30 Cdo 4815/2015
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a
soudců JUDr. Pavla Simona a JUDr. Bohumila Dvořáka, Ph.D., LL.M., ve věci
žalobce Mgr. M. Š., proti žalované České republice – Ministerstvu vnitra, se
sídlem v Praze 7, Nad Štolou 3, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u
Obvodního soudu pro Prahu 2, pod sp. zn. 10 C 20/2012, o dovolání žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2015, č. j. 25 Co 10/2015-193,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2015, č. j. 25 Co 10/2015-193, a
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 25. 3. 2014, č. j. 10 C
20/2012-153, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 7 k dalšímu
řízení.
Obvodní soud pro Prahu 7 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 25. 3. 2014, č. j. 10 C 20/2012-153, konstatoval, že v souvislosti s vydáním
usnesení Policie ČR Správy hlavního města Prahy ze dne 17. 3. 2008, č. j. PSP-5420/ČJ-2008-01-Č106, bylo porušeno právo žalobce (výrok I), uložil
žalované povinnost zaplatit žalobci úrok z prodlení ve výši 7,75 % p. a. z
částky 2 002 Kč od 1. 1. 2011 do 31. 1. 2011 (výrok II), zamítl žalobu v části,
jíž se žalobce domáhal konstatování, že průběhem správního řízení zahájeného
dne 14. 12. 2005 na základě žádosti žalobce o poskytnutí informace podané u
Obvodního ředitelství Policie České republiky Praha II, a u Policie České
republiky, Správy hlavního města Prahy, o obsahu všech spisů skupiny kontroly a
stížností bývalého Obvodního ředitelství Policie ČR, Praha 5, nepřiměřenou
délkou tohoto správního řízení, průtahy v něm a nečinností bylo porušeno
základní právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě a bez zbytečných
průtahů, a konstatování, že pozměňováním obsahu správního spisu Policie ČR
záměnou listin prokazujících, že o odvolání žalobce ze dne 6. 6. 2006 nebylo
rozhodnuto v zákonné lhůtě a nastala tak fikce vydání negativního fiktivního
rozhodnutí v odvolacím řízení, bylo zároveň porušeno základní právo žalobce na
soudní a jinou právní ochranu, a na spravedlivé řízení zaručené čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o
ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), uložení
povinnosti žalované omluvit se žalobci doporučeným, datovaným a podpisem
oprávněné úřední osoby a otiskem úředního razítka opatřeným dopisem a uložení
povinnosti žalované zaplatit žalobci částku 100 000 Kč s příslušenstvím (výrok
III) a žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení (výrok IV). Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) v záhlaví uvedeným rozsudkem
změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výrocích I a III tak, že konstatoval,
že nepřiměřenou délkou správního řízení zahájeného dne 14. 12. 2005 na základě
žádosti žalobce o poskytnutí informace podané u Obvodního ředitelství Policie
ČR Praha II a u Policie ČR, Správy hlavního města Prahy, o obsahu všech spisů
skupiny kontroly a stížností bývalého Obvodního ředitelství Policie ČR Praha 5,
bylo porušeno základní právo žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě;
jinak rozsudek soudu prvního stupně ve výroku pod bodem III potvrdil (výrok I),
a žádnému z účastníků nepřiznal náhradu nákladů řízení před soudem prvního
stupně (výrok II) ani odvolacím soudem (výrok III). Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, podle nichž
dne 14. 12. 2005 podal žalobce u Obvodního ředitelství Policie ČR Praha II
žádost o poskytnutí informace o celém obsahu všech spisů skupiny kontroly a
stížností, jež byly podány 13 v odůvodnění rozsudku jmenovanými osobami,
přičemž ani jednou z těchto osob nebyl žalobce (dále jen „posuzované řízení“).
Soudy nižších stupňů podrobně popsaly průběh posuzovaného řízení, když ve věci
opakovaně rozhodovaly Obvodní ředitelství Policie ČR Praha II; Policie ČR,
Správa hlavního města Prahy; Městský soud v Praze a rovněž Nejvyšší správní
soud. Dne 10. 4. 2008 se žalobce odvolal proti usnesení Policie ČR, Správy hl. m. Prahy, ze dne 17. 3. 2008, a dne 21. 4. 2008 podal námitky proti rozhodnutí
téhož orgánu ze dne 18. 3. 2008. V obou případech Ministerstvo vnitra žalobci
bez formálního rozhodnutí sdělilo, že není k policii nadřízeným orgánem a není
k rozhodování v této věci v žádném směru příslušné. Dne 2. 2. 2010 rozhodla
Policie ČR, Obvodní ředitelství policie Praha II, tak, že žádosti žalobce
zčásti nevyhověla. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 1. 3. 2010
odvolání a dne 26. 3. 2010 do stížnostních spisů nahlédl bez omezení, přičemž
měl k dispozici úplné kopie spisů, o něž žádal. Skutková zjištění soudu prvního
stupně odvolací soud doplnil o zjištění následující. Dne 20. 2. 2008 žalobce
požadoval úplnou kopii spisového materiálu č. j. ORII-103/SKS-2006. Po
nahlédnutí do spisu namítl, že je tento neúplný. Chyběl záznam o částečném
poskytnutí informací, které proběhlo již v roce 2006, a nenacházel se zde ani
záznam o úhradě za poskytnutí neúplných informací. Následně probíhalo šetření o
chybějící písemnosti. Dopisem ze dne 20. 3. 2008 byl žalobce vyrozuměn o tom,
že správní spis byl doplněn o chybějící písemnosti s tím, že doplněný spis je
předkládán Městskému soudu v Praze. Takto ohraničené řízení zhodnotil odvolací soud (ve shodě se soudem prvního
stupně) jako jediné řízení trvající 4 roky a 3 měsíce a nadále formálně
trvající ve vztahu k odvolání žalobce ze dne 10. 4. 2008 a námitkám ze dne 21. 4. 2008. Dobu trvání posuzovaného řízení považoval odvolací soud (i potud
shodně jako soud prvního stupně) za nepřiměřenou, přičemž zohlednil, že žalobce
se na délce řízení nepodílel, žalobci nelze přikládat k tíži užití opravných
prostředků a že řízení nebylo složitým. S poukazem na ustálenou judikaturu
Nejvyššího soudu uvedl, že nepřiměřená délka posuzovaného řízení znamená pro
žalobce morální újmu, přičemž žádné důkazy v tomto ohledu nevyžadoval. Dospěl k
závěru (rovněž shodně se soudem prvního stupně), že v daném případě postačuje
jako dostatečný prostředek nápravy satisfakce formou konstatování porušení
práva. Na rozdíl od soudu prvního stupně však odvolací soud nepovažoval po
obsahové stránce dostatečným konstatování porušení práva, jež bylo žalobci
poskytnuto již žalovanou, a proto žalobci přiznal konstatování porušení práva
ve výroku svého rozhodnutí, jak bylo uvedeno výše. Odškodnění formou
konstatování porušení práva odvolací soud shledal dostatečným s ohledem na
kritérium významu řízení pro žalobce, jenž byl pro žalobce zcela zanedbatelný. Odvolací soud přihlédl k mimořádné procesní aktivitě žalobce jak v řízeních
soudních, tak v řízeních před správními orgány, ve vztahu k nimž se pak žalobce
z důvodů různě tvrzených nesprávných postupů či nezákonných rozhodnutí domáhá v
soudních řízeních opakované náhrady škody či nemajetkové újmy, přičemž poukázal
na okolnost, že k přístupu žalobce se vyjádřil již rovněž Ústavní soud (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. III. ÚS 2791/08). Význam
řízení tak je pro žalobce podstatnou měrou snižován. K dané okolnosti odvolací
soud přihlédl i bez tvrzení žalované, neboť tato skutečnost byla soudu známa z
jeho činnosti. Odvolací soud nepovažoval za nutné žalobce s těmito skutečnostmi
seznámit, neboť sám žalobce je o své procesní aktivitě nepochybně dobře
informován. Zanedbatelný význam řízení pro žalobce shledal odvolací soud také v
tom, že dané spisy, do nichž žalobce požadoval nahlédnout, se týkaly stížností
na postup policistů, které přitom sám nepodával.
Podané stížnosti se tak
žalobce týkaly jen zprostředkovaně a výsledky vyřízení těchto stížností by
proto neměly na žalobce bezprostřední vliv. Ve vztahu k formálně trvající části
řízení odvolací soud uvedl, že se jedná o absenci zcela formálních úkonů, která
nemůže psychickou sféru žalobce jakkoliv negativně zasáhnout, neboť pro žalobce
již není v sázce naprosto nic a jeho právní postavení rovněž není jakkoliv
nejisté. Dále odvolací soud uzavřel, že nebylo na místě poskytnout žalobci
požadovanou náhradu nemajetkové újmy za pozměňování obsahu spisu záměnou
konkrétních listin. Z provedeného dokazování nevyplynulo, že by k takovému
jednání došlo. Ve vztahu k požadované částce 100 000 Kč a poskytnutí omluvy
shledal odvolací soud žalobu nedůvodnou, když dospěl k závěru, že dostatečnou
formou zadostiučinění je konstatování porušení práva, jak bylo uvedeno výše. Odvolací soud nepřihlédl k závěrům uvedeným v rozsudku Nejvyššího soudu ze dne
11. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2357/2010, neboť v dané věci Nejvyšší soud
posuzoval náhradu za neoprávněné držení poškozeného ve vazbě. Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu jeho meritorních výroků napadl žalobce
(dále jen „dovolatel“) dovoláním, dovozuje jeho přípustnost podle § 237 zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“), a maje za to, že
odvolací soud posoudil nesprávně následující otázky hmotného a procesního
práva, na nichž závisí jeho rozhodnutí, v čemž dovolatel spatřuje naplnění
dovolacího důvodu podle § 241a odst. 1 o. s. ř. Dovolací námitky dovolatel v obsáhlém dovolání člení do čtyř okruhů, přičemž ke
každému z nich odkazuje a cituje řadu rozhodnutí Nejvyššího soudu, Nejvyššího
správního soudu a Ústavního soudu. První okruh dovolatelových námitek se
vztahuje k obecným pravidlům posuzování nepřiměřené délky řízení dle ustálené
judikatury Nejvyššího soudu. Dovolatel namítá, že odvolací soud se zabýval
pouze významem předmětu řízení pro dovolatele, aniž by zohlednil další
relevantní kritéria. Nadto soud nebyl oprávněn zjišťovat nad rámec tvrzení
účastníků okolnosti rozhodné pro posouzení významu řízení, a tudíž měl vycházet
ze standardního významu řízení pro dovolatele. Odvolací soud se v tomto
odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu. Druhý okruh námitek směřuje
ke specifikům projednávané věci, přičemž dovolatel poukazuje na okolnost, že
dovolací soud se nezabýval odškodňováním nemajetkové újmy v případě nepřiměřené
délky řízení o žádosti o informace, jež se vyřizuje v režimu zákona č. 106/1999
Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„InfZ“). Dovolatel poukazuje na okolnost, že dle uvedeného zákona mu informace
měly být poskytnuty ve lhůtě 15 dnů, přičemž mu byly poskytnuty ve lhůtě 4 let
a 3 měsíců, což je doba extrémně nepřiměřená. Ze zákonem stanovené krátké lhůty
k vyřízení žádosti dovolatel dovozuje zákonný zvýšený význam předmětu řízení. Třetí okruh námitek se vztahuje k účasti dovolatele ve větším počtu řízení a k
vycházení z notoriet. Dovolatel opakuje, že odvolací soud nebyl oprávněn
zjišťovat skutečnosti nad rámec tvrzení účastníků.
Odvolací soud dovolatele s
touto skutečností neseznámil ani dovolateli neumožnil se k této skutečnosti
vyjádřit. Není rozhodné, že se tato skutečnost týkala přímo dovolatele, neboť i
tak musí mít dovolatel možnost se vyjádřit ke všem podkladům, na jejichž
základě bude soud rozhodovat. Poslední okruh námitek se vztahuje k přípustnosti
souběhu více forem zadostiučinění. Dovolatel namítá, že dle ustálené judikatury
Nejvyššího soudu by měla být jako první kompenzační prostředek k dispozici vždy
omluva, přičemž s ohledem na zásadu přiměřenosti je na individuálním posouzení,
zda vedle omluvy buď konstatovat porušení práva, nebo poskytnout zadostiučinění
v penězích. Dovolatel navrhuje, aby dovolací soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
odvolacímu soudu k dalšímu řízení. Žalovaná ve svém vyjádření k dovolání uvedla, že žalobce shodně argumentoval
již v rámci svého odvolání, přičemž odvolací soud se s tvrzeními žalobce
vypořádal dostatečně a své závěry též relevantním způsobem odůvodnil. Žalovaná
se s právními závěry odvolacího soudu ztotožnila. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II. bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, mající právnické vzdělání
v souladu s § 241 odst. 2 písm. a) o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval
jeho přípustností. Z hlediska významu řízení pro dovolatele není rozhodnutí odvolacího soudu,
akcentující větší množství sporů, které má dovolatel vést, a dovozující z toho
důvodu v zásadě dostatečnost satisfakce formou konstatování porušení práva, v
rozporu s rozhodovací praxí dovolacího soudu (srov. usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 4. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3898/2014, či rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 21. 8. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1661/2013, nebo ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30
Cdo 968/2014). Dovolatelem vymezený první a třetí okruh námitek tudíž
přípustnost dovolání nezakládá. Dovolací soud však dospěl k závěru, že dovolání je – v kontextu dále uvedených
právních názorů na naplnění základních předpokladů pro vznik uplatněných nároků
na odškodnění za nepřiměřenou délku řízení – přípustné, pro posouzení otázky
odčinění nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou správního řízení a
otázky poskytnutí zadostiučinění formou konstatování porušení práva za situace,
kdy poškozený žádá odčinění újmy formou omluvy, když při řešení těchto otázek
se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu. Dovolání je důvodné. V posuzované věci mělo dojít, jak uzavřel odvolací soud s odkazem na rozsudek
soudu prvního stupně, délkou posuzovaného řízení k porušení práva dovolatele na
projednání věci v přiměřené lhůtě, zaručeného čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38
odst. 2 Listiny. Podle čl. 6 odst.
1 věta první Úmluvy každý má právo na to, aby jeho záležitost
byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a
nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Podle čl. 38 odst. 2 věta první Listiny každý má právo, aby jeho věc byla
projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl
vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Podle § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně
zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti
(notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), stát odpovídá
za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je
také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené
lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou
lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit
úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě. Podle § 31a odst. 1 OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto
zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. V rozsudku ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, Nejvyšší soud
vysvětlil, že články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, garantující mj. právo na projednání věci v přiměřené lhůtě (v dikci Listiny „bez zbytečných
průtahů“), se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na řízení před
soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány rozhodují o
občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými právy nebo
závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ta práva a závazky,
jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu o takovém
právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob výkonu
takového práva či závazku přímý vliv. Na správní řízení, jejichž předmět takovou (civilní) povahu nevykazuje, články
6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se ve vztahu k těmto
řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení zabývat, a nelze na
ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve stanovisku
občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněném pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek (dále jen „Stanovisko“), včetně (a zejm.) tam na podkladě judikatury
Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) dovozené vyvratitelné
právní domněnky vzniku nemajetkové újmy. V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší soud současně konstatoval, že uvedené
nelze vykládat tak, že by v případě těch správních řízení, na které články 6
odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k nesprávnému úřednímu
postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu § 13 OdpŠk vůbec dojít. Nemůže
však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst.
1 věty třetí OdpŠk, ale
jen o nesprávný úřední postup dle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Ve správním
řízení, na které nedopadají články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, jsou
tak postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení, tedy ty situace, kdy
správní orgán porušil povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě. Jelikož však na tento nesprávný úřední postup, jak shora
uvedeno, nedopadají závěry Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku
nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik
újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon
nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských
právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v (správních) řízeních, jejichž
předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu postupu
podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk. Uvedené vyplývá z toho, že bez ohledu na
povahu předmětu řízení bude rozhodování správního orgánu zpravidla vždy vázáno
zákonnou lhůtou [srov. § 49 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní
řád), § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 530/2014]. Jen v řízeních, v nichž správní
orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, lze však
(nadto) uvažovat nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk,
tj. nepřiměřenost celkové délky řízení. Závěry Stanoviska včetně konstrukce
vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy se pak uplatní jen v případech, v
nichž správní orgány rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich
účastníků, a jen ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1
věty třetí OdpŠk. Ze shora uvedeného činí dovolací soud v poměrech dané věci následující závěry. Podle § 4 odst. 1 InfZ povinné subjekty poskytují informace na základě žádosti
nebo zveřejněním. Podle § 14 odst. 5 písm. d) InfZ nerozhodne-li (povinný
subjekt) podle § 15, poskytne informaci v souladu se žádostí ve lhůtě
nejpozději do 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo ode dne jejího doplnění;
je-li zapotřebí licence podle § 14a, předloží v této lhůtě žadateli konečnou
licenční nabídku. Podle čl. 17 odst. 1 Listiny svoboda projevu a právo na informace jsou
zaručeny. Podle odst. 5 cit. čl. státní orgány a orgány územní samosprávy jsou
povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a
provedení stanoví zákon. Dovolatel se v posuzovaném řízení domáhal na Obvodním ředitelství Policie ČR
Praha II poskytnutí informací o celém obsahu všech spisů skupiny kontroly a
stížností, jež byly podány 13 od dovolatele odlišnými osobami. Ochrany svého
práva se domáhal rovněž v řízeních před správními soudy. „Závazek“, jehož splnění se dovolatel na orgánu veřejné moci podanou žalobou
domáhal, tedy nepochybně není závazkem civilní (soukromoprávní) povahy ve
smyslu judikatorního a doktrinálního výkladu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (k tomu blíže
viz již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn.
30 Cdo
344/2014). Uvedená povaha závazku nepřekáží aplikovatelnosti Stanoviska v rozsahu, v němž
o něm bylo rozhodováno správními soudy. V uvedeném rozsahu (za uvedená soudní
řízení) tak jistě lze dovozovat odpovědnost žalované za nemajetkovou újmu
způsobenou nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenou délkou řízení. Ze skutkových zjištění soudů nižších stupňů však vyplynulo, že řízení o
požadavku dovolatele bylo vedeno zejména před správními orgány, vázanými v
rozhodování zákonnými lhůtami [srov. § 14 odst. 5 písm. d) InfZ]. S
přihlédnutím k povaze závazku nespadajícího pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38
odst. 2 Listiny se nelze ve vztahu k řízení před správními orgány dovolávat
porušení práva na projednání věci v přiměřené době podle § 13 odst. 1 věta
třetí OdpŠk (jak dovolatel činí). Z uvedeného důvodu nelze současně při
posuzování délky řízení před správními orgány aplikovat Stanovisko a vycházet z
presumpce vzniku nemajetkové újmy, jak činí – rovněž nesprávně – odvolací soud
v napadeném rozsudku. Do úvahy zde totiž připadá, jak výše vysvětleno, toliko
nesprávný úřední postup podle § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk (průtahy
spočívající v porušení zákonné lhůty). Rozdílná povaha nesprávného úředního postupu, který může být příčinou vzniku
nemajetkové újmy dovolatele a odpovědnosti žalované za ni, tak činí hodnocení
posuzovaného řízení jakožto jediného řízení, zahrnujícího soudní a správní
„fázi“, nutně nesprávným. Výše vyložené ve skutkových poměrech dané věci ústí v závěr o tom, že
dovolatelem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za nepřiměřenou
délku (jediného) řízení nelze právně hodnotit jinak než jako sestávající z
dílčích nároků, spojených sice tvrzením dovolatele o nenáležité péči soudů a
správního orgánu o rychlost řízení, majících však již pro shora uvedenou
odlišnost odpovědnostního titulu samostatný skutkový základ. V první řadě může
jít o nárok na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé nepřiměřenou délkou řízení
(dovolatelem nicméně ve vztahu k této „fázi“ řízení dosud ani netvrzeného)
vedených u Městského soudu v Praze jako soudu prvního stupně pod sp. zn. 5 Ca
77/2006 a sp. zn. 10 Ca 259/2006 (ve smyslu § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk). Dále se jedná o nárok na odškodnění nemajetkové újmy, jejíž vznik lze spojit
toliko s porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem
stanovené lhůtě v řízení před správními orgány (ve smyslu § 13 odst. 1 věta
druhá OdpŠk; k rozdílu mezi pojmy učinit úkon a vydat rozhodnutí srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 24. 4 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněný pod
číslem 102/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením
povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve
správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny,
a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou
délku soudního řízení, proto neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení
a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek.
Naopak v případech, kdy bude ve správním soudnictví napadeno rozhodnutí
správního orgánu vydané v řízení, jež čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2
Listiny podléhá, lze závěr o jednotě řízení a (jediném) nároku na odškodnění
nemajetkové újmy vzniklé porušením práva účastníka správního (a navazujícího
soudního) řízení na projednání (jediné) věci v přiměřené lhůtě jako správný
akceptovat. Odvolací soud tudíž pochybil, pokud hodnotil předmětné řízení jako řízení
jediné, pokud posuzoval přiměřenost celé délky takového (jediného) řízení podle
zásad uvedených ve Stanovisku a zejm. pak, pokud na celou délku takového
(jediného) řízení aplikoval domněnku o vzniku újmy dovolatele. Z tohoto důvodu
odvolacím soudem konstatované porušení práva, vycházející z nesprávné úvahy o
jediném řízení spojeném existencí jediného odpovědnostního titulu (porušení
práva na přiměřenou délku řízení podle § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk),
neobstojí.
Byť z výše uvedeného plyne, že není ještě zřejmé, zda došlo k nesprávnému
úřednímu postupu, v jehož příčinné souvislosti by dovolateli vznikla újma,
kterou by bylo třeba odčinit, dovolací soud se dále zabýval, ač předčasně,
volbou formy přiměřeného zadostiučinění, neboť rovněž tato otázka byla
odvolacím soudem vyřešena v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího
soudu. V rozsudku ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2357/2010, uveřejněném ve Sbírce
soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 57/2012 (dále jen „R 57/2012“), dospěl
Nejvyšší soud ohledně kompenzačního významu omluvy (jakožto satisfakčního
prostředku v § 31a odst. 2 OdpŠk sice výslovně neuvedeného, přesto však i v
poměrech zákona č. 82/1998 Sb. nepochybně aplikovatelného – viz např. nález
Ústavního soudu ze dne 1. 6. 2010, sp. zn. I. ÚS 904/08) k následujícím
závěrům: „Bylo by popřením dispoziční zásady civilního soudního řízení i zásady
autonomie vůle, kdyby primární volba formy zadostiučinění nenáležela
poškozenému. Ten projevením toho, čeho se domáhá (viz § 79 odst. 1 o. s. ř.),
nezaměnitelně vyjadřuje, jaká satisfakce by mu mohla kompenzovat utrpěnou újmu…
Nejvyšší soud vychází z toho, že omluva jako satisfakční prostředek zahrnující
vyjádření subjektivního požadavku poškozeného na projev jemu vstřícné vůle
státu… není ani konstatováním porušení práva a ani náhradou nemajetkové újmy v
penězích. Poškozený jejím uplatněním vyjadřuje, že mu jde o projev uznání
chyby. Ve fungujícím právním státě uznávajícím pravidla slušnosti by měla být k
dispozici vždy, jako kompenzační prostředek první, pro mnohé dokonce jediné
volby. Pokud pak poškozený nárok na poskytnutí zadostiučinění uplatní vedle
požadavku na omluvu též prostředky morálními nebo peněžními…, je na
individuálním posouzení, zda je vedle omluvy k naplnění zásady přiměřenosti
zapotřebí též např. konstatovat porušení práva, anebo poskytnout - též vedle ní
- přiměřené zadostiučinění v penězích.“
Ke shora citovaným východiskům se přihlásil Nejvyšší soud taktéž v rozsudku ze
dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněném ve Sbírce soudních
rozhodnutí a stanovisek pod č. 37/2015 (dále jen „R 37/2015“). V něm ohledně
vztahu omluvy a konstatování porušení práva jako samostatných forem morálního
zadostiučinění uvedl, že „…konstatování porušení práva poškozeného je možno
považovat za základní formu satisfakce, neboť závěr, že došlo k porušení
konkrétního práva žalobce, je výsledkem prvotního posouzení věci a nutným
východiskem pro veškeré další úvahy o naplnění předpokladů odpovědnosti státu
za nemajetkovou újmu, tedy i pro závěr, že poškozenému vznikla v důsledku
porušení jeho práva nemajetková újma a že je tuto namístě nahradit poskytnutím
konkrétního zadostiučinění…Uplatní-li poškozený nárok na poskytnutí
zadostiučinění vedle požadavku na omluvu též prostředky morálními nebo
peněžními, je na individuálním posouzení, zda je vedle omluvy k naplnění zásady
přiměřenosti zapotřebí též např.
konstatovat porušení práva, anebo poskytnout -
též vedle ní - zadostiučinění v penězích… Jelikož je konstatování porušení
práva poškozeného nutným východiskem pro veškeré další úvahy o naplnění
předpokladů odpovědnosti státu za nemajetkovou újmu, je zpravidla obsaženo i v
dalších formách zadostiučinění… Soud může dojít k závěru, že je na místě
žalobci poskytnout zadostiučinění v penězích, příp. uložit žalovanému
poskytnout žalobci omluvu (pokud se jí žalobce domáhá) či jen konstatovat
porušení práva (i bez návrhu)… konstatování porušení práva poškozeného a omluva
státu za toto porušení spolu velice úzce souvisí, a to tak, že není-li omluva
vyslovena ve vazbě na konstatování porušení práva …, mělo by porušení
konkrétního práva poškozeného vyplývat přímo z obsahu omluvy. Ať jen samotné
konstatování porušení práva či ve spojení s omluvou mohou představovat
přiměřené zadostiučinění.“
Dále se Nejvyšší soud k uvedeným závěrům přihlásil v rozsudku ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4342/2014. Rozhodovací praxe Nejvyššího soudu se tedy, jak ze shora citovaných rozhodnutí
R 57/2012 a R 37/2015 vidno, ustálila v názoru, podle kterého je konstatování
porušení práva zásadně základní formou satisfakce (nezbytným minimem
odškodnění). Žádá-li však poškozený zadostiučinění ve formě omluvy (a to příp. i vedle současně požadovaného konstatování porušení práva), je tímto
odškodněním („kompenzačním prostředkem první volby“ – R 57/2012) omluva jakožto
osobní (byť soudním rozhodnutím uložený) projev uznání chyby samotným
odpovědným subjektem. V poskytnuté omluvě je zpravidla obsaženo i konstatování
porušení práva (jako „nutné východisko“ – R 37/2015). Souběžné odškodnění oběma
zmíněnými kompenzačními prostředky (omluvou a konstatováním porušení práva)
bude proto (vždy s ohledem na individuální okolnosti věci) namístě uvažovat
zásadně jen tehdy, nevyplyne-li porušení konkrétních práv poškozeného již z
obsahu omluvy. Tam, kde by mělo být jádro omluvy a konstatování porušení práva
představováno shodným výčtem porušených práv poškozeného, nebude pro paralelní
odškodnění těmito kompenzačními prostředky dán zásadně důvod. Z výše citované judikatury tak plyne, že uvedené závěry se nevztahují pouze k
odčinění nemajetkové újmy způsobené neoprávněným držením poškozeného ve vazbě,
jak nesprávně dovodil odvolací soud, ale vztahují se obecně k posouzení
přiměřené formy zadostiučinění dle § 31a OdpŠk. Dospěl-li tedy odvolací soud v
dané věci k závěru, že v konkurenci požadované omluvy a konstatování porušení
práva je na místě odškodnit dovolatele konstatováním porušení práva, je toto
jeho právní posouzení věci nesprávné. Podle § 242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne
též k vadám uvedeným v § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř.,
jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí
ve věci. Dovolací soud však v posuzovaném řízení žádné vady neshledal.
Protože je právní posouzení věci odvolacím soudem ve shora uvedeném směru
nesprávné, jelikož dosavadní výsledky řízení neposkytují podklad pro to, aby o
věci mohl rozhodnout přímo dovolací soud podle § 243d písm. b) o. s. ř.,
postupoval Nejvyšší soud podle § 243e odst. 1 o. s. ř. a napadený rozsudek
zrušil. Vzhledem k tomu, že důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí
odvolacího soudu, platí také na rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil
dovolací soud i toto rozhodnutí a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu
řízení (§ 243e odst. 2 věta druhá o. s. ř.). V intencích závazného právního názoru dovolacího soudu povede soud prvního
stupně dovolatele ke specifikaci, zda a příp. jakého odškodnění se domáhá ve
vztahu ke shora uvedeným řízením, majícím z výše vyložených hledisek pro účely
odškodnění tvrzené nemajetkové újmy samostatnou povahu. Vyjde z toho, že je-li
uplatňováno více nároků, které vznikly v důsledku více příčin, je třeba
důsledně rozlišovat, v čem konkrétně jednotlivé újmy, za něž je náhrada
požadována, spočívají. Vždy tak záleží na žalobci, jak nemajetkovou újmu
vymezí, resp. podrobně popíše a vysvětlí, a s jakou skutečností ji spojí, neboť
vysvětlením následku a jevových souvislostí jeho příčiny žalobce určuje
skutkově předmět řízení (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1076/2009, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2813/2011). Za účelem posouzení naplnění předpokladů odpovědnosti žalované za nemajetkovou
újmu podle zákona č. 82/1998 Sb. si ve vztahu ke všem takto dovolatelem v
dalším řízení vymezeným dílčím nárokům opatří (případně s využitím postupu
podle § 118a odst. 1 a 3 o. s. ř.) odpovídající skutková zjištění, načež
důvodnost takto vymezených nároků znovu právně zhodnotí. Shledá-li v
dovolatelem tvrzených pochybeních (byť i jen v některých) nesprávný úřední
postup (ve smyslu § 13 odst. 1 OdpŠk), nepřehlédne, že vyvratitelná domněnka
vzniku nemajetkové újmy se uplatní toliko v případě nesprávného úředního
postupu představovaného porušením práva na projednání věci (samé) v přiměřené
lhůtě podle § 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
7. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 2018/2014, a tam provedený ucelený výklad této
problematiky včetně odkazů na relevantní judikaturu dovolacího soudu, zejm. pak
rozsudek ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, usnesení ze dne 23. 4. 2013, sp. zn. 30 Cdo 2989/2012, a usnesení ze dne 18. 12. 2013, sp. zn. 30 Cdo
193/2013). V návaznosti na dovolatelem provedené vymezení jednotlivých dílčích nároků soud
prvního stupně v dalším řízení rovněž opětovně zváží, jaké úřady jsou v dané
věci ve smyslu § 6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k
jednání za žalovanou. Přihlédne předně ke skutkovému vymezení těchto dílčích
nároků. Vyjde z toho, že v případě objektivní (žalobou provedené) kumulace
(jinak) samostatných nároků mohou za stát v řízení jednat různé úřady.
V této souvislosti považuje dovolací soud za potřebné opětovně zdůraznit, že v
případě nároku na náhradu nemajetkové újmy, která měla vzniknout v důsledku
nepřiměřené délky řízení vedeného před správním orgánem a soudem, jedná za stát
Ministerstvo financí dle § 6 odst. 3 OdpŠk toliko tehdy, lze-li řízení před
správním orgánem a soudem kvalifikovat ve smyslu závěrů shora vyložených (tj. z
pohledu aplikovatelnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy) jako „jedno“ řízení o jednom a
témže nároku (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo
1382/2014). V praxi budou uvedenou podmínku splňovat (srov. právě posledně
citovaný rozsudek Nejvyššího soudu) zejm. případy posuzování přiměřenosti délky
restitučních sporů, kdy je (neúspěšné) absolvování správního řízení podmínkou
pro následné podání žaloby u soudu a kdy se tak z tohoto důvodu délka správního
řízení započítává do celkové délky (jediného) řízení (viz např. rozsudky ESLP
ve věcech Schmidtová proti České republice ze dne 22. 7. 2003, stížnost č. 48568/99, § 54 – 55, čiKrálíček proti České republice ze dne 29. 6. 2004,
stížnost č. 50248/99, § 23 – 24). O takový případ však v posuzované věci, jak bylo výše vyloženo, s přihlédnutím
k povaze předmětu řízení před správními orgány nejde. Proto tam, kde dovolatel
(případně) spojí vznik nemajetkové újmy s nepřiměřenou délkou (soudního) řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, bude v rozsahu takového nároku
jménem státu v řízení vystupovat Ministerstvo spravedlnosti [za analogického
použití § 6 odst. 2 písm. a) OdpŠk]. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 část první věty za středníkem o. s. ř. ve
spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v tomto
rozhodnutí vyslovenými. V rámci nového rozhodnutí o věci rozhodne soud i o nákladech tohoto dovolacího
řízení (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.). Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.