9 As 76/2022- 62 - text
9 As 76/2022 - 68
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Molka a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci navrhovatelů: a) INAPA s.r.o., se sídlem Průmyslová 223, Třebíč, b) Obalový servis s.r.o., se sídlem Průmyslová 223, Třebíč, c) P N, všichni zast. JUDr. Michalem Lorencem, advokátem se sídlem Žerotínova 1132/34, Praha 3, proti odpůrci: Město Třebíč, se sídlem Karlovo nám. 104/55, Třebíč, zast. Mgr. Ing. Jánem Bahýl’em, advokátem se sídlem Kotlářská 912/29, Brno, o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – Územního plánu Třebíč ze dne 10. 9. 2020, č. 22/4/ZM/2020, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů a), b) a c) proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 3. 2022, č. j. 63 A 5/2021
85,
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 30. 3. 2022, č. j. 63 A 5/2021
85, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
75. S ohledem na shodný předmět řízení a obdobnou argumentaci navrhovatelů jako ve výše uvedené věci krajský soud dospěl k závěru, že nebyly dány důvody, aby se ve vypořádání námitek odchýlil od dříve vyjádřeného názoru.
[3] Krajský soud neshledal důvodnou námitku, že odpůrce nezohlednil, že přijatá podoba daného záměru má za následek významné narušení či zlikvidování podnikatelské činnosti v jihovýchodní části města Třebíč a jeho realizace ohrožuje existenci více než dvou set pracovních míst. Odpůrce nemá povinnost zkoumat vliv plánovaného záměru konkrétně na zaměstnanost či fungování průmyslové zóny v dotčených oblastech. Zásadní je, že se odpůrce v územním plánu alespoň v obecné rovině zabýval jednotlivými vlivy záměru na zákonem chráněné hodnoty.
[4] Krajský soud neshledal důvodným tvrzení, že se odpůrce přezkoumatelným způsobem nezabýval připomínkami a námitkami navrhovatelů. Odpůrce reagoval na jednotlivé připomínky a námitky spíše typovým způsobem, přičemž vycházel ze závaznosti Politiky územního rozvoje České republiky a Zásad územního rozvoje Kraje Vysočina (dále jen „ZÚR KV“). Krajský soud se nicméně neztotožnil s námitkou, že se odpůrce vůbec nezabýval tím, že územní plán výrazným způsobem snižuje obslužnost provozoven navrhovatelů. Ve vypořádání námitek navrhovatele a) odpůrce uvedl, že dané námitky svou podrobností přesahují řešení územního plánu. Rozhodnutí o námitkách nelze přezkoumávat nezávisle na kontextu územně plánovací dokumentace, jejíž je součástí. V rámci územního plánu lze nalézt argumenty vztahující se ke vzneseným námitkám. Z tohoto důvodu nepovažoval nedostatky rozhodnutí o námitkách za natolik zásadní, aby byly důvodem ke zrušení územního plánu.
[5] Krajský soud poté neshledal ani navrhovateli tvrzený nesoulad záměru se ZÚR KV. Z hierarchie jednotlivých typů územně plánovací dokumentace vyplývá, že územní plán musí být nezbytně podrobnější při vymezení záměrů v území než zásady územního rozvoje. Ačkoliv je vhodné vykládat pojem veřejně prospěšná stavba spíše restriktivním způsobem, nelze z toho dovozovat, že by bylo záměrem pořizovatele aktualizace ZÚR KV pouze umístění „holé“ stavby silnice I. třídy. Je třeba vycházet z toho, že ZÚR KV předvídají, že realizace záměru bude spojena s umísťováním neuzavřeného výčtu zařízení a doprovodných staveb za předpokladu, že budou nezbytné k zajištění řádného užívání stavby. Krajský soud dále neshledal důvodnou námitku, že stavby, pro které lze práva k pozemkům navrhovatelů vyvlastnit, nebyly v územním plánu jednoznačně vymezeny.
[6] Krajský soud na závěr neshledal nepřiměřeným zásah do vlastnických práv navrhovatelů. Ke skutečnému dotčení práv a chráněných zájmů dochází až v dalších fázích územního plánování a následného umísťování staveb dopravní infrastruktury. Územní plán stanovuje pouze východiska pro možné umístění budoucích staveb, aniž by bylo jeho účelem nahrazovat územní či vyvlastňovací řízení, v jejichž rámci bude muset být rozsah nezbytného omezení či vyvlastnění práv k dotčeným pozemkům posouzen a navrhovatelé budou moci namítat neposouzení zásady minimalizace zásahu. Dle krajského soudu není územním plánem zvolené řešení vůči navrhovatelům diskriminační. Odpůrce zdůvodnil, proč nebylo možné provést zúžení koridoru v místě, kde se nacházejí pozemky navrhovatelů.
II. Obsah kasační stížnosti navrhovatelů
[7] Navrhovatelé (dále jen „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podřazených pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Krajský soud nesprávně posoudil dopady územního plánu do práv stěžovatelů. Sporný koridor je dle územního plánu vymezen jako veřejně prospěšná stavba, pro kterou má být v budoucnu možné vyvlastnit nemovitosti stěžovatelů. Odpůrce a krajský soud vyzdvihují možné přínosy koridoru pro dopravní situaci ve městě, nicméně nezohledňují skutečnost, že územní plán vykazuje vady spočívající v nedostatečném vypořádání námitky, že koridor by bylo možno vést způsobem, který by zasahoval do práv stěžovatelů méně nebo dokonce vůbec. Odpůrce vlastní v sousedství pozemků stěžovatelů rozsáhlé pozemky, na kterých by mohl koridor vést. Umístění koridoru zásadně zasahuje nemovitosti stěžovatelů, neboť vede skrze haly stěžovatele a) a b) i stavby stěžovatele c) a zasahuje obslužné a manipulační pozemky okolo nich. A to za situace, kdy to není nezbytné. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud měl posoudit přiměřenost zásahu do jejich práv v užším smyslu a vážit zásah do jejich práv s ohledem na skutečnost, že odpůrce může sporný koridor vést méně invazivním způsobem na vlastním pozemku.
[9] Odpůrce dostatečným způsobem nevypořádal námitky stěžovatelů proti návrhu územního plánu. Krajský soud dal stěžovatelům zapravdu, že odpůrce námitky vypořádal typovým způsobem, nicméně poté uvedl, že nepovažuje tyto nedostatky za natolik závažné, aby kvůli nim rušil územní plán. Krajský soud tak v zásadní záležitosti, jako je možné vyvlastňování pozemků stěžovatelů, bagatelizoval postup odpůrce. Odpůrce měl postupovat v souladu se zákonem a nikoliv některé námitky ignorovat či na ně reagovat nedostatečným způsobem. Závěr krajského soudu, že vady je možné zhojit, nalezne
li soud ve stovkách stran územního plánu vhodnou myšlenku týkající se některé z námitek, považují stěžovatelé za nepřijatelný. Ačkoliv v bodě 57. napadeného rozsudku krajský soud uvádí, že lze nalézt argumenty vztahující se ke vzneseným námitkám, nijak takové argumenty nekonkretizuje, kvůli čemuž je napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Stěžovatelé poté uvedli seznam konkrétních námitek, které podle nich odpůrce v rozhodnutí o námitkách dostatečně nevypořádal.
[10] Krajský soud uvedl, že stěžovatel c) podal proti návrhu územního plánu pouze připomínky. Ve skutečnosti však stěžovatel c) podal i námitky. Krajský soud nemohl dospět ke správnému závěru, pokud zásadní námitky stěžovatele c) nezohlednil. Napadený rozsudek je proto nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost. Stěžovatelé, kteří byli připraveni na argumentaci krajského soudu jim známou z jeho dřívějšího rozsudku č. j. 65 A 4/2021
75, vysvětlili v návrhu na zrušení části územního plánu, proč nepovažují za přiléhavý rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2020, č. j. 10 As 100/2018
75. S ohledem na shodný předmět řízení a obdobnou argumentaci navrhovatelů jako ve výše uvedené věci krajský soud dospěl k závěru, že nebyly dány důvody, aby se ve vypořádání námitek odchýlil od dříve vyjádřeného názoru.
[3] Krajský soud neshledal důvodnou námitku, že odpůrce nezohlednil, že přijatá podoba daného záměru má za následek významné narušení či zlikvidování podnikatelské činnosti v jihovýchodní části města Třebíč a jeho realizace ohrožuje existenci více než dvou set pracovních míst. Odpůrce nemá povinnost zkoumat vliv plánovaného záměru konkrétně na zaměstnanost či fungování průmyslové zóny v dotčených oblastech. Zásadní je, že se odpůrce v územním plánu alespoň v obecné rovině zabýval jednotlivými vlivy záměru na zákonem chráněné hodnoty.
[4] Krajský soud neshledal důvodným tvrzení, že se odpůrce přezkoumatelným způsobem nezabýval připomínkami a námitkami navrhovatelů. Odpůrce reagoval na jednotlivé připomínky a námitky spíše typovým způsobem, přičemž vycházel ze závaznosti Politiky územního rozvoje České republiky a Zásad územního rozvoje Kraje Vysočina (dále jen „ZÚR KV“). Krajský soud se nicméně neztotožnil s námitkou, že se odpůrce vůbec nezabýval tím, že územní plán výrazným způsobem snižuje obslužnost provozoven navrhovatelů. Ve vypořádání námitek navrhovatele a) odpůrce uvedl, že dané námitky svou podrobností přesahují řešení územního plánu. Rozhodnutí o námitkách nelze přezkoumávat nezávisle na kontextu územně plánovací dokumentace, jejíž je součástí. V rámci územního plánu lze nalézt argumenty vztahující se ke vzneseným námitkám. Z tohoto důvodu nepovažoval nedostatky rozhodnutí o námitkách za natolik zásadní, aby byly důvodem ke zrušení územního plánu.
[5] Krajský soud poté neshledal ani navrhovateli tvrzený nesoulad záměru se ZÚR KV. Z hierarchie jednotlivých typů územně plánovací dokumentace vyplývá, že územní plán musí být nezbytně podrobnější při vymezení záměrů v území než zásady územního rozvoje. Ačkoliv je vhodné vykládat pojem veřejně prospěšná stavba spíše restriktivním způsobem, nelze z toho dovozovat, že by bylo záměrem pořizovatele aktualizace ZÚR KV pouze umístění „holé“ stavby silnice I. třídy. Je třeba vycházet z toho, že ZÚR KV předvídají, že realizace záměru bude spojena s umísťováním neuzavřeného výčtu zařízení a doprovodných staveb za předpokladu, že budou nezbytné k zajištění řádného užívání stavby. Krajský soud dále neshledal důvodnou námitku, že stavby, pro které lze práva k pozemkům navrhovatelů vyvlastnit, nebyly v územním plánu jednoznačně vymezeny.
[6] Krajský soud na závěr neshledal nepřiměřeným zásah do vlastnických práv navrhovatelů. Ke skutečnému dotčení práv a chráněných zájmů dochází až v dalších fázích územního plánování a následného umísťování staveb dopravní infrastruktury. Územní plán stanovuje pouze východiska pro možné umístění budoucích staveb, aniž by bylo jeho účelem nahrazovat územní či vyvlastňovací řízení, v jejichž rámci bude muset být rozsah nezbytného omezení či vyvlastnění práv k dotčeným pozemkům posouzen a navrhovatelé budou moci namítat neposouzení zásady minimalizace zásahu. Dle krajského soudu není územním plánem zvolené řešení vůči navrhovatelům diskriminační. Odpůrce zdůvodnil, proč nebylo možné provést zúžení koridoru v místě, kde se nacházejí pozemky navrhovatelů.
II. Obsah kasační stížnosti navrhovatelů
[7] Navrhovatelé (dále jen „stěžovatelé“) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů podřazených pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[8] Krajský soud nesprávně posoudil dopady územního plánu do práv stěžovatelů. Sporný koridor je dle územního plánu vymezen jako veřejně prospěšná stavba, pro kterou má být v budoucnu možné vyvlastnit nemovitosti stěžovatelů. Odpůrce a krajský soud vyzdvihují možné přínosy koridoru pro dopravní situaci ve městě, nicméně nezohledňují skutečnost, že územní plán vykazuje vady spočívající v nedostatečném vypořádání námitky, že koridor by bylo možno vést způsobem, který by zasahoval do práv stěžovatelů méně nebo dokonce vůbec. Odpůrce vlastní v sousedství pozemků stěžovatelů rozsáhlé pozemky, na kterých by mohl koridor vést. Umístění koridoru zásadně zasahuje nemovitosti stěžovatelů, neboť vede skrze haly stěžovatele a) a b) i stavby stěžovatele c) a zasahuje obslužné a manipulační pozemky okolo nich. A to za situace, kdy to není nezbytné. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud měl posoudit přiměřenost zásahu do jejich práv v užším smyslu a vážit zásah do jejich práv s ohledem na skutečnost, že odpůrce může sporný koridor vést méně invazivním způsobem na vlastním pozemku.
[9] Odpůrce dostatečným způsobem nevypořádal námitky stěžovatelů proti návrhu územního plánu. Krajský soud dal stěžovatelům zapravdu, že odpůrce námitky vypořádal typovým způsobem, nicméně poté uvedl, že nepovažuje tyto nedostatky za natolik závažné, aby kvůli nim rušil územní plán. Krajský soud tak v zásadní záležitosti, jako je možné vyvlastňování pozemků stěžovatelů, bagatelizoval postup odpůrce. Odpůrce měl postupovat v souladu se zákonem a nikoliv některé námitky ignorovat či na ně reagovat nedostatečným způsobem. Závěr krajského soudu, že vady je možné zhojit, nalezne
li soud ve stovkách stran územního plánu vhodnou myšlenku týkající se některé z námitek, považují stěžovatelé za nepřijatelný. Ačkoliv v bodě 57. napadeného rozsudku krajský soud uvádí, že lze nalézt argumenty vztahující se ke vzneseným námitkám, nijak takové argumenty nekonkretizuje, kvůli čemuž je napadený rozsudek nepřezkoumatelný. Stěžovatelé poté uvedli seznam konkrétních námitek, které podle nich odpůrce v rozhodnutí o námitkách dostatečně nevypořádal.
[10] Krajský soud uvedl, že stěžovatel c) podal proti návrhu územního plánu pouze připomínky. Ve skutečnosti však stěžovatel c) podal i námitky. Krajský soud nemohl dospět ke správnému závěru, pokud zásadní námitky stěžovatele c) nezohlednil. Napadený rozsudek je proto nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost. Stěžovatelé, kteří byli připraveni na argumentaci krajského soudu jim známou z jeho dřívějšího rozsudku č. j. 65 A 4/2021
75, vysvětlili v návrhu na zrušení části územního plánu, proč nepovažují za přiléhavý rozsudek NSS ze dne 9. 7. 2020, č. j. 10 As 100/2018
48. Krajský soud se však s jejich tvrzeními nijak nevypořádal a tímto rozsudkem opět argumentoval. Stěžovatelé již v řízení před krajským soudem namítali, že nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, nelze na projednávanou věc použít. Krajský soud však jejich tvrzení ignoroval. Krajský soud se též nevyjádřil k odkazu na svůj dřívější rozsudek ze dne 9. 2. 2021, č. j. 63 A 6/2020
48. Krajský soud se však s jejich tvrzeními nijak nevypořádal a tímto rozsudkem opět argumentoval. Stěžovatelé již v řízení před krajským soudem namítali, že nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, nelze na projednávanou věc použít. Krajský soud však jejich tvrzení ignoroval. Krajský soud se též nevyjádřil k odkazu na svůj dřívější rozsudek ze dne 9. 2. 2021, č. j. 63 A 6/2020
50.
[11] Krajský soud hledal odůvodnění pro zamítnutí návrhu stěžovatelů v příloze A přílohy č. 3 odůvodnění územního plánu. Hledání argumentů v přílohách příloh a tvrzení, že se má jednat o údajné odůvodnění rozhodnutí o námitkách, neodpovídá vůli odpůrce. Zároveň stěžovatelé nenacházejí v dané příloze argumenty skutečně se vztahující ke vzneseným námitkám.
[12] V souladu s § 18 odst. 1 a § 19 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), je cílem územního plánování vytvářet předpoklady pro výstavbu a udržitelný rozvoj území. Faktické odříznutí průmyslových hal od přístupové cesty a od možnosti jejich řádné obsluhy je samo o sobě v rozporu s těmito požadavky stavebního zákona. Krajský soud se v napadeném rozsudku zabýval zejména výhodami, které by daný záměr měl přinést pro město Třebíč. Nijak však nezohlednil, že koridor je veden skrze „žijící“ zastavěnou část města. Krajský soud si též protiřečí, když tvrdí, že udržitelnému rozvoji území věnoval odpůrce dostatečnou pozornost, a zároveň uvádí, že otázkám ohledně hospodářského rozvoje a podnikání v rámci vyhodnocování vlivů na udržitelný rozvoj byla věnována pozornost spíše okrajově.
[13] Stěžovatelé nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že zúžení koridoru v ulici Koželužská lze odůvodnit místními podmínkami a souhlasem Ředitelství silnic a dálnic ČR. Dle stěžovatelů dochází k jejich diskriminaci tím, že část koridoru, který zasahuje do jejich práv, je mnohem širší, než je nutné. Stěžovatelé mají dále za to, že odpůrce neodůvodnil zásah do podnikání velkého množství subjektů. Argumentace krajského soudu přílohou A přílohy č. 3 odůvodnění napadeného územního plánu je nedostatečná, jelikož se jedná o obecnou deklaraci tvrzení odpůrce, která nezdůvodňuje zásah do práv velkého množství subjektů. Stěžovatelům není zřejmé, jaký konkrétní vztah má mít tvrzené zlepšení dopravní situace v centru města k tomu, kde konkrétně bude situován koridor v jiné části města. Dle stěžovatelů takový vztah neexistuje.
[14] Dle stěžovatelů krajský soud nesprávně posoudil nesoulad územního plánu se ZÚR KV. Okruh staveb, kvůli kterým má být dle územního plánu možné vyvlastnit nemovitosti stěžovatelů, je územním plánem rozšiřován oproti ZÚR KV. Tato skutečnost zakládá rozpor územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací. Krajský soud též nepřípustně rozšířil výklad § 9 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívané území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), když mezi stavby zde uvedené zahrnuje i cyklistické a pěší trasy, které však nejsou v dané vyhlášce uvedeny.
[15] Dle stěžovatelů jsou v územním plánu nad rámec ZÚR KV stanoveny neurčité pojmy, které neposkytují právní jistotu ohledně možnosti vyvlastňování pozemků stěžovatelů. Stěžovatelé dále spatřují rozpor mezi body 87 a 282 výroku územního plánu, když vymezení staveb v bodě 87 je širší než v bodě 282, což způsobuje nejistotu ohledně druhu staveb, které mohou být v koridoru umístěny. Za neurčité mají stěžovatelé i pojmy „související zařízení“, „vyvolané investice“ a „sloužící k realizaci a provozování“. Použití takových pojmů je nepřípustným zásahem do jejich práv, jelikož na jejich základě může dojít k vyvlastnění jejich pozemků. Neurčitá je i časová působnost tzv. překryvného koridoru, jelikož není jasné, co se rozumí tím, že jeho působnost končí „realizací tras a souvisejících staveb dopravní infrastruktury.“ Touto realizací může být dle krajského soudu i stavba čerpací stanice za deset let. Vnitřně rozporné je i to, že jednou je „DS koridor 01“ vymezen jako překryvný a poté koridor „VD 01“ není vymezen jako překryvný. Stěžovatelé z těchto důvodů navrhli zrušení rozsudku krajského soudu a části územního plánu města Třebíč.
[16] Odpůrce se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Dále posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
40. Konkrétně namítají, že krajský soud měl posuzovat proporcionalitu územního plánu v užším smyslu a že se měl zabývat zásahem do jejich práv s ohledem na možnost vést koridor méně invazivním způsobem přes odpůrcův pozemek parc. č. 977/19.
[26] K přezkumu proporcionality opatření obecné povahy se NSS vyjádřil například v rozsudku ze dne 4. 8. 2010, č. j. 4 Ao 3/2010
54, podle nějž proporcionalitu „soud vnímá dvěma způsoby
v jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mj. právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahu); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).“
[27] Dle rozsudku NSS ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009
76, č. 2201/2011 Sb. NSS, platí, že v případě, kdy je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osob, je třeba zkoumat, zda odpůrce v daném případě dodržel zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ty budou dodrženy, pokud má zásah a) ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) je činěn v nezbytně nutné míře, c) nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, d) nediskriminačním způsobem a e) s vyloučením libovůle. Není
li některá z uvedených kumulativních podmínek splněna, je to dle judikatury NSS zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí (srov. např. rozsudek ze dne 2. 10. 2013, č. j. 9 Ao 1/2011
192, či rozsudek ze dne 28. 12. 2020, č. j. 2 As 317/2018
35).
[28] Krajský soud se otázkou přiměřenosti zásahu zabýval v bodech 98. a 99. napadeného rozsudku, kde konstatoval, že při „přijetí jakékoliv koncepční alternativy dopravní infrastruktury vždy zákonitě musí dojít k dotčení vlastnického práva některých subjektů, na jejichž pozemcích jsou koridory navrhovány a trasovány“. Dále dodal, že k reálnému dotčení práv a chráněných zájmů vlastníků pozemků dotčených koridory dochází až v dalších fázích územního plánování a následného umisťování staveb dopravní infrastruktury. Dále konstatoval, že územní plán stanovuje pouze východiska či rámcové podmínky pro možné budoucí umístění staveb a že proti opomenutí zásady minimalizace zásahu do vlastnických práv se stěžovatelé budou moci bránit v navazujících řízeních.
[29] Nejvyšší správní soud musí dát stěžovatelům zapravdu, že krajský soud se dostatečně nezabýval proporcionalitou zásahu do jejich práv. Ačkoliv připustil, že k němu dojde, odkázal je ohledně posouzení minimalizace zásahu na následující řízení, aniž by vypořádal jejich námitku o možném vedení koridoru po pozemku ve vlastnictví odpůrce. Nejvyšší správní soud však ve výše uvedeném rozsudku č. j. 6 Ao 3/2009
76 dospěl k závěru, že k zásahu do práv vlastníků dochází již omezením jejich pozemků územním plánem, a nikoliv až realizací určitého záměru. Krajský soud sice v části napadeného rozsudku, ve které se věnuje otázce přiměřenosti zásahu do práv stěžovatelů, upozorňuje na zásadu soudní zdrženlivosti při posuzování opatření obecné povahy, nicméně opomněl, že i přes tuto zásadu musí správní soudy posuzovat, zda si pořizovatel územního plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné a zda se v případě omezení vlastnických práv jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno nejšetrnějším možným způsobem (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2021, č. j. 1 As 337/2018
48, č. 4191/2021 Sb. NSS).
[30] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že krajský soud v bodě 94. napadeného rozsudku uvedl, že stěžovatelé spatřovali zásah do vlastnických práv v určení staveb, které mohou být do vymezeného koridoru umísťovány, ve stanovení časové působnosti koridoru a určení jeho šířky diskriminačním způsobem, přičemž s těmito argumenty se posléze vypořádal přezkoumatelným způsobem. Opomněl však, že stěžovatelé v bodě 35. návrhu na zrušení části územního plánu též namítali, že koridor může být veden způsobem, který nezasáhne do jejich práv (tj. přes pozemek odpůrce parc. č. 977/19). Krajský soud se tedy opomněl vypořádat s námitkou jiné „vhodnější“ varianty pro realizaci daného záměru, kterou stěžovatelé v projednávané věci výslovně navrhli (srov. a contrario bod 17 rozsudku NSS ze dne 24. 5. 2021, č. j. 3 As 109/2019
21, dle kterého pokud stěžovatel takovou variantu nenavrhne, není nezbytné takovou podmínku podrobně posuzovat).
[31] Otázka zásahu do ústavně chráněných práv stěžovatelů je natolik podstatná, že na ni nelze uplatnit výše uvedené pravidlo o tom, že není nutné, aby se krajský soud vypořádal s každým dílčím argumentem. NSS zároveň nemůže otázku proporcionality zásahu do práv stěžovatelů posoudit namísto krajského soudu, jelikož by připravil účastníky řízení o možnost uplatnit proti takovému posouzení námitky v rámci opravného prostředku.
[32] Nezbylo mu proto než napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém se bude muset znovu zabývat otázkou proporcionality zásahu do práv stěžovatelů s ohledem na výše uvedenou námitku a tuto námitku přezkoumatelně vypořádat.
[33] Jelikož je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pouze v části ohledně posouzení zásahu do práv stěžovatelů, NSS přikročil k posouzení zbylých kasačních námitek, včetně zbývajících námitek mířících k dalším aspektům tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku.
[34] Dle stěžovatelů krajský soud zdůvodňoval zákonnost a přezkoumatelnost územního plánu přílohami jeho příloh, ve kterých se snažil vyhledávat argumenty. Nejvyšší správní soud neshledal v tomto postupu krajského soudu pochybení. Krajský soud byl dle rozsudku NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010
169, č. 2266/2011 Sb. NSS, povinen posuzovat rozhodnutí o námitkách v souvislostech s napadeným územním plánem a dle rozsudku NSS ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015
72, byl povinen hodnotit opatření obecné povahy jako celek. Krajský soud takto postupoval, když odkazoval na přílohy územního plánu, ve kterých se nacházejí důvody pro provedení plánovaného záměru. Na přílohu A přílohy č. 3 navíc odkázal i odpůrce při vypořádání námitek stěžovatele a) a b). Je proto zjevné, že tato příloha byla i podle odpůrce podstatná pro odůvodnění vedení daného koridoru. Není proto pravdou, že by argumentace krajského soudu neodpovídala odpůrcově vůli. K námitce, že závěr krajského soudu o existenci argumentů vztahujících se k námitkám stěžovatelů v řízení o námitkách není založen na konkrétních tvrzeních, NSS uvádí, že krajský soud v bodě 57. napadeného rozsudku uvedl, kde konkrétně nalezl argumenty ohledně námitek stěžovatelů. Napadený rozsudek proto není ani z tohoto důvodu nepřezkoumatelný.
III. B Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách
[35] Stěžovatelé dále namítali nepřezkoumatelnost odpůrcova rozhodnutí o námitkách. Z ustálené judikatury vyplývá, že z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje odpůrce podané námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené (srov. usnesení NSS ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Ao 5/2010
24, č. 2244/2011 Sb. NSS, nebo výše uvedený rozsudek č. j. 1 Ao 5/2010
169).
[36] Stěžovatelé v kasační stížnosti zrekapitulovali jednotlivé námitky, které odpůrce dle jejich názoru nevypořádal. Krajský soud při posuzování přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách vycházel ze svého dřívějšího rozsudku č. j. 65 A 4/2021
75, který následně potvrdil NSS již zmíněným rozsudkem č. j. 1 As 270/2021
40. Konkrétně namítají, že krajský soud měl posuzovat proporcionalitu územního plánu v užším smyslu a že se měl zabývat zásahem do jejich práv s ohledem na možnost vést koridor méně invazivním způsobem přes odpůrcův pozemek parc. č. 977/19.
[26] K přezkumu proporcionality opatření obecné povahy se NSS vyjádřil například v rozsudku ze dne 4. 8. 2010, č. j. 4 Ao 3/2010
54, podle nějž proporcionalitu „soud vnímá dvěma způsoby
v jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mj. právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahu); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).“
[27] Dle rozsudku NSS ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009
76, č. 2201/2011 Sb. NSS, platí, že v případě, kdy je územním plánem zasaženo do vlastnického práva osob, je třeba zkoumat, zda odpůrce v daném případě dodržel zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. Ty budou dodrženy, pokud má zásah a) ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod, b) je činěn v nezbytně nutné míře, c) nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, d) nediskriminačním způsobem a e) s vyloučením libovůle. Není
li některá z uvedených kumulativních podmínek splněna, je to dle judikatury NSS zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí (srov. např. rozsudek ze dne 2. 10. 2013, č. j. 9 Ao 1/2011
192, či rozsudek ze dne 28. 12. 2020, č. j. 2 As 317/2018
35).
[28] Krajský soud se otázkou přiměřenosti zásahu zabýval v bodech 98. a 99. napadeného rozsudku, kde konstatoval, že při „přijetí jakékoliv koncepční alternativy dopravní infrastruktury vždy zákonitě musí dojít k dotčení vlastnického práva některých subjektů, na jejichž pozemcích jsou koridory navrhovány a trasovány“. Dále dodal, že k reálnému dotčení práv a chráněných zájmů vlastníků pozemků dotčených koridory dochází až v dalších fázích územního plánování a následného umisťování staveb dopravní infrastruktury. Dále konstatoval, že územní plán stanovuje pouze východiska či rámcové podmínky pro možné budoucí umístění staveb a že proti opomenutí zásady minimalizace zásahu do vlastnických práv se stěžovatelé budou moci bránit v navazujících řízeních.
[29] Nejvyšší správní soud musí dát stěžovatelům zapravdu, že krajský soud se dostatečně nezabýval proporcionalitou zásahu do jejich práv. Ačkoliv připustil, že k němu dojde, odkázal je ohledně posouzení minimalizace zásahu na následující řízení, aniž by vypořádal jejich námitku o možném vedení koridoru po pozemku ve vlastnictví odpůrce. Nejvyšší správní soud však ve výše uvedeném rozsudku č. j. 6 Ao 3/2009
76 dospěl k závěru, že k zásahu do práv vlastníků dochází již omezením jejich pozemků územním plánem, a nikoliv až realizací určitého záměru. Krajský soud sice v části napadeného rozsudku, ve které se věnuje otázce přiměřenosti zásahu do práv stěžovatelů, upozorňuje na zásadu soudní zdrženlivosti při posuzování opatření obecné povahy, nicméně opomněl, že i přes tuto zásadu musí správní soudy posuzovat, zda si pořizovatel územního plánu nepočínal zjevně svévolně či diskriminačně, zda úkoly a cíle, které prostřednictvím územního plánu naplňuje, jsou legitimní a zákonné a zda se v případě omezení vlastnických práv jedná o omezení v nezbytně nutné míře, vedoucí rozumně k zamýšlenému cíli a je činěno nejšetrnějším možným způsobem (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2021, č. j. 1 As 337/2018
48, č. 4191/2021 Sb. NSS).
[30] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že krajský soud v bodě 94. napadeného rozsudku uvedl, že stěžovatelé spatřovali zásah do vlastnických práv v určení staveb, které mohou být do vymezeného koridoru umísťovány, ve stanovení časové působnosti koridoru a určení jeho šířky diskriminačním způsobem, přičemž s těmito argumenty se posléze vypořádal přezkoumatelným způsobem. Opomněl však, že stěžovatelé v bodě 35. návrhu na zrušení části územního plánu též namítali, že koridor může být veden způsobem, který nezasáhne do jejich práv (tj. přes pozemek odpůrce parc. č. 977/19). Krajský soud se tedy opomněl vypořádat s námitkou jiné „vhodnější“ varianty pro realizaci daného záměru, kterou stěžovatelé v projednávané věci výslovně navrhli (srov. a contrario bod 17 rozsudku NSS ze dne 24. 5. 2021, č. j. 3 As 109/2019
21, dle kterého pokud stěžovatel takovou variantu nenavrhne, není nezbytné takovou podmínku podrobně posuzovat).
[31] Otázka zásahu do ústavně chráněných práv stěžovatelů je natolik podstatná, že na ni nelze uplatnit výše uvedené pravidlo o tom, že není nutné, aby se krajský soud vypořádal s každým dílčím argumentem. NSS zároveň nemůže otázku proporcionality zásahu do práv stěžovatelů posoudit namísto krajského soudu, jelikož by připravil účastníky řízení o možnost uplatnit proti takovému posouzení námitky v rámci opravného prostředku.
[32] Nezbylo mu proto než napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém se bude muset znovu zabývat otázkou proporcionality zásahu do práv stěžovatelů s ohledem na výše uvedenou námitku a tuto námitku přezkoumatelně vypořádat.
[33] Jelikož je napadený rozsudek nepřezkoumatelný pouze v části ohledně posouzení zásahu do práv stěžovatelů, NSS přikročil k posouzení zbylých kasačních námitek, včetně zbývajících námitek mířících k dalším aspektům tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku.
[34] Dle stěžovatelů krajský soud zdůvodňoval zákonnost a přezkoumatelnost územního plánu přílohami jeho příloh, ve kterých se snažil vyhledávat argumenty. Nejvyšší správní soud neshledal v tomto postupu krajského soudu pochybení. Krajský soud byl dle rozsudku NSS ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010
169, č. 2266/2011 Sb. NSS, povinen posuzovat rozhodnutí o námitkách v souvislostech s napadeným územním plánem a dle rozsudku NSS ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015
72, byl povinen hodnotit opatření obecné povahy jako celek. Krajský soud takto postupoval, když odkazoval na přílohy územního plánu, ve kterých se nacházejí důvody pro provedení plánovaného záměru. Na přílohu A přílohy č. 3 navíc odkázal i odpůrce při vypořádání námitek stěžovatele a) a b). Je proto zjevné, že tato příloha byla i podle odpůrce podstatná pro odůvodnění vedení daného koridoru. Není proto pravdou, že by argumentace krajského soudu neodpovídala odpůrcově vůli. K námitce, že závěr krajského soudu o existenci argumentů vztahujících se k námitkám stěžovatelů v řízení o námitkách není založen na konkrétních tvrzeních, NSS uvádí, že krajský soud v bodě 57. napadeného rozsudku uvedl, kde konkrétně nalezl argumenty ohledně námitek stěžovatelů. Napadený rozsudek proto není ani z tohoto důvodu nepřezkoumatelný.
III. B Nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách
[35] Stěžovatelé dále namítali nepřezkoumatelnost odpůrcova rozhodnutí o námitkách. Z ustálené judikatury vyplývá, že z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje odpůrce podané námitky za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje předestírané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené (srov. usnesení NSS ze dne 27. 10. 2010, č. j. 2 Ao 5/2010
24, č. 2244/2011 Sb. NSS, nebo výše uvedený rozsudek č. j. 1 Ao 5/2010
169).
[36] Stěžovatelé v kasační stížnosti zrekapitulovali jednotlivé námitky, které odpůrce dle jejich názoru nevypořádal. Krajský soud při posuzování přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách vycházel ze svého dřívějšího rozsudku č. j. 65 A 4/2021
75, který následně potvrdil NSS již zmíněným rozsudkem č. j. 1 As 270/2021
40. Ačkoliv se v dané věci jednalo o odlišné stěžovatele, z rozhodnutí o námitkách NSS zjistil, že tehdejší stěžovatelé uplatnili obdobné námitky jako nynější stěžovatelé. NSS v bodě 27 výše zmíněného rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40 k přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách konstatoval, že „přes stručnost odůvodnění rozhodnutí o námitkách má soud za to, že toto rozhodnutí splňuje základní požadavky na přezkoumatelnost. Z celkového obsahu odůvodnění napadeného opatření je totiž zřejmé, jaké úvahy a důvody vedly odpůrce právě ke zvolení posuzované varianty přeložky silnice I/23. Z odůvodnění jsou pak zřejmé konkrétní argumenty reagující na vznesené námitky. Jak správně uzavřel krajský soud, je nutné zohlednit nejen rozsah a společenský přínos daného záměru, ale také v napadeném opatření zdůrazňovanou provázanost s nadřazenou územně plánovací dokumentací a povahu územního plánu, který je stále toliko koncepčním dokumentem.“ První senát též v bodě 22. výše citovaného rozsudku souhlasil s tím, že odpůrce jednotlivé námitky vypořádal typovým způsobem, nicméně v tomto postupu neshledal důvod pro zrušení územního plánu. Část námitek nynějších stěžovatelů se shoduje s námitkami uplatněnými stěžovateli v případě, kterým se zabýval první senát ve výše citovaném rozsudku. NSS proto neshledal důvod se v projednávané věci od výše uvedeného závěru v rozsahu těchto námitek odchýlit.
[37] K námitce omezení obslužnosti pozemků stěžovatelů krajský soud v bodě 54. napadeného rozsudku uvedl, že odpůrce se k ní vyjádřil při vypořádání námitek stěžovatele a) tím způsobem, že se jedná o námitky, které svou podrobností přesahují řešení územního plánu, a proto je zamítl. Odpůrce k této námitce odkázal na § 43 odst. 3 stavebního zákona, dle kterého územní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím, pokud zastupitelstvo obce v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu nestanoví, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu. NSS považuje pro projednávanou věc za podstatné, že zatímco stěžovatel a) tuto námitku uvedl v podání ze dne 14. 7. 2020 (č. l. 21 spisu 1263/2011) ve výčtu pěti námitek, které proti územnímu plánu uplatnil, z podání stěžovatele b) ze dne 14. 7. 2020 (č. l. 18 spisu 1263/2011) a podání stěžovatele c) ze dne 15. 7. 2020 (č. l. 19 spisu 1263/2011), vyplývá, že argumentaci ohledně obslužnosti jednotlivých pozemků tito stěžovatelé neuvedli v části nazvané „námitky“ ale až v části nazvané „odůvodnění“. Námitky, které stěžovatelé uplatnili v části „odůvodnění“, lze podřadit pod hlavní námitky spočívající v zásahu do jejich práv, vedení koridoru a iniciace změny ZÚR KV. Jak bylo uvedeno výše, odpůrce se u každého ze stěžovatelů k těmto námitkám vyjádřil sice typovým, nicméně přezkoumatelným způsobem. Rozhodnutí o námitkách proto nelze považovat za nepřezkoumatelné.
III. C Rozpor územního plánu se stavebním zákonem a ZÚR Kraje Vysočina
[38] Odpůrce dle stěžovatelů postupoval v rozporu s požadavky uvedenými v § 18 odst. 1 a § 19 odst. 1 písm. b) a odst. 2 stavebního zákona, když odřízl jejich průmyslové haly od přístupové cesty. Dle § 18 odst. 1 stavebního zákona je cílem územního plánování vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Dle § 19 odst. 1 písm. b) tohoto zákona je úkolem územního plánování zejména stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území a dle § 19 odst. 2 je úkolem územního plánování též posouzení vlivů politiky územního rozvoje, územního rozvojového plánu, zásad územního rozvoje nebo územního plánu na udržitelný rozvoj území (§ 18 odst. 1). Pro účely tohoto posouzení se zpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Jeho součástí je také vyhodnocení vlivů na životní prostředí, ve kterém se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z politiky územního rozvoje, územního rozvojového plánu, zásad územního rozvoje nebo územního plánu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům posuzovaných dokumentů. Náležitosti tohoto posouzení jsou stanoveny v příloze k tomuto zákonu, včetně posouzení vlivu na předmět ochrany a celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti.
[39] Obdobnou námitkou se NSS zabýval v rozsudku ze dne 13. 4. 2021, č. j. 7 As 306/2020
45, ve kterém posuzoval kasační stížnost stěžovatelů, mezi kterými byl i nynější stěžovatel b), proti aktualizaci ZÚR KV. V bodě 33 tohoto rozsudku uvedl, že z § 18 a § 19 stavebního zákona nevyplývá explicitní povinnost zkoumat dotčení jednotlivých nemovitostí a že uvedená ustanovení neukládají ani výslovnou povinnost zkoumat vliv na zaměstnanost, na průmyslovou zónu atp. Tento závěr připomenul i první senát v bodě 23 rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40. Ačkoliv se v dané věci jednalo o odlišné stěžovatele, z rozhodnutí o námitkách NSS zjistil, že tehdejší stěžovatelé uplatnili obdobné námitky jako nynější stěžovatelé. NSS v bodě 27 výše zmíněného rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40 k přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách konstatoval, že „přes stručnost odůvodnění rozhodnutí o námitkách má soud za to, že toto rozhodnutí splňuje základní požadavky na přezkoumatelnost. Z celkového obsahu odůvodnění napadeného opatření je totiž zřejmé, jaké úvahy a důvody vedly odpůrce právě ke zvolení posuzované varianty přeložky silnice I/23. Z odůvodnění jsou pak zřejmé konkrétní argumenty reagující na vznesené námitky. Jak správně uzavřel krajský soud, je nutné zohlednit nejen rozsah a společenský přínos daného záměru, ale také v napadeném opatření zdůrazňovanou provázanost s nadřazenou územně plánovací dokumentací a povahu územního plánu, který je stále toliko koncepčním dokumentem.“ První senát též v bodě 22. výše citovaného rozsudku souhlasil s tím, že odpůrce jednotlivé námitky vypořádal typovým způsobem, nicméně v tomto postupu neshledal důvod pro zrušení územního plánu. Část námitek nynějších stěžovatelů se shoduje s námitkami uplatněnými stěžovateli v případě, kterým se zabýval první senát ve výše citovaném rozsudku. NSS proto neshledal důvod se v projednávané věci od výše uvedeného závěru v rozsahu těchto námitek odchýlit.
[37] K námitce omezení obslužnosti pozemků stěžovatelů krajský soud v bodě 54. napadeného rozsudku uvedl, že odpůrce se k ní vyjádřil při vypořádání námitek stěžovatele a) tím způsobem, že se jedná o námitky, které svou podrobností přesahují řešení územního plánu, a proto je zamítl. Odpůrce k této námitce odkázal na § 43 odst. 3 stavebního zákona, dle kterého územní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím, pokud zastupitelstvo obce v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu nestanoví, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu. NSS považuje pro projednávanou věc za podstatné, že zatímco stěžovatel a) tuto námitku uvedl v podání ze dne 14. 7. 2020 (č. l. 21 spisu 1263/2011) ve výčtu pěti námitek, které proti územnímu plánu uplatnil, z podání stěžovatele b) ze dne 14. 7. 2020 (č. l. 18 spisu 1263/2011) a podání stěžovatele c) ze dne 15. 7. 2020 (č. l. 19 spisu 1263/2011), vyplývá, že argumentaci ohledně obslužnosti jednotlivých pozemků tito stěžovatelé neuvedli v části nazvané „námitky“ ale až v části nazvané „odůvodnění“. Námitky, které stěžovatelé uplatnili v části „odůvodnění“, lze podřadit pod hlavní námitky spočívající v zásahu do jejich práv, vedení koridoru a iniciace změny ZÚR KV. Jak bylo uvedeno výše, odpůrce se u každého ze stěžovatelů k těmto námitkám vyjádřil sice typovým, nicméně přezkoumatelným způsobem. Rozhodnutí o námitkách proto nelze považovat za nepřezkoumatelné.
III. C Rozpor územního plánu se stavebním zákonem a ZÚR Kraje Vysočina
[38] Odpůrce dle stěžovatelů postupoval v rozporu s požadavky uvedenými v § 18 odst. 1 a § 19 odst. 1 písm. b) a odst. 2 stavebního zákona, když odřízl jejich průmyslové haly od přístupové cesty. Dle § 18 odst. 1 stavebního zákona je cílem územního plánování vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Dle § 19 odst. 1 písm. b) tohoto zákona je úkolem územního plánování zejména stanovovat koncepci rozvoje území, včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území a dle § 19 odst. 2 je úkolem územního plánování též posouzení vlivů politiky územního rozvoje, územního rozvojového plánu, zásad územního rozvoje nebo územního plánu na udržitelný rozvoj území (§ 18 odst. 1). Pro účely tohoto posouzení se zpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Jeho součástí je také vyhodnocení vlivů na životní prostředí, ve kterém se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z politiky územního rozvoje, územního rozvojového plánu, zásad územního rozvoje nebo územního plánu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům posuzovaných dokumentů. Náležitosti tohoto posouzení jsou stanoveny v příloze k tomuto zákonu, včetně posouzení vlivu na předmět ochrany a celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti.
[39] Obdobnou námitkou se NSS zabýval v rozsudku ze dne 13. 4. 2021, č. j. 7 As 306/2020
45, ve kterém posuzoval kasační stížnost stěžovatelů, mezi kterými byl i nynější stěžovatel b), proti aktualizaci ZÚR KV. V bodě 33 tohoto rozsudku uvedl, že z § 18 a § 19 stavebního zákona nevyplývá explicitní povinnost zkoumat dotčení jednotlivých nemovitostí a že uvedená ustanovení neukládají ani výslovnou povinnost zkoumat vliv na zaměstnanost, na průmyslovou zónu atp. Tento závěr připomenul i první senát v bodě 23 rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40. NSS neshledal důvod se od tohoto závěru v projednávané věci odchýlit. Odpůrce proto nepostupoval v rozporu s § 18 a § 19 stavebního zákona, když výslovně neposuzoval odříznutí pozemků stěžovatelů od příjezdové cesty.
[40] K námitce neposouzení hospodářského rozvoje města v rozporu s § 19 odst. 2 stavebního zákona se NSS zcela ztotožňuje s posouzením krajského soudu v bodech 49. a 50. napadeného rozsudku, ve kterých připustil, že hospodářský rozvoj a podnikání v dotčených oblastech věnoval odpůrce pozornost spíše okrajově, nicméně dodal, že deklarovanou prioritou v oblasti udržitelného rozvoje bylo řešení problematické dopravní situace v centru města (srov. např. stranu 29 odůvodnění územního plánu). Z odůvodnění územního plánu jsou navíc zřejmé úvahy, které vedly odpůrce ke konkrétnímu řešení výše uvedeného problému. Skutečnost, že odpůrce nevěnoval větší pozornost hospodářskému rozvoji, tedy nelze považovat za pochybení, kvůli kterému by bylo nutné přistoupit ke zrušení územního plánu. Nelze ani přisvědčit námitce, že si krajský soud ohledně této námitky protiřečí. Krajský soud souhlasil se stěžovateli, že se odpůrce otázkou hospodářského rozvoje zabýval spíše okrajově, nicméně dále vysvětlil, proč tato skutečnost nezakládá nepřezkoumatelnost územního plánu. Na tomto posouzení neshledává NSS nic problematického.
[41] Stěžovatelé jsou dále toho názoru, že územní plán je v rozporu se ZÚR KV, jelikož rozšířil výčet staveb, pro které je možné vyvlastnění jejich nemovitostí. V ZÚR KV jsou za veřejně prospěšné stavby považovány také „zařízení a doprovodné stavby nezbytné k provedení stavby a k zajištění řádného užívání stavby“, zatímco územní plán vymezuje veřejně prospěšné stavby jako „vlastní dopravní stavby včetně souvisejících zařízení a vyvolaných souvisejících investic a dále plochy a koridory sloužící k realizaci a provozování vymezených staveb dopravní infrastruktury.“ K otázce rozpornosti územního plánu se ZÚR KV se NSS vyjádřil již v rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40, v jehož bodech 29 a 30 konkrétně uvedl, že „územní plán zpřesňuje a rozvíjí cíle stanovené Zásadami. Zásady územního rozvoje jsou strategickým územně plánovacím nástrojem kraje, který je pořizuje pro celé své území; řeší tedy problematiku nadmístního významu (…) Zásady v citované části výslovně předvídají, že realizace záměru bude spojena rovněž s umisťováním neuzavřeného výčtu zařízení a doprovodných staveb za předpokladu, že budou nezbytné k zajištění řádného užívání stavby. Právě vzhledem k povaze Zásad je vymezení veřejně prospěšných staveb a staveb s nimi souvisejících velmi obecné. Ani na úrovni územního plánu však nelze stanovit s určitostí a přesností, jaké konkrétní stavby budou nezbytné pro výstavbu a provozování přeložky silnice I/23. Stěžovatelem odkazované stavby lze považovat za stavby zajišťující řádné užití záměru, tak jak je uvedeno v Zásadách.“ K výše uvedenému lze odkázat na rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2019, č. j. 6 As 125/2019
20, dle kterého platí, že provázanost jednotlivých stupňů územně plánovací dokumentace neznamená, že by její nižší stupeň (zde územní plán) musel obsahovat pouze to, co je výslovně uvedeno ve vyšším stupni (zde v ZÚR KV). Jelikož stěžovatelé ve věci řešené prvním senátem považovali za rozporné rozšíření množiny veřejně prospěšných staveb shodně jako nynější stěžovatelé, NSS neshledal důvod se odchýlit od výše uvedeného závěru o nedůvodnosti této námitky. Neshledal proto problematickým, že územní plán nevymezuje veřejně prospěšné stavby shodně jako ZÚR KV.
III. D Neurčité pojmy, rozpory územního plánu a další námitky
[42] Stěžovatelé dále shledávají rozpor v územním plánu kvůli odlišným definicím pojmů v bodech 87 a 282 výroku územního plánu. I k této námitce se NSS vyjádřil v bodech 31 a 32 výše citovaného rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40. NSS neshledal důvod se od tohoto závěru v projednávané věci odchýlit. Odpůrce proto nepostupoval v rozporu s § 18 a § 19 stavebního zákona, když výslovně neposuzoval odříznutí pozemků stěžovatelů od příjezdové cesty.
[40] K námitce neposouzení hospodářského rozvoje města v rozporu s § 19 odst. 2 stavebního zákona se NSS zcela ztotožňuje s posouzením krajského soudu v bodech 49. a 50. napadeného rozsudku, ve kterých připustil, že hospodářský rozvoj a podnikání v dotčených oblastech věnoval odpůrce pozornost spíše okrajově, nicméně dodal, že deklarovanou prioritou v oblasti udržitelného rozvoje bylo řešení problematické dopravní situace v centru města (srov. např. stranu 29 odůvodnění územního plánu). Z odůvodnění územního plánu jsou navíc zřejmé úvahy, které vedly odpůrce ke konkrétnímu řešení výše uvedeného problému. Skutečnost, že odpůrce nevěnoval větší pozornost hospodářskému rozvoji, tedy nelze považovat za pochybení, kvůli kterému by bylo nutné přistoupit ke zrušení územního plánu. Nelze ani přisvědčit námitce, že si krajský soud ohledně této námitky protiřečí. Krajský soud souhlasil se stěžovateli, že se odpůrce otázkou hospodářského rozvoje zabýval spíše okrajově, nicméně dále vysvětlil, proč tato skutečnost nezakládá nepřezkoumatelnost územního plánu. Na tomto posouzení neshledává NSS nic problematického.
[41] Stěžovatelé jsou dále toho názoru, že územní plán je v rozporu se ZÚR KV, jelikož rozšířil výčet staveb, pro které je možné vyvlastnění jejich nemovitostí. V ZÚR KV jsou za veřejně prospěšné stavby považovány také „zařízení a doprovodné stavby nezbytné k provedení stavby a k zajištění řádného užívání stavby“, zatímco územní plán vymezuje veřejně prospěšné stavby jako „vlastní dopravní stavby včetně souvisejících zařízení a vyvolaných souvisejících investic a dále plochy a koridory sloužící k realizaci a provozování vymezených staveb dopravní infrastruktury.“ K otázce rozpornosti územního plánu se ZÚR KV se NSS vyjádřil již v rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40, v jehož bodech 29 a 30 konkrétně uvedl, že „územní plán zpřesňuje a rozvíjí cíle stanovené Zásadami. Zásady územního rozvoje jsou strategickým územně plánovacím nástrojem kraje, který je pořizuje pro celé své území; řeší tedy problematiku nadmístního významu (…) Zásady v citované části výslovně předvídají, že realizace záměru bude spojena rovněž s umisťováním neuzavřeného výčtu zařízení a doprovodných staveb za předpokladu, že budou nezbytné k zajištění řádného užívání stavby. Právě vzhledem k povaze Zásad je vymezení veřejně prospěšných staveb a staveb s nimi souvisejících velmi obecné. Ani na úrovni územního plánu však nelze stanovit s určitostí a přesností, jaké konkrétní stavby budou nezbytné pro výstavbu a provozování přeložky silnice I/23. Stěžovatelem odkazované stavby lze považovat za stavby zajišťující řádné užití záměru, tak jak je uvedeno v Zásadách.“ K výše uvedenému lze odkázat na rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2019, č. j. 6 As 125/2019
20, dle kterého platí, že provázanost jednotlivých stupňů územně plánovací dokumentace neznamená, že by její nižší stupeň (zde územní plán) musel obsahovat pouze to, co je výslovně uvedeno ve vyšším stupni (zde v ZÚR KV). Jelikož stěžovatelé ve věci řešené prvním senátem považovali za rozporné rozšíření množiny veřejně prospěšných staveb shodně jako nynější stěžovatelé, NSS neshledal důvod se odchýlit od výše uvedeného závěru o nedůvodnosti této námitky. Neshledal proto problematickým, že územní plán nevymezuje veřejně prospěšné stavby shodně jako ZÚR KV.
III. D Neurčité pojmy, rozpory územního plánu a další námitky
[42] Stěžovatelé dále shledávají rozpor v územním plánu kvůli odlišným definicím pojmů v bodech 87 a 282 výroku územního plánu. I k této námitce se NSS vyjádřil v bodech 31 a 32 výše citovaného rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40. Zde ohledně odlišných definic pojmů uvedených v kapitole 4.5 výrokové části územního plánu (vymezení koridorů veřejné infrastruktury), která obsahuje bod 87, a v kapitole 7.1 (vymezení veřejně prospěšných staveb), která obsahuje bod 282, konstatoval, že vzhledem k rozsahu a komplexnosti územního plánu je možné, že jeho určité části nebudou v naprostém a výslovném souladu. První senát nicméně zdůraznil, že případný rozpor může být pouze malého rozsahu a nesmí způsobovat vnitřní rozpornost a nepřezkoumatelnost územního plánu. Nynější stěžovatelé i stěžovatelé z výše uvedeného případu spatřovali rozpor územního plánu mezi shodnými body jeho výrokové části. První senát v daných bodech rozpor neshledal a NSS nespatřuje důvod v projednávaném případě přistoupit k odlišnému posouzení této námitky. Daná námitka je proto nedůvodná.
[43] První senát se poté vyjádřil i k námitce ohledně vymezení „překryvného“ koridoru. Konkrétně k tomu v bodě 33 rozsudku č. j. 1 As 270/2021
41 konstatoval: „Co se týče otázky vymezení ‚překryvného‘ koridoru, i v této argumentaci se Nejvyšší správní soud shoduje s krajským soudem. Z hlavního výkresu je zřejmé, že koridor je vyznačen průhledným fialovým šrafováním, z nějž pak v souladu s bodem 89 výroku napadeného opatření, lze usoudit, že regulace doplňuje jiné plochy využití.“ První senát tak potvrdil závěry rozsudku krajského soudu č. j. 65 A 4/2021
75, které krajský soud převzal v bodě 93. nyní napadeného rozsudku. V tomto bodě krajský soud odkázal na definici překryvu koridoru v metodickém pokynu Ministerstva pro místní rozvoj
„Vymezení koridorů veřejné dopravní a technické infrastruktury“ a dospěl k závěru, že skutečnost, že v kapitole 7.1 výrokové části územního plánu není termín „překryvný“ výslovně použit, nezakládá vnitřní rozpor územního plánu. Nejvyšší správní soud se se závěrem o dostatečném vymezení tzv. překryvného koridoru v územním plánu ztotožňuje. Jak již bylo uvedeno výše, v opatření obecné povahy lze tolerovat rozpory malého rozsahu, přičemž NSS shledal, že vynechání termínu „překryvný“ v kapitole 7.1 výrokové části územního plánu je možné považovat za takovýto tolerovatelný rozpor. Ani tato námitka proto není důvodná.
[44] Stěžovatelé dále shledávají neurčitost časové působnosti překryvného koridoru, jelikož podle nich není zřejmé, co se rozumí tím, že jeho působnost končí „realizací tras a souvisejících staveb dopravní infrastruktury“. Krajský soud k této námitce v bodě 91. napadeného rozsudku uvedl, že dané pojmy je třeba vykládat ve vazbě na koncepční charakter procesu územního plánování, které je pouhým předpokladem pro následné umísťování staveb. Dále v bodě 92. konstatoval, že časovou působnost překryvného koridoru je třeba vykládat až do okamžiku faktického uskutečnění daného záměru, tedy do ukončení stavebních a souvisejících prací, včetně vydání následného povolení užívání dotčených staveb. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem, že pojmy „realizace tras a souvisejících staveb dopravní infrastruktury“ je třeba vykládat s ohledem na následné umísťování a výstavbu staveb. Územní plán jako koncepční dokument nemůže stanovit přesnou časovou působnost daného koridoru, jelikož nedokáže předvídat průběh případných následných územních a stavebních řízení. Též nemůže určit konkrétní související stavbu dopravní infrastruktury, jejíž realizací by působnost koridoru měla skončit, jelikož opět nemůže předvídat, kdy a které ze staveb uvedených v územním pláně budou skutečně realizovány. Působnost daného koridoru lze proto považovat za dostatečně vymezenou.
[45] Dle stěžovatelů krajský soud nepřípustně rozšířil výklad § 9 odst. 3 vyhlášky č. 501/2006 Sb., jelikož mezi zde uvedené stavby zahrnul i cyklistické a pěší trasy. Cyklistické a pěší trasy nepovažují stěžovatelé za nezbytné k řádnému užívání stavby. Krajský soud výslovně neuvedl, že by do uvedeného výčtu zahrnoval i cyklistické a pěší trasy či že by je podřazoval pod některou z věcí uvedených v tomto výčtu. V bodě 77. napadeného rozsudku pouze konstatoval, že cyklistické a pěší trasy splňují podmínku nezbytnosti ve vztahu k silnici I. třídy, jak předvídá aktualizace ZÚR KV. K této otázce se NSS vyjádřil již v rozsudku č. j. 1 As 270/2021
40, v jehož bodě 30 uvedl, že stavby, které stěžovatelé v tehdejším případě rozporovali (mezi něž dle bodu 28 výše uvedeného rozsudku patřily i stavby pro pěší a cyklistickou dopravu), lze považovat za stavby zajišťující řádné užití daného záměru ve smyslu ZÚR KV. Nejvyšší správní soud se v projednávané věci s výše uvedeným závěrem ztotožňuje.
[46] K námitce diskriminace stěžovatelů kvůli zúžení koridoru na ulici Koželužská se krajský soud vyjádřil v bodech 100 a násl. napadeného rozsudku. Zde vysvětlil, že daný koridor byl primárně vymezen v šířce 100 metrů, což odpovídá ochrannému pásmu silnice I. třídy. Dále uvedl, že místní podmínky v případě stěžovatelů a ulice Koželužská jsou jednoznačně odlišné a že by nebylo vhodné minimalizovat šířku koridoru v celé jeho délce na šířku 50 m. K tomu odkázal na odůvodnění rozhodnutí o námitkách, dle kterého bylo zúžení na daných ulicích odůvodněno místními podmínkami a souhlasným stanoviskem Ředitelství silnic a dálnic ČR. Krajský soud tedy vysvětlil, že v případě ulice Koželužská se jedná o zvláštní situaci, u které lze odůvodnit další zúžení koridoru. Stěžovatelé toto odůvodnění sice nepovažují za dostačující, nicméně neuvádějí důvody, pro které by bylo možné o zúžení ze 100 na 50 metrů uvažovat i na jejich pozemcích, ani netvrdí, že by podmínky v jejich části koridoru byly obdobné podmínkám na ulici Koželužská. Námitka, že má daný koridor sloužit jako předpoklad pro umožnění přepravy nadrozměrného a těžkého nákladu do prostoru jaderné elektrárny Dukovany, nijak nezdůvodňuje, proč by měl být na jejich pozemcích koridor zúžen. Daná námitka je proto nedůvodná.
[47] Stěžovatelům též není zřejmé, jaký konkrétní vztah má mít tvrzené zlepšení dopravní situace v centru města s tím, kde konkrétně bude situován koridor v jiné části města. Z územního plánu vyplývá, že díky vymezeným dopravním koridorům dojde k odlehčení městských komunikací procházejících centrem města a plynulému průjezdu tranzitní dopravy mimo hustě obydlené území města, odvedením těžké nákladní dopravy dojde ke zvýšení bezpečnosti obyvatel, dojde ke snížení zátěže obyvatel centrální části města hlukem, zplodinami a prachem z dopravy a k celkovému zlepšení životního prostředí. Z územního plánu tedy vyplývá závěr o zlepšení dopravní situace v centru města. V příloze A přílohy č. 3 územního plánu je též odůvodněno, proč odpůrce zvolil konkrétní variantu vedení obchvatu. I u této námitky lze odkázat na rozsudek NSS č. j. 1 As 270/2021
40, dle kterého je z celkového obsahu odůvodnění napadeného opatření zřejmé, jaké úvahy a důvody vedly odpůrce právě ke zvolení posuzované varianty přeložky silnice I/23. Ani tato námitka proto není důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[48] Nejvyšší správní soud z důvodů uvedených výše v části III. A v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dle § 110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud vázán právním názorem uvedeným v tomto rozsudku.
[49] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí, jak je stanoveno v § 110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. dubna 2023
JUDr. Pavel Molek
předseda senátu