9 Ads 150/2024- 28 - text
9 Ads 150/2024 - 31
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobkyně: Ficek & Wood, s.r.o., se sídlem Římská 103/12, Praha 2, zast. Mgr. Zuzanou Mládkovou, advokátkou se sídlem 17. listopadu 237, Pardubice, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2023, č. j. MPSV
2023/113451
421/1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 5. 2024, č. j. 8 Ad 15/2023
28,
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 5. 2024, č. j. 8 Ad 15/2023
28, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
[1] Předmětem projednávané věci je postup městského soudu, který zrušil prvostupňové i odvolací správní rozhodnutí pro přílišnou tvrdost a formalismus, přestože zákon institut k odstranění tvrdosti nezná.
[2] Rozhodnutím ze dne 20. 5. 2020, č. j. ABA
T
723/2020, Úřad práce České republiky – Krajská pobočka pro hlavní město Prahu rozhodl o poskytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu práce za 1. čtvrtletí roku 2020 žalobkyni v celkové výši 431 494 Kč. Na základě provedené kontroly Úřad práce rozhodnutím ze dne 26. 1. 2023, č. j. ABA
T
1480/2022, uložil podle § 78a odst. 10 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2024 (dále jen „zákon o zaměstnanosti“), žalobkyni povinnost příspěvek vrátit v poměrné výši 104 119 Kč. Žalobkyně totiž v měsíci lednu 2020 porušila dohodu uzavřenou s Úřadem práce dne 31. 10. 2019 a zákonnou povinnost stanovenou v § 78 odst. 2 písm. d) bodu 1. zákona o zaměstnanosti tím, že nevyplatila mzdu či plat bezhotovostně nejméně 80 % zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením. Za měsíc leden 2020 žalobkyně vyplatila celou výši mzdy bezhotovostně pouze jedné zaměstnankyni z celkových 13 zaměstnanců, na něž uplatňovala příspěvek.
[3] Proti rozhodnutí Úřadu práce se žalobkyně bránila odvoláním, které zamítl žalovaný výše nadepsaným rozhodnutím a rozhodnutí Úřadu práce potvrdil. Nemohl zohlednit, že došlo k chybě ze strany smluvního specialisty (mzdové účetní) žalobkyně a jak velká část mezd byla v hotovosti vyplacena – poměrná část 80 % se hodnotí ve vztahu k počtu zaměstnanců, nikoliv ve vztahu k výši celkové vyplacené mzdy. Nepřisvědčil ani argumentaci žalobkyně, že by měsíce, v nichž došlo k výplatě mezd bezhotovostně, mohly zhojit měsíce jiné, za které vyplatila mzdy bezhotovostně méně než 80 % zaměstnanců.
[4] Žalobě podané žalobkyní vyhověl městský soud nyní napadeným rozsudkem, rozhodnutí žalovaného i Úřadu práce zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ztotožnil se sice s argumentací žalovaného v napadeném rozhodnutí a konstatoval, že správní orgány rozhodly zcela v souladu se zákonem. Postupovaly však příliš formalisticky. Městský soud zdůraznil cíl právní úpravy, kterým je účinně předcházet případnému podvodnému jednání, a že podmínka bezhotovostní výplaty není absolutní, jelikož je možné 20 % zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, vyplácet mzdu v hotovosti. Pokud by žalobkyně prokázala, že k nevyplacení mezd bezhotovostně došlo v důsledku jednorázového pochybení smluvního specialisty, načež byla chybějící malá část mezd doplacena hotově, může být rozhodnutí žalovaného v rozporu s účelem právní úpravy a nutnost vrátit příspěvek může vést k omezení zaměstnávání osob se zdravotním postižením žalobkyní.
[4] Žalobě podané žalobkyní vyhověl městský soud nyní napadeným rozsudkem, rozhodnutí žalovaného i Úřadu práce zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ztotožnil se sice s argumentací žalovaného v napadeném rozhodnutí a konstatoval, že správní orgány rozhodly zcela v souladu se zákonem. Postupovaly však příliš formalisticky. Městský soud zdůraznil cíl právní úpravy, kterým je účinně předcházet případnému podvodnému jednání, a že podmínka bezhotovostní výplaty není absolutní, jelikož je možné 20 % zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, vyplácet mzdu v hotovosti. Pokud by žalobkyně prokázala, že k nevyplacení mezd bezhotovostně došlo v důsledku jednorázového pochybení smluvního specialisty, načež byla chybějící malá část mezd doplacena hotově, může být rozhodnutí žalovaného v rozporu s účelem právní úpravy a nutnost vrátit příspěvek může vést k omezení zaměstnávání osob se zdravotním postižením žalobkyní.
[5] Městský soud poukázal též na Úmluvu o právech osob se zdravotním postižením, která předpokládá podporu těchto osob Českou republikou. Důsledná aplikace zákona by v projednávaném případě „vylévala vaničku i s dítětem“, jelikož finanční krácení zaměstnavatele se odráží na jeho schopnosti zaměstnávat osoby se zdravotním postižením. Jelikož zákon o zaměstnanosti nezná instituty k odstranění tvrdosti, co se týče podmínky v § 78 odst. 2 písm. d) bodu 1. tohoto zákona, může zasáhnout soud. Městský soud proto obě správní rozhodnutí zrušil jako nezákonná pro přílišný formalismus, resp. tvrdost, která je v rozporu s účelem zákona o zaměstnanosti. Bude
li prokázáno, že k vyplacení části mzdy došlo nesprávným výpočtem odvodů a tato část byla následně zaplacena všem zaměstnancům v hotovosti, správní orgán rozhodne, že žalobkyně není povinna poměrnou část příspěvku vrátit.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobkyně
[6] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl výše označený rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), na základě kterých požadoval napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Stěžovatel namítl, že městský soud dospěl ke zcela překvapivému a neodůvodněnému závěru, že stěžovatel rozhodl příliš formálně a v rozporu s účelem zákona, a proto je jeho rozhodnutí nezákonné. Stěžovatel s tímto závěrem nesouhlasil. Teleologický výklad nesmí ohrozit právní jistotu adresátů, což městský soud učinil, a právní jistotou „zásadně otřásl“. Právní normu nelze libovolně vykládat podle účelu. Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003
90, č. 360/2004 Sb. NSS, k právní jistotě a požadavku na zákonodárce komunikovat právní normy přesně a srozumitelně, což se v nyní projednávané věci stalo. Dle stěžovatele je účelem dotčené právní normy ochrana výplaty mezd zaměstnancům se zdravotním postižením. Bezhotovostní platba též ztěžuje podvodné praktiky zaměstnavatelů, které byly důvodem přijetí právní úpravy. Dotčená právní úprava nemůže být předmětem správního uvážení, jak bezprecedentně dovodil městský soud.
[7] Stěžovatel namítl, že městský soud dospěl ke zcela překvapivému a neodůvodněnému závěru, že stěžovatel rozhodl příliš formálně a v rozporu s účelem zákona, a proto je jeho rozhodnutí nezákonné. Stěžovatel s tímto závěrem nesouhlasil. Teleologický výklad nesmí ohrozit právní jistotu adresátů, což městský soud učinil, a právní jistotou „zásadně otřásl“. Právní normu nelze libovolně vykládat podle účelu. Poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, č. j. 1 As 9/2003
90, č. 360/2004 Sb. NSS, k právní jistotě a požadavku na zákonodárce komunikovat právní normy přesně a srozumitelně, což se v nyní projednávané věci stalo. Dle stěžovatele je účelem dotčené právní normy ochrana výplaty mezd zaměstnancům se zdravotním postižením. Bezhotovostní platba též ztěžuje podvodné praktiky zaměstnavatelů, které byly důvodem přijetí právní úpravy. Dotčená právní úprava nemůže být předmětem správního uvážení, jak bezprecedentně dovodil městský soud.
[8] Odůvodnění městského soudu, že je omluvitelné, aby „malé částky byly vypláceny hotovostně“, je dle stěžovatele též bez opory v zákoně. Žalobkyně ani neuváděla žádné důvody, které by jí objektivně bránily provést výplatu bezhotovostně, např. nemožnost manipulovat s prostředky na běžném účtu. Naopak hotovostní platba je dle stěžovatele často komplikovanější a vedou k ní problematické důvody. Nebyla dána ani žalobkyní tvrzená časová tíseň s výplatním termínem. Městským soudem akcentované „jednorázové pochybení smluvního specialisty“ nebylo důvodem hotovostní výplaty, ale pouze nesprávného výpočtu mezd, což není relevantní. Městský soud ani neodůvodnil „strop“, po který je částečná výplata mzdy v hotovosti akceptovatelná, jeho konstatování „malá část mzdy“ je vágní. Zákonná podmínka bezhotovostní výplaty vskutku není absolutní, když umožňuje až 20 % zaměstnanců vyplatit mzdu v hotovosti. Zákonodárce totiž předpokládal, že pro některé osoby se zdravotním postižením může být hotovostní výplata vhodnější. Pokud by zamýšlel umožnit část výplaty v hotovosti pro všechny zaměstnance, formuloval by právní normu jinak.
[9] Stěžovatel označil za absurdní důvody, pro které městský soud nepřihlédl k přísným judikaturním závěrům Nejvyššího správního soudu v otázkách poskytování příspěvku. Zákon o zaměstnanosti neobsahuje ustanovení o odstranění tvrdosti, neboť již upravuje výjimku vyplatit 20 % zaměstnanců mzdu v hotovosti. Stěžovatel zdůraznil, že v projednávaném případě jsou objektem zájmu závazky zaměstnavatelů vůči zaměstnancům se zdravotním postižením, tedy nejzranitelnějším subjektům na trhu práce, jejichž zvýšenou ochranu je třeba mít za prioritu, a nerozšiřovat zákonem stanovené výjimky „překroucením“ účelu zákona. Stěžovatel uzavřel, že jeho i prvostupňové rozhodnutí respektovala účel právní normy, kterým je ochrana zaměstnanců se zdravotním postižením, a jsou plně v souladu se zákonem o zaměstnanosti.
[9] Stěžovatel označil za absurdní důvody, pro které městský soud nepřihlédl k přísným judikaturním závěrům Nejvyššího správního soudu v otázkách poskytování příspěvku. Zákon o zaměstnanosti neobsahuje ustanovení o odstranění tvrdosti, neboť již upravuje výjimku vyplatit 20 % zaměstnanců mzdu v hotovosti. Stěžovatel zdůraznil, že v projednávaném případě jsou objektem zájmu závazky zaměstnavatelů vůči zaměstnancům se zdravotním postižením, tedy nejzranitelnějším subjektům na trhu práce, jejichž zvýšenou ochranu je třeba mít za prioritu, a nerozšiřovat zákonem stanovené výjimky „překroucením“ účelu zákona. Stěžovatel uzavřel, že jeho i prvostupňové rozhodnutí respektovala účel právní normy, kterým je ochrana zaměstnanců se zdravotním postižením, a jsou plně v souladu se zákonem o zaměstnanosti.
[10] Žalobkyně ve vyjádření navrhla kasační stížnost zamítnout jako nedůvodnou. Měla za to, že městský soud rozhodl v souladu se zákonem, jeho rozhodnutí je správné a spravedlivé. Za špatný výpočet mezd žalobkyně nemohla, situaci napravila v daný okamžik nejvhodnějším řešením pro ni i zaměstnance. Správní rozhodnutí byla formalistická. Zákon o zaměstnanosti neobsahuje ustanovení, na základě kterého by správní orgány mohly rozhodnout o odstranění tvrdosti zákona, proto mohl korektiv poskytnout městský soud.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a za stěžovatele jedná pověřený zaměstnanec, který má vysokoškolské právnické vzdělání (§ 102 a násl. s. ř. s.). Poté přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Kasační stížnost je důvodná.
[13] Podle § 78 odst. 2 písm. d) bodu 1. zákona o zaměstnanosti mohl Úřad práce uzavřít se zaměstnavatelem dohodu o uznání zaměstnavatele za zaměstnavatele na chráněném trhu práce za podmínky, že v období 12 měsíců přede dnem podání žádosti o uzavření dohody o uznání zaměstnavatele […] vyplácel za jednotlivé kalendářní měsíce nejméně 80 % zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, mzdu nebo plat bezhotovostně převodem na účet vedený u peněžního ústavu, nebo poštovní poukázkou.
[14] Podle § 78a odst. 1 věty první zákona o zaměstnanosti se zaměstnavateli, se kterým Úřad práce uzavřel dohodu o uznání zaměstnavatele, poskytuje příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením formou částečné úhrady vynaložených prostředků na mzdy nebo platy a dalších nákladů. Podle odst. 4 téhož ustanovení se příspěvek poskytuje čtvrtletně zpětně na základě písemné žádosti zaměstnavatele.
[15] Podle § 78a odst. 10 zákona o zaměstnanosti byl zaměstnavatel povinen poskytnutý příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu práce nebo jeho poměrnou část vrátit mj. v případě, že bylo Úřadem práce zjištěno, že zaměstnavatel přestal splňovat některou z podmínek stanovených pro uzavření dohody o uznání zaměstnavatele podle tohoto zákona. O povinnosti vrátit poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část vydá krajská pobočka Úřadu práce rozhodnutí.
[16] Dle Článku III Závazky zaměstnavatele, bodu 1. Dohody o uznání zaměstnavatele na chráněném trhu práce ve smyslu § 78a odst. 1 zákona o zaměstnanosti, kterou žalobkyně uzavřela dne 31. 10. 2019 s Úřadem práce, se žalobkyně zavázala po dobu účinnosti dohody plnit podmínky uvedené v Článku II bodu 1. dohody. Jednou z nich bylo vyplácet „nejméně 80 % zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, mzdu nebo plat v bezhotovostně převodem na účet vedený u peněžního ústavu, nebo poštovní poukázkou“ (bod 1.4. Článku II Uznání zaměstnavatele za zaměstnavatele na chráněném trhu práce dohody).
[16] Dle Článku III Závazky zaměstnavatele, bodu 1. Dohody o uznání zaměstnavatele na chráněném trhu práce ve smyslu § 78a odst. 1 zákona o zaměstnanosti, kterou žalobkyně uzavřela dne 31. 10. 2019 s Úřadem práce, se žalobkyně zavázala po dobu účinnosti dohody plnit podmínky uvedené v Článku II bodu 1. dohody. Jednou z nich bylo vyplácet „nejméně 80 % zaměstnanců, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, mzdu nebo plat v bezhotovostně převodem na účet vedený u peněžního ústavu, nebo poštovní poukázkou“ (bod 1.4. Článku II Uznání zaměstnavatele za zaměstnavatele na chráněném trhu práce dohody).
[17] Není sporné, že žalobkyně vyplatila většinu (12 ze 13) mezd za leden 2020 zaměstnancům, kteří jsou osobami se zdravotním postižením, částečně v hotovosti, čímž zjevně nesplnila zákonem o zaměstnanosti i dohodou s Úřadem práce stanovenou podmínku bezhotovostní výplaty mzdy nejméně 80 % zaměstnanců. Tím naplnila důvod k povinnosti poměrnou část přiznaného příspěvku za 1. čtvrtletí roku 2020 vrátit dle § 78a odst. 10 zákona o zaměstnanosti. Městský soud nicméně shledal napadená rozhodnutí příliš tvrdými a formalistickými. Stěžovatel s takovým posouzením nesouhlasí a namítá, že rozhodl v souladu se zákonem, respektoval účel právní úpravy a že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek odůvodnění a překvapivý.
[18] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Ke konkrétnímu obsahu pojmu nepřezkoumatelnosti odkazuje na svou ustálenou judikaturu (rozsudky ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003
75, č. 133/2004 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005
44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003
52, nebo ze dne 16. 12. 2008, č. j. 1 Ao 3/2008
136, č. 1795/2009 Sb. NSS). Napadený rozsudek městského soudu obecným požadavkům přezkoumatelného soudního rozhodnutí formulovaným v této judikatuře dostál. Městský soud byť stručně, ale srozumitelně vyložil důvody svého rozhodnutí, jakými úvahami se při rozhodování řídil a z jakého důvodu napadená rozhodnutí zrušil.
[19] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nezpůsobuje ani skutečnost, že městský soud blíže neodůvodnil pojem „malá část mzdy“. Závěr městského soudu o formalistickém přístupu správních orgánů nestojí pouze na tom, že žalobkyně zaměstnancům doplatila v hotovosti jen malou část mzdy (která je navíc zjistitelná z podkladů ve správním spise, a tedy stěžovateli známa – jedná se o řádově nižší stovky korun u každého zaměstnance). Městský soud zohlednil především účel právní úpravy a že podmínka bezhotovostní výplaty mzdy není absolutní, dále že mohlo dojít k jednorázovému pochybení smluvního specialisty žalobkyně, že se Česká republika zavázala k podpoře osob se zdravotním postižením a finanční krácení zaměstnavatele se odráží na jeho schopnosti osoby se zdravotním postižením zaměstnávat (viz body 36. a 37. napadeného rozsudku).
[19] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nezpůsobuje ani skutečnost, že městský soud blíže neodůvodnil pojem „malá část mzdy“. Závěr městského soudu o formalistickém přístupu správních orgánů nestojí pouze na tom, že žalobkyně zaměstnancům doplatila v hotovosti jen malou část mzdy (která je navíc zjistitelná z podkladů ve správním spise, a tedy stěžovateli známa – jedná se o řádově nižší stovky korun u každého zaměstnance). Městský soud zohlednil především účel právní úpravy a že podmínka bezhotovostní výplaty mzdy není absolutní, dále že mohlo dojít k jednorázovému pochybení smluvního specialisty žalobkyně, že se Česká republika zavázala k podpoře osob se zdravotním postižením a finanční krácení zaměstnavatele se odráží na jeho schopnosti osoby se zdravotním postižením zaměstnávat (viz body 36. a 37. napadeného rozsudku).
[20] Důvodná není ani námitka překvapivosti. Dle ustálené judikatury je rozhodnutí krajského (městského) soudu překvapivé a porušuje právo účastníka na spravedlivý proces, pokud je založeno na odlišné právní argumentaci, než jaká byla obsažena ve správním rozhodnutí nebo v podané žalobě, k níž se strany řízení nemohly dosud vyjádřit a případně uplatnit důkazní návrhy (za všechny srov. rozsudky NSS ze dne 17. 12. 2020, č. j. 3 Afs 213/2020
27, odst. [14], a ze dne 17. 3. 2022, č. j. 1 Azs 16/2021
58, odst. [29], a v nich citovanou judikaturu tohoto i Ústavního soudu; obdobně rozsudek NSS ze dne 4. 6. 2024, č. j. 9 Afs 285/2023
85, odst. [64]). V projednávané věci ale žalobkyně v žalobě namítla přehnanou tvrdost a formalismus napadeného rozhodnutí, pro které městský soud rozhodnutí stěžovatele i Úřadu práce zrušil, byť s poněkud odlišnou argumentací.
[21] Co se týče správnosti posouzení ze strany městského soudu, dle kasačního soudu je třeba rozlišit smysl a účel posuzovaného příspěvku a účel zákonné podmínky bezhotovostní výplaty mezd jako takové. Ze zákona o zaměstnanosti vyplývá, že příspěvek je určený k úhradě skutečně vynaložených prostředků zaměstnavatele na mzdy nebo platy a další náklady spojené se zaměstnáváním osob se zdravotním postižením. V rozsudku ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014
46, č. 3324/2016 Sb. NSS, odst. [40], rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dovodil, že jde o motivační opatření, jehož účelem je „stimulovat zájem podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání.“ V tomto ohledu je tedy smyslem příspěvku skutečně podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením, kterou v napadeném rozsudku akcentoval městský soud (body 36. a 37. napadeného rozsudku).
[21] Co se týče správnosti posouzení ze strany městského soudu, dle kasačního soudu je třeba rozlišit smysl a účel posuzovaného příspěvku a účel zákonné podmínky bezhotovostní výplaty mezd jako takové. Ze zákona o zaměstnanosti vyplývá, že příspěvek je určený k úhradě skutečně vynaložených prostředků zaměstnavatele na mzdy nebo platy a další náklady spojené se zaměstnáváním osob se zdravotním postižením. V rozsudku ze dne 30. 9. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014
46, č. 3324/2016 Sb. NSS, odst. [40], rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dovodil, že jde o motivační opatření, jehož účelem je „stimulovat zájem podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání.“ V tomto ohledu je tedy smyslem příspěvku skutečně podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením, kterou v napadeném rozsudku akcentoval městský soud (body 36. a 37. napadeného rozsudku).
[22] Kasační soud ovšem souhlasí se stěžovatelem, že účelem zákonné podmínky bezhotovostní výplaty mezd zaměstnancům se zdravotním postižením jako takové je ochrana těchto zaměstnanců, jelikož bezhotovostní platby jsou z povahy věci bezpečnější a transparentnější. Zákonodárce v důvodové zprávě k zákonu o zaměstnanosti mlčí, ale komentářová literatura k § 78 zákona o zaměstnanosti, na kterou poukázal i městský soud v bodě 24. napadeného rozsudku, uvádí, že: „Cílem této podmínky je zamezit placení mzdy v hotovosti, neboť podmínka bezhotovostních plateb velmi účinně předchází případnému podvodnému jednání, kdy by si zaměstnavatel nechával podepisovat potvrzení od zaměstnance na výplatu celé mzdy, ale reálně poskytl jen část.“ (STÁDNÍK, J. a kol. Zákon o zaměstnanosti. Komentář. Wolters Kluwer). S tímto účelem právní úpravy je rozhodnutí Úřadu práce i stěžovatele zcela v souladu. Žalobkyně měla vrátit poměrnou část přiznaného příspěvku proto, že porušila podmínku bezhotovostní výplaty mezd, tedy zmařila účel transparentnosti a bezpečnosti plateb činěných vůči zaměstnancům se zdravotním postižením.
[23] Co je podstatnější a jak podotkl i městský soud v napadeném rozsudku, zákon o zaměstnanosti neupravuje možnost odstranit tvrdost zákona ve vztahu k podmínce dle § 78 odst. 2 písm. d) bodu 1. (oproti podmínce bezdlužnosti zaměstnavatele vůči státu stanovené v § 78a odst. 4 zákona, viz § 78a odst. 16 zákona o zaměstnanosti, dle kterého mohlo ministerstvo, tedy stěžovatel, prominout splnění podmínky týkající se nedoplatků zaměstnavatele; dnes jde o § 78c odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti ve znění od 1. 1. 2025 a o prominutí rozhoduje ministr práce a sociálních věcí). Zákonodárce byl v tomto ohledu přísný, když stanovil, že v případě porušení podmínek rozhodne Úřad práce o povinnosti zaměstnavatele poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část vrátit. Úřad práce a žalovaný nemají správní uvážení, zda povinnost vrátit příspěvek nebo jeho část uloží, nemohou od takového následku porušení podmínek pro poskytnutí příspěvku upustit.
[23] Co je podstatnější a jak podotkl i městský soud v napadeném rozsudku, zákon o zaměstnanosti neupravuje možnost odstranit tvrdost zákona ve vztahu k podmínce dle § 78 odst. 2 písm. d) bodu 1. (oproti podmínce bezdlužnosti zaměstnavatele vůči státu stanovené v § 78a odst. 4 zákona, viz § 78a odst. 16 zákona o zaměstnanosti, dle kterého mohlo ministerstvo, tedy stěžovatel, prominout splnění podmínky týkající se nedoplatků zaměstnavatele; dnes jde o § 78c odst. 1 a 2 zákona o zaměstnanosti ve znění od 1. 1. 2025 a o prominutí rozhoduje ministr práce a sociálních věcí). Zákonodárce byl v tomto ohledu přísný, když stanovil, že v případě porušení podmínek rozhodne Úřad práce o povinnosti zaměstnavatele poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část vrátit. Úřad práce a žalovaný nemají správní uvážení, zda povinnost vrátit příspěvek nebo jeho část uloží, nemohou od takového následku porušení podmínek pro poskytnutí příspěvku upustit.
[24] Z ničeho neplyne, že by v takovém případě mohl nebo dokonce měl zasáhnout soud a tvrdost zákona odstraňovat, jak dovodil městský soud v nyní projednávané věci. Soud žádnou takovou obecnou pravomoc odstraňovat tvrdost zákona nemá. V tomto ohledu je postup městského soudu projevem nepřípustné libovůle. Navíc, poukazem na smysl a účel zákona (příspěvku) tak, jak jej užil městský soud, by byla rozšířena zákonná možnost úlev ze splnění podmínek pro poskytnutí příspěvku (stanovená toliko pro podmínku bezdlužnosti), a to poměrně neohraničeným způsobem (přiměřeně srov. rozsudek NSS ze dne 11. 7. 2019, č. j. 2 Ads 340/2018
23, odst. [13], k nepřípustnému rozšíření úlev ze splnění podmínky bezdlužnosti tamním krajským soudem).
[25] Ve výše citovaném rozsudku ovšem rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dovodil, že svojí povahou je příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením účelovou dotací (rozsudek č. j. 9 Ads 83/2014
46, odst. [40]). Touto optikou představuje vrácení příspěvku vrácení dotace, kterým je též odvod za porušení rozpočtové kázně, jehož výše musí být přiměřená povaze porušení povinnosti. Jednou z elementárních zásad působení práva ve společnosti totiž je, že zásahy veřejné moci do právní sféry fyzických a právnických osob musí být přiměřené (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017
33, č. 3854/2019 Sb. NSS, odst. [33] a násl., obdobně např. rozsudek NSS ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 Afs 253/2020
31, č. 4176/2021 Sb. NSS, odst. [24], ve vztahu k vrácení dotace poskytnuté Státním zemědělským intervenčním fondem, nebo rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2024, č. j. 5 Afs 177/2022
51, odst. [39] a násl., ve vztahu k dotaci podle tzv. malých rozpočtových pravidel). Všechna citovaná rozhodnutí se shodují na obecné zásadě přiměřenosti následků porušení podmínek dotace.
[25] Ve výše citovaném rozsudku ovšem rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dovodil, že svojí povahou je příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením účelovou dotací (rozsudek č. j. 9 Ads 83/2014
46, odst. [40]). Touto optikou představuje vrácení příspěvku vrácení dotace, kterým je též odvod za porušení rozpočtové kázně, jehož výše musí být přiměřená povaze porušení povinnosti. Jednou z elementárních zásad působení práva ve společnosti totiž je, že zásahy veřejné moci do právní sféry fyzických a právnických osob musí být přiměřené (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017
33, č. 3854/2019 Sb. NSS, odst. [33] a násl., obdobně např. rozsudek NSS ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 Afs 253/2020
31, č. 4176/2021 Sb. NSS, odst. [24], ve vztahu k vrácení dotace poskytnuté Státním zemědělským intervenčním fondem, nebo rozsudek NSS ze dne 25. 6. 2024, č. j. 5 Afs 177/2022
51, odst. [39] a násl., ve vztahu k dotaci podle tzv. malých rozpočtových pravidel). Všechna citovaná rozhodnutí se shodují na obecné zásadě přiměřenosti následků porušení podmínek dotace.
[26] I v nyní projednávané věci uložená povinnost vrátit příspěvek tedy musí být přiměřená, neboť představuje následek porušení podmínek pro poskytnutí příspěvku, jenž je svou povahou dotací, a nepochybně zasahuje do právní sféry žalobkyně. Určitou přiměřenost zakotvil sám zákonodárce tím, že zaměstnavatel není automaticky povinen vrátit příspěvek poskytnutý za celé čtvrtletí, ale pouze jeho poměrnou část, jak se stalo i v případě žalobkyně. Žalobkyně byla povinna vrátit příspěvek pouze v poměrné výši 104 119 Kč odpovídající měsíci lednu 2020, ve kterém porušila podmínku bezhotovostní výplaty. Zbylá (většinová) část příspěvku ve výši 327 375 Kč jí byla ponechána. Nejvyšší správní soud považuje takový následek porušení povinností ze strany žalobkyně za přiměřený s ohledem na výše vymezený smysl a účel zákonné podmínky bezhotovostní výplaty a vzhledem k tomu, že žalobkyně porušila povinnost bezhotovostní výplaty u 12 zaměstnanců z celkových 13.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto rozsudek městského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V dalším řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu zde uvedeným (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[28] O náhradě nákladů řízení rozhodne městský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3, věta první, s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. září 2025
JUDr. Radan Malík
předseda senátu