30 Cdo 5709/2015
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Pavla
Simona a soudců JUDr. Bohumila Dvořáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci
žalobkyně MDZZ - Tůmova s.r.o., identifikační číslo osoby 27991016, se sídlem v
Praze 5, Musílkova 1299/24, zastoupené Mgr. Martinem Vovsíkem, advokátem se
sídlem v Plzni, Malá 43/6, proti žalovaným 1) České republice – Ministerstvu
pro místní rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 932/6, 2) České
republice – Ministerstvu spravedlnosti, se sídlem v Praze 2, Vyšehradská
424/16, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 23 C
131/2012, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
25. 2. 2015, č. j. 72 Co 451/2014-134, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 2. 2015, č. j. 72 Co 451/2014-134,
a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 7. 5. 2014, č. j. 23 C
131/2012-95, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu
řízení.
Žalobkyně se v řízení na žalovaných domáhala zaplacení částky 5 342 841 Kč s
příslušenstvím jako náhrady škody, která jí měla vzniknout jednak nezákonným
rozhodnutím správního orgánu, jednak v souvislosti s nesprávným úředním
postupem správního orgánu a správního soudu.
Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 7. 5. 2014,
č. j. 23 C 131/2012-95, žalobu o zaplacení částky 5 342 841 Kč s příslušenstvím
zamítl (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
řízení (výrok II).
Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek
soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl, že žádný z
účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II rozsudku odvolacího
soudu).
Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, podle nichž
žalobkyně začala na základě pravomocného stavebního povolení, vydaného Úřadem
Městské části Praha 5, odborem výstavby, dne 30. 8. 2006, stavět bytový dům v
Praze – Košířích. Za tímto účelem uzavřela s bankou smlouvu o úvěru a s
budoucími vlastníky bytových jednotek v domě uzavírala smlouvy o budoucím
prodeji bytových jednotek. Po vydání stavebního povolení a jeho potvrzení
rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7.
2007, bylo rozhodnutí magistrátu napadeno správní žalobou podanou u Městského
soudu v Praze vedenou pod sp. zn. 5 Ca 276/2007. Osoby zúčastněné na řízení
byly o podání správní žaloby vyrozuměny postupem podle § 42 odst. 4 zákona č.
150/2002 Sb., soudní řád správní, dále jen „s. ř. s.“, tj. vyvěšením písemnosti
na úřední desce soudu. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 1. 2010, sp.
zn. 5 Ca 276/2007, napadené pravomocné rozhodnutí Magistrátu hlavního města
Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7. 2007, jímž bylo stavební povolení
potvrzeno (a zamítnuto odvolání účastníků), zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc
vrátil magistrátu k dalšímu řízení. Tuto skutečnost se však žalobkyně dozvěděla
až při kontrolní prohlídce stavby konané dne 2. 3. 2010 poté, co požádala o
vydání kolaudačního souhlasu. Kolaudační souhlas žalobkyni vydán nebyl, a
namísto toho bylo stavebním úřadem dne 9. 3. 2010 rozhodnuto o zákazu užívání
stavby bytového domu. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, o němž
odvolací správní orgán rozhodl tak, že napadené rozhodnutí stavebního úřadu
zrušil a kolaudační souhlas vydal, neboť v mezidobí bylo rozhodnutím Magistrátu
hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 11. 5. 2010 opětovně potvrzeno
odvoláním napadené stavební povolení ze dne 30. 8. 2006. Toto (v pořadí druhé)
potvrzující rozhodnutí magistrátu bylo taktéž úspěšně napadeno žalobou ve
správním soudnictví; rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2014, sp. zn. 9 A 113/2010, bylo potvrzující rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy,
odboru stavebního, ze dne 11. 5. 2010 zrušeno a věc byla opětovně vrácena
magistrátu k dalšímu řízení. V době rozhodování odvolacího soudu tak nebylo
stavební řízení pravomocně skončeno. Jak žalovaná č. 1, tak žalovaná č. 2 v
rámci předběžného projednání nároku odškodnění žalobkyně odmítly. Po právní stránce hodnotil odvolací soud (ve shodě se soudem prvního stupně)
věc tak, že nelze považovat za splněný požadavek ustanovení § 8 odst. 1 zákona
č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen
„OdpŠk“, když za nezákonné nelze považovat takové rozhodnutí orgánu státu,
které sice bylo pro nezákonnost zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení v
zahájeném řízení pokračuje. Za nezákonné pak nelze dle odvolacího soudu
považovat ani rozhodnutí stavebního úřadu o zákazu užívání stavby, poněvadž
toto rozhodnutí bylo zrušeno v odvolacím řízení, a není tak naplněn požadavek
existence pravomocného rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 OdpŠk. Vzhledem k tomu,
že nebylo vydáno pravomocné stavební povolení, nelze podle odvolacího soudu v
neudělení kolaudačního souhlasu spatřovat nesprávný úřední postup, protože
předpokladem pro vydání kolaudačního souhlasu je právě pravomocné stavební
povolení. Konečně měl odvolací soud za to, že jako nesprávný úřední postup
nelze hodnotit ani způsob doručování vyrozumění o konání soudního řízení
správního před Městským soudem v Praze pod sp. zn. 5 Ca 276/2007, když takový
postup ustanovení § 42 odst. 4 s. ř. s. výslovně umožňuje. Rozsudek odvolacího soudu napadá žalobkyně v celém jeho rozsahu včasným
dovoláním. Namítá v něm, že odvolací soud nesprávně posoudil otázku existence
nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 OdpŠk, neboť sama skutečnost, že
správní řízení doposud neskončilo, nemá na existenci nezákonného rozhodnutí
vliv. Žalobkyně k tomu s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2012,
sp. zn. I. ÚS 529/09, uvádí, že tam, kde jednotlivec jedná s důvěrou ve věcnou
správnost aktů státu, musí být současně garantováno jeho právo na náhradu
škody, pokud se ukáže, že presumpce správnosti či zákonnosti takového aktu byla
klamná. Naplnění předpokladu přípustnosti dovolání ohledně uvedené právní
otázky spatřuje žalobkyně v tom, že tato otázka nebyla v rozhodovací praxi
dovolacího soudu dosud řešena.
Žalobkyně dále v dovolání zpochybňuje závěry
odvolacího soudu týkající se absence nezákonného rozhodnutí o zákazu užívání
stavby, jakož i způsobu doručování v řízení před správním soudem. Ohledně
těchto otázek však neoznačuje splnění žádného ze zákonných předpokladů, pro
nějž může být dovolání přípustné. Žalovaná č. 1 ve vyjádření k dovolání žalobkyně uvádí, že napadené rozhodnutí
odvolacího soudu je věcně správné, když bylo vydáno „v souladu s právními
předpisy a vychází z ustálené judikatury soudů“. Žalovaná č. 1 proto navrhuje,
aby Nejvyšší soud dovolání odmítl. Žalovaná č. 2 se k dovolání žalobkyně nevyjádřila. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2 zákona č. 293/2013
Sb.), dále jen „o. s. ř.“. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241
odst. 1 o. s. ř. Dovolací soud se proto zabýval tím, zda dovolání obsahuje zákonem vyžadované
náležitosti (§ 241a odst. 2 o. s. ř.). Pokud jde o námitky, kterými jsou žalobkyní zpochybňovány závěry odvolacího
soudu týkající se absence nezákonného rozhodnutí o zákazu užívání stavby, jakož
i způsobu doručování v řízení před správním soudem, dovolací soud uvádí, že
žalobkyně v dovolání nevymezila, v čem ohledně nich spatřuje splnění
předpokladů přípustnosti dovolání. Může-li být dovolání přípustné jen podle §
237 o. s. ř., je dovolatel povinen v dovolání pro každý dovolací důvod vymezit,
které z tam uvedených hledisek považuje za splněné (§ 241a odst. 2 o. s. ř.). To žalobkyně neučinila, a dovolání tak v části obsahující uvedené námitky trpí
vadami, pro něž nelze v dovolacím řízení pokračovat (srov. usnesení Nejvyššího
soudu ze dne 29. 8. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2488/2013, proti němuž podaná ústavní
stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2014, sp. zn. I. ÚS 3524/13). Dále Nejvyšší soud dále zkoumal, zda je dovolání – ohledně zbývající námitky
žalobkyně – přípustné. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí
odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti
každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže
napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva,
při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe
dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
Dovolací soud dospěl k závěru, že dovolání je přípustné pro posouzení otázky,
zda lze za nezákonné ve smyslu ustanovení § 8 odst. 1 OdpŠk považovat
pravomocné rozhodnutí, jež bylo zrušeno pro nezákonnost, jestliže správní
řízení, ve kterém bylo takové rozhodnutí vydáno, nadále pokračuje. Při řešení
této otázky se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího
soudu, jež je uvedena níže.
Dovolání je důvodné.
Podle § 8 odst. 1 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím
lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné
rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem.
Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
Nejvyšší soud již v rozsudku ze dne 8. 9. 2010, sp. zn. 25 Cdo 4379/2007,
vyslovil, že „[p]odmínka zrušení rozhodnutí pro nezákonnost je zásadně splněna
bez ohledu na výsledek dalšího řízení, jestliže důvodem zrušení nebo změny byla
nezákonnost předmětného rozhodnutí“. Stejný názor vyjádřil Nejvyšší soud i v
rozsudcích ze dne ze dne 8. 7. 2011, sp. zn. 28 Cdo 1110/2010, ze dne 24. 7.
2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013, ze dne 22. 10. 2014, sp. zn. 30 Cdo 338/2014, ze
dne 10. 9. 2014, sp. zn. 30 Cdo 200/2014, a ze dne 16. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo
2590/2016.
V posuzované věci byl požadovaný předpoklad splněn, když rozhodnutí Magistrátu
hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7. 2007, resp. rozhodnutí
Magistrátu hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 11. 5. 2010, jimiž
bylo opakovaně potvrzováno rozhodnutí o stavebním povolení vydané Úřadem
Městské části Praha 5, odborem výstavby, ze dne 30. 8. 2006, bylo zrušeno
rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2010, sp. zn. 5 Ca 276/2007,
pro nepřezkoumatelnost, resp. rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 25. 4.
2014, sp. zn. 9 A 113/2010, pro nezákonnost, jak plyne ze skutkových zjištění
soudů obou stupňů. Podmínka vydání nového meritorního rozhodnutí ve věci není
podle ustanovení § 8 OdpŠk vyžadována, a neplyne ani z výše uvedené judikatury
Nejvyššího soudu.
Ke skutečnosti, že pro nezákonnost nedošlo ke zrušení rozhodnutí o stavebním
povolení, jež bylo vydáno správním orgánem prvního stupně, nýbrž ke zrušení
rozhodnutí odvolacího správního orgánu, která uvedené stavební povolení
(opakovaně) potvrzovala (a zamítala podaná odvolání účastníků správního
řízení), dovolací soud uvádí, že šlo v obou případech o rozhodnutí, kterými
bylo závazně rozhodnuto o právech žalobkyně a která měla přímý dopad na
oprávnění žalobkyně požádat o kolaudační souhlas s užíváním bytového domu. Lze
tedy uzavřít, že ve věci bylo vydáno nezákonné rozhodnutí; jedna z podmínek
vzniku odpovědnosti státu za škodu tak byla splněna. Vycházel-li odvolací soud
ze závěru opačného, který opíral o skutečnost, že správní řízení dosud
neskončilo, je jím provedené posouzení věci nesprávné.
Otázka dalšího vývoje správního řízení ovšem může být relevantní pro zjišťování
vzniku škody a příčinné souvislosti. V některých případech bude posouzení, zda
škoda ve sféře poškozeného vznikla, třeba znát konečný výsledek řízení po
zrušení rozhodnutí (srov. již výše citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
29. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 190/2013). Mohou však nastat i případy, kdy újma
poškozeného je takového charakteru, že její vznik je zřejmý již po zrušení
nezákonného rozhodnutí, a to bez ohledu na to, jaký bude konečný výsledek
celého řízení po zrušení nezákonného rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 24. 7. 2013, sp. zn. 30 Cdo 443/2013).
V této věci bude proto na soudu, aby posoudil, zda je před vydáním nového
(konečného) správního rozhodnutí ve věci možné zhodnotit, zda žalobci tvrzená
škoda vznikla v příčinné souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí. Opačný
závěr (že vznik újmy v příčinné souvislosti s vydáním nezákonného rozhodnutí
není možné posoudit před vydáním konečného správního rozhodnutí) by vedl k
zamítnutí žaloby tzv. pro tentokrát (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10.
9. 2014, sp. zn. 30 Cdo 200/2014).
Pro uvedené posouzení je ovšem zásadní, aby žalobkyně vymezila, jaká konkrétní
škoda jí v důsledku (jakého) konkrétního nezákonného rozhodnutí měla vzniknout.
V této souvislosti Nejvyšší soud shledal, že je řízení postiženo vadou, která
mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3, věta druhá,
o. s. ř.), když žalobkyně v žalobě ani později v průběhu řízení dostatečně
srozumitelně a určitě neuvedla, zda jí tvrzená škoda měla vzniknout v důsledku
vydání nezákonného rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru
stavebního, ze dne 23. 7. 2007, nebo zda se domáhá náhrady škody, jež jí byla
způsobena vydáním nezákonného rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy,
odboru stavebního, ze dne 11. 5. 2010, případně zda požaduje náhradu škody,
která jí vznikla v důsledku jiné tvrzené skutečností (např. vydáním rozhodnutí
o zákazu užívání stavby či nesprávným úředním postupem správního orgánu či
správního soudu). Mínila-li žalobkyně uplatnit jednou žalobou současně více
nároků na náhradu škody, musí pak jednoznačně uvést, jakého odškodnění (v jaké
výši) se na základě každého ze samostatně uplatnitelných nároků (titulů) domáhá
(srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10 2011, sp. zn. 30 Cdo 5180/2009,
jež vylučuje možnost žádat odškodnění z více skutkově samostatných důvodů
jedinou částkou).
Žaloba je proto v uvedeném rozsahu nesrozumitelná a neurčitá a bylo na soudech,
aby žalobkyni vyzvaly k odstranění této vady postupem podle § 43 odst. 1 o. s.
ř.
V tomto směru musí žalobkyně přesně specifikovat, v důsledku kterých
skutečností jí tvrzená škoda vznikla. Uplatňuje-li více nároků na náhradu
škody, jež mají vycházet z různých skutečností (z různých nezákonných
rozhodnutí či z rozdílných nesprávných úředních postupů), musí zároveň uvést,
škody v jaké výši se z každého takového samostatného titulu domáhá. Vymezí-li
žalobkyně předmět řízení tak, že se (výlučně či vedle jiných nároků) domáhá
náhrady škody, jež jí měla vzniknout vydáním nezákonného rozhodnutí Magistrátu
hlavního města Prahy, odboru stavebního, ze dne 23. 7. 2007, bude na soudech,
aby z hlediska naplnění předpokladu příčinné souvislosti mezi nezákonným
rozhodnutím a vznikem škody rovněž zkoumaly, zda měla žalobkyně možnost
zjistit, že předmětné rozhodnutí magistrátu bylo napadeno správní žalobou,
popř. zda měl stát povinnost jednat s žalobkyní jako s účastníkem řízení před
správním soudem.
V návaznosti na žalobkyní (případně) provedené vymezení jednotlivých dílčích
nároků soud prvního stupně v dalším řízení rovněž zváží, jaké úřady jsou v dané
věci ve smyslu § 6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k
jednání za žalovanou. Přihlédne přitom ke skutkovému vymezení těchto dílčích
nároků a vyjde z toho, že v případě objektivní kumulace samostatných nároků
mohou za stát v řízení jednat různé úřady. Proto za situace, kdy žalobkyně
spojí vznik škody rovněž s nesprávným úředním postupem v soudním řízení o
žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, bude v rozsahu takového nároku jménem
státu v řízení (nadále) vystupovat – za analogického použití § 6 odst. 2 písm.
a) OdpŠk – Ministerstvo spravedlnosti (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
18. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4815/2015).
Protože právní posouzení nároku žalobce odvolacím soudem je z důvodu shora
vyloženého nesprávné, a řízení je stiženo vadou, která mohla mít za následek
nesprávné právní posouzení nároku žalobkyně, Nejvyšší soud podle § 243e odst. 1
o. s. ř. napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil. Jelikož se důvody pro
zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně,
když navíc bude potřeba odstranit vady žaloby postupem podle § 43 odst. 1 o. s.
ř., zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2, věty druhé, o. s. ř.
i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu podle téhož ustanovení vrátil k
dalšímu řízení.
Soudy jsou v dalším řízení vázány právními názory v tomto rozhodnutí
vyslovenými (§ 243g odst. 1, části první věty za středníkem, o. s. ř. ve
spojení s § 226 o. s. ř.).
O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci
nového rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1, věta druhá, o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. června 2017
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu