kontrole dodržení plánovaného objemu provozní doby i emisí, stěžovatelka tyto údaje ohlašuje v rámci souhrnné provozní evidence. Budou
li hodnoty plánovaných parametrů překračovány, může úřad činit potřebné kroky podle § 18 odst. 1 ZIP (viz str. 86 rozhodnutí žalovaného).
[125] Ustanovení § 18 odst. 1 ZIP stanoví, že úřad provede alespoň každých 8 let přezkum, zda nedošlo ke změně okolností, které mohou vést ke změně závazných podmínek integrovaného povolení. Výkladem tohoto ustanovení se NSS zabýval v rozsudku ze dne 15. 10. 2015, čj. 3 As 70/2014
52. Vysvětlil v něm, že „institut přezkumu není omezen jen na posouzení, jak provozovatel plní závazné podmínky integrovaného povolení, ale je nastaven šířeji – předmětem přezkumu může být i změna okolností, tedy jakákoli změna skutkového stavu, ke které došlo v době od vydání integrovaného povolení, bez ohledu na to, zda je přičitatelná chování provozovatele (jeho plnění podmínek), může
li vést ke změně závazných podmínek integrovaného povolení“. Účelem postupu podle § 18 odst. 1 ZIP je zjistit případnou změnu okolností, která nastala po stanovení závazných podmínek integrovaného povolení. Nejedná se tedy „o přezkoumání, zda závazné podmínky byly definovány správně, ale o reakci na možnou změnu skutkových okolností rozhodných pro parametry závazných podmínek, k nimž mohlo dojít v průběhu času“. Pokud v mezidobí dojde ke změnám relevantních skutkových okolností v takovém rozsahu, že jim již dříve stanovené závazné podmínky neodpovídají, následuje postup podle § 19 či § 19a ZIP.
[126] Navazující ustanovení (§ 18 odst. 2 až 6 ZIP) dále stanoví, kdy se přezkum (mimo obecnou, maximálně osmiletou periodu) provést musí, respektive může. Jedná se tedy o případy, kdy je dán kvalifikovaný předpoklad, že ke změně okolností opravdu došlo. Mezi tyto případy se řadí např. situace, kdy se má za to, že došlo k závažnému porušení podmínek integrovaného povolení; je
li znečištění životního prostředí v důsledku provozu zařízení tak značné, že významně přesahuje standard kvality životního prostředí a nelze se k němu přiblížit jinak než změnou závazných podmínek provozu zařízení, případně i pokud je v místě provozu zařízení dlouhodobě překračován standard kvality životního prostředí.
[127] Možnost stanovit emisní stropy je tedy dána i v průběhu trvání emisní výjimky na základě přezkumu provedeného správním orgánem podle citovaných ustanovení.
[128] V této věci ovšem nebylo nutné uvažovat o zařazení emisních stropů mezi závazné podmínky integrovaného povolení. Hodnocení kritérií podle metodiky MŽP bylo s převahou pozitivní, stěžovatelka tak neměla důvod uchýlit se k „pomocné“ variantě a navrhnout v jejím případě stanovení emisních stropů. Správní orgány celkově vyhodnotily, že dopad emisní výjimky na životní prostředí nebude natolik významný, aby zde bylo možné dovodit, že bude způsobeno závažné znečištění životního prostředí, případně ohrožena vysoká úroveň ochrany životního prostředí. Tuto možnost tedy ani nemusely správní orgány při vydání svých rozhodnutí zvažovat. NSS hodnotí požadavek krajského soudu na stanovení emisních stropů v závazných podmínkách integrovaného povolení jako nepřípadný.
52. Vysvětlil v něm, že „institut přezkumu není omezen jen na posouzení, jak provozovatel plní závazné podmínky integrovaného povolení, ale je nastaven šířeji – předmětem přezkumu může být i změna okolností, tedy jakákoli změna skutkového stavu, ke které došlo v době od vydání integrovaného povolení, bez ohledu na to, zda je přičitatelná chování provozovatele (jeho plnění podmínek), může
li vést ke změně závazných podmínek integrovaného povolení“. Účelem postupu podle § 18 odst. 1 ZIP je zjistit případnou změnu okolností, která nastala po stanovení závazných podmínek integrovaného povolení. Nejedná se tedy „o přezkoumání, zda závazné podmínky byly definovány správně, ale o reakci na možnou změnu skutkových okolností rozhodných pro parametry závazných podmínek, k nimž mohlo dojít v průběhu času“. Pokud v mezidobí dojde ke změnám relevantních skutkových okolností v takovém rozsahu, že jim již dříve stanovené závazné podmínky neodpovídají, následuje postup podle § 19 či § 19a ZIP.
[126] Navazující ustanovení (§ 18 odst. 2 až 6 ZIP) dále stanoví, kdy se přezkum (mimo obecnou, maximálně osmiletou periodu) provést musí, respektive může. Jedná se tedy o případy, kdy je dán kvalifikovaný předpoklad, že ke změně okolností opravdu došlo. Mezi tyto případy se řadí např. situace, kdy se má za to, že došlo k závažnému porušení podmínek integrovaného povolení; je
li znečištění životního prostředí v důsledku provozu zařízení tak značné, že významně přesahuje standard kvality životního prostředí a nelze se k němu přiblížit jinak než změnou závazných podmínek provozu zařízení, případně i pokud je v místě provozu zařízení dlouhodobě překračován standard kvality životního prostředí.
[127] Možnost stanovit emisní stropy je tedy dána i v průběhu trvání emisní výjimky na základě přezkumu provedeného správním orgánem podle citovaných ustanovení.
[128] V této věci ovšem nebylo nutné uvažovat o zařazení emisních stropů mezi závazné podmínky integrovaného povolení. Hodnocení kritérií podle metodiky MŽP bylo s převahou pozitivní, stěžovatelka tak neměla důvod uchýlit se k „pomocné“ variantě a navrhnout v jejím případě stanovení emisních stropů. Správní orgány celkově vyhodnotily, že dopad emisní výjimky na životní prostředí nebude natolik významný, aby zde bylo možné dovodit, že bude způsobeno závažné znečištění životního prostředí, případně ohrožena vysoká úroveň ochrany životního prostředí. Tuto možnost tedy ani nemusely správní orgány při vydání svých rozhodnutí zvažovat. NSS hodnotí požadavek krajského soudu na stanovení emisních stropů v závazných podmínkách integrovaného povolení jako nepřípadný.
4. Závěr a náklady řízení
[129] Ze všech shora uvedených důvodů NSS zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 věta první s. ř. s.). V něm je krajský soud vázán právním názorem vysloveným NSS v rušícím rozhodnutí (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne rovněž o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2023
Ondřej Mrákota
předseda senátu