kčl. 13 a 18 směrnice Rady 2004/83/ES o minimálních normách, které musí splňovat státní pří- slušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (v textu též „kvalifikační směrnice“) k čl. 23 odst. 4 písm. i) a j) směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (v textu též „procedurál- ní směrnice“) I. Použití $ 16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, nevyžaduje existenci pravo- mocného rozhodnutí o vyhoštění. Je pouze třeba, aby byla prokázána existence „hrozícího vyhoštění“, a tudíž zcela postačuje vydání rozhodnutí o vyhoštění. JI. Pokud ustanovení směrnice Evropského společenství jasně a jednoznačně vy- žaduje odklon od stávající judikatury Nejvyššího správního soudu z období před uplynutím lhůty pro transpozici dotčené směrnice, je Nejvyšší správní soud povi- nen tento judikatorní odklon učinit a není přitom povinen postoupit věc k rozhod- nutí rozšířenému senátu dle $ 17 s. ř. s. III. Použití $ 16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, vykládaného v souladu s čl. 13 a 18 směrnice Rady 2004/83/ES a čl. 23 odst. 4 písm. i) a j) směrnice Rady 2005/85/ES vyžaduje třístupňový test: 1) zda hrozí stěžovateli vyhoštění, vydání ne- bo předání k trestnímu stíhání do ciziny; 2) zda mohl žadatel požádat o udělení me- zinárodní ochrany dříve; a 3) zda je z postupu žadatele patrné, že žádost o meziná- rodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny. Tyto tři podmínky musí být spl- něny kumulativně; v případě nesplnění byť jedné z nich nelze $ 16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, aplikovat. 1724
kčl. 13 a 18 směrnice Rady 2004/83/ES o minimálních normách, které musí splňovat státní pří- slušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (v textu též „kvalifikační směrnice“) k čl. 23 odst. 4 písm. i) a j) směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (v textu též „procedurál- ní směrnice“) I. Použití $ 16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, nevyžaduje existenci pravo- mocného rozhodnutí o vyhoštění. Je pouze třeba, aby byla prokázána existence „hrozícího vyhoštění“, a tudíž zcela postačuje vydání rozhodnutí o vyhoštění. JI. Pokud ustanovení směrnice Evropského společenství jasně a jednoznačně vy- žaduje odklon od stávající judikatury Nejvyššího správního soudu z období před uplynutím lhůty pro transpozici dotčené směrnice, je Nejvyšší správní soud povi- nen tento judikatorní odklon učinit a není přitom povinen postoupit věc k rozhod- nutí rozšířenému senátu dle $ 17 s. ř. s. III. Použití $ 16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, vykládaného v souladu s čl. 13 a 18 směrnice Rady 2004/83/ES a čl. 23 odst. 4 písm. i) a j) směrnice Rady 2005/85/ES vyžaduje třístupňový test: 1) zda hrozí stěžovateli vyhoštění, vydání ne- bo předání k trestnímu stíhání do ciziny; 2) zda mohl žadatel požádat o udělení me- zinárodní ochrany dříve; a 3) zda je z postupu žadatele patrné, že žádost o meziná- rodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny. Tyto tři podmínky musí být spl- něny kumulativně; v případě nesplnění byť jedné z nich nelze $ 16 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, aplikovat. 1724
III. Posouzení přípustnosti a přijatelnosti kasační stížnosti C IV. Právní hodnocení věci IV. a) První otázkou je, zda použití $ 16 odst. 2 zákona o azylu vyžaduje existenci pravomoc- ného rozhodnutí o vyhoštění, či zda postaču- je pouhé vydání rozhodnutí o vyhoštění. Ustanovení $ 16 odst. 2 zákona o azylu zní ná- sledovně: „Jako zjevně nedůvodná se zamít- ne i žádost o udělení mezinárodní ochrany, Je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vy- dání nebo předání k trestnímu stíhání do ci- ziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezi- národní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže opak.“ Podle krajského soudu v ří- zení o udělení mezinárodní ochrany správní- mu orgánu nepřísluší přezkoumávat správ- nost rozhodnutí o správním vyhoštění žadatele. Použití $ 16 odst. 2 zákona o azylu nevyžaduje existenci pravomocného rozhod- nutí o vyhoštění, vliv nemá ani to, že proti rozhodnutí o vyhoštění byla podána žaloba. Krajský soud tedy uzavřel, že je pouze třeba, aby byla prokázána existence hrozícího vy- hoštění; zcela tedy postačuje vydání nepravo- mocného rozhodnutí o vyhoštění. <“ Nejvyšší správní soud se s tímto výkladem plně ztotožňuje. Ve své početné judikatuře mnohokrát zdůrazňoval, že účel zákona o azy- lu a rozsah jím chráněných práv se zásadně li- ší od účelu zákona o pobytu cizinců a tímto zákonem chráněných zájmů [např. rozsudek ze dne 3. 4. 2006, čj. 2 Azs 124/2005-67, roz- sudek ze dne 28. 1. 2004, čj. 2 Azs 78/2003- -36, či rozsudek ze dne 10. 7. 2003, čj. 7 Azs 2/2003-46, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, čj. 2 Azs 30/2007-69 (všechny dostupné na www.nssoud.cz)|. Tento rozdíl platí i pro vztah $ 16 odst. 2 zá- kona o azylu a rozhodnutí o správním vyhoš- tění; $ 16 odst. 2 zákona o azylu totiž nikterak nezávisí na nabytí právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění. Ustanovení $ 16 odst. 2 zákona o azylu je odrazem zkušenosti, že val- ná většina žádostí o mezinárodní ochranu po- daných až poté, co žadateli bylo uděleno správní vyhoštění (byť by se jednalo o roz- hodnutí napadené odvoláním, příp. žalobou a následně třeba i zrušené), je účelová. První podmínka stanovená v $ 16 odst. 2 zákona o azylu (k dalším podmínkám viz níže pod bodem IV. b)), tj. hrozící vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, reflektuje tuto zkušenost a presumuje, že tako- vá opožděná žádost výrazně snižuje věrohod- nost dotčeného žadatele. Tato věrohodnost je narušena stejně v případě nepravomocného rozhodnutí o vyhoštění jako v případě roz- hodnutí pravomocného. Z tohoto důvodu je možné žádost označit za zjevně nedůvodnou podle $ 16 odst. 2 zákona o azylu (samozřej- mě za předpokladu splnění ostatních podmínek daných tímto ustanovením) pouze na základě nepravomocného rozhodnutí o správním vyhoštění. Slovní spojení „hrozící vyhoštění“ tedy nelze vykládat jako „vyhoštění hrozící na základě pravomocného rozhodnutí o vy- hoštění“. IV. b) Jako druhou v pořadí je nutné posoudit otázku vztahu $ 16 odst. 2 zákona o azylu na jedné straně a $ 12 a $ l4a zákona o azylu na straně druhé. Žalovaný i krajský soud vycházejí z preju- dikatury Nejvyššího správního soudu z doby před transpozicí kvalifikační směrnice. V roz- sudku ze dne 4. 5. 2006, čj. 7 Azs 137/2005-46, dostupném na www.nssoud.cz, citovaném žalovaným, Nejvyšší správní soud konstato- val, že „... stěžovatelka podala žádost o azyl až po více jak dvou letech pobytu v České re- publice, v době po obdržení správního vy- hoštění. Je tedy zřejmé, že stěžovatelka zcela naplnila dikci ust. f 16 odst. I písm. k) záko- na o azylu, a proto správní orgán postupo- val zcela v souladu se zákonem, když její žá- dost jako zjevně nedůvodnou zamítl. V žádném případě nelze hovořit o tom, že by skutková podstata, ze které pří svém rozho- dování správní orgán vycházel, byla nedo- 1079 1724 statečně zjištěna, neboť ze všech prohlášení stěžovatelky učiněných v průběhu správní- ho řízení zcela jednoznačně vyplynulo, že je- jí bezprostřední pohnutkou k podání žádos- ti o azyl bylo právě správní vyhoštění. Proto ani krajský soud při přezkoumávání roz- hodnutí správního orgánu nepochybil, jestli- že v něm neshledal žádnou vadu. Jak správ- ně uvedl krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí, veškeré důvody, které stěžova- telka v rámci azylového řízení uváděla, byly čistě ekonomického charakteru, tudíž stěžo- vatelka nesplnila podmínky, za kterých by jí mohl být udělen azyl...“. V rozsudku ze dne 22. 8. 2005, čj. 8 Azs 57/2005-65, dostupném rovněž na www.ns- soud.cz, pak Nejvyšší správní soud dodal, že „jestliže tedy v daném případě byla žádost stěžovatele o azyl zamítnuta z důvodu, že byla podána s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, ačkoliv stěžovatel mohl požádat o udělení azylu dříve [f 16 odst. 1 písm. k) zákona o azylu], není možno žalovanému vytýkat, že se podrobně nezabýval podsta- tou žádosti z hlediska stěžovatelem tvrze- ných azylových důvodů, neboť by to bylo nadbytečné. Řečeno jinými slovy: i kdyby ža- lovaný shledal, že stěžovatel byl v zemi pů- vodu skutečně pronásledován z politických“ důvodů, nezakládalo by to jeho právo na udělení azylu, jestliže by žádost o udělení azylu v České republice podal teprve v oka- mžiku hrozícího vyhoštění, ačkoliv ji mohl podat již dříve“. Ke vztahu $ 12 a $ 16 zákona o azylu se Nejvyšší správní soud vyjádřil i v mnoha dal- ších rozsudcích. Jedná se mj. např. o rozsu- dek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, publikovaný pod č. 244/2004 Sb. NSS, kde konstatoval, že „k dané námitce je třeba pře- devším zhodnotit vztah ustanovení f 12 a S 16 zákona o azylu. Institut azylu plní funkci ochrany osob, které jsou v zemí půvo- du pronásledovány za uplatňování politic- kých práv a svobod, nebo ochrany osob, které mají odůvodněný strach z pronásledování z důvodu rasy, náboženství, národnosti, pří- slušnosti k určité sociální skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů v ze- 1080 mi původu. Zákon o azylu přitom v f 2 odst. 5 vymezuje, co lze za pronásledování bovažo- vat. Zákon o azylu ovšem — a to v souladu s podmínkami mezinárodní ochrany osob pronásledovaných státní mocí — vymezuje případy žádostí, o nichž lze zrychleným a zjednodušeným způsobem rozhodnout. Mezi tyto případy, kdy lze žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou ve lhůtě 30 dnů od jejího podání, byl novelou zákona o azylu (Zákonem č. 2/2002 Sb.), účinnou ke dní 1. 2. 2002, zařazen i důvod uvedený v S 16 odst. I písm. k), tedy případy žádostí o udě- lení azylu podané s cílem vyhnout se hrozí- címu vyhoštění nebo vydání k trestnímu stí- hání do ciziny, ačkoliv žádost mohla být podána dříve. Zákon o azylu v ustanovení JS 16 obsahuje jednak případy, kdy k naplně- ní podmínek zamítnutí žádosti jsou rozhod- né důvody, pro které se žadatel o azyl azylo- vé ochrany dovolává a kdy je třeba tvrzení žadatele a doložení tvrzených skutečností vážit (např. ekonomické důvody, tvrzení všeobecné nouze, jiné než azylově relevant- ní důvody, nevěrohodná tvrzení aip.), jednak případy objektivních skutečností, u nichž jsou důvody žádosti o azyl zcela nerozhodné (např. neexistence či padělání cestovního do- kladu, hrozba vyhoštění či vydání k trestní- mu stíhání). Přes rozdílnost obou kategorií zjevné nedůvodnosti (z hlediska nezbytnosti hodnocení žadatelem uváděných důvodů) rozhodne správní orgán při naplnění pod- mínek kteréhokoliv důvodu a dodržení zá- konné lhůty pro rozhodnutí o zamítnutí žá- dosti, čímž je vyloučeno rozhodnutí podle J I2 zákona o azylu. Je tak zcela nerozhod- né, jaké důvody stěžovatel tvrdil a jaké dů- kazy předkládal k doložení svého tvrzení o politickém pronásledování. Podstatné ovšem Je, zda byly v jeho případě podmínky ustano- vení J 16Godst. 1 písm. k) zákona o azylu nap něny“. V rozsudku ze dne 27. 5. 2004, čj. 7 Azs 124/2004-45, publikovaném pod č. 349/2004 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud tuto argumen- taci rozvedl následujícím způsobem: „Zákon o azylu vedle pozitivního vymezení předpo- kladů pro udělení azylu v f 12 stanoví také vylučující důvody, při jejichž naplnění nelze žadateli azyl udělit. Tyto důvody jsou taxa- tivně stanoveny v J 15 a f 16 zákona o azy- lu. .. Pokud jsou splněny podmínky vymeze- né v ustanovení f 16 odst. 1 zákona o azylu pro zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvod- né, není zákonný důvod zkoumat případ- nou existencí důvodů pro udělení azylu po- dle S 12 písm. b) zákona o azylu ..., protože udělení azylu je za takové situace vylouče- no.“Ve stejném duchu se vyjádřil rovněž roz- sudek ze dne 20. 10. 2005, čj. 2 Azs 423/2004- -81, dostupný na www.nssoud.cz. Konečně v rozsudku ze dne 12. 1. 2005, čj. 4 Azs 300/2004-36, www.nssoud.cz, Nej- vyšší správní soud judikoval, že byla-li žádost o azyl podána až poté, co bylo rozhodnuto o správním vyhoštění žadatele, a tato žádost byla zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle $ 16 odst. 1 písm. k) zákona o azylu, nemohou před soudem obstát námitky nesprávného posouzení skutkového stavu věci vztahující se k důvodům udělení azylu. Výše uvedená judikatura byla posléze ná- sledována i ve vztahu k $ 16 odst. 2 zákona o azylu, kam se důvod zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné z důvodu vyhýbání se vy- hoštění (na základě novely č. 350/2005 Sb.) přesunul z původního $ 16 odst. 1 písm. k) zá- kona o azylu. Lze tedy konstatovat, že judika- turu k $ 16 odst. 1 písm. k) zákona o azylu (před novelou č. 350/2005 Sb.) lze vztáhnout i na $ 16 odst. 2 zákona o azylu (ve znění po novele č. 350/2005 Sb.). Z výše uvedeného reprezentativního vzorku početné judikatury Nejvyššího správ- ního soudu vyplývá přes drobné odlišnosti následující závěr: pokud jsou splněny pod- mínky uvedené v $ 16 odst. 2 zákona o azylu [resp. v $ 16 odst. 1 písm. k) zákona o azylu před novelou č. 350/2005 Sb.], udělení azylu podle $ 12 zákona o azylu je bez dalšího a ve všech případech vyloučeno, a to i v případě, že by dotčenému žadateli hrozilo pronásledo- vání z azylově relevantních důvodů. Všechna tato rozhodnutí však spojuje jed- na skutečnost - byla vydána v době před uplynutím lhůty pro transpozici kvalifikační » Publikovaný pod č. 1627/2008 Sb. NSS. směrnice (tedy před 10. 10. 2006) a některá dokonce před jejím přijetím. Závěry vyplýva- jící z této judikatury je tak třeba přezkoumat z hlediska souladu s kvalifikační směrnicí, ne- boť po přijetí a po uplynutí transpoziční lhůty této směrnice platí, že zákon o azylu a ostatní relevantní vnitrostátní právní předpisy musí být vykládány v souladu s textem a účelem té- to směrnice. Tuto povinnost tzv. eurokon- formního výkladu vnitrostátního práva je nutno odvodit z čl. 104 a čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR a jejich prostřednictvím ze samotných zá- kladních principů komunitárního práva, k nimž výkladem zejména čl. 10 a čl. 249 Smlouvy o založení ES (viz nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2006, č. 434/2006 Sb., bod 81) dospěl ve své judikatuře Evropský soudní dvůr. Princip nepřímého účinku směr- nic, tedy povinnost výkladu relevantního vnitro- státního práva v souladu s textem a účelem směrnice, formuloval Evropský soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 10. 4. 1984 ve věci 14/1983, Von Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Wesifalen (1984), ECR 1891, a po- tvrdil v celé řadě dalších rozhodnutí, např. v rozsudku ze dne 13. 11. 1990 ve věci C-106/89, Marleasing SA proti La Comercial Internacional de Alimentacion SA (1990), ECR 14135. K této otázce lze odkázat i na re- levantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, srov. rozsudek ze dne 29. 9. 2005, čj. 2 Afs 92/2005-45, publikovaný pod č. 741/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 3/2007-83, publikovaný pod č. 1401/2007 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 1. 5. 2008, čj. 1 As 17/2008-67%, dostupný na www.nssoud.cz. Přímo ve vztahu ke kvalifikační směrnici tuto povinnost potvrzuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2008, sp. zn. 2 Azs 45/2008, který bude zveřejněn na www.nssoud.cz. Byť z rozsudku Evropského soudního dvora ze dne 8. 10. 1987 ve věci 80/86 Kol- pinghuis Nijmegen BV (1987), ECR 3969, by bylo možné vyvodit závěr, že povinnost euro- konformního výkladu relevantních ustanove- ní vnitrostátního práva platí nejen od oka- 1081 1724 mžiku uplynutí transpoziční lhůty, ale již od okamžiku vstupu směrnice v platnost, tento názor není všeobecně přijímán, a to i s ohle- dem na existenci jiných rozhodnutí Evrop- ského soudního dvora, které tento závěr spí- še nepotvrzují [rozsudek ze dne 5. 4. 1979 ve věci 148/78, Tulio Ratti (1979), ECR 16291. Je ovšem zcela nepochybné, že tato povinnost platí pro výklad příslušných ustanovení vnit- rostátního práva od okamžiku uplynutí trans- poziční lhůty. Pokud by případný konflikt těch ustanovení kvalifikační směrnice, která jednoznačně stanoví práva žadatelům o mezi- národní ochranu, s ustanoveními zákona o azylu nebylo možné vyřešit eurokonform- ním výkladem zákona, bylo by po uplynutí transpoziční lhůty směrnice třeba vycházet z ustálené judikatury Evropského soudního dvora, tedy ze závěru, že vzhledem k vertikál- nímu vztahu mezi žadatelem o mezinárodní ochranu a státem, který prostřednictvím k to- mu příslušného správního orgánu jeho žádost posuzuje, mají taková ustanovení směrnice přímý účinek, a tudíž i aplikační přednost před kolidujícími ustanoveními zá- kona o azylu. Rozhodnutí žalovaného bylo vy- dáno dne 23. 8. 2007, tedy po uplynutí trans- poziční lhůty, a tudíž výše uvedené principy přímého a nepřímého účinku směrnice jsou na projednávaný případ plně použitelné. Relevantní ustanovení kvalifikační směr- nice znějí následovně. Článek 13 kvalifikační směrnice stanoví: „Členské státy přiznávají postavení uprchlíka státním příslušníkům třetích zemí a osobám bez státní příslušnos- ti, které splňují podmínky pro získání posta- vení uprchlíka v souladu s kapitolami II a III“. Článek 18 kvalifikační směrnice stano- ví: „Členské státy přiznají status podpůrné ochrany státnímu příslušníku třetí země ne- bo osobě bez státní příslušností splňujícím podmínky pro získání podpůrné ochrany podle kapitol II a V“. Kapitola II kvalifikační směrnice stanoví podmínky společné jak pro udělení azylu, tak pro udělení doplňkové ochrany (posouzení věrohodnosti, institut uprchlíka sur place, původce pronásledová- ní, poskytovatele ochrany a institut možnosti vnitřní ochrany), kapitola II obsahuje pod- 1082 mínky pouze pro udělování azylu (pojem pronásledování, důvody pronásledování, po- zastavující a vylučující klauzuli) a konečně kapitola V obsahuje podmínky pouze pro udělování doplňkové ochrany (pojem vážné újmy, pozastavující a vylučující klauzuli). Články 13 a 18 kvalifikační směrnice ho- voří jasně o povinnosti členských států azyl, resp. doplňkovou ochranu, udělit a neobsa- hují žádné výjimky. Žádné z ustanovení kvalifikační směrnice v kapitole II, III ani kapitole V neobsahuje možnost neudělit azyl, resp. doplňkovou ochranu, z důvodu podání žádosti o meziná- rodní ochranu až poté, co žadateli hrozí vy- hoštění - za předpokladu, že žadatel splňuje veškeré prvky definice uprchlíka, resp. defi- nice beneficienta doplňkové ochrany. Zejmé- na pak takovou výjimku neobsahují vylučují- cí klauzule z obou statusů uvedené v čl. 12 a čl. 17 kvalifikační směrnice. Z kvalifikační směrnice tudíž plyne, že členský stát EU je povinen žadateli udělit azyl, resp. doplňko- vou ochranu, pokud jsou splněny všechny prvky definice uprchlíka, resp. definice be- neficienta doplňkové ochrany, v kvalifikační směrnici uvedené, a to i v případě, že žadatel pobýval na území členského státu EU nele- gálně a žádost o mezinárodní ochranu podal až poté, co mu hrozilo vyhoštění. Tento závěr ostatně potvrzuje i procedu- rální směrnice. Transpoziční lhůta pro tuto směrnici uplynula sice až dne 1. 12. 2007, te- dy až po vydání rozhodnutí žalovaného, nic- méně v projednávaném případě slouží pouze jako doplňkový prostředek výkladu, jenž po- tvrzuje výklad přijatý na základě čl. 13 a čí. 18 kvalifikační směrnice. Požadavek výkladu kvalifikační směrnice ve spojitosti s procedu- rální směrnicí ostatně vyplývá ze systematic- kého výkladu evropského azylového acguis. Azylové právo ES totiž není pouze společným souborem azylových směrnic, ale tvoří spo- lečný evropský azylový systém, a tudíž je k ně- mu nutno i takto přistupovat (viz Battjes, H., Spijkerboer, T. The Systematic nature of the Common European Asylum System. In: The European Immigration and Asylum Policy: Critical Assessment Five Years After Amster- dam Treaty. Bruylant, Brusel, 2005, s. 265). Jak bude dále rozvedeno níže, žádnou z azy- lových směrnic, včetně procedurální směrni- ce, nelze vnímat odděleně, neboť by došlo k na- rušení soudržnosti celého systému. Na okraj Nejvyšší správní soud dodává, že $ 16 odst. 2 zá- kona o azylu zůstal nedotčen i po uplynutí lhů- ty pro transpozici procedurální směrnice. Procedurální směrnice skutečně umož- ňůje posoudit žádost o mezinárodní ochranu (vzhledem k tomu, že Česká republika se roz- hodla na základě čl. 3 odst. 3 procedurální směrnice stanovit jednotné řízení jak pro udělování azylu, tak pro udělování doplňkové ochrany) podanou pouze za účelem vyhýbání se vyhoštění ve zrychleném řízení. Článek 23 odst. 4 procedurální směrnice ve své rele- vantní části stanoví, že „členské státy mohou rovněž stanovit, že se posuzovací řízení v souladu se základními zásadami a záru- kami uvedenými v kapitole II upřednostní nebo urychlí, pokud: ... i) žadatel bez zjevné- ho důvodu nepodal žádost dříve, i když k to- mu měl příležitost nebo; j) žadatel podává žádost pouze proto, aby pozdržel nebo zma- řil výkon dřívějšího anebo blížícího se roz- hodnutí, které by vedlo k jeho vyhoštění, ..“. Ani písm. i) ani písm. j)) článku 23 odst. 4 procedurální směrnice však nestanoví bez dalšího nemožnost udělení mezinárodní ochrany, pokud žadatel bez zjevného důvodu nepodal žádost dříve, i když k tomu měl pří- ležitost, resp. pokud podal žádost za účelem vyhýbání se hrozícímu vyhoštění. Pokud tedy žadatel bez zjevného důvodu nepodal žádost dříve, i když k tomu měl pří- ležitost, mohou sice členské státy postupovat v řízení v souladu s čl. 23 odst. 4 písm. i) pro- cedurální směrnice, tento postup však bez dalšího nevede ve všech případech k nemož- nosti udělení mezinárodní ochrany; nesplně- ní podmínky stanovené písm. i) musí být brá- no v potaz pouze jako jedno z kritérií, byť nepochybně významné, při celkovém posou- zení věrohodnosti žadatele o mezinárodní ochranu. Jak uvádí manuál Mezinárodní aso- ciace soudců uprchlického práva (dále též „Manuál IARLJ“): „Dlouhé zpoždění v podání žádosti o azyl... je jednoznačně relevantním faktorem a může samo o sobě vést k zamít- nutí slabé a opožděné žádosti. Nicméně, ne- podání žádosti na letišti hned po příletu, kdy je žádost podána v průběhu následujícího dne či podobně... může mít malou váhu (při posouzení žádosti), a to i v případě absence rozumného důvodu pro toto zpoždění“ CARL]: Manual for Refugee Law Judges Rela- ting to European Council Oualification Di- rective 2004/83/EC and European Council Procedures Directive 2005/85/EC, 2007, kap. 4, s. 49 - 50). Nejvyšší správní soud se s tímto výkladem ztotožňuje. Pokud jde o čl. 23 odst. 4 písm. j) proce- durální směrnice, Nejvyšší správní soud v pr- vé řadě upozorňuje na to, že na rozdíl od $ 16 odst. 2 zákona o azylu znění čl. 23 odst. 4 písm. j) směrnice obsahuje slovo „pouze“, a tudíž výslovně stanoví, že žádost je možné posoudit jako zjevně nedůvodnou, pokud „žadatel podává žádost pouze proto, aby (se vyhnul vyhoštění)“. Pokud tedy žadatel sice podal žádost o mezinárodní ochranu až poté, co mu hrozí vyhoštění, nicméně splňuje podmínky pro udělení alespoň jedné z forem mezinárodní ochrany, nepodal svou žádost „pouze“ za úče- lem vyhýbání se vyhoštění. Manuál IARIJ k tomu uvádí následující: „Ačkoliv žadatel může mít v takových případech obtíže při prokázání věrohodnosti takto opožděné žá- dosti, těžko lze najít postup, jak by členský stát mohl takovou žádost jednoduše zamít- nout bez dalšího zkoumání .., aniž by poru- šil své závazky ze Ženevské úmluvy. “ (kap. 4, str. 30 a 49). Jako exemplární případ proble- matičnosti restriktivního výkladu by bylo možné zmínit např. žadatele, jenž by pobýval na území České republiky legálně na základě jednoho z pobytových režimů a jenž by o me- zinárodní ochraně vůbec neuvažoval, dokud by mu nehrozilo, že mu tento pobytový režim nebude udělen a - byť vlastní vinou - by po- dal žádost o mezinárodní ochranu až poté, co mu legální pobyt skončil, přičemž v mezido- bí mu bylo uděleno správní vyhoštění. Stejně tak nelze automaticky zamítat jako zjevně ne- důvodné žádosti cizinců, kteří se dostali do České republiky nelegálně (např. v přeprav- 1083 1724 ním prostoru kamionu apod.) a po jejich „vy- sazení“ jsou dříve, než se mohou zorientovat, zkontrolováni cizineckou policií a je jim oka- mžitě uděleno správní vyhoštění. Lze tedy uzavřít, že z čl. 13 a 18 kvalifikač- ní směrnice ve spojení s čl. 23 odst. 4 písm. i) a j) procedurální směrnice vyplývá, že žádost o mezinárodní ochranu lze posoudit jako zjevně nedůvodnou, pokud žadatel podává žádost „pouze“ proto, aby pozdržel nebo zma- řil výkon dřívějšího anebo blížícího se roz- bodnutí, které by vedlo k jeho vyhoštění, při- čemž podání žádosti po obdržení rozhodnutí o správním vyhoštění a priori nevylučuje, že mu bude udělen azyl nebo doplňková ochra- na, pokud mu hrozí pronásledování z azylově relevantních důvodů, resp. skutečné nebez- pečí vážné újmy pro účely doplňkové ochra- ny. Z toho jednoznačně vyplývá rozpor mezi závazkem České republiky plynoucím z ko- munitárního práva a dosavadním výkladem $ 16 odst. 2 zákona o azylu zastávaným Nej- vyšším správním soudem. x“ Poté, co Nejvyšší správní soud konstato- val tento rozpor, je nutné se vypořádat s otáz- kou, zda je povinen se jeho pětičlenný senát obrátit na rozšířený senát podle $ 17 s. ř. s. Po- dle $ 17 odst. 1 s. ř. s. „dospěl-li senát Nejvyš- šího správního soudu pří svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od práv- ního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při po- stoupení svůj odlišný právní názor zdůvod- ní.“ Podle druhého odstavce téhož paragrafu „ustanovení odstavce I neplatí, byl-li odlišný právní názor již vysloven ve stanovisku Nej- vyššího správního soudu.“ Požadavek uvede- ný v $ 17 odst. 1 s. ř. s. však neplatí absolutně. Ústavní soud konstatoval, že „účelem ustano- vení J 17 odst. 1 s. ř. s. je toliko překážet pří- padné nejednotě v rozhodovací praxí Nej- vyššího správního soudu, nikoli sloužit coby zvláštní instrument, jímž by (teprve!) mohl být uplatněn princip vázanosti tohoto soudu nálezem soudu Ústavního (čl. 89 odst. 2 Ústavy) v situaci, kdy rozhodující senát má (vzhledem k této vázanosti) rozhodnout na základě odlišného právního názoru, než kte- 1084 rý byl dosud v judikatuře Nejvyššího správ- ního soudu aplikován. Opačný názor (vtěle- ný do předposledního odstavce odůvodnění usnesení o postoupení věci rozšířenému se- nátu) by vedl k absurdnímu závěru, že by zde vždy po kasaci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu musel rozhodovat rozšíře- ný senát, a to jen proto, aby aplikoval závaz- ný právní názor Ústavního soudu, neboť ne- pochybně ani on by se z jeho závaznosti nemohl vymanit.“ (nález ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. PL. ÚS 4/06). Tento závěr posléze přejal i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17.4. 2008, čj. 4 Ads 5/2005-84, dostupném na www.nssoud.cz (srov. rovněž rozsudek Nej- vyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2005, čj. 2 Afs 180/2004-44, dostupný tamtéž). Dalším obecně uznávaným důvodem pro neaplikaci $ 17 s. ř. s. je přijetí nových či no- velizace stávajících právních předpisů. Nej- vyšší správní soud se této otázce věnoval v rozsudku ze dne 29. 5. 2008, čj. 2 Azs 17/2008-61, dostupném na www.nssoud.cz: „Pokud stěžovatel uvádí, že právní názor městského soudu je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu, pak je třeba upozornit na to, že stěžovatel nedodává, jaký konkrétní judikát zdejšího soudu má na mys- li, natož aby z něj citoval ... Pouze v rozsudku ze dne 21. 9. 2006, čj. 1 Azs 206/2005-59, www.nssoud.cz, na okraj zdejší soud lhůtu počítá od právní moci rozhodnutí krajského soudu ... Především ovšem jde o rozhodnutí, které postupovalo podle právního stavu účinného před 12. 10. 2005 (viz těž čl. II zá- kona č. 350/2005 Sb.). S účinností od násle- dujícího dne bylo zákonem č. 350/2005 Sb. do zákona o azylu vtěleno ustanovení f 32 odst. 5, které přiznalo odkladný účinek i Do- dání kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany (tehdy azylu). A právě od tohoto ustanovení odvodil zdejší soud v nyní pro- jednávaném případě smysl dvouleté lhůty. Obě rozhodnutí tak mohou obstát vedle se- be.“ Výše uvedený závěr týkající se vnitrostát- ního právního předpisu lze nepochybně vztáhnout i na předpisy komunitární. Refe- renčním rámcem pro české soudy po přístu- pu do EU již nejsou toliko právní předpisy přijaté Parlamentem České republiky, ale i právní předpisy přijaté Evropským spole- čenstvím. Opačný výklad by byl nejen v roz- poru se zásadami závaznosti, přímého účinku a přednosti práva Evropského společenství, ale popíral by i smysl čl. 10a Ústavy České re- publiky. Tento výklad přijal i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, www.ns- soud.cz, když konstatoval, že Nejvyšší správní soud je v řízení o opětovné kasační stížnosti vázán závazným právním názorem, který sám v téže věci vyslovil v předchozím zrušujícím rozsudku, neboť i přípustnost samotné opě- tovné kasační stížnosti je omezena na důvo- dy, které Nejvyšší správní soud v téže věci do- sud nevyřešil [$ 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Nicméně tato vázanost právním názorem je podle rozšířeného senátu prolomena v přípa- dě změny skutkových zjištění či právních po- měrů nebo dojde-li k podstatné změně judi- katury, a to na úrovni, kterou by byl krajský soud i každý senát Nejvyššího správního sou- du povinen respektovat v novém rozhodnutí. Takový případ nastane např. tehdy, uváží-li v mezidobí mezi prvním zrušujícím rozsud- kem Nejvyššího správního soudu a jeho roz- hodováním v téže věci o opětovné kasační stížnosti o rozhodné právní otázce jinak Ústavní soud, Evropský soud pro lidská prá- va, Evropský soudní dvůr, ale i rozšířený se- nát Nejvyššího správního soudu v řízení po- dle $ 17 s. ř. s. nebo plénum či kolegium ve stanovisku přijatém podle $ 19 s. ř. s. Pokud tato zásada platí v opětovném rozhodování o téže věci, pak není na základě argumentu a maiori ad minus pochyb, že platí i pro roz- hodování ve věci jiné. Projednávaný případ je specifický v tom, že $ 16 odst. 2 zákona o azylu zůstal nedotčen i po přijetí (resp. po uplynutí Ihůty pro trans- pozici) kvalifikační a procedurální směrnice. To však nic nemění na tom, že i za těchto okolností je Nejvyšší správní soud povinen dostát závazkům plynoucím z čl. 10a Ústavy České republiky a interpretovat $ 16 odst. 2 zákona o azylu v souladu s komunitárním prá- vem. Nejvyšší správní soud již ve výše uve- deném rozsudku ze dne 13. 8. 2008, sp. zn. SBÍRKA ROZHODNUTÍ NS$ 12/2008 2 Azs 45/2008, konstatoval, že zákon o azylu musí být vykládán souladně s kvalifikační směrnicí, a to bez ohledu na to, že sám text daného zákonného ustanovení [zde $ 12 písm. b) zákona o azylu] se vlivem kvalifikač- ní směrnice nijak nezměnil. Na základě výše uvedených závěrů lze tedy konstatovat, že pokud ustanovení směrnice Evropského společenství jasně a jednoznač- ně vyžaduje odklon od stávající judikatury (tj. judikatury z doby před uplynutím lhůty pro transpozici dotčené směrnice) Nejvyššího správního soudu, je Nejvyšší správní soud po- vinen tento judikatorní odklon učinit a není přitom povinen předkládat věc rozšířenému senátu dle $ 17 s. ř. s. V této souvislosti je však nutné také připomenout, že vedle požadavku, aby příslušná ustanovení směrnice Evropské- ho společenství jasně a jednoznačně vyžado- vala odklon od stávající judikatury Nejvyšší- ho správního soudu, musí být splněna též podmínka, aby i výklad těchto ustanovení směrnice Evropského společenství byl zjev- ný a jasný, takže neponechává prostor pro ja- koukoliv rozumnou pochybnost (acte clair), případně k této otázce již existuje ustálená ju- dikatura Evropského soudního dvora (acte éclairé) - srov. rozsudek Evropského soudní- ho dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81, Sri CILFIT a Lanificio dí Gavardo SpA proti Ministerstvu zdravotnictví (1982), ECR 3415. Jen v těchto případech totiž platí výjimka z povinnosti Nejvyššího správního soudu ja- kožto soudu posledního stupně předložit dle čl. 234 Smlouvy o založení ES předběžnou otázku Evropskému soudnímu dvoru ve věci výkladu komunitárního práva (pro aplikaci doktríny acře clair a acte éciairé srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, publikovaný pod č. 1461/2008 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyš- šího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 3/2007-83, publikovaný pod č. 1401/2007 Sb. NSS). Podle názoru Nejvyššího správního soudu jsou v daném případě podmínky pro použití zásady acte claír, jak vyplývá z dosa- vadního výkladu, splněny. Zbývá tedy uvést, zda-li je možné $ 16 odst. 2 zákona o azylu vykládat eurokonform- 1085 1724 ně či je nutné přistoupit k přímé aplikaci ko- munitárního práva, v tomto případě konkrét- ně kvalifikační a procedurální směrnice (k to- mu viz výše). Nejvyšší správní soud je toho názoru, že eurokonformní výklad $ 16 odst. 2 zákona o azylu je možný. Ustanovení $ 16 odst. 2 zákona o azylu je nutné vykládat tak, že „jako zjevně nedůvodná se zamítne i žá- dost o udělení mezinárodní ochrany, jeli z po- stupu žadatele patrné, že ji podal (POUZE) s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vy- dání nebo předání k trestnímu stíhání do cí- ziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezi- národní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže opak“. Jen takový výklad je v sou- ladu s čl. 13 a 18 kvalifikační směrnice ve spo- jení s čl. 23 odst. 4 písm. i) a j) procedurální směrnice (viz výše). Tento výklad ostatně od- povídá i dalším důvodům pro posouzení žá- dosti jako zjevně nedůvodné [$ 16 odst. 1 písm. a): „(žadďatel) uvádí POUZE ekonomic- ké důvody“ či $ 16 odst. 1 písm. c): „(žadatel) žádá o udělení mezinárodní ochrany POU- ZE proto, aby unikl sítuaci všeobecné nou- ze“]. Vložení slůvka „pouze“ nic nemění na tom, že podání žádosti o mezinárodní ochranu až v případě hrozícího vyhoštění je ve valné většině případů účelové (k tomu viz skutkový stav ve většině výše uvedených dosavadních rozhodnutích Nejvyššího správního soudu). Nicméně pokud žadatel přesvědčivě proká- že, že mu hrozí v zemi původu pronásledová- ní z azylově relevantních důvodů nebo sku- tečné nebezpečí vážné újmy, je žalovaný povinen se zabývat i jeho tvrzeními podle $ 12 a 6 14a zákona o azylu, a případně azyl či doplňkovou ochranu udělit. Z výše uvedené- ho vyplývá, že v případě podání žádosti o me- zinárodní ochranu až ve chvíli, kdy žadateli hrozí vyhoštění, existuje vyvratitelná do- mněnka, že tato žádost byla účelová. Žadatel však může prokázat nejen, že žádost nemohl podat dříve, ale (nezávisle na tom, že ji mohl podat dříve) rovněž, že ji nepodal pouze s cí- lem vyhnout se hrozícímu vyhoštění. Použití $ 16 odst. 2 zákona o azylu tudíž vyžaduje tří- stupňový test: (1) zda hrozí stěžovateli vyhoš- tění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny [k výkladu této podmínky viz bod IV. a) rozsudku]; (2) zda mohl žadatel požádat 1086 o udělení mezinárodní ochrany dříve; a (3) zda je z postupu žadatele patrné, že žádost o mezinárodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se tomuto hrozícímu vyhoštění, vydá- ní nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny. Tyto tři podmínky musí být splněny kumula- tivně; v případě nesplnění byť jedné z nich ne- ize $ 16 odst. 2 zákona o azylu aplikovat. V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že si je dobře vědom častých pří- padů zneužívání azylové procedury, na které $ 16 odst. 2 zákona o azylu a ostatně celý in- stitut zjevně nedůvodných žádostí dopadá. Z tohoto důvodu při posuzování třetího bodu testu (zda je z postupu žadatele patrné, že žá- dost o mezinárodní ochranu podal „pouze“ s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vy- dání nebo předání k trestnímu stíhání do ci- ziny) leží důkazní břemeno výhradně na žada- teli. Jakýkoliv jiný závěr by učinil $ 16 odst. 2 zákona o azylu (a ostatně celý institut zjevně nedůvodných žádostí) zbytečný, neboť by mezi posuzováním standardních a zjevně ne- důvodných žádostí o mezinárodní ochranu nebyl žádný rozdíl. Zásadním, nikoliv však vý- lučným faktorem (viz např. institut uprchlíka sur place či beneficienta doplňkové ochrany sur place; srov. čl. 5 kvalifikační směrnice) pro posouzení třetího bodu testu je mj. délka času, jež uplynula od chvíle, kdy žadatel začal pobývat na území České republiky nelegálně, do udělení rozhodnutí o správním vyhoštění. Jak bylo uvedeno již výše, existuje zásadní rozdíl mezi aplikací $ 16 odst. 2 zákona o azy- lu na žadatele, jenž pobýval na území České republiky nelegálně po tři roky a bylo mu uděleno již druhé správní vyhoštění, a žada- telem, kterému bylo uděleno správní vyhoš- tění ihned po jeho příletu v tranzitním pro- storu mezinárodního letiště Praha - Ruzyně a jenž podal žádost o mezinárodní ochranu den či dva poté. Mezi další faktory pak patří věrohodnost tvrzení žadatele o mezinárodní ochranu. Nicméně je nutné mít stále na pa- měti, že žádost o mezinárodní ochranu je nut- né posuzovat jako celek a podání žádosti o mezinárodní ochranu až v případě hrozící- ho vyhoštění je pouze jedno z kritérií, byť ne- pochybně významné, v celkovém posouzení věrohodnosti žadatele o mezinárodní ochranu. Ustanovení $ 16 odst. 2 zákona o azylu tu- díž nelze vykládat jako další vylučující klauzuli; vylučující klauzule jsou taxativně vymezeny v čl. 12 a 17 kvalifikační směrnice (v zákoně o azylu pak v $ 15 a $ 15a) a rozšíření důvodů pro vyloučení z mezinárodní ochrany by bylo v rozporu s komunitárním právem. Vzhle- dem ke skutečnosti, že Úmluva o právním po- stavení uprchlíků z roku 1951 (publ. pod č. 208/1993 Sb.) až na vzácné výjimky neob- sahuje procesní ustanovení, byla procesní úprava ponechána na smluvních stranách té- to úmluvy. Po komunitarizaci evropského azylového acguis však tento soubor azylové- ho práva obsahuje i procesní úpravu (proce- durální směrnici), která je pro členské státy Evropského společenství závazná a v jejímž světle je nutné vnitrostátní úpravu vykládat. Na základě výše uvedeného třístupňové- ho testu vyplývajícího z $ 16 odst. 2 zákona o azylu Nejvyšší správní soud považuje za ne- sporné, že stěžovateli hrozí správní vyhoštění a že mohl podat žádost o mezinárodní ochra- nu dříve. Spornou je pouze otázka, zda stěžo- vatel nepodal žádost o mezinárodní ochranu „pouze“ s cílem vyhnout se správnímu vyhoš- tění. Stěžovatel tvrdí, že vzhledem k tomu, že je zapsán jako otec Vanesy F. (narozené dne 7. 6. 2007), jež je českou státní příslušnicí, je- ho vyhoštění by bylo v rozporu s mezinárod- ními závazky podle $ l4a odst. 2 písm. d) zá- kona o azylu, a to konkrétně v rozporu se závazkem na ochranu soukromého a rodin- ného života a dále se závazkem na ochranu práva dítěte na kontakt s oběma rodiči. Své tvrzení doložil rodným listem, ve kterém je zapsán jako otec Vanesy F. Žalovaný otcovství stěžovatele považuje za fingované. Poukazuje přitom na skutečnost, že si stěžovatel nepa- matuje příjmení své dcery ani její matky, a na rozhovor s matkou Vanesy F., která vypovědě- la, že stěžovatele nechala zapsat do rodného listu Vanesy F. na základě příslibu finanční odměny ve výši 20 000 Kč. Nejvyšší správní soud má za to, že stěžovatel toto tvrzení žalo- vaného nevyvrátil. Nejvyšší správní soud vzal v potaz, že ačkoliv se Vanesa F. narodila dne 7.6. 2007, a až tímto okamžikem tedy nastala skutečnost, kterou stěžovatel považuje za roz- hodnou pro svoji žádost o doplňkovou ochra- nu, stěžovatel podal žádost o mezinárodní ochranu i tak až o měsíc později, tj. dne 9. 8. 2007. Nejvyšší správní soud přihlédl rovněž k celkové nevěrohodnosti stěžovatele a k roz- porům v důvodech, které stěžovatel v průbě- hu řízení uváděl jako důvody pro udělení me- zinárodní ochrany. Stěžovatel tudíž neunesl důkazní břemeno pro účely třetího bodu tes- tu podle $ 16 odst. 2 zákona o azylu, tedy ne- prokázal, že žádost nepodal pouze s cílem vy- hnout se hrozícímu vyhoštění. xx4 Nejvyšší správní soud za těchto okolností nepovažuje za nutné se na rámec výše uvede- ného vyjadřovat k otázce otcovství (o níž ostatně stále probíhá spor v řízení o správ- ním vyhoštění) a k argumentaci, kterou stě- žovatel vztahuje k $ l4a odst. 2 písm. d) záko- na o azylu, pouze konstatuje, že případný rozpor vyhoštění stěžovatele s právem na soukromý a rodinný život není v projednáva- ném případě namístě zkoumat v rámci řízení dle zákona o azylu. Tato otázka bude posou- zena v rámci řízení o správním vyhoštění (srov. $ 1194 zákona o pobytu cizinců). (...) 1725 Kompetenční spory: uspokojení navrhovatele k $ 62 a $ 97 soudního řádu správního Dojde-li v průběhu řízení o kompetenční žalobě (6 97 a násl. s. ř. s.), vedeného k ná- vrhu účastníka řízení, k tomu, že jeden ze správních orgánů, které byly ve sporu, uzná svoji pravomoc o věci rozhodovat a ve věci rozhodne, a účastník řízení prohlásí, že je tímto postupem uspokojen, soud řízení zastaví. Uspokojení navrhovatele podle $ 62 s. ř. s. tak není z povahy věci vyloučeno ani v řízení o kompetenčních žalobách. 1725