ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Jiřího Němce a soudců
JUDr. Pavla Simona a JUDr. Davida Vláčila ve věci žalobkyně UNIMONT, spol. s r.
o., se sídlem v Černilově, č. p. 464, identifikační číslo osoby 15061221,
zastoupené JUDr. Mgr. Jaromírem Peterou, advokátem se sídlem v Hradci Králové,
Fráni Šrámka 1139/2, proti žalované České republice – Ministerstvu pro místní
rozvoj, se sídlem v Praze 1, Staroměstské náměstí 932/6, o zaplacení částky 3
227 123 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn.
65 C 22/2017, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 29. 8. 2019, č. j. 25 Co 99/2019-156, t a k t o:
I. Řízení o „dovolání“ proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze
dne 11. 12. 2018, č. j. 65 C 22/2017-100, se zastavuje.
II. Dovolání se odmítá v rozsahu, ve kterém směřuje proti výroku II a té
části výroku I rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2019, č. j. 25 Co
99/2019-156, jíž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně ve výroku o
nákladech řízení.
III. Dovolání se zamítá v rozsahu, ve kterém směřuje proti té části
výroku I rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 8. 2019, č. j. 25 Co
99/2019-156, jíž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně ve výroku o
věci samé.
IV. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradu nákladů
dovolacího řízení částku 300 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
1. Žalobkyně se v řízení domáhala po žalované zaplacení náhrady škody ve
výši 3 127 123 Kč spočívající ve snížení hodnoty dvou jejích rozestavěných
rodinných domů v obci XY a nemajetkové újmy ve výši 100 000 Kč za příkoří
vytrpěná s vydáním souhlasu s umístěním sběrného dvora na sousedních pozemcích
obce XY majícího negativní vliv na hodnotu majetku žalobkyně. Žalobkyně
tvrdila, že postup stavebního úřadu Obecního úřadu XY při vydání souhlasu s
umístěním a provedením stavby ze dne 24. 10. 2007, č. j. SÚ/562/07/Ba, a při
vydání kolaudačního souhlasu ze dne 27. 2. 2009, č. j. SÚ/60/09/KR, byl
nesprávným úředním postupem, neboť tyto souhlasy byly vydány, aniž byly splněny
zákonné podmínky.
2. Obvodní soudu pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 11. 12. 2018, č. j. 65 C
22/2017-100, zamítl žalobu o zaplacení 3 227 123 Kč s tam specifikovaným úrokem
z prodlení a rozhodl o povinnosti žalobkyně k náhradě nákladů řízení žalované
ve výši 1 200 Kč.
3. Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že žalobkyně na základě kupní
smlouvy ze dne 12. 5. 2006 nabyla vlastnické právo k pozemku parc. č. XY v
katastrálním území XY, na němž posléze vystavěla dva rodinné domy. Obec XY je
výlučným vlastníkem sousedních pozemků parc. č. XY, parc. č.XY, parc. č. XY, v
katastrálním územíXY, zapsaných na listu vlastnictví č. XY vedeném Katastrálním
úřadem pro Královehradecký kraj, Katastrální pracoviště XY, na nichž je
umístěna manipulační zpevněná plocha pro kontejnery a štěpkovač, která slouží
ke shromažďování a dočasnému skladování odpadů (dále jen „sběrný dvůr“). Soud
dále zjistil, že stavební úřad Obecního úřadu XY vydal dne 24. 10. 2007 souhlas
s umístěním a provedením stavby (sběrného dvora), č. j. SÚ/562/07/Ba, a dne 27.
2. 2009 kolaudační souhlas, č. j. SÚ/60/09/KR, který je dokladem o povoleném
účelu užívání stavby provedené podle souhlasu s umístěním a provedením stavby.
Podle souhlasů bude stanoviště sloužit pro štěpkování větví a dřevin a pro
ukládání odpadu a nebude sloužit k ukládání nebezpečného odpadu. Žalobkyně
realizovala na svém pozemku výstavbu až poté, co byl vydán předmětný kolaudační
souhlas (souhlas stavebního úřadu s provedením ohlášené stavby prvního
rodinného domu byl vydán dne 2. 6. 2009). Dopisem ze dne 5. 12. 2014 žalobkyně
požádala dotčený stavební úřad Obecního úřadu XY o zaslání kopie stavebního
povolení a kolaudačního rozhodnutí ke zřízení sběrného dvora. Znaleckými
posudky ze dne 10. 8. 2015 a 12. 10. 2015 byla na základě zadání žalobkyně
určena výsledná cena obou rozestavěných rodinných domů. Žalobkyně uplatnila u
žalované nároky na náhradu škody a nemajetkové újmy dne 3. 8. 2016 (žádost
následně doplnila dne 5. 8. 2016 a dne 21. 10. 2016), žalovaná se v zákonné
lhůtě 6 měsíců nevyjádřila a žalobkyni nic nenahradila.
4. Po právní stránce soud prvního stupně věc posoudil podle zákona č.
82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění
pozdějších předpisů (dále též jen „OdpŠk“). Přisvědčil námitce promlčení
vznesené žalovanou, neboť žalobkyně věděla o případném zásahu (a tedy i
případném vzniku škody spočívající ve snížení hodnoty jejích nemovitostí)
nejpozději počátkem roku 2009 (kdy byl vydán kolaudační souhlas a stavební
činnosti na sousedních pozemcích tímto byly ukončeny). Žalobkyně uplatnila svůj
nárok na náhradu škody i nemajetkové újmy u žalované až dne 3. 8. 2016, tj. po
uplynutí promlčecí lhůty. Dále soud prvního stupně dovodil, že odpovědnost za
újmu způsobenou souhlasem a kolaudačním souhlasem je nutno ve smyslu zákona č.
82/1998 Sb. posuzovat jako odpovědnost za újmu způsobenou nezákonným
rozhodnutím a nikoliv nesprávným úředním postupem. Přitom uvedl, že pro účely
tohoto zákona je určující primárně materiální stránka souhlasu s provedením a
umístěním stavby a kolaudačního souhlasu, které jsou výstupem úředního postupu,
mají konstitutivní účinky (zakládají se jimi práva a povinnosti – v posuzovaném
případě právo žadatele umístit, provést a užívat stavbu), mohou jimi být
dotčena práva třetích osob, které mají možnost využít přezkumných prostředků a
je jim poskytnuta i soudní ochrana. Stavební úřad hodnotil před vydáním
souhlasu s provedením a umístěním stavby a kolaudačního souhlasu zjištěné
skutečnosti, posuzoval předpoklady, shromažďoval podklady, což se projevilo v
jejich obsahu a odůvodnění. Případné nesprávnosti či vady postupu stavebního
úřadu se musely projevit právě v obsahu souhlasů, a proto mohou být zvažovány
jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným
rozhodnutím. Odkázal přitom příkladmo na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24.
6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1260/2014 (jenž je veřejnosti dostupný – stejně jako
dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu – na http://www.nsoud.cz). Soud
prvního stupně podotkl, že žalobkyně neuplatnila proti souhlasu s umístěním a
provedením stavby ani kolaudačnímu souhlasu žádný z procesních prostředků k
ochraně svého práva, tyto souhlasy nebyly pro nezákonnost zrušeny, a nebyla tak
naplněna podmínka nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 OdpŠk. Pro úplnost soud
prvního stupně poznamenal, že žalobkyně odvozuje vznik škody od provozu
sběrného dvora v přímém sousedství jejího pozemku a negativního dopadu této
činnosti na hodnotu jejích nemovitostí. Souhlasem s umístěním a provedením
stavby a kolaudačním souhlasem ovšem byly „odsouhlaseny“ toliko stavební úpravy
na pozemcích obce XY a vznik škody tudíž nelze spojovat s provozní činností,
nýbrž pouze s dopady provedených stavebních úprav. Z důvodu hospodárnosti
řízení se však blíže otázkou příčinné souvislosti již nezabýval.
5. Městský soud v Praze v záhlaví označeným rozhodnutím potvrdil
rozsudek soudu prvního stupně (výrok I) a rozhodl o povinnosti žalobkyně k
náhradě nákladů odvolacího řízení žalované ve výši 900 Kč (výrok II).
6. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního
stupně, který na základě částečného opakování dokazování doplnil o zjištění, že
součástí správního spisu stavebního úřadu Obecního úřadu XY sp. zn. SÚ/562/07
je stavební řešení sběrného místa v obci XY (situační nákres) obsahující mimo
jiné souhlas žalobkyně s navrženým řešením sběrného dvora.
7. Odvolací soud neshledal žalobkyní namítané vady řízení a za zcela
zásadní považoval vyřešení otázky, zda je kolaudační souhlas rozhodnutím ve
smyslu zákona č. 82/1998 Sb. či nikoliv. V tomto směru se ztotožnil s
argumentací soudu prvního stupně, že podstatné je materiální pojetí rozhodnutí,
tj. že jde o akty, jimiž se zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti
fyzických či právnických osob a není podstatné, jak je konkrétní správní akt
označen, ale vždy je rozhodující jeho věcný obsah. Co se týče argumentace
žalobkyně rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, uzavřel, že jeho judikatura
je zcela rozpolcena. V minulosti sice rozšířený senát Nejvyššího správního
soudu ve snaze překlenout tuto rozpolcenost zaujal určité stanovisko, které se
však v následné době ukázalo jako zcela neudržitelné, a proto se od něj jeho
jednotlivé senáty odklánějí. Odvolací soud však zdůraznil, že výklad pojmu
rozhodnutí byl v judikatuře Nejvyššího správního soudu proveden toliko ve
smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, pro určení účastníků
správního řízení a adekvátních procesních prostředků obrany. Poukázal též na
závěr Nejvyššího správního soudu, že existuje možnost domoci se zrušení
kolaudačního souhlasu podle § 156 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
a že pokud by zrušení souhlasu a obnovení stavu před zásahem nebylo možné, je v
takovém případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného
postupu právě pro účely zákona č. 82/1998 Sb. Přitom poznamenal, že ani tohoto
postupu žalobkyně nevyužila. Konstatoval, že jednotlivé právní pojmy nejsou v
právu jednoduše přenositelné, a tudíž by ani případný závěr, že kolaudační
souhlas není rozhodnutím pro účely správního řádu soudního, neřešil otázku, zda
je či není rozhodnutím pro účely zákona č. 82/1998 Sb.
8. Odvolací soud dále vycházel z rozhodovací praxe Nejvyššího soudu,
podle které je pro potřeby zákona č. 82/1998 Sb. rozdílem mezi škodou
způsobenou nezákonným rozhodnutím a nesprávným úředním postupem skutečnost, že
postupy prováděné v rámci činnosti orgánu veřejné moci nevedou k vydání
rozhodnutí, nebo se takového rozhodnutí nedotýkají. Postup orgánu, který
spočívá například ve shromažďování podkladů pro rozhodnutí, hodnocení
zjištěných skutečností, nebo jejich právní posouzení, je činností bezprostředně
směřující k vydání rozhodnutí, které v případě chyby v postupu může být
nezákonné. Takový postup nelze považovat za nesprávný úřední postup, i když
vede k vydání nezákonného rozhodnutí. Odkázal přitom na rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 25. 6. 2015 (správně 25. 6. 2015 – poznámka Nejvyššího soudu), sp.
zn. 30 Cdo 1260/2014. Odvolací soud konstatoval, že žalobkyně vytýká žalované
jednotlivé chyby ve správním postupu stavebního úřadu, které byly podle ní
završeny nezákonným kolaudačním souhlasem a domáhá se tak odškodnění za
rozhodnutí. Podotkl, že pokud by žalobkyně cestou správního práva či ústavní
stížnosti využila právní prostředky ke zrušení kolaudačního souhlasu, příslušné
orgány by se jejími námitkami stran procesních pochybení zabývaly a kolaudační
souhlas by mohl být pro nezákonnost zrušen. Za podstatné považoval skutečnosti,
že kolaudační souhlas završuje určitou činnost správního orgánu, že je
napadnutelný podle správních předpisů a bylo tak možno se domáhat jeho zrušení
či změny. Závěr o povaze kolaudačního souhlasu jako rozhodnutí měl za souladný
též s materiálním pojetím rozhodnutí tak, jak je vykládán Ústavním soudem
(odkázal např. na nález Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS
12/17). Odvolací soud dále poukázal na skutečnost, že žalobkyně se ve
skutečnosti domáhá nahrazení rozhodovací činnosti správních orgánů. S odkazem
na ustálenou judikaturu Nejvyššího soudu zdůraznil, že v souladu se zásadou
presumpce správnosti rozhodnutí není soud v řízení o odpovědnosti státu za
škodu oprávněn sám posuzovat zákonnost rozhodnutí vydaného v jiném řízení a
podmínka nezákonnosti rozhodnutí je splněna pouze tehdy, bylo-li toto
pravomocné rozhodnutí skutečně jako nezákonné zrušeno nebo změněno příslušným
orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud ve sporu o náhradu škody proti státu
vázán a není oprávněn sám hodnotit, zda předmětné rozhodnutí je skutečně
nezákonné. Odvolací soud poznamenal, že souhlas s umístěním a provedením stavby
ani kolaudační souhlas nebyly pro nezákonnost zrušeny ani změněny. Nemůže se
tak jednat o nezákonná rozhodnutí ve smyslu § 7 a § 8 OdpŠk, nemohou
představovat odpovědnostní titul a pro obě rozhodnutí platí presumpce jejich
správnosti. Žalobkyně navíc disponovala prostředky, kterými mohla souhlas s
umístěním a provedením stavby i kolaudační souhlas napadnout, ale neučinila tak
(a to ani v roce 2007, resp. 2009, ale ani v roce 2015). Uzavřel, že civilní
řízení není určeno k tomu, aby touto formou bylo dosahováno nápravy újem
pociťovaných ze správních řízení, kde však byl účastník zcela pasivní a
rezignoval na všechny prostředky právní obrany. Odvolací soud konečně uzavřel,
že jelikož nárok na odškodnění žalobkyni (z důvodu absence odpovědnostního
titulu) nevznikl, je nadbytečné uvažovat o jeho promlčení. Ze stejného důvodu
považoval za nadbytečné zabývat se tím, zda již před rokem 2006 byl v
sousedství pozemku žalobkyně reálně provozován sběrný dvůr (původní žalobní
tvrzení žalobkyně), či zda je sběrný dvůr provozován až na základě kolaudačního
souhlasu (tvrzení změněné v odvolacím řízení), neboť ani změnou tohoto tvrzení
se žalobkyni nemohlo podařit překlenout nedostatek v podobě absence
odpovědnostního titulu.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu a výslovně i rozsudek
soudu prvního stupně napadla žalobkyně včasným dovoláním. Navrhla jejich
zrušení a vrácení věci soudu prvního stupně k dalšímu řízení. Namítala
nesprávné právní posouzení věci. Přípustnost dovolání spatřovala v tom, že
rozsudek odvolacího soudu spočívá na řešení otázky hmotného práva, která podle
ní doposud nebyla v rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena, zda souhlas s
umístěním a provedením stavby vydaný podle § 79 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31.
12. 2012, a kolaudační souhlas (vydaný podle § 122 stavebního zákona – pozn.
Nejvyššího soudu) jsou rozhodnutími ve smyslu § 7 a § 8 OdpŠk, anebo zda se
jedná o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 OdpŠk.
10. Žalobkyně má předmětné souhlasy za nesprávný úřední postup, nikoli
za nezákonná rozhodnutí. Poukazuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010-76 (jež je veřejnosti
dostupné – stejně jako dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu – na
www.nssoud.cz), podle kterého souhlasy vydávané podle stavebního zákona,
zejména dle § 96, 106, 122 a 127, které stavební úřad výslovně či mlčky činí k
ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle části čtvrté zákona č. 500/2004
Sb., správní řád. Tyto souhlasy nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Dále uvádí, že podle právní úpravy účinné v
době vydání souhlasu s umístěním a provedením stavby a kolaudačního souhlasu
neexistovala zvláštní pravidla pro jejich přezkum a bylo tak namístě postupovat
jen v souladu s § 156 odst. 2 správního řádu, v tehdy platném znění. Efektivní
ochrana práv žalobkyně proto nemohla být zajištěna, neboť práva založená
souhlasem žadateli nemohla sama zaniknout v důsledku výroku zakazujícím
stavebnímu úřadu vycházet v další úřední činnosti z nezákonného souhlasu či
kolaudačního souhlasu, daný souhlas na další úřední činnost nenavazoval a
souhlas byl realizací povoleného záměru konzumován, přičemž žalobkyně se o
existenci obou souhlasů dozvěděla až na počátku roku 2015. Jakýkoliv výrok
soudu v řízení o tzv. zásahové žalobě by tak podle žalobkyně byl ve své
podstatě výrokem akademickým, neboť by neposkytl žalobkyni již žádnou efektivní
obranu (souhlasy by nemohly být zrušeny a nemohl by být ani obnoven stav před
zásahem), a tedy by takový výrok sloužil čistě pro účely řešení tzv. předběžné
otázky z hlediska odpovědnosti státu za škodu. Tuto otázku si však podle
žalobkyně mohou soudy v kompenzačním řízení posoudit za dané situace samy. Dále
žalobkyně poznamenala, že až novela stavebního zákona provedená zákonem č. 350/2012 Sb., včlenila zvláštní pravidla pro přezkum těchto souhlasů. Tato
novela též potvrdila názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený ve výše
citovaném usnesení, že uvedené souhlasy nejsou vydávány ve správním řízení,
neboť s účinností od 1. 1. 2013 ustanovení § 96 odst. 4, resp. ustanovení § 106
odst. 2 stavebního zákona, výslovně uvádí, že na vydání územního souhlasu,
resp. souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru, se nevztahují část
druhá a třetí správního řádu. Z toho dovozovala, že nejsou-li souhlasy dle
stavebního zákona vydávány postupem dle části druhé a třetí správního řádu, je
nepochybné, že jejich vydání ani nepředchází správní řízení a nejsou tak ani
jeho výsledkem či vyústěním. Dále argumentovala tím, že nezákonné rozhodnutí
musí být ve smyslu § 5 písm. a) OdpŠk vydáno v rámci formalizovaného postupu,
tj. soudního, správního či trestního řízení, který mj. garantuje účastníkovi i
jasné a účinné opravné prostředky. Jelikož souhlasy nebyly vydány ve správním
řízení (podle části druhé a třetí správního řádu), nemohou naplňovat definiční
ustanovení § 5 písm. a) OdpŠk. Žalobkyně přitom odkázala i na důvodovou zprávu
k návrhu zákona č.
160/2006 Sb., kterým se (mimo jiné) mění zákon č. 82/1998
Sb., podle které „v případě úkonů správního orgánu podle části čtvrté správního
řádu jde o instituty, které lze výkladem považovat za nesprávný úřední postup,
neboť se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 5 písm. a) zákona a zákon nestanoví
definici nesprávného úředního postupu, která by takovýto výklad vylučovala“.
11. Žalobkyně soudům obou stupňů též vytýkala, že se v odůvodnění svých
rozsudků s touto její argumentací nikterak nevypořádaly, což podle ní zatížilo
oba rozsudky vadou nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů a soudy tím i
porušily její právo na spravedlivý proces. Žalobkyně v dovolání též zopakovala
své tvrzení, že nikdy nebyla řádně seznámena se záměrem výstavby, neboť její
podpis na předložené situaci nebyl souhlasem s vybudováním sběrného dvora a
zdůraznila, že s ní stavební úřad nejednal jako s účastníkem řízení a nevěděla
tak o vydání souhlasů.
12. Žalovaná ve svém vyjádření navrhla dovolání jako nepřípustné
odmítnout, neboť napadený rozsudek podle ní závisí na řešení i jiné otázky,
které vedlo k zamítnutí žaloby nezávisle na vyřešení žalobkyní předložené
otázky. K žalobkyní předložené otázce pak uvedla, že územní rozhodnutí může být
nahrazeno regulačním plánem, veřejnoprávní smlouvou, nebo územním souhlasem,
obsahově přitom jde o téměř totožné správní akty (stejný výsledek aplikace
práva, jen jinak formálně označený), neboť jsou posuzovány naprosto stejné
otázky a požadavky. Poukázala též na to, že veřejnoprávní smlouva (jež může
taktéž nahradit územní rozhodnutí) i opatření obecné povahy (jehož formu má
regulační plán) jsou pro účely zákona č. 82/1998 Sb. považovány podle
komentářové literatury za rozhodnutí, byť nejsou podle správního řádu
kvalifikovány jako rozhodnutí. Přitom odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015. Dále podotkla, že při vydávání
souhlasů podle stavebního zákona se podle § 177 odst. 2 správního řádu ve
spojení s § 154 správního řádu užije obdobně mnoho ustanovení části druhé a
třetí správního řádu a vydávání souhlasů je tak ještě formalizovanější než
uzavírání veřejnoprávních smluv, které komentářová literatura pokládá za
rozhodnutí a tím spíše musí obdobný závěr platit i u předmětných souhlasů.
Žalovaná rovněž zdůraznila, že nezpochybňuje závěry přijaté v žalobkyní
odkazovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, avšak podle
jejího názoru legislativní zkratka „rozhodnutí“ užitá ve správním řádu soudním
není přenositelná pro účely zákona č. 82/1998 Sb. Souhlasy vydané podle
stavebního zákona nejsou podle žalované totéž co tzv. jiné úkony (vyjádření,
osvědčení, sdělení) podle části čtvrté správního řádu zmíněné v důvodové zprávě
k zákonu č. 160/2006 Sb., neboť nelze srovnávat „banální“ úkony typu
jednotlivého sdělení správního orgánu, se souhlasem, jímž se zakládají práva a
povinnosti. Žalovaná též dodala, že v době vydání souhlasů, které žalobkyně
považuje za nesprávné, neexistovalo žalobkyní citované usnesení rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu, které nadto bylo překonáno usnesením
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As
436/2017-43.
III. Přípustnost dovolání
13. Vzhledem k datu vydání napadeného rozhodnutí odvolacího soudu
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona
č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (srov. čl.
II bod 1 přechodných ustanovení části první zákona č. 296/2017 Sb., kterým se
mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů,
zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony), dále jen „o. s. ř.“.
14. Nejvyšší soud předně uvádí, že dovolání je mimořádným opravným
prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon
připouští (srov. § 236 odst. 1 o. s. ř.). Žalobkyně však svým dovoláním
výslovně napadá nejen rozsudek odvolacího soudu, ale i rozhodnutí soudu prvního
stupně. Občanský soudní řád neupravuje funkční příslušnost soudu pro projednání
dovolání proti rozhodnutí soudu prvního stupně. Jelikož nedostatek funkční
příslušnosti je neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení, Nejvyšší soud
řízení o „dovolání“ proti rozsudku soudu prvního stupně podle § 243b o. s. ř.
ve spojení s § 104 odst. 1 věty první o. s. ř. zastavil (srov. například
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2003, sp. zn. 29 Odo 265/2003,
uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 47/2006).
15. Dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu bylo podáno včas, osobou
k tomu oprávněnou, za splnění podmínky povinného zastoupení podle § 241 odst. 1
a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Dovolání obsahuje všechny náležitosti vyžadované
zákonem. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
16. Podle § 237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
17. Přípustnost dovolání nejsou způsobilé založit námitky zpochybňující
skutkové zjištění odvolacího soudu, že žalobkyně o změnách na sousedním pozemku
završených kolaudačním souhlasem věděla již od roku 2007 a výslovně s nimi
souhlasila. Správnost skutkového stavu věci zjištěného v řízení před soudy
nižších stupňů v dovolacím řízení zpochybnit nelze. Dovolací přezkum je
ustanovením § 241a odst. 1 o. s. ř. vyhrazen výlučně otázkám právním. Námitky
skutkové povahy tudíž nemohou přivodit závěr o přípustnosti dovolání (srov.
například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2013, sp. zn. 29 Cdo
2394/2013, uveřejněné pod číslem 4/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 11. 2014, sp. zn. 32 Cdo
4566/2014 a ze dne 28. 5. 2015, sp. zn. 29 Cdo 12/2015).
18. Žalobkyně napadla rozsudek odvolacího soudu v celém jeho rozsahu,
tedy i v té části jeho výroku I a ve výroku II, kterými bylo rozhodováno o
nákladech řízení. Podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. však dovolání není
přípustné proti výrokům o nákladech řízení.
19. Ve zbývající části je však dovolání přípustné, neboť napadené
rozhodnutí záviselo na vyřešení žalobkyní předložené otázky, zda souhlas s
umístěním a provedením stavby vydaný podle § 79 odst. 2 stavebního zákona a
kolaudační souhlas vydaný podle § 122 odst. 1 stavebního zákona, jsou
rozhodnutími ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., která doposud nebyla v
rozhodovací praxi dovolacího soudu vyřešena.
IV. Důvodnost dovolání
20. Dovolání není důvodné.
21. Podle § 96 odst. 1 věty první stavebního zákona může stavební úřad
místo územního rozhodnutí vydat územní souhlas, a to na základě oznámení o
záměru, pokud je záměr v zastavěném území nebo v zastavitelné ploše, poměry v
území se podstatně nemění a záměr nevyžaduje nové nároky na veřejnou dopravní a
technickou infrastrukturu.
22. Podle § 79 odst. 2 stavebního zákona stavební úřad může vydání
územního souhlasu sloučit s vydáním souhlasu s provedením ohlášené stavby,
přitom postupuje přiměřeně podle ustanovení § 105 až 107.
23. Podle § 106 odst. 1 stavebního zákona ohlášenou stavbu, terénní
úpravy nebo zařízení podle § 104 odst. 2 může stavebník provést na základě
písemného souhlasu stavebního úřadu; u dočasné stavby souhlas obsahuje dobu
jejího trvání. Nebude-li stavebníkovi souhlas doručen do 40 dnů ode dne, kdy
ohlášení došlo stavebnímu úřadu, ani mu v této lhůtě nebude doručen zákaz podle
§ 107, platí, že stavební úřad souhlas udělil.
24. Podle § 122 odst. 1 věty první a druhé stavebního zákona stavba,
jejíž vlastnosti nemohou budoucí uživatelé ovlivnit, například nemocnice,
škola, nájemní bytový dům, stavba pro obchod a průmysl, stavba pro
shromažďování většího počtu osob, stavba dopravní a občanské infrastruktury,
stavba pro ubytování odsouzených a obviněných, dále stavba, u které bylo
stanoveno provedení zkušebního provozu, a změna stavby, která je kulturní
památkou, může být užívána pouze na základě kolaudačního souhlasu. Souhlas
vydává na žádost stavebníka příslušný stavební úřad.
25. Podle § 5 OdpŠk stát odpovídá za podmínek stanovených tímto zákonem
za škodu, která byla způsobena a) rozhodnutím, jež bylo vydáno v občanském
soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo
v řízení trestním, b) nesprávným úředním postupem.
26. Podle § 7 OdpŠk právo na náhradu škody způsobené nezákonným
rozhodnutím mají účastníci řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí, z něhož
jim vznikla škoda (odst. 1). Právo na náhradu škody má i ten, s nímž nebylo
jednáno jako s účastníkem řízení, ačkoliv s ním jako s účastníkem řízení
jednáno být mělo (odst. 2).
27. Podle § 8 odst. 1 OdpŠk nárok na náhradu škody způsobené nezákonným
rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud
pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným
orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
28. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 18. 9.
2012, č. j. 2 As 86/2010-76, konstatoval, že souhlasy vydávané podle stavebního
zákona, zejména dle § 96, 106, 122, a 127, které stavební úřad výslovně či
mlčky činí k ohlášení či oznámení, jsou jinými úkony dle části čtvrté správního
řádu a nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 soudního řádu správního; soudní
ochrana práv třetích osob je zaručena žalobou na ochranu před nezákonným
zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a následující tohoto
zákona. Nejvyšší správní soud se v citovaném rozhodnutí zabýval právní povahou
souhlasů dle stavebního zákona ve dvou rovinách, a to ve vztahu ke správnímu
řádu a ve vztahu k soudnímu řádu správnímu. Ke shora prezentovanému závěru ve
vztahu ke správnímu řádu dospěl s odůvodněním, že tyto souhlasy nejsou vydávány
v rámci správního řízení, a s poukazem na svůj dříve judikovaný závěr, že
správní rozhodnutí ve smyslu § 9 a 67 správního řádu nelze vydat mimo správní
řízení. Nadto podotkl, že stavební zákon v některých případech přímo stanoví
(např. v § 122 odst. 3), že daný souhlas není správním rozhodnutím (v
podrobnostech srov. zejména body 23 – 25 odkazovaného usnesení). Pokud jde o
posouzení ve vztahu k soudnímu řádu správnímu, Nejvyšší správní soud připustil,
že souhlasy jsou z materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu § 9 a 67
správního řádu, neboť zakládají žadateli práva a přímo se dotýkají práv a
povinností ostatních subjektů, které jsou povinny toto konání strpět. Podotkl,
že stavební zákon zakotvuje jednotlivé souhlasy jako zjednodušenou alternativu
k řádnému správnímu řízení, jehož výsledkem je správní rozhodnutí, přičemž i
přes odlišné procesní kroky je výsledkem obou postupů autoritativní určení ze
strany stavebního úřadu, zda je daný záměr možné uskutečnit či nikoliv.
Završení obou postupů má shodné právní účinky bez ohledu na předcházející
proceduru i formální pojmenování. S přihlédnutím k tomu, že stavební zákon u
těchto souhlasů nepředpokládá správní řízení, však Nejvyšší správní soud
konstatoval, že třebaže jsou tyto souhlasy s to zasáhnout právní sféru třetích
osob a naplňují materiální stránku rozhodnutí, pro nedostatek formální stránky
nemohou být rozhodnutím ve smyslu § 65 soudního řádu správního. Co se týče
soudní ochrany a přezkumu souhlasů, Nejvyšší správní soud konstatoval, že soud
může na podkladě tzv. zásahové žaloby, je-li to možné, přikázat správnímu
orgánu, aby postupoval podle § 156 odst. 2 správního řádu a nezákonný souhlas
zrušil. Odkázal též na přiměřené použití příslušných ustanovení správního řádu
o přezkumném řízení a uzavřel, že nebude-li v dané věci ze zákonných důvodů
možné nezákonný souhlas zrušit a obnovit stav před zásahem, je v takovém
případě podstatné vydat deklaratorní rozhodnutí o existenci nezákonného zásahu
pro účely odškodnění podle zákona č. 82/1998 Sb.
29. Shora uvedený názor však rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
později překonal usnesením ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017-43, v němž
konstatoval, že souhlasy vydávané stavebním úřadem zejména podle § 96, 106,
122, 127 a 128 stavebního zákona, jsou rozhodnutími správního orgánu dle § 65
odst. 1 soudního řádu správního. Třebaže posuzoval uvedenou otázku za účinnosti
novější právní úpravy, konstatoval, že novelizace stavebního zákona, které
nabyly účinnosti po vydání shora citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 86/2010-76, nevylučují pravomoc
rozšířeného senátu, neboť pouze modifikovaly konkrétní procesní postupy
související s vydáváním souhlasů stavebními úřady a na jejich právní povahu to
nemělo vliv. Rozšířený senát podotkl, že Nejvyšší správní soud již v předchozím
usnesení kvalifikoval uvedené souhlasy po materiální stránce jako rozhodnutí,
avšak pouze z důvodu absence formy (formální stránky) usoudil, že se o
rozhodnutí ve smyslu § 65 soudního řádu správního nejedná. S podrobnou
argumentací (a odkazy na svoji recentní rozhodovací praxi, v níž se od vysokých
požadavků na formální stránku rozhodnutí postupně upouštělo) se přiklonil k
tzv. materiálně-formálnímu pojetí rozhodnutí. V tomto ohledu konstatoval, že k
naplnění formálního znaku rozhodnutí zpravidla postačuje to, aby založení,
změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců
(adresátů) bylo vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná
forma a k jehož vydání je zákonem dána kompetence správního orgánu při splnění
zákonem stanovených podmínek, které je správní orgán povinen posoudit. Nad
rámec uvedeného pak Nejvyšší správní soud s přihlédnutím k příslušným novelám
stavebního zákona dospěl k závěru, že soudní ochrana poskytovaná proti
souhlasům prostřednictvím tzv. zásahové žaloby již nesplňuje požadavky na
efektivnost poskytované soudní ochrany, přičemž účinná soudní ochrana může být
poskytnuta v řízení o žalobě proti rozhodnutí, s čímž koresponduje i skutečná
povaha souhlasů. Uzavřel tedy, že ačkoli souhlasy nepředstavují rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu, jedná se o formalizované úkony
správního orgánu v rámci jeho zákonem stanovené pravomoci, vztahující se ke
konkrétní věci a adresované individuálně určeným jednotlivcům, zakládající,
popř. měnící jejich práva a povinnosti za zákonem stanovených podmínek. Zákon
také stanoví náležitosti těchto souhlasů a postup pro jejich vydávání. Takové
akty jsou způsobilé být předmětem soudního přezkumu v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. soudního řádu správního a v
případech zjištění jejich nezákonnosti mohou být zrušeny.
30. Podle současného právního názoru Nejvyššího správního soudu jsou
tedy souhlasy vydávané podle stavebního zákona považovány za rozhodnutí
správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Nelze proto
přisvědčit argumentaci žalobkyně založené na závěrech dřívějšího usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, které již byly překonány. Pro
úplnost Nejvyšší soud dodává, že při výkladu časových účinků judikatury je
třeba zásadně vycházet z tzv. incidentní retrospektivity nových právních
názorů, tedy z potřeby jejich aplikace na všechna probíhající řízení, jakož i
na případy budoucí. Opačný postup by znamenal, že soud vědomě aplikuje
„nesprávný“ právní názor, a navíc by jím byl ohrožen princip rovnosti.
Výjimečné nepoužití nově se prosadivších judikaturních názorů může být
odůvodněno pouze v konkrétních specifických situacích, v nichž existuje
intenzivnější zájem na ochraně legitimních očekávání a důvěry adresátů právních
norem ve stabilitu právního řádu (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 8.
2011, sp. zn. 22 Cdo 1788/2011, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 6. 10.
2016, sp. zn. 30 Cdo 2561/2014, a též nález Ústavního soudu ze dne 5. 8. 2010,
sp. zn. II. ÚS 3168/09, jež je veřejnosti dostupný – stejně jako dále citovaná
rozhodnutí Ústavního soudu – na https://nalus.usoud.cz), což ovšem zjevně není
případ právě projednávané věci, v níž byly předmětné souhlasy vydány ještě
dříve, než byl Nejvyšším správním soudem vysloven právní názor, z něhož v
dovolání vychází žalobkyně. Navíc v projednávané věci primárně nešlo o
posouzení povahy souhlasů z hlediska předpisů správního práva, ale o posouzení
jejich právní povahy ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb.
31. V rozhodovací praxi Nejvyššího soudu je důsledně oddělována hranice
mezi odpovědností z titulu nezákonného rozhodnutí a z titulu nesprávného
úředního postupu. V rozsudku ze dne 24. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1260/2014,
Nejvyšší soud připomenul základní zásady, z nichž konstantně vychází
rozhodování o nárocích podle zákona č. 82/1998 Sb., podle kterých pro vzájemný
vztah odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (§ 13
OdpŠk) a nezákonným rozhodnutím (§ 7 a § 8 OdpŠk) platí, že „ačkoliv není
vyloučeno, aby škoda … byla způsobena i nesprávným úředním postupem prováděným
v rámci činnosti rozhodovací, je pro tuto formu odpovědnosti určující, že úkony
tzv. úředního postupu samy o sobě k vydání rozhodnutí nevedou, a je-li
rozhodnutí vydáno, bezprostředně se v jeho obsahu neodrazí. Pokud orgán státu
zjišťuje či posuzuje předpoklady pro rozhodnutí, shromažďuje podklady (důkazy)
pro rozhodnutí, hodnotí zjištěné skutečnosti, právně je posuzuje apod., jde o
činnosti přímo směřující k vydání rozhodnutí; případné nesprávnosti či vady
tohoto postupu se pak projeví právě v obsahu rozhodnutí a mohou být zvažovány
jedině z hlediska odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným
rozhodnutím“ (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp.
zn. 2 Cdon 129/97, či z komentářové literatury Vojtek, P., Odpovědnost za škodu
při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, str.
147).
32. Zatímco pod odpovědnost z titulu nesprávného úředního postupu lze
zpravidla subsumovat pochybení příslušného orgánu v samotném procesu (která se
neodrazí v obsahu rozhodnutí), u odpovědnosti z titulu nezákonného rozhodnutí
spočívá pochybení příslušného orgánu až v samotném obsahu rozhodnutí (či
předchozího postupu, který se však do jeho obsahu bezprostředně promítl). Pro
rozhodnutí je přitom typické, že vzniká v procesu autoritativní aplikace práva
a je projevem rozhodovací pravomoci příslušného orgánu, kterým prostřednictvím
takového aktu ze své vrchnostenské pozice autoritativně rozhoduje o právech a
povinnostech jednotlivců (adresátů). Vzhledem k tomu, že je rozhodnutí ze své
povahy aktem individuálním, vztahuje se vždy ke konkrétní věci a konkrétním
účastníkům. Takový akt lze přitom vydat za zákonem stanovených podmínek a jeho
výsledkem je vždy založení, změna či zánik příslušných práv a povinností, popř.
deklarace jejich existence.
33. Obdobným způsobem rozhodnutí vnímá i Ústavní soud, podle jehož
ustálené rozhodovací praxe (srov. např. usnesení ze dne 6. 1. 1997, sp. zn.
III. ÚS 16/96) je klíčové, zda se příslušným rozhodnutím zakládají, mění nebo
ruší oprávnění a povinnosti fyzických nebo právnických osob. Není přitom
důležité, jak je akt správního orgánu označen (rozhodnutí, jmenování, …,
souhlas, …, a jiné), ale zda správní úřad takovým aktem autoritativním a právní
moci schopným způsobem zasáhl do právní sféry fyzické nebo právnické osoby.
Vždy je rozhodující věcný obsah aktu a nikoli jeho formální označení. Podobně v
nálezu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 12/17, Ústavní soud aproboval závěr,
podle kterého je pojem „rozhodnutí“ třeba chápat jako jakýkoliv individuální
právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení.
Námitky stěžovatele, že předmětná rozhodnutí neměla příslušnou formu a nebyla
vydána v žádném procesu, přitom Ústavní soud zcela odmítl.
34. Při posouzení právní povahy souhlasu s umístěním a provedením stavby
a kolaudačního souhlasu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. nelze odhlédnout od
skutečnosti, že tyto souhlasy nahrazují příslušná rozhodnutí, která by jinak
správní orgány vydávaly v rámci správního řízení, tj. územní rozhodnutí,
stavební povolení či kolaudační rozhodnutí. Svými účinky tak souhlasy
zakládají, příp. mění, či závazně určují určitá práva, obdobně jako je tomu u
rozhodnutí. Sama skutečnost, že vydání souhlasů nepředchází správní řízení v
jeho klasické podobě, ničeho nemění na povaze souhlasů, které jsou vždy
výsledkem určitého rozhodovacího (posuzovacího) procesu správního orgánu, jakož
i jím provedené aplikace práva. Správní orgán přitom nepochybně při vydávání
souhlasů působí na individuálně určené adresáty ze svého vrchnostenského
postavení. Nelze v této souvislosti ani pominout, že zákon stanoví podmínky, za
nichž je stavební úřad oprávněn souhlasy vydat. Právě popsanými odlišnostmi se
souhlasy zjevně liší od tzv. úkonů podle části čtvrté správního řádu.
Nepřípadná je proto argumentace žalobkyně, podle které by souhlasy měly být
posuzovány jako nesprávný úřední postup vzhledem k obsahu důvodové zprávy k
zákonu č. 160/2006 Sb. považující úkony správního orgánu podle části čtvrté
správního řádu za nesprávný úřední postup.
35. Nejvyšší soud tedy zcela sdílí názory přijaté ve shora citovaném
usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, že tyto souhlasy
naplňují materiální znaky rozhodnutí a že splňují i formální předpoklady
rozhodnutí spočívající v tom, že založení, změna, zrušení nebo závazné určení
práv individuálně určených jednotlivců (adresátů) je vtěleno do aktu správního
orgánu, u nějž je předepsána písemná forma a k jehož vydání je zákonem dána
kompetence správního orgánu při splnění zákonem stanovených podmínek, které je
správní orgán povinen posoudit. Jsou tedy individuálním aktem aplikace práva,
jakožto výsledku určitého rozhodovacího procesu, což plně koresponduje s
významem pojmu rozhodnutí užitým v zákoně č. 82/1998 Sb.
36. V rozsudku ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015, Nejvyšší
soud aproboval názor odvolacího soudu v tam projednávané věci o podřazení
opatření obecné povahy pod nezákonné rozhodnutí ve smyslu § 20 OdpŠk. K tomu
Nejvyšší soud podotkl, že se jedná o názor souladný s recentní komentářovou
literaturou [viz Korbel, F. in Ištvánek, F., Simon, P., Korbel, F. Zákon o
odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2017. Komentáře
(Wolters Kluwer ČR). ISBN 9788075525215, str. 180 – 181]. Územní rozhodnutí
přitom může být podle stavebního zákona krom územního souhlasu nahrazeno rovněž
regulačním plánem, který je vydáván právě ve formě opatření obecné povahy. Má-
li tedy povahu rozhodnutí ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. opatření obecné
povahy, jež je správním aktem smíšené povahy s konkrétně určeným předmětem
regulace a obecně vymezeným okruhem adresátů – jedná se o výsledek činnosti
veřejné správy, který není ani individuálním rozhodnutím, ani právním předpisem
(srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7.
2016, č. j. 5 As 85/2015-36, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 9. 2019,
sp. zn. 30 Cdo 1642/2018) – tím spíše je třeba za rozhodnutí ve smyslu zákona
č. 82/1998 Sb. považovat i územní souhlas (případně souhlas s umístěním a
provedením stavby, či kolaudační souhlas) jako individuální akty správního
orgánu, které splňují materiální i formální znaky rozhodnutí.
37. Žalobkyni nelze přisvědčit co do argumentace doslovným zněním
ustanovení § 5 písm. a) OdpŠk, podle kterého „stát odpovídá … za škodu, která
byla způsobena rozhodnutím, jež bylo vydáno … ve správním řízení …“, z něhož
dovozuje, že nepředchází-li vydání souhlasů správní řízení, nelze je považovat
za rozhodnutí ve smyslu tohoto ustanovení. V tomto ohledu dovolací soud
poukazuje na závěry ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu, podle které
jazykový výklad představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní
normě a je pouhým východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu
(srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97).
Jazykové znění konkrétního ustanovení zákona proto nelze účelově vytrhávat z
kontextu jeho smyslu a účelu (resp. smyslu a účelu zákona). Úmysl zákonodárce
vyloučit z okruhu odpovědnostních titulů rozhodnutí, která byla vydána na
základě určitého formalizovaného postupu správního orgánu, který však správním
řádem (tedy jiným právním předpisem) není chápán jako „správní řízení“ stricto
sensu, z ničeho neplyne. Naopak takový restriktivní výklad by šel proti smyslu
úpravy zákona č. 82/1998 Sb. a pojem „správní řízení“ užitý v § 5 písm. a)
OdpŠk je proto z hlediska tohoto zákona třeba vykládat autonomně.
38. S ohledem na výše uvedené lze uzavřít, že v poměrech zákona č.
82/1998 Sb. lze souhlas s umístěním a provedením stavby vydaný podle § 79 odst.
2 stavebního zákona a kolaudační souhlas vydaný podle § 122 odst. 1 stavebního
zákona z hlediska jejich povahy subsumovat pod rozhodnutí, tj. případnou
odpovědnost za škodu v důsledku vydání těchto souhlasů vzniklou (případně
vzniklou předchozím postupem, který se do jejich obsahu bezprostředně promítl)
je třeba zvažovat výlučně z hlediska odpovědnosti státu za škodu z titulu
nezákonného rozhodnutí. Jedině takový výklad je způsobilý zcela reflektovat
smysl a účel souhlasů z pohledu stavebního zákona a je konformní i s účelem
zákona č. 82/1998 Sb. a výše popsaným rozlišením jednotlivých odpovědnostních
titulů. Právní posouzení této otázky odvolacím soudem je proto správné.
39. Na tomto závěru ničeho nemění námitky žalobkyně o neexistenci
účinných prostředků ochrany umožňujících zrušení vydaných souhlasů pro
nezákonnost, jako podmínky pro uplatnění nároku na náhradu škody stanovené v §
8 odst. 1 OdpŠk. Z citovaného aktuálního rozhodnutí rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu vyplývá, že v případě vydaných souhlasů i v rozhodné
době existovala možnost domoci se zrušení nezákonných souhlasů prostřednictvím
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. soudního řádu
správního. Pro úplnost lze dodat, že zrušení nezákonného souhlasu bylo možno
docílit i podle (překonaného) právního názoru obsaženého v předchozím usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (prostřednictvím tzv. zásahové
žaloby a rozhodnutí soudu přikazujícího správnímu orgánu provést přezkumné
řízení, umožňoval-li to skutkový stav zjištěný ke dni soudního rozhodnutí).
Podle zjištění soudů nižších stupňů žalobkyně žádný z prostředků ochrany svých
práv nevyužila a proti souhlasům nijak nebrojila. Za situace, kdy otázky
zákonnosti souhlasů a splnění podmínek pro jejich zrušení (závislých na
zhodnocení individuálních skutkových okolností) nebyly předmětem posouzení
soudů ve správním soudnictví (případně příslušných správních orgánů v následném
přezkumném řízení), a to výhradně kvůli procesní pasivitě žalobkyně, jsou úvahy
o neefektivitě nevyužitých prostředků nápravy pouze spekulativní. Navíc při
uplatnění této dovolací námitky žalobkyně nepřípustně vychází z vlastního
skutkového závěru o nevědomosti o záměru výstavby na sousedních pozemcích
(nemožnosti domáhat se ochrany dříve), který je odlišný od skutkového závěru, z
něhož vycházel odvolací soud. Žalobkyně se nyní nemůže v tomto řízení dovolávat
posouzení odpovědnosti žalované z jiného právního titulu jen proto, že takové
posouzení by pro ni bylo příznivější, a umožňovalo by jí napravit absenci
přezkumu zákonnosti vydaných souhlasů ve správním soudnictví, k níž nedošlo z
důvodu její pasivity.
40. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud
ve smyslu § 242 odst. 3 o. s. ř. zabýval tím, zda ve věci existují zmatečnostní
vady uvedené v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s.
ř., případně jiné vady řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí
ve věci. Žalobkyně v tomto ohledu namítala nepřezkoumatelnost rozsudků soudu
prvního stupně a odvolacího soudu, čímž mělo dojít k porušení jejího práva na
spravedlivý proces. Nejvyšší soud však tato rozhodnutí jako nepřezkoumatelná
neshledal, neboť jejich odůvodnění dosahuje takové míry argumentace, která
nikterak nekrátila žalobkyni v možnosti uplatnění odvolacích či dovolacích
důvodů, jak je zřejmé i z obsahu jejího odvolání či dovolání (k tomu srov.
například rozsudek 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, uveřejněný pod
číslem 100/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Odvolací soud se
námitkami žalobkyně zabýval a v dostatečném rozsahu se s nimi v rámci své
argumentace vypořádal. Pro úplnost Nejvyšší soud uvádí, že podle ustálené
judikatury je soud povinen uvést důvody pro své rozhodnutí, avšak tato
povinnost nemůže být chápána jako příkaz předložit detailní odpověď na každý
argument; rozsah této povinnosti se může lišit podle povahy rozhodnutí, přičemž
její splnění může být hodnoceno pouze ve světle konkrétních okolností případu
(srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2009, sp. zn. IV. ÚS 997/09, a z
rozhodovací praxe Nejvyššího soudu např. usnesení ze dne 10. 12. 2014, sp. zn.
32 Cdo 3000/2012). Dovolací soud též nezjistil z obsahu spisu existenci jiných
vad řízení.
41. Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší soud dovolání proti rozsudku
odvolacího soudu v rozsahu směřujícím proti té části jeho výroku I a výroku II,
kterými bylo rozhodováno o nákladech řízení, podle § 243c odst. 1 o. s. ř.
odmítl jako nepřípustné. V rozsahu, v němž dovolání směřovalo proti té části
výroku I rozsudku odvolacího soudu, jíž byl potvrzen rozsudek soudu prvního
stupně ve výroku o věci samé, jej Nejvyšší soud podle § 243d odst. 1 písm. a)
o. s. ř. zamítl, neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu je
správné.
42. O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle § 243c
odst. 3 věty první o. s. ř. ve spojení s § 224 odst. 1, § 142 odst. 1, § 146
odst. 2 věty první a § 146 odst. 3 o. s. ř., neboť dovolání žalobkyně bylo
zčásti odmítnuto, zčásti zamítnuto a zčásti bylo řízení o „dovolání“ žalobkyně
proti rozsudku soudu prvního stupně zastaveno. Žalobkyně, která nebyla v
dovolacím řízení úspěšná, tak je povinna nahradit žalované její účelně
vynaložené náklady dovolacího řízení. Tyto náklady jsou tvořeny podle § 151
odst. 3 o. s. ř. ve spojení s § 2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení
výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v
případech podle § 151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle § 89a exekučního
řádu, paušální náhradou nákladů řízení ve výši 300 Kč za podání vyjádření k
dovolání (podle § 1 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb.). Tuto náhradu je
žalobkyně povinna zaplatit žalované ve lhůtě tří dnů od právní moci rozsudku (§
160 odst. 1 věty před středníkem o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
Nesplní-li povinná dobrovolně, co jí ukládá toto vykonatelné rozhodnutí, může
se oprávněná domáhat výkonu rozhodnutí.
V Brně dne 11. 3. 2021
Mgr. Jiří Němec
předseda senátu