Zásadním kritériem pro podřazení soukromoprávní společnosti pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je efektivní ovládání této společnosti státem.
Zásadním kritériem pro podřazení soukromoprávní společnosti pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je efektivní ovládání této společnosti státem.
[28] Poněvadž stěžovatelka nepředložila
správní spis, protože trvá na své argumentaci, že jelikož není správním orgánem, správní
spis nevede, vycházel Nejvyšší správní soud
z jí předložených příloh, jež jsou součástí
spisu městského soudu i spisu Nejvyššího
správního soudu . Podáním ze dne 12 . 7 .
2006 požádal žalobce stěžovatelku podle
§ 17 odst . 1 písm . k) zákona č . 18/1997 Sb .,
o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), o kompletní
technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu
obou bloků (tzv . pasporty paliva) a o analýzy
vhodnosti paliva VVANTAGE – 6 dodavatele
Westinghouse pro reaktor VVER 1000 v jaderné elektrárně Temelín . Sdělením ředitele organizační jednotky Temelín ze dne 7 . 9 .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
2006 nebyly informace poskytnuty z důvodů
ochrany obchodního tajemství . Proti tomuto
sdělení podal žalobce odvolání s odkazem na
zákon o svobodném přístupu k informacím .
Žalobce se následně žalobou domáhal, aby
městský soud rozhodl, že žalovaná je povinna vydat rozhodnutí o jeho odvolání ve věci
žádosti o poskytnutí předmětné informace .
Žaloba byla nejprve odmítnuta jako nepřípustná, neboť městský soud dospěl k závěru,
že stěžovatelka jakožto soukromý subjekt
není povinnou osobou podle zákona o svobodném přístupu k informacím . Tento závěr
byl popřen citovaným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu čj . 2 Ans 4/2009-93, v němž
Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že není
dán důvod nepřípustnosti žaloby ani pro nevyčerpání opravných prostředků, ani proto,
že stěžovatelka není osobou povinnou podle
zákona o svobodném přístupu k informacím .
Městský soud věc znovu posoudil a žalobu
zamítl, protože žádost o informace byla podána dle atomového zákona, nikoliv podle
zákona o svobodném přístupu k informacím .
Ke kasační stížnosti žalobce byl tento rozsudek zrušen citovaným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu čj . 2 Ans 7/2010-175 s tím,
že stěžovatelce má být nařízeno ukončit její
dosavadní nečinnost a vydat rozhodnutí
o odvolání . Rozsudkem městského soudu
ze dne 18 . 4 . 2010, čj . 8 A 239/2010-219, tak
bylo učiněno s tím, že stěžovatelka je povinným subjektem podle zákona o svobodném
přístupu k informacím . Tento rozsudek byl
zrušen citovaným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu čj . 2 Ans 9/2011-336, ke
kasační stížnosti stěžovatelky, pro procesní
pochybení v řízení před městským soudem .
V mezidobí však stěžovatelka, vázána posledně uvedeným rozsudkem městského soudu,
vydala „dopis“ – rozhodnutí představenstva
stěžovatelky ze dne 23 . 5 . 2011, jímž bylo odvolání žalobce zamítnuto s odůvodněním, že
je stěžovatelka nadále přesvědčena, že není
povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím, nemůže vydávat
správní rozhodnutí a nemá odvolací orgán .
Přesto v tomto rozhodnutí uvedla, že odvolání zamítá a potvrzuje rozhodnutí ze dne 7 . 9 .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
2006 o odmítnutí poskytnutí dokumentů, neboť se jedná o obchodní tajemství .
[28] Poněvadž stěžovatelka nepředložila
správní spis, protože trvá na své argumentaci, že jelikož není správním orgánem, správní
spis nevede, vycházel Nejvyšší správní soud
z jí předložených příloh, jež jsou součástí
spisu městského soudu i spisu Nejvyššího
správního soudu . Podáním ze dne 12 . 7 .
2006 požádal žalobce stěžovatelku podle
§ 17 odst . 1 písm . k) zákona č . 18/1997 Sb .,
o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), o kompletní
technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu
obou bloků (tzv . pasporty paliva) a o analýzy
vhodnosti paliva VVANTAGE – 6 dodavatele
Westinghouse pro reaktor VVER 1000 v jaderné elektrárně Temelín . Sdělením ředitele organizační jednotky Temelín ze dne 7 . 9 .
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
2006 nebyly informace poskytnuty z důvodů
ochrany obchodního tajemství . Proti tomuto
sdělení podal žalobce odvolání s odkazem na
zákon o svobodném přístupu k informacím .
Žalobce se následně žalobou domáhal, aby
městský soud rozhodl, že žalovaná je povinna vydat rozhodnutí o jeho odvolání ve věci
žádosti o poskytnutí předmětné informace .
Žaloba byla nejprve odmítnuta jako nepřípustná, neboť městský soud dospěl k závěru,
že stěžovatelka jakožto soukromý subjekt
není povinnou osobou podle zákona o svobodném přístupu k informacím . Tento závěr
byl popřen citovaným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu čj . 2 Ans 4/2009-93, v němž
Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že není
dán důvod nepřípustnosti žaloby ani pro nevyčerpání opravných prostředků, ani proto,
že stěžovatelka není osobou povinnou podle
zákona o svobodném přístupu k informacím .
Městský soud věc znovu posoudil a žalobu
zamítl, protože žádost o informace byla podána dle atomového zákona, nikoliv podle
zákona o svobodném přístupu k informacím .
Ke kasační stížnosti žalobce byl tento rozsudek zrušen citovaným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu čj . 2 Ans 7/2010-175 s tím,
že stěžovatelce má být nařízeno ukončit její
dosavadní nečinnost a vydat rozhodnutí
o odvolání . Rozsudkem městského soudu
ze dne 18 . 4 . 2010, čj . 8 A 239/2010-219, tak
bylo učiněno s tím, že stěžovatelka je povinným subjektem podle zákona o svobodném
přístupu k informacím . Tento rozsudek byl
zrušen citovaným rozsudkem Nejvyššího
správního soudu čj . 2 Ans 9/2011-336, ke
kasační stížnosti stěžovatelky, pro procesní
pochybení v řízení před městským soudem .
V mezidobí však stěžovatelka, vázána posledně uvedeným rozsudkem městského soudu,
vydala „dopis“ – rozhodnutí představenstva
stěžovatelky ze dne 23 . 5 . 2011, jímž bylo odvolání žalobce zamítnuto s odůvodněním, že
je stěžovatelka nadále přesvědčena, že není
povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím, nemůže vydávat
správní rozhodnutí a nemá odvolací orgán .
Přesto v tomto rozhodnutí uvedla, že odvolání zamítá a potvrzuje rozhodnutí ze dne 7 . 9 .
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
2006 o odmítnutí poskytnutí dokumentů, neboť se jedná o obchodní tajemství .
[29] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že většina stěžovatelčiny argumentace
nedoznala změn oproti předchozím shora
uvedeným řízením o nečinnostních žalobách, v nichž vystupovala stěžovatelka jako
žalovaná a v nichž rovněž trvala na tom, že
není povinným subjektem podle zákona
o svobodném přístupu k informacím . O této
argumentaci tak již bylo pojednáno ve výše
zmíněných rozsudcích, a Nejvyšší správní
soud proto na tomto místě uvádí, že se v tomto řízení nehodlá od tam uvedeného v zásadě
žádným způsobem odchýlit, pouze některou
svou předchozí argumentaci doplní o změny
nastalé v důsledku vývoje judikatury v čase .
[29] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že většina stěžovatelčiny argumentace
nedoznala změn oproti předchozím shora
uvedeným řízením o nečinnostních žalobách, v nichž vystupovala stěžovatelka jako
žalovaná a v nichž rovněž trvala na tom, že
není povinným subjektem podle zákona
o svobodném přístupu k informacím . O této
argumentaci tak již bylo pojednáno ve výše
zmíněných rozsudcích, a Nejvyšší správní
soud proto na tomto místě uvádí, že se v tomto řízení nehodlá od tam uvedeného v zásadě
žádným způsobem odchýlit, pouze některou
svou předchozí argumentaci doplní o změny
nastalé v důsledku vývoje judikatury v čase .
[30] Nejvyšší správní soud dále předesílá,
že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je, co do šíře odůvodnění, spjat s otázkou
hledání míry . Povinnost orgánů veřejné moci
(včetně orgánů moci soudní) svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako
požadavek na detailní odpověď na každou
námitku . Proto zpravidla postačuje, jsou-li
vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení, srov . např . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28 . 5 . 2009, čj . 9 Afs
70/2008-13, případně, za podmínek tomu
přiměřeného kontextu, i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští i Ústavní soud
– srov . např . usnesení ze dne 18 . 11 . 2011,
sp . zn . II . ÚS 2774/09, či rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21 . 12 . 2011, čj . 4 Ads
58/2011-72 . Takový postup je vhodný zejména u velmi obsáhlých podání, jakým je i stěžovatelkou podaná kasační stížnost o rozsahu
34 stran plus přílohy; opačný postup by mohl
vést až k absurdním důsledkům a k porušení
zásady efektivity a hospodárnosti řízení . To
znamená, že na určitou námitku lze reagovat
i (např .) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí soud prezentuje od názoru stěžovatelky
odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní
tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí . Ústavní soud
v této souvislosti konstatoval: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže
obecné soudy nebudují vlastní závěry na
podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim
staví vlastní ucelený argumentační systém,
který logicky a v právu rozumně vyloží tak,
že podpora správnosti jejich závěrů je sama
o sobě dostatečná“ (srov . nález ze dne 12 . 2 .
2009, sp . zn . III . ÚS 989/08, č . 26/2009 Sb .
ÚS; srov . obdobně též rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 29 . 3 . 2013, čj . 8 Afs
41/2012-50, nebo ze dne 6 . 6 . 2013, čj . 1 Afs
44/2013-30, popř . ze dne 3 . 7 . 2013, čj . 1 As
17/2013-50) . Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé
změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává
(srov . např . nález ze dne 28 . 5 . 2009, sp . zn .
II . ÚS 2029/08, č . 125/2009 Sb . ÚS), neboť si
je plně vědom toho, že požadavky kladené
na orgány veřejné moci – pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami
adresátů jejich aktů – nesmí být přemrštěné .
Takové přehnané požadavky by byly výrazem
přepjatého formalismu, který by ohrožoval
funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit
zákonem jim uložené úkoly . Nejvyšší správní soud proto na tomto místě předesílá, že
s ohledem na to, že se nehodlá odchýlit od
svých předchozích závěrů ohledně povahy
stěžovatelky, resp . naplnění znaků veřejné
instituce, odkazuje v otázkách naplnění předmětných kritérií v podrobnostech na svou
předchozí judikaturu zabývající se touto
otázkou, zejména na citované rozsudky čj . 2
Ans 4/2009-93 a čj . 2 Ans 7/2010-175 a na rozsudky ze dne 29 . 8 . 2011, čj . 8 As 57/2011-77,
nebo ze dne 19 . 10 . 2011, čj . 1 As 114/2011-
121, č . 2494/2012 Sb . NSS .
[30] Nejvyšší správní soud dále předesílá,
že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je, co do šíře odůvodnění, spjat s otázkou
hledání míry . Povinnost orgánů veřejné moci
(včetně orgánů moci soudní) svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako
požadavek na detailní odpověď na každou
námitku . Proto zpravidla postačuje, jsou-li
vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení, srov . např . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 28 . 5 . 2009, čj . 9 Afs
70/2008-13, případně, za podmínek tomu
přiměřeného kontextu, i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští i Ústavní soud
– srov . např . usnesení ze dne 18 . 11 . 2011,
sp . zn . II . ÚS 2774/09, či rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 21 . 12 . 2011, čj . 4 Ads
58/2011-72 . Takový postup je vhodný zejména u velmi obsáhlých podání, jakým je i stěžovatelkou podaná kasační stížnost o rozsahu
34 stran plus přílohy; opačný postup by mohl
vést až k absurdním důsledkům a k porušení
zásady efektivity a hospodárnosti řízení . To
znamená, že na určitou námitku lze reagovat
i (např .) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí soud prezentuje od názoru stěžovatelky
odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní
tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí . Ústavní soud
v této souvislosti konstatoval: „Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže
obecné soudy nebudují vlastní závěry na
podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim
staví vlastní ucelený argumentační systém,
který logicky a v právu rozumně vyloží tak,
že podpora správnosti jejich závěrů je sama
o sobě dostatečná“ (srov . nález ze dne 12 . 2 .
2009, sp . zn . III . ÚS 989/08, č . 26/2009 Sb .
ÚS; srov . obdobně též rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 29 . 3 . 2013, čj . 8 Afs
41/2012-50, nebo ze dne 6 . 6 . 2013, čj . 1 Afs
44/2013-30, popř . ze dne 3 . 7 . 2013, čj . 1 As
17/2013-50) . Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé
změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává
(srov . např . nález ze dne 28 . 5 . 2009, sp . zn .
II . ÚS 2029/08, č . 125/2009 Sb . ÚS), neboť si
je plně vědom toho, že požadavky kladené
na orgány veřejné moci – pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami
adresátů jejich aktů – nesmí být přemrštěné .
Takové přehnané požadavky by byly výrazem
přepjatého formalismu, který by ohrožoval
funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit
zákonem jim uložené úkoly . Nejvyšší správní soud proto na tomto místě předesílá, že
s ohledem na to, že se nehodlá odchýlit od
svých předchozích závěrů ohledně povahy
stěžovatelky, resp . naplnění znaků veřejné
instituce, odkazuje v otázkách naplnění předmětných kritérií v podrobnostech na svou
předchozí judikaturu zabývající se touto
otázkou, zejména na citované rozsudky čj . 2
Ans 4/2009-93 a čj . 2 Ans 7/2010-175 a na rozsudky ze dne 29 . 8 . 2011, čj . 8 As 57/2011-77,
nebo ze dne 19 . 10 . 2011, čj . 1 As 114/2011-
121, č . 2494/2012 Sb . NSS .
[31] Zásadní a v podstatě jedinou námitkou stěžovatelky je, že nesouhlasí se svým
zařazením mezi povinné subjekty podle § 2
odst . 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, konkrétně pod pojem veřejná instituce . Nejprve uvádí, že tento pojem jednak
není v právním řádu definován, a dále, že
ona, jakožto soukromoprávní obchodní korporace, nesplňuje žádné z kritérií, jak byly
k uvedenému pojmu stanoveny Ústavním
soudem nebo odbornou právní literaturou .
[31] Zásadní a v podstatě jedinou námitkou stěžovatelky je, že nesouhlasí se svým
zařazením mezi povinné subjekty podle § 2
odst . 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, konkrétně pod pojem veřejná instituce . Nejprve uvádí, že tento pojem jednak
není v právním řádu definován, a dále, že
ona, jakožto soukromoprávní obchodní korporace, nesplňuje žádné z kritérií, jak byly
k uvedenému pojmu stanoveny Ústavním
soudem nebo odbornou právní literaturou .
[32] Se stěžovatelkou lze jistě souhlasit,
že pojem veřejná instituce není v právním
řádu České republiky, ani v právu evropském, dostatečně definován . Tato skutečnost
však nic nemění na tom, že s tímto pojmem
zákon o svobodném přístupu k informacím
počítá, když veřejným institucím stanovuje
určité povinnosti . Pojmem veřejná instituce
a tím, zda určitý subjekt lze, nebo nelze pod
tento pojem podřadit, se od jeho vložení do
zákona o svobodném přístupu k informacím
zabývalo vícero rozhodnutí, ať se již jedná
o rozsudky Nejvyššího správního soudu,
nebo nálezy Ústavního soudu . V těchto rozhodnutích byl podán výklad tohoto pojmu,
který je již odbornou i laickou veřejností
akceptován, a Nejvyšší správní soud se ani
v této věci od něj nehodlá odchýlit, neboť na
rozdíl od stěžovatelky není toho názoru, že
se jedná o výklad absurdní . Komparací těchto rozhodnutí pak lze vysledovat postupnou
vývojovou tendenci, že se pod pojem veřejná
instituce zařazuje čím dál tím více na první
pohled soukromoprávních subjektů, u nichž
určitým způsobem převažuje státní, resp . municipální vliv, jak bude pojednáno níže .
[32] Se stěžovatelkou lze jistě souhlasit,
že pojem veřejná instituce není v právním
řádu České republiky, ani v právu evropském, dostatečně definován . Tato skutečnost
však nic nemění na tom, že s tímto pojmem
zákon o svobodném přístupu k informacím
počítá, když veřejným institucím stanovuje
určité povinnosti . Pojmem veřejná instituce
a tím, zda určitý subjekt lze, nebo nelze pod
tento pojem podřadit, se od jeho vložení do
zákona o svobodném přístupu k informacím
zabývalo vícero rozhodnutí, ať se již jedná
o rozsudky Nejvyššího správního soudu,
nebo nálezy Ústavního soudu . V těchto rozhodnutích byl podán výklad tohoto pojmu,
který je již odbornou i laickou veřejností
akceptován, a Nejvyšší správní soud se ani
v této věci od něj nehodlá odchýlit, neboť na
rozdíl od stěžovatelky není toho názoru, že
se jedná o výklad absurdní . Komparací těchto rozhodnutí pak lze vysledovat postupnou
vývojovou tendenci, že se pod pojem veřejná
instituce zařazuje čím dál tím více na první
pohled soukromoprávních subjektů, u nichž
určitým způsobem převažuje státní, resp . municipální vliv, jak bude pojednáno níže .
[33] Pojem veřejná instituce hospodařící
s veřejnými prostředky byl do zákona o svobodném přístupu k informacím vložen novelou provedenou zákonem č . 39/2001 Sb .,
kterým se mění zákon č . 483/1991 Sb ., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů,
a o změně některých dalších zákonů . Výkladem tohoto pojmu se zabýval Ústavní soud
například v citovaném nálezu sp . zn . I . ÚS
260/06 . Ústavní soud vymezil hlediska pro
hodnocení toho, zda se jedná o veřejnou nebo
soukromou instituci, následovně: způsob
vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti, či nepřítomnosti soukromoprávního
úkonu), hledisko osoby zřizovatele (tj . zda je
zřizovatelem stát, či nikoli), subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (zda dochází
ke kreaci orgánů státem, či nikoli), existence,
či neexistence státního dohledu nad činností instituce, veřejný nebo soukromý účel instituce . Ústavní soud však také dovodil, že
„[z]ařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
vyplývat z ‚převahy‘ znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické“ . Uvedenou citací je tak popřena argumentace
stěžovatelky, která se domnívá, že všechny
znaky veřejné instituce musí být naplněny
kumulativně . Ostatně, stejnou námitkou se
již zabýval Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku čj . 2 Ans 7/2010-175, týkajícím se
týchž účastníků jako v nyní probíhajícím řízení . Zákonem č . 61/2006 Sb . účinným od 23 . 3 .
2006 byla z § 2 odst . 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím vypuštěna slova „hospodařící s veřejnými prostředky“ . Je tak
zřejmé, což bylo ostatně prezentováno také
Ústavním soudem, že žadatel má právo na
informace vztahující se k působnosti veřejné instituce bez ohledu na to, zda hospodaří
s veřejnými prostředky, či nikoli, splňuje-li
kritéria pro její podřazení pod tento pojem .
Lze sice připustit, že některým subjektům,
které mají formu soukromoprávní společnosti, může v praxi dodržování postupů předepsaných uvedeným zákonem činit potíže, to
však není důvodem k tomu, aby poskytování
informací odmítaly . Může to však být podnět
pro zákonodárce, aby procedury přizpůsobil
tomu, že podle nich musejí postupovat i zmiňované subjekty . Vzhledem k tomu, že tak ale
zákonodárce do dnešního dne nepostupoval
a neupravil proceduru poskytování informací pro veřejné instituce zvlášť, musí i tyto subjekty dodržovat postupy stanovené v zákoně
o svobodném přístupu k informacím . Nelze
tedy akceptovat stěžovatelčinu myšlenku, že
povinným subjektem za situace, vystupuje-li
stát v soukromoprávních vztazích, tedy i jako
akcionář v obchodní společnosti, by měl být
stát, a nikoli tato společnost . Zákon takový
postup totiž neumožňuje .
[33] Pojem veřejná instituce hospodařící
s veřejnými prostředky byl do zákona o svobodném přístupu k informacím vložen novelou provedenou zákonem č . 39/2001 Sb .,
kterým se mění zákon č . 483/1991 Sb ., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů,
a o změně některých dalších zákonů . Výkladem tohoto pojmu se zabýval Ústavní soud
například v citovaném nálezu sp . zn . I . ÚS
260/06 . Ústavní soud vymezil hlediska pro
hodnocení toho, zda se jedná o veřejnou nebo
soukromou instituci, následovně: způsob
vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti, či nepřítomnosti soukromoprávního
úkonu), hledisko osoby zřizovatele (tj . zda je
zřizovatelem stát, či nikoli), subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (zda dochází
ke kreaci orgánů státem, či nikoli), existence,
či neexistence státního dohledu nad činností instituce, veřejný nebo soukromý účel instituce . Ústavní soud však také dovodil, že
„[z]ařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
vyplývat z ‚převahy‘ znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické“ . Uvedenou citací je tak popřena argumentace
stěžovatelky, která se domnívá, že všechny
znaky veřejné instituce musí být naplněny
kumulativně . Ostatně, stejnou námitkou se
již zabýval Nejvyšší správní soud v citovaném
rozsudku čj . 2 Ans 7/2010-175, týkajícím se
týchž účastníků jako v nyní probíhajícím řízení . Zákonem č . 61/2006 Sb . účinným od 23 . 3 .
2006 byla z § 2 odst . 1 zákona o svobodném
přístupu k informacím vypuštěna slova „hospodařící s veřejnými prostředky“ . Je tak
zřejmé, což bylo ostatně prezentováno také
Ústavním soudem, že žadatel má právo na
informace vztahující se k působnosti veřejné instituce bez ohledu na to, zda hospodaří
s veřejnými prostředky, či nikoli, splňuje-li
kritéria pro její podřazení pod tento pojem .
Lze sice připustit, že některým subjektům,
které mají formu soukromoprávní společnosti, může v praxi dodržování postupů předepsaných uvedeným zákonem činit potíže, to
však není důvodem k tomu, aby poskytování
informací odmítaly . Může to však být podnět
pro zákonodárce, aby procedury přizpůsobil
tomu, že podle nich musejí postupovat i zmiňované subjekty . Vzhledem k tomu, že tak ale
zákonodárce do dnešního dne nepostupoval
a neupravil proceduru poskytování informací pro veřejné instituce zvlášť, musí i tyto subjekty dodržovat postupy stanovené v zákoně
o svobodném přístupu k informacím . Nelze
tedy akceptovat stěžovatelčinu myšlenku, že
povinným subjektem za situace, vystupuje-li
stát v soukromoprávních vztazích, tedy i jako
akcionář v obchodní společnosti, by měl být
stát, a nikoli tato společnost . Zákon takový
postup totiž neumožňuje .
[34] K jednotlivým znakům veřejné instituce Nejvyšší správní soud uvádí následující .
Ačkoli stěžovatelka vznikla jako soukromoprávní právnická osoba, nelze přehlédnout
fakt, že při jejím vzniku byl přítomen veřejnoprávní prvek . Stěžovatelka sama uvádí,
že byla založena v rámci první vlny velké
privatizace rozhodnutím Fondu národního
majetku České republiky ze dne 30 . 4 . 1992,
a sama také uvádí, že účelem privatizace byl
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
převod veřejného majetku do majetku soukromého . Již na pozadí právě uvedeného je
zřejmé, že to byl stát, resp . Fond národního
majetku, jakožto veřejnoprávní subjekt hospodařící se státním majetkem, jehož vůle stála na počátku vzniku stěžovatelky . V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na
body [30] – [32] citovaného rozsudku čj . 2
Ans 4/2009-93 .
[34] K jednotlivým znakům veřejné instituce Nejvyšší správní soud uvádí následující .
Ačkoli stěžovatelka vznikla jako soukromoprávní právnická osoba, nelze přehlédnout
fakt, že při jejím vzniku byl přítomen veřejnoprávní prvek . Stěžovatelka sama uvádí,
že byla založena v rámci první vlny velké
privatizace rozhodnutím Fondu národního
majetku České republiky ze dne 30 . 4 . 1992,
a sama také uvádí, že účelem privatizace byl
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
převod veřejného majetku do majetku soukromého . Již na pozadí právě uvedeného je
zřejmé, že to byl stát, resp . Fond národního
majetku, jakožto veřejnoprávní subjekt hospodařící se státním majetkem, jehož vůle stála na počátku vzniku stěžovatelky . V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na
body [30] – [32] citovaného rozsudku čj . 2
Ans 4/2009-93 .
[35] Pokud jde o veřejný účel existence
a fungování stěžovatelky, Nejvyšší správní
soud nepřehlédl, že se jedná o obchodní
společnost, sledující svým konáním dosažení
zisku, jejímž předmětem podnikání je několik velmi rozličných činností . Pro zařazení
stěžovatelky mezi veřejné instituce je ale dle
názoru Nejvyššího správního soudu významný hlavní předmět činnosti, jímž je výroba
a prodej elektřiny a s tím související podpora
elektrizační soustavy a dále výroba, rozvod
a prodej tepla . Právě oblast energií představuje jeden ze strategických, bezpečnostních
a koneckonců i existenčních zájmů České republiky, a jistě nikoliv náhodou si proto stát
ponechává i v kapitálové struktuře stěžovatelky rozhodující podíl . Rovněž platí, že výnosy z privatizovaného majetku jsou součástí
státního rozpočtu, který s nimi samozřejmě
kalkuluje a účelově je určuje .
[35] Pokud jde o veřejný účel existence
a fungování stěžovatelky, Nejvyšší správní
soud nepřehlédl, že se jedná o obchodní
společnost, sledující svým konáním dosažení
zisku, jejímž předmětem podnikání je několik velmi rozličných činností . Pro zařazení
stěžovatelky mezi veřejné instituce je ale dle
názoru Nejvyššího správního soudu významný hlavní předmět činnosti, jímž je výroba
a prodej elektřiny a s tím související podpora
elektrizační soustavy a dále výroba, rozvod
a prodej tepla . Právě oblast energií představuje jeden ze strategických, bezpečnostních
a koneckonců i existenčních zájmů České republiky, a jistě nikoliv náhodou si proto stát
ponechává i v kapitálové struktuře stěžovatelky rozhodující podíl . Rovněž platí, že výnosy z privatizovaného majetku jsou součástí
státního rozpočtu, který s nimi samozřejmě
kalkuluje a účelově je určuje .
[36] Dle § 3 odst . 2 zákona č . 458/2000 Sb .,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní
správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon),
platí, že „[p]řenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce elektřiny a distribuce plynu,
uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném
zájmu“ . S ohledem na citované ustanovení
je zřejmé, že u těchto činností zákonodárce
shledal, že u nich převažuje veřejný zájem
nad soukromoprávními aspekty . Tvrdí-li pak
stěžovatelka, že poskytování jakékoli služby
může představovat veřejný zájem, neboť stát
má zájem na fungování ekonomiky, Nejvyšší
správní soud k tomu uvádí, že je samozřejmě
pravdou, že nikoliv pouze shora poskytované
služby mohou představovat služby ve veřejném zájmu . Jak to ostatně plyne i z rozsudku
rozšířeného senátu ze dne 22 . 10 . 2014, čj . 8
As 55/2012-62, č . 3155/2015 Sb . NSS, jenž se
touto otázkou zabýval, může jít také o poskytování služeb souvisejících více či méně
s veřejným zájmem, například provoz letiště,
sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké
instituce, provoz městské hromadné dopravy, provoz jiných faktických činností jako například vědeckého výzkumu, nejrůznějších
měření, analýz apod . Budou-li entity poskytující předmětné služby efektivně ovládány
státem nebo jiným veřejnoprávním subjektem, lze rovněž pomýšlet na jejich podřazení
pod pojem veřejná instituce a aplikovat na ně
zákon o svobodném přístupu k informacím .
Veřejnou institucí pak nebude pouze taková
obchodní společnost, v níž má veřejnoprávní subjekt pouze minoritní (nebo žádnou)
majetkovou účast, přestože by uvedené služby poskytovala, neboť veřejný charakter již
nebude dominantní v řízení, kontrole ani ve
smyslu této společnosti .
[36] Dle § 3 odst . 2 zákona č . 458/2000 Sb .,
o podmínkách podnikání a o výkonu státní
správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon),
platí, že „[p]řenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce elektřiny a distribuce plynu,
uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném
zájmu“ . S ohledem na citované ustanovení
je zřejmé, že u těchto činností zákonodárce
shledal, že u nich převažuje veřejný zájem
nad soukromoprávními aspekty . Tvrdí-li pak
stěžovatelka, že poskytování jakékoli služby
může představovat veřejný zájem, neboť stát
má zájem na fungování ekonomiky, Nejvyšší
správní soud k tomu uvádí, že je samozřejmě
pravdou, že nikoliv pouze shora poskytované
služby mohou představovat služby ve veřejném zájmu . Jak to ostatně plyne i z rozsudku
rozšířeného senátu ze dne 22 . 10 . 2014, čj . 8
As 55/2012-62, č . 3155/2015 Sb . NSS, jenž se
touto otázkou zabýval, může jít také o poskytování služeb souvisejících více či méně
s veřejným zájmem, například provoz letiště,
sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké
instituce, provoz městské hromadné dopravy, provoz jiných faktických činností jako například vědeckého výzkumu, nejrůznějších
měření, analýz apod . Budou-li entity poskytující předmětné služby efektivně ovládány
státem nebo jiným veřejnoprávním subjektem, lze rovněž pomýšlet na jejich podřazení
pod pojem veřejná instituce a aplikovat na ně
zákon o svobodném přístupu k informacím .
Veřejnou institucí pak nebude pouze taková
obchodní společnost, v níž má veřejnoprávní subjekt pouze minoritní (nebo žádnou)
majetkovou účast, přestože by uvedené služby poskytovala, neboť veřejný charakter již
nebude dominantní v řízení, kontrole ani ve
smyslu této společnosti .
[37] Jde-li o kritéria kreace orgánů, zánik
stěžovatelky, resp . dohled nad její činností, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že
i u těchto je patrný podstatný vliv státu, přičemž lze rovněž vyjít ze stávající judikatury .
Stěžovatelka je akciovou společností s majetkovou účastí státu ve výši 69,78 % podílu na
základním kapitálu a se 70,29% výší podílu
na hlasovacích právech . Z výroční zprávy
stěžovatelky za rok 2011 výslovně plyne, že
„majetkový podíl České republiky umožňuje přímé ovládání společnosti ČEZ běžnými
formami, zejména hlasováním na valných
hromadách“ . Toto tvrzení se stěžovatelka
snaží popřít v kasační stížnosti, když poukazuje na to, že její valná hromada je usnášeníschopná za přítomnosti akcionářů, kteří
mají akcie o jmenovité hodnotě přesahující
30 % základního kapitálu společnosti . Ti pak
jsou s to rozhodnout o zániku společnosti
a rozhodují také o volbě dvou třetin členů dozorčí rady (jednu třetinu volí zaměstnanci) .
Členy představenstva pak volí dozorčí rada .
Stejně tak je stěžovatelka přesvědčena o tom,
že stát výkonem svých akcionářských práv
nevykonává státní dohled, nýbrž vystupuje
stejně jako kterýkoli jiný akcionář .
[37] Jde-li o kritéria kreace orgánů, zánik
stěžovatelky, resp . dohled nad její činností, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že
i u těchto je patrný podstatný vliv státu, přičemž lze rovněž vyjít ze stávající judikatury .
Stěžovatelka je akciovou společností s majetkovou účastí státu ve výši 69,78 % podílu na
základním kapitálu a se 70,29% výší podílu
na hlasovacích právech . Z výroční zprávy
stěžovatelky za rok 2011 výslovně plyne, že
„majetkový podíl České republiky umožňuje přímé ovládání společnosti ČEZ běžnými
formami, zejména hlasováním na valných
hromadách“ . Toto tvrzení se stěžovatelka
snaží popřít v kasační stížnosti, když poukazuje na to, že její valná hromada je usnášeníschopná za přítomnosti akcionářů, kteří
mají akcie o jmenovité hodnotě přesahující
30 % základního kapitálu společnosti . Ti pak
jsou s to rozhodnout o zániku společnosti
a rozhodují také o volbě dvou třetin členů dozorčí rady (jednu třetinu volí zaměstnanci) .
Členy představenstva pak volí dozorčí rada .
Stejně tak je stěžovatelka přesvědčena o tom,
že stát výkonem svých akcionářských práv
nevykonává státní dohled, nýbrž vystupuje
stejně jako kterýkoli jiný akcionář .
[38] Nejvyšší správní soud nerozporuje
tvrzení stěžovatelky ohledně kvora potřebného pro usnášeníschopnost její valné hromady
a ani ohledně volby členů jejích orgánů . Nelze si však nevšimnout, že její argumentace
je čistě hypotetická a počítá s absolutní pasivitou státu jako akcionáře . I s ohledem na
další tvrzení stěžovatelky je však nesporné,
že k takovému scénáři v minulosti nedošlo
a nedochází k němu ani dnes . Stát svá akcionářská práva ve společnosti řádně uplatňuje
prostřednictvím Ministerstva financí . Poněvadž je stát většinovým akcionářem, je zřejmý
jeho přímý vliv na volbu orgánů stěžovatelky
a stejně tak na její eventuální zrušení .
[39] Jedná-li se o dohled státu nad činností stěžovatelky, z již ustálené judikatury
(např . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29 . 5 . 2008, čj . 8 As 57/2006-67,
č . 1688/2008 Sb . NSS) plyne, že se nemusí
nutně jednat o vrchnostenskou kontrolu typickou pro oblast veřejného práva, nýbrž
může jít i o dohled, který stát vykonává na
základě soukromoprávních předpisů . Ve výroční zprávě i na webových stránkách stěžovatelka navíc sama přiznává přímé ovládání
státem, tudíž i tato podmínka je naplněna .
[39] Jedná-li se o dohled státu nad činností stěžovatelky, z již ustálené judikatury
(např . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29 . 5 . 2008, čj . 8 As 57/2006-67,
č . 1688/2008 Sb . NSS) plyne, že se nemusí
nutně jednat o vrchnostenskou kontrolu typickou pro oblast veřejného práva, nýbrž
může jít i o dohled, který stát vykonává na
základě soukromoprávních předpisů . Ve výroční zprávě i na webových stránkách stěžovatelka navíc sama přiznává přímé ovládání
státem, tudíž i tato podmínka je naplněna .
[40] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že
právě efektivní ovládání akciové společnosti
státem považuje za nejvýznamnější kritérium
pro podřazení tohoto soukromoprávního
subjektu pod pojem veřejná instituce . Kritéria popsaná Ústavním soudem sice nebyla vývojem judikatury překonána, nicméně je lze
ve vztahu k tomuto kritériu považovat za kritéria vedlejší . Ta mohou být rozhodující v případech, nelze-li ovládání společnosti státem
zjistit se stoprocentní jistotou . Tuto tendenci,
tj . akcentování kritéria ovládání soukromého
subjektu státem, lze vysledovat i z již zmiňovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu; za zásadní kritérium považoval faktické
ovládání soukromoprávní entity také citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu čj . 8 As 55/2012-62, bod
[102] .
[41] Ohledně definice ovládání vychází
Nejvyšší správní soud podpůrně z úpravy
obchodních společností . Poněvadž bylo na-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
padené rozhodnutí vydáno dne 23 . 5 . 2011,
vychází Nejvyšší správní soud s odkazem na
znění § 75 odst . 1 s . ř . s . z úpravy obchodních
společností v již zrušeném obchodním zákoníku .
[42] Podle § 66a odst . 1 obchodního zákoníku platilo, že „[s]polečník, který má většinu hlasů plynoucích z účasti ve společnosti, je většinovým společníkem a společnost,
ve které tuto většinu má, je společností s většinovým společníkem“ . Podle § 66a odst . 3
písm . a) uvedeného zákona je „[o]vládající
osobou […] vždy osoba, která je většinovým
společníkem“ .
[42] Podle § 66a odst . 1 obchodního zákoníku platilo, že „[s]polečník, který má většinu hlasů plynoucích z účasti ve společnosti, je většinovým společníkem a společnost,
ve které tuto většinu má, je společností s většinovým společníkem“ . Podle § 66a odst . 3
písm . a) uvedeného zákona je „[o]vládající
osobou […] vždy osoba, která je většinovým
společníkem“ .
[43] Ustanovení § 66a odst . 2 obchodního zákoníku vymezuje ovládající osobu
jako osobu, která „fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující
vliv na řízení nebo provozování podniku
jiné osoby“ . Sama stěžovatelka, jak již bylo
předesláno, uvádí, že Česká republika disponuje takovým majetkovým podílem, který jí
umožňuje přímé ovládání stěžovatelky . Nepřímým vlivem se rozumí vliv vykonávaný
prostřednictvím jiné osoby či jiných osob .
Osobu ovládanou vymezuje také např . zákon
č . 319/2006 Sb ., o některých opatřeních ke
zprůhlednění finančních vztahů v oblasti veřejné podpory, který v § 2 písm . b) vymezuje pojem osoba ovládaná subjektem veřejné
správy tak, že se jedná o právnickou osobu,
„pokud se účastní hospodářské soutěže nebo
ji může svou činností ovlivňovat a na jejíž
činnost mohou subjekty veřejné správy vykonávat přímo nebo prostřednictvím jiné
osoby či osob rozhodující vliv; má se za to,
že rozhodujícím vlivem je vztah, kdy subjekt
veřejné správy může ovlivňovat činnost této
osoby prostřednictvím pravidel, jimiž se tato
osoba řídí, nebo vztah, kdy subjekt veřejné
správy je většinovým společníkem, disponuje většinou hlasovacích práv nebo může
prosadit jmenování, volbu nebo odvolání
většiny osob, které jsou statutárním orgánem nebo jeho členem, anebo většiny osob,
které jsou členy dozorčího orgánu právnické
osoby“. Nejvyšší správní soud se domnívá, že
právnická osoba, která tato kritéria splňuje,
je veřejnou institucí, a tedy i povinným sub-
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
jektem dle zákona o svobodném přístupu
k informacím .
[44] Veřejnou institucí jsou tedy i ty soukromoprávní právnické osoby, které jsou
ovládané ve smyslu obchodního zákoníku
státem nebo územním samosprávným celkem, příp . jinou veřejnou institucí, nebo
u nichž stát, územní samosprávný celek nebo
jiná veřejná instituce fakticky nebo právně
vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující
vliv na řízení nebo činnost této právnické
osoby .
[44] Veřejnou institucí jsou tedy i ty soukromoprávní právnické osoby, které jsou
ovládané ve smyslu obchodního zákoníku
státem nebo územním samosprávným celkem, příp . jinou veřejnou institucí, nebo
u nichž stát, územní samosprávný celek nebo
jiná veřejná instituce fakticky nebo právně
vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující
vliv na řízení nebo činnost této právnické
osoby .
[45] Nejvyšší správní soud nepopírá, že
zařazení stěžovatelky a jí podobných společností mezi povinné subjekty dle zákona o svobodném přístupu k informacím může působit jako odlišné zacházení, nicméně takové
zacházení je podepřeno legitimním cílem,
kterým je informování veřejnosti o působení
společností, které jsou fakticky nebo právně
ovládané státem, a tedy přímo nebo nepřímo
hospodaří se statním majetkem; dochází tak
k naplňování ústavně zaručeného práva na
informace jako jedné z garancí demokratického právního státu . Tyto úvahy odpovídají
tomu, že společnost ovládaná veřejnoprávním subjektem je spojena také s větší mírou
odpovědnosti a povinností . Tato míra odpovědnosti je tím vyšší, čím těsnější je přímé
nebo nepřímé propojení takových subjektů
se státem a veřejnými financemi, ale také tím
vyšší, čím více jsou tyto subjekty schopny
zasahovat do práv jiných osob, a to zejména
do práv základních . Stěžovatelka je mj . výrobcem a prodejcem elektrické energie, tepla
a obchoduje také s plynem . Lze tak mít za
to, že jejím posláním je uspokojování potřeb
veřejnosti v oblasti dodávek těchto energií .
„Přestože totiž je jistě elektrizační soustava
v EU navzájem propojena, není sporu o tom,
že právě oblast energií představuje jeden ze
strategických, bezpečnostních a koneckonců
i existenčních zájmů České republiky“ (srov .
již uvedený rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj . 2 Ans 4/2009-93) . Eventuálním
omezením dodávek elektrické energie, tepla
nebo plynu může stěžovatelka zásadním způsobem zasahovat do práv jiných osob, proto
je namístě informování veřejnosti o její čin-
nosti prostřednictvím prostředků dle zákona
o svobodném přístupu k informacím . V případě těchto právnických osob je však třeba
zvažovat, do jaké míry mají být povinnými
subjekty, tedy kdy zájem veřejné kontroly nad
těmito subjekty převáží např . ochranu práv
třetích osob (společníků obchodních společností), a proto lze odmítnout poskytnout ty
informace, které zákon z informační povinnosti vylučuje (mj . obchodní tajemství) .
[45] Nejvyšší správní soud nepopírá, že
zařazení stěžovatelky a jí podobných společností mezi povinné subjekty dle zákona o svobodném přístupu k informacím může působit jako odlišné zacházení, nicméně takové
zacházení je podepřeno legitimním cílem,
kterým je informování veřejnosti o působení
společností, které jsou fakticky nebo právně
ovládané státem, a tedy přímo nebo nepřímo
hospodaří se statním majetkem; dochází tak
k naplňování ústavně zaručeného práva na
informace jako jedné z garancí demokratického právního státu . Tyto úvahy odpovídají
tomu, že společnost ovládaná veřejnoprávním subjektem je spojena také s větší mírou
odpovědnosti a povinností . Tato míra odpovědnosti je tím vyšší, čím těsnější je přímé
nebo nepřímé propojení takových subjektů
se státem a veřejnými financemi, ale také tím
vyšší, čím více jsou tyto subjekty schopny
zasahovat do práv jiných osob, a to zejména
do práv základních . Stěžovatelka je mj . výrobcem a prodejcem elektrické energie, tepla
a obchoduje také s plynem . Lze tak mít za
to, že jejím posláním je uspokojování potřeb
veřejnosti v oblasti dodávek těchto energií .
„Přestože totiž je jistě elektrizační soustava
v EU navzájem propojena, není sporu o tom,
že právě oblast energií představuje jeden ze
strategických, bezpečnostních a koneckonců
i existenčních zájmů České republiky“ (srov .
již uvedený rozsudek Nejvyššího správního
soudu čj . 2 Ans 4/2009-93) . Eventuálním
omezením dodávek elektrické energie, tepla
nebo plynu může stěžovatelka zásadním způsobem zasahovat do práv jiných osob, proto
je namístě informování veřejnosti o její čin-
nosti prostřednictvím prostředků dle zákona
o svobodném přístupu k informacím . V případě těchto právnických osob je však třeba
zvažovat, do jaké míry mají být povinnými
subjekty, tedy kdy zájem veřejné kontroly nad
těmito subjekty převáží např . ochranu práv
třetích osob (společníků obchodních společností), a proto lze odmítnout poskytnout ty
informace, které zákon z informační povinnosti vylučuje (mj . obchodní tajemství) .
[46] V souvislosti s těmito úvahami je třeba řešit také námitku stěžovatelky, že dle jejího názoru nelze podle zákona o svobodném
přístupu k informacím určit její odvolací
orgán . Podle § 20 odst . 5 zákona o svobodném přístupu k informacím obecně platí, že
„[n]elze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele
povinného subjektu“ . Stěžovatelka poukazuje na to, že není monokratickým subjektem,
na který toto ustanovení míří; nejvyšším orgánem akciové společnosti je valná hromada,
jejím statutárním orgánem pak představenstvo . Mělo-li by být tímto orgánem představenstvo, není zřejmé, jakým způsobem by
mělo rozhodnutí přijmout .
[46] V souvislosti s těmito úvahami je třeba řešit také námitku stěžovatelky, že dle jejího názoru nelze podle zákona o svobodném
přístupu k informacím určit její odvolací
orgán . Podle § 20 odst . 5 zákona o svobodném přístupu k informacím obecně platí, že
„[n]elze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele
povinného subjektu“ . Stěžovatelka poukazuje na to, že není monokratickým subjektem,
na který toto ustanovení míří; nejvyšším orgánem akciové společnosti je valná hromada,
jejím statutárním orgánem pak představenstvo . Mělo-li by být tímto orgánem představenstvo, není zřejmé, jakým způsobem by
mělo rozhodnutí přijmout .
[47] Pokud se jedná o orgán rozhodující
o opravných prostředcích u akciové společnosti, jakožto povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím,
touto otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval ve více rozsudcích, např . ze dne 10 . 10 .
2013, čj . 9 As 74/2013–20, ze dne 19 . 2 . 2013,
čj . 8 Aps 5/2012-47, č . 2844/2013 Sb . NSS,
nebo ze dne 30 . 9 . 2015, čj . 7 As 180/2015-
33, č . 3346/2016 Sb . NSS . Z předmětných
rozhodnutí lze dovodit, že je-li stěžovatelka
povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, pak se její povinnost postupovat podle tohoto zákona nevztahuje pouze na vyřízení žádostí o informace,
ale také na vyřízení opravných prostředků
proti rozhodnutím o těchto žádostech . Stěžovatelka je tedy povinna rozhodnout i v řízení II . stupně, neboť povinnost poskytovat
informace nelze omezit pouze proto, že si jí
nebyl daný subjekt dosud vědom a k takovému rozhodování není připraven a nemá vy-
budovanou organizační strukturu, jak to tvrdí stěžovatelka . Obdobně se Nejvyšší správní
soud vyjádřil v citovaném rozsudku čj . 1 As
114/2011-121 nebo čj . 8 Aps 5/2012-47 . Ve
vztahu k výše uvedenému je vhodné také připomenout, že i v případech, kdy je povinný
subjekt přesvědčen, že požadovaná informace nespadá pod režim zákona o svobodném
přístupu k informacím, je povinen vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 odst . 1
zákona o svobodném přístupu k informacím .
Této povinnosti musí povinný subjekt dostát
i v řízení o opravném prostředku tak, aby takové rozhodnutí obstálo v případném následném soudním přezkumu (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26 . 6 . 2009,
čj . 2 As 44/2008-72) .
[47] Pokud se jedná o orgán rozhodující
o opravných prostředcích u akciové společnosti, jakožto povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím,
touto otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval ve více rozsudcích, např . ze dne 10 . 10 .
2013, čj . 9 As 74/2013–20, ze dne 19 . 2 . 2013,
čj . 8 Aps 5/2012-47, č . 2844/2013 Sb . NSS,
nebo ze dne 30 . 9 . 2015, čj . 7 As 180/2015-
33, č . 3346/2016 Sb . NSS . Z předmětných
rozhodnutí lze dovodit, že je-li stěžovatelka
povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, pak se její povinnost postupovat podle tohoto zákona nevztahuje pouze na vyřízení žádostí o informace,
ale také na vyřízení opravných prostředků
proti rozhodnutím o těchto žádostech . Stěžovatelka je tedy povinna rozhodnout i v řízení II . stupně, neboť povinnost poskytovat
informace nelze omezit pouze proto, že si jí
nebyl daný subjekt dosud vědom a k takovému rozhodování není připraven a nemá vy-
budovanou organizační strukturu, jak to tvrdí stěžovatelka . Obdobně se Nejvyšší správní
soud vyjádřil v citovaném rozsudku čj . 1 As
114/2011-121 nebo čj . 8 Aps 5/2012-47 . Ve
vztahu k výše uvedenému je vhodné také připomenout, že i v případech, kdy je povinný
subjekt přesvědčen, že požadovaná informace nespadá pod režim zákona o svobodném
přístupu k informacím, je povinen vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 odst . 1
zákona o svobodném přístupu k informacím .
Této povinnosti musí povinný subjekt dostát
i v řízení o opravném prostředku tak, aby takové rozhodnutí obstálo v případném následném soudním přezkumu (srov . rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26 . 6 . 2009,
čj . 2 As 44/2008-72) .
[48] Určení orgánu, který je v rámci organizační struktury obchodní společnosti
příslušný k rozhodování o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu
k informacím, je v dispozici této společnosti jakožto povinného subjektu . Určení či vytvoření nadřízeného orgánu k rozhodování
o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí
poskytnutí informací je přitom třeba provést
tak, aby bylo vyhověno účelu zásady dvojinstančnosti . Zásada dvojinstančnosti řízení
vyjadřuje obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé rozhodnutí
správního orgánu I . stupně řádným opravným prostředkem, k jehož přezkoumání je
povolán orgán vyššího stupně . Podstatou
opravného řízení je revizní činnost přezkumných orgánů (srov . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26 . 9 . 2007, čj . 5 As
81/2006-62) . Zásada dvojinstančnosti dále
znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních .
Rozhodnutí správního orgánu I . stupně tedy
podléhá kontrole odvolacího orgánu . Tato
dvojinstančnost zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení před
správním orgánem I . stupně (srov . usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 14 . 4 . 2009, čj . 8 Afs 15/2007-
75, č . 1865/2009 Sb . NSS) . Určení orgánu rozhodujícího o opravných prostředcích musí
být také dostatečně transparentní . Účastníci
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
řízení o žádosti o informace musí být obeznámeni s tím, kdo je nadřízeným orgánem
povinného subjektu, a tedy kdo je příslušný
k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí
o odmítnutí žádosti o informace .
[48] Určení orgánu, který je v rámci organizační struktury obchodní společnosti
příslušný k rozhodování o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu
k informacím, je v dispozici této společnosti jakožto povinného subjektu . Určení či vytvoření nadřízeného orgánu k rozhodování
o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí
poskytnutí informací je přitom třeba provést
tak, aby bylo vyhověno účelu zásady dvojinstančnosti . Zásada dvojinstančnosti řízení
vyjadřuje obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé rozhodnutí
správního orgánu I . stupně řádným opravným prostředkem, k jehož přezkoumání je
povolán orgán vyššího stupně . Podstatou
opravného řízení je revizní činnost přezkumných orgánů (srov . rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 26 . 9 . 2007, čj . 5 As
81/2006-62) . Zásada dvojinstančnosti dále
znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních .
Rozhodnutí správního orgánu I . stupně tedy
podléhá kontrole odvolacího orgánu . Tato
dvojinstančnost zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení před
správním orgánem I . stupně (srov . usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 14 . 4 . 2009, čj . 8 Afs 15/2007-
75, č . 1865/2009 Sb . NSS) . Určení orgánu rozhodujícího o opravných prostředcích musí
být také dostatečně transparentní . Účastníci
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
řízení o žádosti o informace musí být obeznámeni s tím, kdo je nadřízeným orgánem
povinného subjektu, a tedy kdo je příslušný
k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí
o odmítnutí žádosti o informace .
[49] Pokud si povinný subjekt soukrotakovou
moprávního charakteru vytvoří
rozhodovací strukturu, jež bude vyhovovat
základním zásadám správního řízení, především popsanému účelu dvoustupňového
rozhodování, pak nelze rozhodnutí nadřízeného orgánu příslušného k rozhodnutí
o opravných prostředcích dle takto zvolené
struktury považovat za nicotné z důvodu věcné nepříslušnosti tohoto orgánu . V případě
obchodní společnosti, která nemá organizační strukturu odpovídající dvojinstančnímu
způsobu rozhodování, resp . u níž účastník
řízení o žádosti o informace nebyl obeznámen s tím, kdo je jejím nadřízeným orgánem,
může účastník podat opravný prostředek ke
kterémukoli jejímu orgánu . Ten jej pak předá
orgánu, který o odvolání rozhodne, tedy orgánu podle § 20 odst . 5 zákona o svobodném
přístupu k informacím, tj . orgánu, který je
v čele takového subjektu .
[49] Pokud si povinný subjekt soukrotakovou
moprávního charakteru vytvoří
rozhodovací strukturu, jež bude vyhovovat
základním zásadám správního řízení, především popsanému účelu dvoustupňového
rozhodování, pak nelze rozhodnutí nadřízeného orgánu příslušného k rozhodnutí
o opravných prostředcích dle takto zvolené
struktury považovat za nicotné z důvodu věcné nepříslušnosti tohoto orgánu . V případě
obchodní společnosti, která nemá organizační strukturu odpovídající dvojinstančnímu
způsobu rozhodování, resp . u níž účastník
řízení o žádosti o informace nebyl obeznámen s tím, kdo je jejím nadřízeným orgánem,
může účastník podat opravný prostředek ke
kterémukoli jejímu orgánu . Ten jej pak předá
orgánu, který o odvolání rozhodne, tedy orgánu podle § 20 odst . 5 zákona o svobodném
přístupu k informacím, tj . orgánu, který je
v čele takového subjektu .
[50] V čele povinného subjektu je dle
názoru Nejvyššího správního soudu ten orgán, který povinný subjekt řídí . Podle § 191
odst . 1 obchodního zákoníku platilo, že
u akciové společnosti je „[p]ředstavenstvo
[…] statutárním orgánem, jenž řídí činnost
společnosti a jedná jejím jménem. Představenstvo rozhoduje o všech záležitostech společnosti, pokud nejsou tímto zákonem nebo
stanovami vyhrazeny do působnosti valné
hromady nebo dozorčí rady. Nevyplývá-li
ze stanov něco jiného, za představenstvo
jedná navenek jménem společnosti každý
člen představenstva. Členové představenstva, kteří zavazují společnost, a způsob,
kterým tak činí, se zapisují do obchodního
rejstříku .“ Podle § 194 odst . 3 obchodního
zákoníku platilo, že „[p]ředstavenstvo rozhoduje většinou hlasů svých členů určenou
stanovami, jinak většinou hlasů všech členů. Každý člen představenstva má jeden
hlas .“ Poněvadž stěžovatelka sama tvrdí, že
nemá (určený) orgán, který by byl povinen
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
rozhodovat o opravných prostředcích podle
zákona o svobodném přístupu k informacím,
a protože tedy její stanovy a ani žádný právní předpis tento orgán výslovně neurčují, je
tímto orgánem představenstvo stěžovatelky,
neboť to rozhoduje o všech věcech, o nichž
nerozhoduje jiný orgán . Pokud jde o podepisování rozhodnutí, je Nejvyšší správní soud
toho názoru, že o opravném prostředku
rozhoduje představenstvo postupem podle
§ 194 odst . 3 obchodního zákoníku s tím, že
se podepíše postupem dle § 191 odst . 1 obchodního zákoníku; tj . u stěžovatelky, jak to
sama uvádí, dle jejích stanov podepisují rozhodnutí představenstva společně dva jeho
členové; stejné ostatně plyne i z obchodního
rejstříku . Odkaz stěžovatelky na § 195 obchodního zákoníku není případný, protože
ten pojednává o zápisech o průběhu zasedání
představenstva a o jeho rozhodnutích s tím,
že tyto zápisy podepisuje předseda představenstva a zapisovatel . Zápis z jednání představenstva je v této souvislosti nutno chápat jako
důkazní prostředek pro případné posouzení
správnosti výsledku hlasování a o tom, zda
člen nebo členové představenstva postupovali při rozhodování s náležitou péčí a zda
neporušili svoje povinnosti . Stěžovatelka tak
postupovala v souladu s právními předpisy,
rozhodlo-li o žalobcově odvolání její představenstvo a rozhodnutí bylo podepsáno jejími
dvěma členy .
[50] V čele povinného subjektu je dle
názoru Nejvyššího správního soudu ten orgán, který povinný subjekt řídí . Podle § 191
odst . 1 obchodního zákoníku platilo, že
u akciové společnosti je „[p]ředstavenstvo
[…] statutárním orgánem, jenž řídí činnost
společnosti a jedná jejím jménem. Představenstvo rozhoduje o všech záležitostech společnosti, pokud nejsou tímto zákonem nebo
stanovami vyhrazeny do působnosti valné
hromady nebo dozorčí rady. Nevyplývá-li
ze stanov něco jiného, za představenstvo
jedná navenek jménem společnosti každý
člen představenstva. Členové představenstva, kteří zavazují společnost, a způsob,
kterým tak činí, se zapisují do obchodního
rejstříku .“ Podle § 194 odst . 3 obchodního
zákoníku platilo, že „[p]ředstavenstvo rozhoduje většinou hlasů svých členů určenou
stanovami, jinak většinou hlasů všech členů. Každý člen představenstva má jeden
hlas .“ Poněvadž stěžovatelka sama tvrdí, že
nemá (určený) orgán, který by byl povinen
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
rozhodovat o opravných prostředcích podle
zákona o svobodném přístupu k informacím,
a protože tedy její stanovy a ani žádný právní předpis tento orgán výslovně neurčují, je
tímto orgánem představenstvo stěžovatelky,
neboť to rozhoduje o všech věcech, o nichž
nerozhoduje jiný orgán . Pokud jde o podepisování rozhodnutí, je Nejvyšší správní soud
toho názoru, že o opravném prostředku
rozhoduje představenstvo postupem podle
§ 194 odst . 3 obchodního zákoníku s tím, že
se podepíše postupem dle § 191 odst . 1 obchodního zákoníku; tj . u stěžovatelky, jak to
sama uvádí, dle jejích stanov podepisují rozhodnutí představenstva společně dva jeho
členové; stejné ostatně plyne i z obchodního
rejstříku . Odkaz stěžovatelky na § 195 obchodního zákoníku není případný, protože
ten pojednává o zápisech o průběhu zasedání
představenstva a o jeho rozhodnutích s tím,
že tyto zápisy podepisuje předseda představenstva a zapisovatel . Zápis z jednání představenstva je v této souvislosti nutno chápat jako
důkazní prostředek pro případné posouzení
správnosti výsledku hlasování a o tom, zda
člen nebo členové představenstva postupovali při rozhodování s náležitou péčí a zda
neporušili svoje povinnosti . Stěžovatelka tak
postupovala v souladu s právními předpisy,
rozhodlo-li o žalobcově odvolání její představenstvo a rozhodnutí bylo podepsáno jejími
dvěma členy .
[51] Stěžovatelka dále namítá, že sice vydala rozhodnutí o odvolání, ovšem to je nutné
považovat za nicotné . Rozhodnutí I . stupně
o odmítnutí žádosti bylo v nyní projednávané
věci vydáno ředitelem organizační jednotky
Temelín a rozhodnutí o odvolání představenstvem stěžovatelky . Poněvadž bylo vytvoření
struktury orgánů oprávněných a povinných
o žádosti a odvolání žalobce rozhodnout
v gesci stěžovatelky, přičemž ta dodržela
i zmiňovanou dvojinstančnost řízení, nelze
rozhodnutí považovat za nicotné pro věcnou
nepříslušnost . Tvrdí-li stěžovatelka, že je rozhodnutí nicotné i proto, že v něm absentuje
její vůle takové rozhodnutí vydat, upozorňuje ji Nejvyšší správní soud, že vůle povinného
subjektu není pro řádnost vydaného rozhod-
nutí podstatná; povinný subjekt má zákonem
stanovenou povinnost, kterou splnil vydáním
rozhodnutí . Navíc faktický stav neodpovídá stěžovatelčinu tvrzení, neboť rozhodnutí
o opravném prostředku fakticky vydala, tudíž vůli projevila . Předmětné rozhodnutí tak
z hlediska nicotnosti ve smyslu § 77 správního řádu z roku 2004 obstojí .
[51] Stěžovatelka dále namítá, že sice vydala rozhodnutí o odvolání, ovšem to je nutné
považovat za nicotné . Rozhodnutí I . stupně
o odmítnutí žádosti bylo v nyní projednávané
věci vydáno ředitelem organizační jednotky
Temelín a rozhodnutí o odvolání představenstvem stěžovatelky . Poněvadž bylo vytvoření
struktury orgánů oprávněných a povinných
o žádosti a odvolání žalobce rozhodnout
v gesci stěžovatelky, přičemž ta dodržela
i zmiňovanou dvojinstančnost řízení, nelze
rozhodnutí považovat za nicotné pro věcnou
nepříslušnost . Tvrdí-li stěžovatelka, že je rozhodnutí nicotné i proto, že v něm absentuje
její vůle takové rozhodnutí vydat, upozorňuje ji Nejvyšší správní soud, že vůle povinného
subjektu není pro řádnost vydaného rozhod-
nutí podstatná; povinný subjekt má zákonem
stanovenou povinnost, kterou splnil vydáním
rozhodnutí . Navíc faktický stav neodpovídá stěžovatelčinu tvrzení, neboť rozhodnutí
o opravném prostředku fakticky vydala, tudíž vůli projevila . Předmětné rozhodnutí tak
z hlediska nicotnosti ve smyslu § 77 správního řádu z roku 2004 obstojí .
[52] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž namítá, že nemůže být veřejnou institucí
také proto, že nevykonává veřejnou správu
a žádným právním předpisem jí nebyla svěřena žádná působnost . K této námitce Nejvyšší správní soud odkazuje na již zmiňovaný
rozsudek svého rozšířeného senátu čj . 8 As
55/2012-62, v němž mj . uvedl, že „podle § 2
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ‚[p]ovinnými subjekty, které mají
podle tohoto zákona povinnost poskytovat
informace vztahující se k jejich působnosti,
jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce‘ . Zákon
hovoří o ‚informacích vztahujících se k jejich
působnosti‘, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato ‚působnost‘ se
týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity
typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například
budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce
ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém
slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi
právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo
určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo
zčásti prostřednictvím tržního mechanismu
určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například provozují letiště,
sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké
instituce, městskou hromadnou dopravu,
vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické
činnosti jako například vědecký výzkum,
nejrůznější měření, analýzy aj.) anebo jsou
jen a pouze právně spojeny se státem nebo
jinými veřejnoprávními korporacemi nebo
jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli
obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).“ Je tak evidentní, že „působnost “ povinných subjektů
v § 2 odst . 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím je nutno vykládat jako jejich
činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění
jejich vrchnostenských pravomocí, jak se domnívá stěžovatelka . „Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich
činnosti, ať již mají povahu veřejné správy,
anebo nikoli a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve
vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních,
přímo či nepřímo s ní souvisejících apod.,
přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové
informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto
ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném
přístupu k informacím v poměru speciality .“
[52] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž namítá, že nemůže být veřejnou institucí
také proto, že nevykonává veřejnou správu
a žádným právním předpisem jí nebyla svěřena žádná působnost . K této námitce Nejvyšší správní soud odkazuje na již zmiňovaný
rozsudek svého rozšířeného senátu čj . 8 As
55/2012-62, v němž mj . uvedl, že „podle § 2
odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ‚[p]ovinnými subjekty, které mají
podle tohoto zákona povinnost poskytovat
informace vztahující se k jejich působnosti,
jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce‘ . Zákon
hovoří o ‚informacích vztahujících se k jejich
působnosti‘, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato ‚působnost‘ se
týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity
typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například
budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce
ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém
slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi
právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo
určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo
zčásti prostřednictvím tržního mechanismu
určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například provozují letiště,
sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké
instituce, městskou hromadnou dopravu,
vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické
činnosti jako například vědecký výzkum,
nejrůznější měření, analýzy aj.) anebo jsou
jen a pouze právně spojeny se státem nebo
jinými veřejnoprávními korporacemi nebo
jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli
obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).“ Je tak evidentní, že „působnost “ povinných subjektů
v § 2 odst . 1 zákona o svobodném přístupu
k informacím je nutno vykládat jako jejich
činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění
jejich vrchnostenských pravomocí, jak se domnívá stěžovatelka . „Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich
činnosti, ať již mají povahu veřejné správy,
anebo nikoli a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve
vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních,
přímo či nepřímo s ní souvisejících apod.,
přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové
informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto
ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném
přístupu k informacím v poměru speciality .“
[53] Stěžovatelka také namítá, že na
zákon o svobodném přístupu k informacím je nutno nahlížet prismatem směrnice
2003/98/ES, která byla do českého právního
řádu transponována prostřednictvím zákona
č . 36/2006 Sb . Má také za to, že s ohledem na
tuto směrnici je namístě položit Soudnímu
dvoru Evropské unie předběžnou otázku, zda
může být čl . 2 odst . 1 a 2 této směrnice interpretován tak, že předpokládá své provedení
ustanovením, které by ukládalo povinnost
poskytovat informace vztahující se k veškeré
jejich činnosti také obchodním společnostem (jakožto osobám soukromého práva)
s určitou majetkovou účastí státu, jejichž účelem je výlučně podnikání, které nejsou financovány státem a ani v jejich představenstvu
nebo dozorčí radě nejsou členové jmenovaní
jinými veřejnoprávními subjekty . Pro účely
této směrnice se „subjektem veřejného sektoru“ rozumí „státní, regionální nebo místní
orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení
vytvořená jedním nebo několika takovými
orgány nebo jedním nebo několika tako-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
vými veřejnoprávními subjekty“; „veřejnoprávním subjektem“ se rozumí „jakýkoliv
subjekt: a) zřízený za zvláštním účelem
uspokojování potřeb veřejného zájmu, který
nemá průmyslovou nebo obchodní povahu
a b) který má právní subjektivitu a c) je financován převážně státem, regionálními
nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty nebo je těmito subjekty
řízen, nebo v jeho správním, řídicím nebo
dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo
místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty“ . Nejvyšší správní soud prvně
připomíná svůj rozsudek ze dne 4 . 7 . 2007,
čj . 3 As 22/2006-138, č . 1321/2007 Sb . NSS,
dle kterého je „první a základní podmínkou
pro položení předběžné otázky krajským
soudem nebo Nejvyšším správním soudem
[…], že tyto soudy považují rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství o předběžné otázce za nutné k tomu, aby ve věci
mohly rozhodnout“ . Nejvyšší správní soud
však důvod pro předložení věci Soudnímu
dvoru neshledal . Již ve svých dřívějších rozhodnutích, např . v citovaném rozsudku čj . 2
Ans 7/2010-175 nebo v rozsudku ze dne 21 . 3 .
2013, čj . 4 As 82/2012-90, totiž dovodil, že
uvedená směrnice 2003/98/ES podle své preambule a čl . 1 odst . 1 stanovuje pouze minimální pravidla, unijní standard, který si mohou státy upravit . Dle bodu 8 preambule také
platí, že „[o]patření členských států mohou
překračovat rámec minimálních standardů
stanovených touto směrnicí, aby umožnila
širší opakované použití“. Česká republika
rozšířila tato pravidla tím, že při novelizaci
zákona o svobodném přístupu k informacím
vypustila jedno omezující kritérium, konkrétně, že se nemá jednat o subjekty „průmyslové nebo obchodní povahy“ . Jak již bylo uvedeno, pojem veřejná instituce byl do zákona
o svobodném přístupu k informacím včleněn
ještě dříve, než nabyla účinnosti předmětná
směrnice 2003/98/ES . Úprava zákona o svobodném přístupu k informacím byla přijata na základě čl . 17 odst . 5 Listiny, nikoli na
základě společné evropské úpravy, přičemž
Listina představuje rovněž toliko minimální
standard, pod něhož nemůže zákonná úprava
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
jít . Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu
k principu důvěrnosti) a jak okruh povinných
subjektů, tak rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce . Účel a předmět úpravy
směrnice 2003/98/ES je také jiný a mnohem
užší, než je účel zákona o svobodném přístupu k informacím . Cílem směrnice 2003/98/
ES je odstranění překážek volného trhu, resp .
usnadnění tvorby informačních produktů
a služeb a zajištění účinného využívání dokumentů veřejného sektoru soukromými
společnostmi v zájmu rozvoje hospodářství
a zvýšení počtu pracovních míst . Cílem a účelem obecné úpravy svobodného přístupu
k informacím dle zákona o svobodném přístupu k informacím, jenž jde, co se týče rozsahu poskytovaných informací, jak nad rámec
Listiny, tak nad rámec směrnice 2003/98/ES,
je co nejširší realizace práva na informace .
Důvodem je, aby byla veřejnost informována
mj . o stavu společnosti, o využívání veřejných
financí a hospodaření s nimi, o chování státu,
resp . dalších veřejnoprávních subjektů při realizaci různých činností spadajících do jejich
kompetencí (s čímž souvisí i jejich majetková
účast v soukromoprávních subjektech) atd .,
což má následně vést k podnícení veřejnosti
k informované spoluúčasti na záležitostech
obecného zájmu; dochází tak k upevňování legitimity veřejné správy jako služby pro
veřejnost a také k upevňování důvěry veřejnosti k činnosti státu, územních samosprávních celků anebo dalších veřejných institucí .
Jsou tak naplňovány znaky demokratického
právního státu . Poněvadž navíc sama směrnice 2003/98/ES ve své preambuli (bod 9)
uvádí, že „[s]měrnice se opírá o platné režimy přístupu v členských státech a nemění
vnitrostátní předpisy o přístupu k dokumentům“ (zvýrazněno Nejvyšším správním
soudem), má Nejvyšší správní soud za to, že
Česká republika nebyla povinna transponovat směrnici 2003/98/ES takovým způsobem,
aby snížila standard poskytování informací,
který byl do té doby garantován, a tudíž není
ani povinna zrestriktivnit výklad pojmu veřejná instituce podle toho, jak volí svou pů-
sobnost předmětná směrnice 2003/98/ES
(definice pojmu „veřejnoprávní subjekt“) .
Z uvedeného je zřejmé, že výklad okruhu
povinných subjektů důsledně směřuje k naplnění smyslu právní úpravy o svobodném
přístupu k informacím . Právo na informace
je chápáno extenzivně, tedy tak, aby žadatel
jeho prostřednictvím mohl účinně zjistit, co
se děje na veřejnosti a v jeho okolí . Pokud jde
o výklad okruhu povinných subjektů, je ke
skutečně účinnému přístupu k informacím
nutné, aby tento okruh zahrnul i ty instituce,
do nichž stát či územní samosprávný celek
vstupuje, a to i nepřímo .
[53] Stěžovatelka také namítá, že na
zákon o svobodném přístupu k informacím je nutno nahlížet prismatem směrnice
2003/98/ES, která byla do českého právního
řádu transponována prostřednictvím zákona
č . 36/2006 Sb . Má také za to, že s ohledem na
tuto směrnici je namístě položit Soudnímu
dvoru Evropské unie předběžnou otázku, zda
může být čl . 2 odst . 1 a 2 této směrnice interpretován tak, že předpokládá své provedení
ustanovením, které by ukládalo povinnost
poskytovat informace vztahující se k veškeré
jejich činnosti také obchodním společnostem (jakožto osobám soukromého práva)
s určitou majetkovou účastí státu, jejichž účelem je výlučně podnikání, které nejsou financovány státem a ani v jejich představenstvu
nebo dozorčí radě nejsou členové jmenovaní
jinými veřejnoprávními subjekty . Pro účely
této směrnice se „subjektem veřejného sektoru“ rozumí „státní, regionální nebo místní
orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení
vytvořená jedním nebo několika takovými
orgány nebo jedním nebo několika tako-
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
vými veřejnoprávními subjekty“; „veřejnoprávním subjektem“ se rozumí „jakýkoliv
subjekt: a) zřízený za zvláštním účelem
uspokojování potřeb veřejného zájmu, který
nemá průmyslovou nebo obchodní povahu
a b) který má právní subjektivitu a c) je financován převážně státem, regionálními
nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty nebo je těmito subjekty
řízen, nebo v jeho správním, řídicím nebo
dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo
místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty“ . Nejvyšší správní soud prvně
připomíná svůj rozsudek ze dne 4 . 7 . 2007,
čj . 3 As 22/2006-138, č . 1321/2007 Sb . NSS,
dle kterého je „první a základní podmínkou
pro položení předběžné otázky krajským
soudem nebo Nejvyšším správním soudem
[…], že tyto soudy považují rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství o předběžné otázce za nutné k tomu, aby ve věci
mohly rozhodnout“ . Nejvyšší správní soud
však důvod pro předložení věci Soudnímu
dvoru neshledal . Již ve svých dřívějších rozhodnutích, např . v citovaném rozsudku čj . 2
Ans 7/2010-175 nebo v rozsudku ze dne 21 . 3 .
2013, čj . 4 As 82/2012-90, totiž dovodil, že
uvedená směrnice 2003/98/ES podle své preambule a čl . 1 odst . 1 stanovuje pouze minimální pravidla, unijní standard, který si mohou státy upravit . Dle bodu 8 preambule také
platí, že „[o]patření členských států mohou
překračovat rámec minimálních standardů
stanovených touto směrnicí, aby umožnila
širší opakované použití“. Česká republika
rozšířila tato pravidla tím, že při novelizaci
zákona o svobodném přístupu k informacím
vypustila jedno omezující kritérium, konkrétně, že se nemá jednat o subjekty „průmyslové nebo obchodní povahy“ . Jak již bylo uvedeno, pojem veřejná instituce byl do zákona
o svobodném přístupu k informacím včleněn
ještě dříve, než nabyla účinnosti předmětná
směrnice 2003/98/ES . Úprava zákona o svobodném přístupu k informacím byla přijata na základě čl . 17 odst . 5 Listiny, nikoli na
základě společné evropské úpravy, přičemž
Listina představuje rovněž toliko minimální
standard, pod něhož nemůže zákonná úprava
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
jít . Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu
k principu důvěrnosti) a jak okruh povinných
subjektů, tak rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce . Účel a předmět úpravy
směrnice 2003/98/ES je také jiný a mnohem
užší, než je účel zákona o svobodném přístupu k informacím . Cílem směrnice 2003/98/
ES je odstranění překážek volného trhu, resp .
usnadnění tvorby informačních produktů
a služeb a zajištění účinného využívání dokumentů veřejného sektoru soukromými
společnostmi v zájmu rozvoje hospodářství
a zvýšení počtu pracovních míst . Cílem a účelem obecné úpravy svobodného přístupu
k informacím dle zákona o svobodném přístupu k informacím, jenž jde, co se týče rozsahu poskytovaných informací, jak nad rámec
Listiny, tak nad rámec směrnice 2003/98/ES,
je co nejširší realizace práva na informace .
Důvodem je, aby byla veřejnost informována
mj . o stavu společnosti, o využívání veřejných
financí a hospodaření s nimi, o chování státu,
resp . dalších veřejnoprávních subjektů při realizaci různých činností spadajících do jejich
kompetencí (s čímž souvisí i jejich majetková
účast v soukromoprávních subjektech) atd .,
což má následně vést k podnícení veřejnosti
k informované spoluúčasti na záležitostech
obecného zájmu; dochází tak k upevňování legitimity veřejné správy jako služby pro
veřejnost a také k upevňování důvěry veřejnosti k činnosti státu, územních samosprávních celků anebo dalších veřejných institucí .
Jsou tak naplňovány znaky demokratického
právního státu . Poněvadž navíc sama směrnice 2003/98/ES ve své preambuli (bod 9)
uvádí, že „[s]měrnice se opírá o platné režimy přístupu v členských státech a nemění
vnitrostátní předpisy o přístupu k dokumentům“ (zvýrazněno Nejvyšším správním
soudem), má Nejvyšší správní soud za to, že
Česká republika nebyla povinna transponovat směrnici 2003/98/ES takovým způsobem,
aby snížila standard poskytování informací,
který byl do té doby garantován, a tudíž není
ani povinna zrestriktivnit výklad pojmu veřejná instituce podle toho, jak volí svou pů-
sobnost předmětná směrnice 2003/98/ES
(definice pojmu „veřejnoprávní subjekt“) .
Z uvedeného je zřejmé, že výklad okruhu
povinných subjektů důsledně směřuje k naplnění smyslu právní úpravy o svobodném
přístupu k informacím . Právo na informace
je chápáno extenzivně, tedy tak, aby žadatel
jeho prostřednictvím mohl účinně zjistit, co
se děje na veřejnosti a v jeho okolí . Pokud jde
o výklad okruhu povinných subjektů, je ke
skutečně účinnému přístupu k informacím
nutné, aby tento okruh zahrnul i ty instituce,
do nichž stát či územní samosprávný celek
vstupuje, a to i nepřímo .
[54] Dovolává-li se stěžovatelka citovaného nálezu Ústavního soudu sp . zn . I . ÚS
260/06 s tím, že nález zpochybnil možnost
rozšíření okruhu povinných subjektů o obchodní společnosti, Nejvyšší správní soud již
v citovaném rozsudku čj . 1 As 114/2011-121,
s odkazem na závěry citovaného rozsudku
osmého senátu Nejvyššího správního soudu
čj . 8 As 57/2006-67, uvedl základní důvody,
které vedly k odmítnutí restriktivního výkladu pojmu veřejná instituce . K argumentaci
stěžovatelky, že by pod tento pojem měly
být zařazeny toliko instituce „výlučně plnící
veřejné účely“, resp . vykonávající veřejnou
správu, zaujal Nejvyšší správní soud závěr již
v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 4/2009-93 .
Stěžovatelka v daném případě žádnou novou právně relevantní oponenturu nevznáší, Nejvyšší správní soud proto považuje za
nadbytečné v tomto rozsudku opakovat již
vyslovené a odkazuje na uvedená rozhodnutí .
Obecnou obavu stěžovatelky ohledně zneužití přístupu k informacím ostatními soutěžiteli Nejvyšší správní soud proto nesdílí,
vzhledem k omezením práva na informace
zákonem (např . právě pro případ obchodního tajemství) .
[54] Dovolává-li se stěžovatelka citovaného nálezu Ústavního soudu sp . zn . I . ÚS
260/06 s tím, že nález zpochybnil možnost
rozšíření okruhu povinných subjektů o obchodní společnosti, Nejvyšší správní soud již
v citovaném rozsudku čj . 1 As 114/2011-121,
s odkazem na závěry citovaného rozsudku
osmého senátu Nejvyššího správního soudu
čj . 8 As 57/2006-67, uvedl základní důvody,
které vedly k odmítnutí restriktivního výkladu pojmu veřejná instituce . K argumentaci
stěžovatelky, že by pod tento pojem měly
být zařazeny toliko instituce „výlučně plnící
veřejné účely“, resp . vykonávající veřejnou
správu, zaujal Nejvyšší správní soud závěr již
v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 4/2009-93 .
Stěžovatelka v daném případě žádnou novou právně relevantní oponenturu nevznáší, Nejvyšší správní soud proto považuje za
nadbytečné v tomto rozsudku opakovat již
vyslovené a odkazuje na uvedená rozhodnutí .
Obecnou obavu stěžovatelky ohledně zneužití přístupu k informacím ostatními soutěžiteli Nejvyšší správní soud proto nesdílí,
vzhledem k omezením práva na informace
zákonem (např . právě pro případ obchodního tajemství) .
[55] Nejvyšší správní soud, stejně jako již
v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 7/2010-175,
uvádí, že stěžovatelka upozorňuje na problémy údajně plynoucí z předchozích rozhodnutí ohledně její povahy; problémy které uvádí, jsou však buďto v podstatě hypotetické,
nebo velmi výrazně nadnesené (jak již bylo
uvedeno, například neúčast státu jakožto
většinového akcionáře při zrušení společnosti nebo rozhodování valné hromady o zásadních otázkách, jakými je například volba
členů vrcholných orgánů); v podrobnostech
odkazuje Nejvyšší správní soud na bod [25]
uvedeného rozsudku .
[56] Stěžovatelka namítá také porušení
svých ústavních práv . Konkrétně tvrdí, že došlo k porušení principu rovnosti v právech
bez náležitého důvodu, a tedy porušení čl . 1
a čl . 3 odst . 1 Listiny . Jak již Nejvyšší správní
soud uvedl, jedná se skutečně o jisté omezení
stěžovatelky v jejích právech, resp . uložení jí
více povinností než jiným akciovým společnostem, které veřejnými institucemi nejsou .
Neděje se tak však v důsledku libovůle, ale je
to dáno legitimním cílem, kterým je informování veřejnosti o působení společností, které
jsou fakticky nebo právně ovládané státem,
a naplňování ústavně zaručeného práva na informace jako jedné z garancí právního státu .
[57] Stěžovatelka dále namítá porušení
čl . 4 odst . 1 Listiny, konkrétně že jí jsou stanovovány povinnosti, aniž by to bylo dáno
zákonem, když nesplňuje kritéria stanovená
pro veřejnou instituci . Jak již bylo objasněno výše, poněvadž je stěžovatelka ovládána
státem a naplňuje rovněž kritéria stanovená Ústavním soudem, je veřejnou institucí,
a proto jsou povinnosti ukládané jí na základě
zákona o svobodném přístupu k informacím
zcela souladné s výhradou zákona obsaženou
v čl . 4 odst . 1 Listiny .
[57] Stěžovatelka dále namítá porušení
čl . 4 odst . 1 Listiny, konkrétně že jí jsou stanovovány povinnosti, aniž by to bylo dáno
zákonem, když nesplňuje kritéria stanovená
pro veřejnou instituci . Jak již bylo objasněno výše, poněvadž je stěžovatelka ovládána
státem a naplňuje rovněž kritéria stanovená Ústavním soudem, je veřejnou institucí,
a proto jsou povinnosti ukládané jí na základě
zákona o svobodném přístupu k informacím
zcela souladné s výhradou zákona obsaženou
v čl . 4 odst . 1 Listiny .
[58] Problematikou střetu svobody projevu a práva na informace s právem na ochranu osobnosti a soukromí se již mnohokrát
zabýval Ústavní soud a Nejvyšší správní soud
nemá důvod se od této judikatury odchýlit,
navíc za situace, je-li povinnost poskytovat
informace stěžovatelce uložena přímo zákonem, který umožňuje oprávněné odepření
některých informací ze zákonem uvedených
důvodů . Nejvyšší správní soud navíc stěžovatelku upozorňuje, že není předmětem tohoto
řízení posuzovat, zda bude povinna poskytnout určité druhy informací, které uvádí ve
své kasační stížnosti (obchodní plány, mzdy
apod .); předmětem tohoto řízení je toliko posoudit zákonnost stěžovatelčina rozhodnutí
SB ÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 6/2 016
o žalobcově žádosti, v níž žádal poskytnutí
kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků (tzv . pasporty paliva)
a analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE – 6
dodavatele Westinghouse pro reaktor VVER
1000 na jaderné elektrárně Temelín .
[59] Jak již bylo konstatováno v citovaném rozsudku čj . 2 Ans 7/2010-175, u stěžovatelky nedochází ani k porušení článku 11
Listiny . Ekonomické náklady, jež nese stěžovatelka při vyřizování žádostí, jsou „cenou“,
kterou veřejná instituce platí za transparenci veřejné správy . Jedná se o logický a zákonodárcem předvídaný důsledek možnosti
veřejnosti uplatňovat své ústavní právo na
informace, který rozhodnutím zákonodárce
ponese ta veřejnoprávní (výjimečně i jiná –
viz § 2 odst . 2 zákona o svobodném přístupu
k informacím) soukromoprávní entita . Na
SBÍRKA ROZHOD NUTÍ N SS 6 /2016
okraj lze poznamenat, že neúměrné náklady
na poskytování informací jsou řešitelné postupem podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím .
[60] Za této situace, kdy argumenty stěžovatelky nezměnily právní názor Nejvyššího
správního soudu ohledně její povahy jakožto
veřejné instituce, není zde důvod k využití
navrhovaného postupu podle § 17 odst . 1
s . ř . s ., aby věc byla předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu . Zároveň není dán ani
důvod k předložení návrhu na vypuštění slov
„veřejné instituce“ z § 2 odst . 1 zákona o svobodném přístupu k informacím podle čl . 95
odst . 2 Ústavy . Nejvyšší správní soud považuje toto ustanovení a provedený výklad pojmu
veřejná instituce za souladný s ústavním pořádkem, přičemž bylo postupováno mj . podle
již dříve vyslovených závěrů Ústavního soudu k výkladu tohoto ustanovení .
POZNÁMKY:
Nejvyšší správní soud, vázán rozsudkem
Soudního dvora ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic dospěl
k závěru, že městský soud při zrušení žalobou napadeného rozhodnutí vyšel dílem
i z úvah, které neobstály před Soudním dvorem a kasačním soudem . Nesprávnost těchto
dílčích úvah však ve svém výsledku nemohla
zvrátit zásadní důvody zrušujícího rozsudku
městského soudu . Je tomu tak proto, že napadené správní rozhodnutí bylo skutečně vydáno v rozporu s unijním právem, jak dovodil v přezkoumávaném rozsudku již městský
soud . č . 39/2001 Sb . a č . 61/2006 Sb .