30 Cdo 1589/2023-259
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců
Mgr. Viktora Sedláka a JUDr. Karla Svobody, Ph.D., v právní věci žalobce J. H.,
zastoupeného Mgr. Janou Gavlasovou, advokátkou se sídlem v Chýni, Západní 449,
proti žalovaným 1) České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1,
Letenská 525/15, a 2) České republice – Ministerstvu spravedlnosti, se sídlem v
Praze 2, Vyšehradská 427/16, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech
majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, za účasti vedlejších
účastníků na straně žalovaných I) městské části Praha 6, se sídlem v Praze 6,
Čs. armády 601/23, a II) hlavního města Prahy, se sídlem v Praze 1, Mariánské
náměstí 2/2, o zaplacení 60 000 Kč, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod
sp. zn. 74 C 88/2021, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 1. 12. 2022, č. j. 58 Co 322/2022-208, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2022, č. j. 58 Co 322/2022-208,
a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 29. 6. 2022, č. j. 74 C
88/2021-161, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu
řízení.
1. Žalobce se v řízení domáhá konstatování porušení svého práva na
spravedlivý proces a zaplacení částky 60 000 Kč, a to z titulu zadostiučinění
za nemajetkovou újmu, kterou měl utrpět v důsledku nepřiměřené délky řízení o
jeho žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k
informacím, vedeného před Úřadem městské části Praha 6.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne
29. 6. 2022, č. j. 74 C 88/2021-161, konstatoval, že ve vztahu mezi žalobcem a
druhou žalovanou došlo k porušení žalobcova práva na projednání věci v
přiměření lhůtě, a to konkrétně v řízení vedeném u Městského soudu v Praze pod
sp. zn. 11 A 5/2014 (výrok I), přičemž v rozsahu, v němž se žalobce po první a
druhé žalované domáhal zaplacení částky 60 000 Kč, žalobu zamítl (výrok II).
Současně s tím druhé žalované uložil povinnost nahradit žalobci náklady řízení
(výrok III), zatímco žalobci uložil povinnost nahradil náklady řízení vzniklé
první žalované a vedlejším účastníkům (výroky IV, V a VI).
3. V rámci skutkových zjištění, která soud prvního stupně učinil po
provedeném dokazování a na základě shodných tvrzení účastníků řízení, tento
soud zejména uvedl, že se žalobce dne 14. 10. 2013 obrátil na městskou část
Praha 6 se žádostí vycházející ze zákona č. 106/1999 Sb., v níž požadoval
sdělení informací souvisejících s usnesením Rady městské části Praha 6 ze dne
25. 9. 2013, č. 2653/13, které se týkaly samostatné působnosti dotčené městské
části. Tyto informace však žalobci v zákonné lhůtě poskytnuty nebyly, když mu
je Úřad městské části Praha 6 dne 29. 10. 2013 poskytnout odmítl, načež jeho
rozhodnutí bylo potvrzeno Magistrátem hlavního města Prahy ze dne 4. 12. 2013.
Žalobce proto dne 8. 1. 2014 podal proti posledně zmíněnému rozhodnutí správní
žalobu. Řízení o ní probíhalo u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 11 A 5/2014
a vyústilo v rozhodnutí ze dne 7. 4. 2016, jímž byla zmíněná rozhodnutí
Magistrátu hlavního města Prahy a Úřadu městské části Praha 6 zrušena a věc
byla vrácena prvostupňovému správním orgánu k dalšímu řízení. Toto soudní
řízení pravomocně skončilo dne 22. 4. 2016 a žalobce poté dne 30. 5. 2016
požadované informace obdržel. Soud prvního stupně rovněž zjistil, že žalobce v
minulosti adresoval městské části Praha 6 v souvislosti s pro něj neuspokojivým
průběhem stavebního řízení (týkajícího se domu obývaného jeho matkou) množství
žádostí o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., a následně tuto městskou
část, jakož i Magistrát hlavního města Prahy, Ministerstvo vnitra i další
státní orgány zahrnul desítkami podnětů, stížností a žádostí souvisejících s
jejich agendou, aniž by byl zřejmý význam takového množství podání. S městskou
částí Praha 6 žalobce vede též řadu sporů.
4. Nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou
předmětného řízení žalobce předběžně uplatnil dne 10. 6. 2016 u Ministerstva
vnitra, které dne 22. 11. 2016 jeho žádost částečně odmítlo a ve zbytku ji
postoupilo k vyřízení dotčeným územním samosprávným celkům.
5. Dále se soud prvního stupně zabýval otázkou, která organizační složka
státu je povolána v řízení za Českou republiku vystupovat, a to z pohledu
aplikace § 6 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při
výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně
zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(notářský řád), ve znění účinném do 31. 3. 2020 (dále též jen „OdpŠk“). Žalobce
sice v žalobě uvedl, že touto organizační složkou je Ministerstvo vnitra (svou
žalobu proto také původně podal u Obvodního soudu pro Prahu 7, v jehož obvodu
tato organizační složka státu sídlí), soud prvního stupně (jemuž zmíněný
obvodní soud věc následně postoupil jako soudu místně příslušnému se závěrem,
že za stát v řízení přísluší vystupovat Ministerstvu financí) však dospěl k
závěru, že příslušnou organizační složkou je jednak Ministerstvo financí (a to
v části týkající se nároku na náhradu nemajetkové újmy související s řízením,
jež bylo vedeno před správními orgány), jednak Ministerstvo spravedlnosti (v
části týkající se nároku, jehož vznik je odvozován od soudního řízení o správní
žalobě). V této souvislosti prvostupňový soud zdůraznil, že předmětem řízení
není jediný nárok vycházející z jednoho řízení, nýbrž nároky dva (tj. nárok
vycházející z újmy vzniklé v řízení spadajícím do samostatné působnosti
územního samosprávného celku na straně jedné a nárok vycházející z újmy, k
jejímuž vzniku došlo v rámci soudního řízení správního, tedy v působnosti
státu, na straně druhé), pročež není vyloučeno, aby za stát v řízení
vystupovaly dvě různé organizační složky. V případě nároku vztahujícího se ke
správnímu řízení je dle soudu prvního stupně namístě jednat za stát s
Ministerstvem financí, a to v souladu s § 6 odst. 3 OdpŠk, zatímco ohledně
nároku odvozeného od průběhu soudního řízení je za stát podle § 6 odst. 2 písm.
a) OdpŠk povoláno vystupovat Ministerstvo spravedlnosti.
6. Co se týče samotného nároku na náhradu nemajetkové újmy, soud prvního
stupně po právním posouzení uvedených skutečností, které vycházelo z aplikace
ustanovení OdpŠk, jež soud prvního stupně v rozsudku ocitoval, dospěl k závěru,
že žalobě lze vyhovět pouze zčásti, a to konkrétně ve vztahu k řízení, které
proběhlo před správním soudem. Zdůraznil přitom, že informace, které žalobce u
městské části Praha 6 požadoval, se týkaly platů jejích úředníků, a tedy
samostatné působnosti této městské části. Z toho plyne, že řízení, jež bylo o
jeho žádostech u Úřadu městské části Praha 6 vedeno, jakož i odvolací řízení
vedené u Magistrátu hlavního města Prahy, spadalo rovněž do režimu samostatné
působnosti. Za újmu, jež měla být žalobci v rámci tohoto řízení vedeného před
správními orgány způsobena, tudíž podle § 19 OdpŠk odpovídá příslušný územní
samosprávný celek, nikoliv stát. Ve vztahu k této části vzneseného nároku tudíž
Česká republika není pasivně věcně legitimovaná, pročež soud prvního stupně
žalobu vůči první žalované zamítl.
7. O pasivní věcné legitimaci České republiky lze dle prvostupňového
soudu uvažovat pouze ve vztahu k řízení, jež bylo vedeno před správním soudem;
tedy ve vztahu k druhé žalované. Podmínky vzniku odpovědnosti druhé žalované
přitom jsou naplněny. Celková délka řízení vedeného před správním soudem (tj.
dva a čtvrt roku) totiž byla nepřiměřená, a to vzhledem ke zjištěnému průtahu,
jehož se soud dopustil v době mezi doručením žaloby a nařízením prvního jednání
ve věci. Po právní stránce se sice nejednalo o věc zcela jednoduchou, neboť k
výkladu zákona č. 106/1999 Sb. se vyjadřoval i rozšířený senát Nejvyššího
správního soudu, současně ji však nelze hodnotit ani jako věc mimořádně
složitou. Žalobce svým jednáním k délce tohoto řízení nepřispěl, a to právě na
rozdíl od orgánu veřejné moci, který se v jeho průběhu dopustil výše zmíněného
průtahu. S poukazem na četnost řízení, která žalobce vede, nicméně soud prvního
stupně vyloučil, že by význam posuzovaného řízení pro žalobce byl zvýšený. V
této souvislosti zmínil rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2020, č.
j. 6 A 146/2018-83, z něhož mělo vyplynout, že se žalobce dopouští
„kverulantského jednání“, neboť městskou část Praha 6 i Magistrát hlavního
města Prahy zahrnuje desítkami podnětů, načež u něj dochází k řetězení řízení a
k vyvolávání množství soudních řízení, v nichž se domáhá náhrady újmy způsobené
státními orgány. Včasné nevyřízení jedné žádosti o informace týkající se odměn
úředníků městské části tudíž pro žalobce nemohlo mít zásadní význam. Přiměřenou
satisfakcí nemajetkové újmy, kterou žalobce nepřiměřenou délkou posuzovaného
řízení utrpěl, je tedy konstatování porušení jeho práva. Vzhledem k tomu, že
žalobcův nárok není promlčen, jak druhá žalovaná v řízení nedůvodně namítala,
proto soud prvního stupně ve vztahu k ní porušení žalobcova práva konstatoval,
zatímco ve zbytku představovaném požadavkem na zaplacení částky 60 000 Kč
žalobu rovněž zamítl.
8. K odvolání žalobce poté ve věci rozhodoval Městský soud v Praze jako
soud odvolací, který v záhlaví označeným rozsudkem rozsudek soudu prvního
stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl o povinnosti
žalobce nahradit žalovaným a vedlejším účastníkům náklady odvolacího řízení
(výrok II rozsudku odvolacího soudu).
9. Odvolací soud přisvědčil jak skutkovým závěrům soudu prvního stupně,
tak i jeho závěrům právním. Ztotožnil se přitom s názorem soudu prvního stupně,
v souladu s nímž jsou v daném řízení za žalovaný stát povolány vystupovat dvě
organizační složky, a to Ministerstvo financí a Ministerstvo spravedlnosti,
jakož i s jeho závěrem, že posuzované řízení je třeba rozdělit na dvě části s
tím, že ve vztahu ke každé z těchto částí je pasivně věcně legitimován jiný
subjekt, přičemž první žalovaná takovým subjektem není. Dále odvolací soud
souhlasil i s tím, že v části posuzovaného řízení, která probíhala před
správním soudem, došlo k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1
věty třetí OdpŠk, neboť délku tohoto úseku řízení je vzhledem ke zjištěnému
průtahu namístě považovat za nepřiměřenou. Satisfakce za tím způsobenou
nemajetkovou újmu, kterou soud prvního stupně žalobci přiznal vůči druhé
žalované, přitom přiměřeně odpovídá okolnostem projednávané věci. Žalobce sám
se sice na délce řízení negativně nepodílel, význam posuzovaného řízení pro něj
je však dle odvolacího soudu nepatrný, a to pro jeho sudičské jednání, když dle
svých vlastních tvrzení vedl za posledních deset let na dvacet řízení, což se
vymyká procesní aktivitě běžného účastníka. Shodně se soudem prvního stupně pak
odvolací soud v této souvislosti poukázal i na rozhodnutí Městského soudu v
Praze ze dne 30. 1. 2020, č. j. 6 A 146/2018-83, a dodal, že skutečnost, že
žalobce vede proti České republice, městské části Praha 6 nebo proti hlavnímu
městu Praze velký počet řízení (která jsou dílem skončená a dílem stále
probíhají), je mu známa též z jeho vlastní úřední činnosti, konkrétně z
rozhodnutí vydaného ve věci vedené pod sp. zn. 14 Co 78/2022, v němž je obsažen
výčet desítek řízení o žalobách, které žalobce podal od roku 2019 v souvislosti
se svými žádostmi o informace podle zákona č. 106/1999 Sb.
II. Dovolání a vyjádření k němu
10. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce včasným dovoláním, a to v
jeho výroku I, kterým byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen.
11. Přípustnost podaného dovolání předně dovodil ze skutečnosti, že se
odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu při řešení
otázky, zda lze řízení o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb.
rozdělit pro účely nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené jeho
nepřiměřenou délkou na dvě samostatná řízení, ke kterým se tak váží dva
samostatné nároky na odškodnění zmíněné újmy, jakož i s tím související otázky,
jaká organizační složka je v řízení o tomto nároku (těchto nárocích) oprávněna
za stát jednat. Závěry, ke kterým odvolací soud při řešení uvedených otázek
dospěl a které žalobce považuje za nesprávné (tj. rozdělení posuzovaného řízení
na dvě části s tím, že za stát v řízení jednají dvě různé organizační složky
státu), jsou dle jeho názoru konkrétně v rozporu s nálezem Ústavního soudu ze
dne 14. 10. 2020, sp. zn. II. ÚS 570/20, a rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 9.
12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, v souladu s nimiž je na celé předmětné
řízení třeba hledět jako na jeden celek, a to včetně proběhnuvšího řízení před
správním soudem, jakož i v rozporu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 15. 7.
2015, sp. zn. 30 Cdo 1382/2014, ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014, a
ze dne 21. 2. 2017, sp. zn. 30 Cdo 519/2015, a dále s usnesením téhož soudu ze
dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2577/2016, z nichž plyne, že za stát může
ohledně téhož nároku jednat jen jedna organizační složka.
12. Od ustálené judikatury dovolacího soudu představované zejména jeho
rozsudkem ze dne 30. 1. 2019, sp. zn. 30 Cdo 4910/2017, ze dne 30. 5. 2018, sp.
zn. 30 Cdo 2531/2016, a ze dne 16. 9. 2021, sp. zn. 30 Cdo 630/2020, se dle
žalobcova názoru odvolací soud odchýlil rovněž při řešení otázky významu
předmětu posuzovaného řízení pro poškozeného, resp. Při hodnocení žalobcova
jednání jako jednání sudičského (litigiózního). K tomuto závěru totiž odvolací
soud dospěl bez tohoto, aby provedl dokazování zaměřené na množství žalobcem
vedených sporů v určitém časovém období, na jejich úspěšnost a na důvody
podávání těchto žalob. Kromě toho uvedený závěr nelze založit na argumentaci
opírající se o řízení, která dosud nebyla ukončena, jak odvolací soud učinil.
Pokud odvolací soud v této souvislosti zmínil soudní rozhodnutí, ze kterých své
závěry týkající se charakteru žalobcova jednání čerpal, pak jimi řádné
dokazování v řízení neprovedl.
13. Žalobce proto navrhl, aby dovolací soud rozhodnutí odvolacího soudu,
jakož i soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu
řízení.
14. K dovolání se vyjádřila první žalovaná, která vyslovila přesvědčení,
že je napadený rozsudek věcně správný s tím, že se odvolací soud při řešení
otázek, jež žalobce v dovolání zformuloval, od judikatury Nejvyššího soudu
neodchýlil. Žalobce v řízení vznesl dva nároky (oba vůči České republice), z
nichž první se týkal správního řízení probíhajícího v režimu samostatné
působnosti územního samosprávného celku a druhý navazujícího soudního řízení.
Oba tyto nároky je třeba posuzovat samostatně, pročež je namístě, aby za stát v
řízení vystupovalo více jeho organizačních složek, a to každá ve vztahu k
jednomu z těchto nároků. Stran nároku připadajícího na správní řízení přitom
Česká republika není pasivně věcně legitimovaná, a proto zde za stát jedná
Ministerstvo financí. K otázce hodnocení žalobcova jednání jako sudičského
první žalovaná uvedla výčet řízení, ve kterých žalobce dle jejích informací
získaných z rozsudku Městského soudu ze dne 8. 4. 2022, sp. zn. 14 Co 78/2022,
vystupoval taktéž v procesním postavení žalobce a jejichž společným
jmenovatelem je skutečnost, že informace, za jejichž opožděné poskytnutí
žalobce žádal přiznání náhrady nemajetkové újmy, pro něj měly „zanedbatelný až
nulový“ význam. Zároveň dodala, že žalobce institut svobodného přístupu k
informacím zneužívá. První žalovaná proto závěrem navrhla, aby dovolací soud
podané dovolání odmítl, eventuálně zamítl.
15. Druhá žalovaná ani vedlejší účastníci se k dovolání nevyjádřili.
III. Přípustnost dovolání
16. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1.
2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
17. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za
splnění podmínky povinného zastoupení podle § 241 odst. 1 a 4 o. s. ř. Nejvyšší
soud se proto po zkonstatování, že dovolání obsahuje všechny náležitosti
vyžadované § 241a odst. 2 o. s. ř., dále zabýval tím, zda se jedná o dovolání
přípustné.
18. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
19. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
20. Žalobcovo dovolání není přípustné v rozsahu směřujícím proti části
výroku I napadeného rozsudku odvolacího soudu, kterou byl rozsudek soudu
prvního stupně potvrzen ve výrocích III až VI týkajících se nákladů řízení,
neboť tak stanoví § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. Tato skutečnost nicméně
nebrání tomu, aby v případě, bude-li napadené rozhodnutí podle § 243e odst. 1
o. s. ř. zrušeno ve výroku o věci samé, dopadl tentýž procesní následek i na
nákladový výrok jako na výrok závislý (akcesorický).
21. Ve zbývajícím rozsahu však dovolání přípustné je, neboť při řešení
otázky, zda lze řízení o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb.
rozdělit pro účely nároku na náhradu nemajetkové újmy způsobené jeho
nepřiměřenou délkou na dvě samostatná řízení, ke kterým se váží dva samostatné
nároky na odškodnění zmíněné újmy, jakož i otázky, jaká organizační složka je v
řízení o tomto nároku oprávněna za stát jednat, a dále otázky týkající se
hodnocení žalobcova jednání jako jednání sudičského se odvolací soud odchýlil
od ustálené judikatury Nejvyššího soudu.
IV. Důvodnost dovolání
22. Dovolání je důvodné.
23. Podle § 1 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem
za škodu způsobenou při výkonu státní moci (odstavec 1). Územní samosprávné
celky odpovídají za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při
výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti (odstavec
2). Stát a územní celky v samostatné působnosti hradí za podmínek stanovených
tímto zákonem též vzniklou nemajetkovou újmu (odstavec 3).
24. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou
nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení
povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě.
Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu,
považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon
nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
25. Podle § 22 odst. 1 OdpŠk územní celky v samostatné působnosti
odpovídají za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním
postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v
zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání
rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení
povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
26. Podle § 26 OdpŠk pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy
upravené v tomto zákoně občanským zákoníkem.
27. Podle § 31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto
zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu (odstavec 1).
Zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno
nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako
dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k
závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo
(odstavec 2). V případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním
postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a
třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke
konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti
řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu,
zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d)
postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro
poškozeného (odstavec 3).
28. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 14. 10. 2020, sp. zn. II. ÚS
570/20, uvedl, že „z ústavního pořádku vyplývá, že každý má v řízení, v jehož
rámci rozhodují orgány veřejné správy o jeho základních právech a svobodách,
právo na projednání věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny.
Při porušení tohoto práva – nepřiměřenou délkou takového řízení – pak dotčenému
jednotlivci svědčí právo na náhradu škody způsobené mu nesprávným úředním
postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Při rozhodování o zadostiučinění za
nemajetkovou újmu vzniklou nesprávným úředním postupem nelze odhlížet od toho,
že bylo ve správním řízení rozhodováno o základním právu nebo svobodě, a proto
je povinností obecných soudů zohlednit celkovou délku řízení, jež teprve ve
svém souhrnu vedlo k realizaci základního práva; jinak se obecné soudy dopustí
nepřípustného snížení procesní ochrany dotčeného jednotlivce. Na správní řízení
o základních právech a svobodách, jakož i na případné navazující soudní řízení,
je tedy třeba z ústavněprávního hlediska nahlížet jako na řízení jediné. Není-
li jeho délka přiměřená, uplatní se vzhledem k zásadnímu významu základních
práv a svobod v souladu s čl. 38 odst. 2 Listiny domněnka vzniku nemajetkové
újmy. Přitom není třeba zkoumat, zda předmětem řízení bylo ‚občanské právo nebo
závazek‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a judikatury Evropského soudu pro
lidská práva. Samotné posouzení existence podmínek pro vznik odpovědnosti státu
za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem v konkrétním případě je pak v
pravomoci obecných soudů“ (viz bod 66 odůvodnění uvedeného nálezu).
29. Nejvyšší soud na citovaný nález Ústavního soudu posléze reagoval
rozsudkem velkého senátu ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020,
uveřejněným pod číslem 45/2021 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, v němž
mimo jiné uvedl, že „nevidí jinou možnost, než se odchýlit i od závěrů
uvedených v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 a v judikatuře Nejvyššího soudu
vícekrát opakovaných o tom, že na ta správní řízení, která věcně nespadají pod
čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jejichž předmětem je základní právo či svoboda, nelze
aplikovat § 13 odst. 1 větu třetí zákona č. 82/1998 Sb. a posuzovat tak
přiměřenost jejich délky“, přičemž uzavřel, že: „právo na projednání věci v
přiměřené době, které je obsahově shodné s právem na projednání věci bez
zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, mají účastníci správních
řízení, na něž dopadá čl. 6 Úmluvy, nebo jejichž předmětem je základní právo
nebo svoboda, a to bez ohledu na to, zda na daná správní řízení navazoval či
nenavazoval soudní přezkum“.
30. Výše uvedený závěr přitom Ústavní soud přijal právě na podkladě
řízení o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., k němuž se vztahuje
i nyní posuzovaný nárok dovolatele. V bodě 60 odůvodnění citovaného nálezu k
tomu Ústavní soud konkrétně uvedl: „Předmětem správních řízení zahájeným
žádostmi stěžovatelů bylo jejich základní právo na informace dle čl. 17
Listiny. V tomto správním řízení, jakož i v navazujících řízeních před
správními soudy, měli stěžovatelé právo na projednání věci v přiměřené lhůtě,
plynoucí z čl. 38 odst. 2 Listiny. Na tato řízení je přitom třeba z
ústavněprávního hlediska nahlížet jako na jediné řízení od okamžiku podání
žádosti až do okamžiku poskytnutí informace.“
31. Z uvedené judikatury Nejvyššího soudu a Ústavního soudu tedy plyne
závěr, v souladu s nímž otázku přiměřenosti délky řízení o poskytnutí informace
podle zákona č. 106/1999 Sb. je třeba posoudit vždy ve vztahu k celé délce
tohoto řízení, nikoliv pouze ve vztahu k té jeho dílčí etapě, jež probíhala buď
jen před správními orgány nebo jen před soudem v rámci soudního přezkumu
realizovaného ve správním soudnictví. Na tomto závěru nic nemění ani
skutečnost, že dotčené řízení částečně probíhalo před správními orgány v rámci
samostatné působnosti územních samosprávných celků, neboť, jak patrno z
rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 4. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1297/2020, i v
takovém případě je nutné vyhovět závěru Ústavního soudu, že daná řízení mají
být při zhodnocení přiměřenosti jejich délky posuzovaná jako celek.
32. Pakliže se tedy odvolací soud, stejně jako soud prvního stupně, při
řešení otázky přiměřenosti délky posuzovaného řízení a na ni navazující otázky
stanovení odpovídajícího zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou
zjištěným nesprávným úředním postupem ve smyslu § 31a odst. 3 OdpŠk omezil
pouze na zhodnocení délky a průběhu té jeho fáze, která se váže toliko k
řízení vedenému před soudem, zatímco části tohoto řízení, které probíhaly před
správními orgány (před i po zmíněném soudním řízení), do tohoto svého závěru
nepromítl, nemůže napadené rozhodnutí z pohledu uvedených judikatorních závěrů
obstát.
33. Odpověď na otázku, zda, respektive v jakém rozsahu, lze žalobě na
odškodnění předmětné nemajetkové újmy vyhovět v situaci, kdy je jinak důvodný
nárok uplatněn pouze vůči státu, a nikoliv i vůči příslušnému územnímu
samosprávnému celku, který v řízení rozhodoval v rámci své samostatné
působnosti, se přitom rovněž podává z již zmíněného rozsudku Nejvyššího soudu
ze dne 28. 4. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1297/2020. V souladu s tímto rozhodnutím
totiž v případě nepřiměřené délky řízení, které částečně probíhalo před
správními orgány v jejich samostatné působnosti a částečně před soudy, vznikla
s tím související újma v důsledku působení několika škůdců (územních
samosprávných celků a státu). V návaznosti na tuto skutečnost pak Nejvyšší soud
ve zmíněném rozhodnutí dále uvedl, že jelikož zákon č. 82/1998 Sb. pro případ
plurality škůdců nenabízí zvláštní řešení, je třeba odpovědnost územních
samosprávných celků a státu v tomto případě posoudit dle obecných pravidel (§
2915 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, dále jen „o. z.“). Použitelnost
odkazovaného § 2915 o. z. na daný případ odpovědnosti (ve spojení s § 26 OdpŠk)
ostatně připouští i odborná literatura (srov. IŠTVÁNEK, František, SIMON, Pavel
a KORBEL, František. Zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem: komentář. 2. vydání.
Praha: Wolters Kluwer, 2020, s. 225-226, ISBN 978-80-7598-854-6). Ani tento
závěr ustálené judikatury dovolacího soudu však napadené rozhodnutí
34. Podle § 6 OdpŠk, ve znění účinném do 31. 3. 2020 (viz přechodné
ustanovení čl. III zákona č. 118/2020 Sb., jakož i skutečnost, že řízení v této
věci bylo zahájeno dne 24. 4. 2017), ve věcech náhrady škody způsobené
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o regresních úhradách jednají
jménem státu ministerstva a jiné ústřední správní úřady (odstavec 1). Úřadem
podle odstavce 1 je a) Ministerstvo spravedlnosti, došlo-li ke škodě v
občanském soudním řízení nebo v trestním řízení, a dále v případech, kdy bylo
soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o
žalobě proti rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti, a v případech,
kdy škoda byla způsobena notářem nebo soudním exekutorem, b) příslušný úřad,
došlo-li ke škodě v odvětví státní správy, jež náleží do jeho působnosti, a
dále v případech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné
rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí vydanému v odvětví
státní správy, jež náleží do působnosti tohoto úřadu (odstavec 2). Není-li
možno příslušný úřad určit podle odstavce 2, jedná za stát Ministerstvo financí
(odstavec 3). Bylo-li nezákonné rozhodnutí vydáno Českou národní bankou nebo na
základě mezinárodní smlouvy orgánem dohledu nad finančním trhem jiného
členského státu Evropské unie nebo došlo-li u České národní banky nebo tohoto
orgánu dohledu k nesprávnému úřednímu postupu, jedná za stát Česká národní
banka (odstavec 4).
35. Soudní judikatura dovodila, že v případě, kdy je proti státu
uplatňován pouze jediný nárok, a to i v případě, že k jeho vzniku došlo v
působnosti dvou nebo více organizačních složek státu, může za stát v řízení
jednat jen jedna organizační složka státu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 25. 6. 2013, sp. zn. 25 Cdo 3495/2012). Pokud je však žalobou uplatňováno
více samostatně vymezených nároků vůči státu najednou (objektivní kumulace
nároků), účast více různých organizačních složek státu v řízení již vyloučena
není, bude-li každá z těchto složek jednat ohledně toho nároku, jenž vznikl v
jejím resortu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30
Cdo 968/2014, a ze dne 25. 6. 2014, sp. zn. 30 Cdo 493/2013, nebo usnesení
Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2577/2016, a ze dne 30. 1.
2019, sp. zn. 30 Cdo 665/2017).
36. Přestože v nyní posuzované věci řízení probíhalo částečně před
správními orgány a částečně před soudy, situace, v níž by za žalovanou mělo
jednat více organizačních složek, nenastává. Je tomu tak nejen proto, že
předmětem tohoto řízení je pouze jeden nárok, ale i proto, že posuzované řízení
před správními orgány spadalo do samostatné působnosti územních samosprávných
celků (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 1. 2021, sp. zn. 30
Cdo 1646/2019). Odpovědnost za délku této části řízení tudíž nesou územní
samosprávné celky. Naopak za délku řízení probíhající před soudy odpovídá Česká
republika, za níž je ohledně tohoto nároku příslušné podle citovaného § 6 odst.
1, 2 písm. a) OdpŠk jednat pouze Ministerstvo spravedlnosti (srov. též závěr
vyslovený v již zmíněném rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 4. 2021, sp. zn.
30 Cdo 1297/2020). Skutečnost, že žalobce žádný požadavek vůči územnímu
samosprávnému celku v tomto řízení nevznáší, nýbrž žaluje samotný stát, přitom
na uvedeném závěru nic nemění. I nadále se jedná o jeden nárok s tím, že
otázku, v jakém rozsahu může být žaloba úspěšná, směřuje-li jen vůči jednomu ze
škůdců, kterým je stát jednající prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti,
je, jak již bylo uvedeno shora, třeba vyřešit postupem podle § 2915 o. z. Závěr
soudů obou stupňů, podle kterého ve vztahu k části předmětu řízení týkající se
té fáze posuzovaného řízení, jež probíhala před správními orgány, vystupuje v
tomto řízení za stát Ministerstvo financí, proto není správný.
37. Úvaha soudů nižších stupňů o tom, že pokud poškozený vede větší
množství sporů (několik desítek), staví jej to ve vztahu k prožívání intenzity
újmy způsobené případnou nepřiměřenou délkou jednoho z vedených řízení do jiné
pozice, než v jaké by se nacházela osoba účastná jediného či několika mála
soudních řízení, je správná a souladná s dlouhodobě zastávaným názorem
dovolacího soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 8. 2013, sp. zn.
30 Cdo 1661/2013, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením
Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. III. ÚS 1129/14, a ze dne 23. 11.
2022, sp. zn. 30 Cdo 2259/2022, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 4.
2014, sp. zn. 30 Cdo 3725/2013, proti němuž podaná ústavní stížnost byla
odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2015, sp. zn. I. ÚS 2578/14).
Pro účely výrazné úpravy hodnocení kritéria významu posuzovaného řízení pro
poškozeného [§ 31a odst. 3 písm. e) OdpŠk] odůvodněné závěrem, že se poškozený
uchyluje též k sudičskému (litigióznímu) jednání, tedy při úpravě, ke které v
napadeném rozsudku přistoupil ve shodě se soudem prvního stupně i odvolací
soud, však nelze pouze s touto úvahou vystačit, není-li současně doprovázena
zjištěními o tom, že poškozený podával mimořádně vysoký počet žalob (v řádu
desítek či stovek za relevantní časové období), z nichž většina byla neúspěšná
(srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 5246/2017,
nebo ze dne 18. 11. 2020, sp. zn. 30 Cdo 674/2020). Na takovém zjištění však
odvolací soud (stejně jako soud prvního stupně) svůj závěr nezaložil, omezil-li
se jen na výčet spisových značek, pod nimiž jsou řízení iniciovaná žalobcem u
Městského soudu v Praze vedena, přičemž nejenže se nezabýval tím, zda se
jednalo o řízení pro žalobce úspěšná či neúspěšná, ale nadto mezi tato řízení
zahrnul i ta, která dosud ani pravomocně skončena nebyla. Rovněž i v tomto
směru je tedy právní posouzení věci odvolacím soudem nesprávné.
38. Podle § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. je-li dovolání přípustné,
dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2
písm. a) a b) a § 229 odst. 3, jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za
následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Jak žalobce v dovolání namítl a jak
současně vyplývá i z napadeného rozhodnutí, zjištění o tom, že žalobce se
účastní většího množství soudních řízení, odvolací soud učinil jednak z
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2020, č. j. 6 A 146/2018-83,
jednak z rozsudku téhož soudu ze dne 8. 4. 2022, sp. zn. 14 Co 78/2022.
Přestože na první ze zmíněných rozsudků odvolací soud poukázal v souvislosti se
zjištěními soudu prvního stupně, která jako správná převzal a z nichž vycházel,
z obsahu protokolů o jednáních, jež se před soudem prvního stupně konala ve
dnech 1. 6. 2022 a 29. 6. 2022 (viz č. l. 148 až 149 spisu a č. l. 158 až 160
spisu), neplyne, že by soud prvního stupně důkaz tímto rozhodnutím skutečně
podle § 129 odst. 1 o. s. ř. provedl. Takové dokazování pak neprovedl ani
odvolací soud, jak se podává z přepisu zvukového záznamu z jednání, které se
před tímto soudem konalo dne 1. 12. 2022. Z téhož přepisu se současně podává,
že dokazování nebylo provedeno ani druhým ze zmíněných rozhodnutí, z něhož
poprvé vycházel až odvolací soud. V této souvislosti je nicméně na místě
poukázat na znění § 121 o. s. ř., podle kterého není třeba dokazovat
skutečnosti obecně známé nebo známé soudu z jeho činnosti, jakož i právní
předpisy uveřejněné nebo oznámené ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv nebo v
předcházející obdobné sbírce. Skutečnosti, které jsou známy soudu z jeho úřední
činnosti (tzv. soudní notoriety), tedy dokazovány být nemusí. Pro takový případ
však platí, že účastníkům řízení musí být v rámci principu předvídatelnosti
rozhodnutí umožněno, aby se k těmto skutečnostem v průběhu řízení vyjádřili s
tím, že jim musí být poskytnut prostor k tomu, aby případně dokazovali, že
poznatek o tzv. úředně známé skutečnosti není správný (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2022, sp. zn. 30 Cdo 3060/2021). Žádný údaj o
tom, že by soud prvního stupně, potažmo odvolací soud ve vztahu k předmětným
rozhodnutím takovouto možnost účastníkům poskytl, a to tím, že by jim v průběhu
řízení zpřístupnil informaci, že z těchto rozhodnutí bude při posuzování dané
věci vycházet, však z výše zmíněných protokolů, resp. z přepisu zvukového
záznamu pořízeného z jednání odvolacího soudu rovněž neplyne. Účastníkům řízení
tak byla odňata možnost se k těmto skutečnostem vyjádřit, čímž odvolací soud
řízení zatížil vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
39. Nejvyšší soud proto rozsudek odvolacího soudu podle § 243e odst. 1
o. s. ř. zrušil. Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí
odvolacího soudu, platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil
dovolací soud v souladu s § 243e odst. 2 o. s. ř. i toto rozhodnutí a věc
vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Oba rozsudky byly zrušeny i v
rozsahu, v němž se týkaly již vysloveného konstatování porušení žalobcova práva
na projednání věci v přiměřené lhůtě, neboť se jedná o případ, kdy způsob
vypořádání vztahu mezi účastníky vyplývá z právního předpisu, jak to mají na
mysli § 153 odst. 2 o. s. ř., pročež podle § 242 odst. 2 písm. c) o. s. ř.
dovolací soud není vázán rozsahem, ve kterém se dovolatel domáhá přezkoumání
vydaného rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího soudu dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30
Cdo 3850/2014, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č.
37/2015, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního
soudu ze dne ze dne 23. 4. 2015, sp. zn. III. ÚS 373/15).
40. Soudy nižších stupňů jsou nyní ve smyslu § 243g odst. 1 části první
věty za středníkem o. s. ř., ve spojení s § 226 o. s. ř., vázány právním
názorem dovolacího soudu, jenž byl v tomto rozsudku vysloven.
41. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
soud v novém rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 8. 8. 2023
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu