Odpovědnost státu za škodu v oblasti regulovaného nájemného
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 23. října 2008 sp. zn. II. ÚS 1483/08 ve věci ústavní stížnosti D. Š. proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. března 2008 č. j. 54 Co 443/2007-46 ve spojení s rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 21. června 2007 č. j. 13 C 338/2006-24, jimiž byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba proti státu na náhradu škody spočívající v rozdílu mezi regulovaným nájemným a nájemným obvyklým, za účasti Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníků řízení a České republiky - Ministerstva financí se sídlem Letenská 15, 118 10 Praha 1, jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. března 2008 č. j. 54 Co 443/2007-46 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 21. června 2007 č. j. 13 C 338/2006-24 se ruší.
Odůvodnění
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 21. června 2007 č. j. 13 C 338/2006-24 zamítl žalobu, jíž se žalobkyně (stěžovatelka) jakožto pronajímatel domáhala po žalované (Česká republika - Ministerstvo financí - vedlejší účastník řízení) zaplacení částky ve výši 3 432 305 Kč jako náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o odpovědnosti státu") a spočívající v rozdílu mezi regulovaným nájemným a nájemným obvyklým za období od 1.
září 2003 do 31. srpna 2006. Soud prvního stupně konstatoval, že nepřijetí zákona předpokládaného v § 696 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "obč. zák.") nelze považovat za nesprávný úřední postup. Přijetí nebo nepřijetí zákona je výrazem principu zastupitelské demokracie, a nikoliv protiprávním nebo dokonce protiústavním aktem. Jestliže nesprávný úřední postup nebo porušení jiné povinnosti nebylo prokázáno, stejně jako příčinná souvislost mezi škodou a nesprávným úředním postupem či porušením jiné povinnosti, nejsou splněny podmínky odpovědnosti za škodu, a to ani podle § 420 obč. zák.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 19. března 2008 č. j. 54 Co 443/2007-46 rozsudek soudu prvního stupně potvrdil, i když dospěl k závěru, že soud prvního stupně se po právní stránce správně nevypořádal s možností odškodnění nároku žalobkyně dle obecných ustanovení občanského zákoníku o náhradě škody. Odvolací soud uvedl, že v postupu Ministerstva financí při vydávání obecně závazných předpisů nelze spatřovat nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 zákona o odpovědnosti státu, který by byl v příčinné souvislosti s poškozením žalobkyně.
Ze samotné skutečnosti, že normy byly zrušeny Ústavním soudem pro jejich věcný nesoulad s ústavními zákony, není možné nesprávnost úředního postupu dovozovat. Z poukazu na odpovědnost státu obsaženého v nálezech sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. 4. 2006 (N 80/41 SbNU 59) a sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.) lze dovodit odpovědnost státu za majetkovou újmu, k níž by v poměrech jiných osob došlo v důsledku nečinnosti, avšak z hlediska § 420 a násl. obč. zák., a nikoliv podle specifických pravidel zákona o odpovědnosti státu.
Podmínkou vzniku takového nároku pronajímatele vůči státu však je, že jeho důvodný nárok vůči nájemci bytu na vyrovnání rozdílu mezi regulovaným a ekonomicky přijatelným nájemným nebude uspokojen. Nárok na náhradu škody vůči státu vznikne pronajímateli pouze tehdy, jestliže se saturování své majetkové újmy nedomohl na nájemcích bytů, přestože povinnost obecného soudu rozhodnout o zvýšení nájemného bez ohledu na nedostatek zákonné úpravy Ústavní soud deklaroval. Argumentaci žalobkyně, že s ohledem na ustálenou judikaturu bylo zcela zbytečné domáhat se úhrady rozdílu vůči jednotlivým nájemcům, neboť zamítavý výsledek byl zcela předvídatelný, považoval odvolací soud za nedůvodnou.
sp. zn. Pl. ÚS 20/05 již pak byl účinný zákon č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, upravující postup při jednostranném zvyšování nájemného z bytu pronajímatelem, v důsledku čehož podávat žalobu o zvýšení nájemného z bytu pronajímatelem by tedy bylo nadbytečné. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se žalobou domáhala náhrady škody od 1. září 2003 do 31. srpna 2006, a odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 489/05 , dle něhož "při rozhodování o výši nájemného bude obecný soud konstitutivním rozhodnutím (pro futuro) dotvářet objektivní právo (v tomto směru je správná premisa obvodního soudu, že se nelze domáhat zaplacení rozdílu mezi obvyklým a regulovaným nájemným za dobu minulou)". Tvrzený nárok nemůže dle stěžovatelky směřovat vůči nájemcům i z důvodu ochrany jejich právní jistoty při absenci explicitní právní úpravy.
Obvodní soud pro Prahu 1 se ztotožnil se závěry uvedenými v rozsudku odvolacího soudu.
Ministerstvo financí jako vedlejší účastník řízení ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedlo, že napadená rozhodnutí považuje za správná, odpovídající ustálené judikatuře. Poukázalo přitom na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 a další. Zdůraznilo, že jeho vyjádření je v souladu se stanoviskem vlády České republiky, které bylo zasláno Evropskému soudu pro lidská práva ve Štrasburku.
sp. zn. IV. ÚS 175/08
(N 152/50 SbNU 345), v němž vystupuje stěžovatelka (ESTULA, s. r. o.) rovněž zastoupená Mgr. D. K. Vzhledem k tomu, že ve věcech, které se týkají odpovědnosti státu za náhradu škody v oblasti regulovaného nájemného, jde o typizované žaloby i rozhodnutí obecných soudů, které jsou si argumentačně velmi podobné, mohl Ústavní soud i v této věci vyjít z výše citovaného nálezu a závěry v něm obsažené zopakovat. Východiskem pro posouzení věci je nález ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05
(N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.), v němž Ústavní soud konstatoval, že dlouhodobá nečinnost Parlamentu České republiky spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy, je protiústavní a porušuje čl. 4 odst. 3 a 4 a čl. 11 Listiny a čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, zamítl návrh na zrušení § 696 odst. 1 občanského zákoníku a odmítl návrh na zrušení § 685 až 695, § 696 odst. 2 a § 697 až 716 občanského zákoníku.
V odůvodnění citovaného nálezu mimo jiné uvedl, že obecné soudy, i přes absenci předvídané konkrétní úpravy, musí rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách tak, aby nedocházelo k diskriminacím výše zmíněným. Konkrétní rozhodovací postup Ústavní soud nenabídl (aby nenahrazoval poslání soudů obecných), avšak připomněl, že je nutno se vyvarovat libovůle, rozhodnutí se musí zakládat na racionální argumentaci a důkladném uvážení všech okolností případu, použití přirozených zásad a zvyklostí občanského života, závěrů právní nauky a ustálené ústavně konformní soudní praxe.
K obdobnému právnímu názoru Ústavní soud dospěl i v nálezu ze dne 8. února 2006 sp. zn. IV. ÚS 611/05
(N 34/40 SbNU 281) a dále také v nálezech ze dne 21. března 2006 sp. zn. I. ÚS 717/05
(N 64/40 SbNU 635), ze dne 6. dubna 2006 sp. zn. I. ÚS 489/05
(N 80/41 SbNU 59), ze dne 16. května 2006 sp. zn. IV. ÚS 111/06
(N 102/41 SbNU 303), ze dne 8. června 2006 sp. zn. II. ÚS 93/05
(N 118/41 SbNU 475), ze dne 13. července 2006 sp. zn. I. ÚS 47/05
(N 137/42 SbNU 109) a dalších.
V nálezu ze dne 6. dubna 2006 sp. zn. I. ÚS 489/05 pak Ústavní soud nadto dodal, že při rozhodování o výši nájemného bude obecný soud konstitutivním rozhodnutím (pro futuro) dotvářet objektivní právo. Má-li tato podmínka mít rozumný smysl, nutno počátek doby rozhodování o zvýšení regulovaného nájemného z bytů určit okamžikem podání žaloby k obecnému soudu (ve věci sp. zn. I. ÚS 489/05 byla žaloba stěžovatele podána Obvodnímu soudu pro Prahu 9 dne 5. srpna 2004 a samotné řízení vedeno pod sp. zn. 38 C 154/2004).
V nálezu ze dne 8. června 2006 sp. zn. II. ÚS 93/05 , jímž bylo zrušeno i usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. ledna 2006 sp. zn. 26 Cdo 983/2005, Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že zákonodárce reagoval až přijetím zákona č. 107/2006 Sb., který nabyl účinnosti dne 31. března 2006, že v dané věci se jedná o případ, kdy se stěžovatel domáhal jednostranného zvýšení nájemného za dobu, kdy neexistoval žádný právní předpis, který by jednostranné zvýšení nájemného umožňoval, a že odmítly-li obecné soudy požadavek stěžovatele s poukazem na neexistenci právní úpravy, dopustily se tím ve vztahu ke stěžovateli odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).
K uvedeným právním názorům se - po zrušení usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. září 2005 sp. zn. 26 Cdo 819/2005 nálezem Ústavního soudu ze dne 21. března 2006 sp. zn. I. ÚS 717/05
- přihlásil rovněž Nejvyšší soud, a to v rozsudcích ze dne 7. července 2006 sp. zn. 26 Cdo 32/2006 (a dále ze dne 31. srpna 2006 sp. zn. 26 Cdo 1039/2006, ze dne 20. září 2006 sp. zn. 26 Cdo 1213/2006, ze dne 10. října 2006 sp. zn. 26 Cdo 1924/2006, ze dne 24. října 2006 sp. zn. 26 Cdo 2106/2006 a dalších). V nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. dubna 2006 (jakož i v nálezech dalších - viz nález sp. zn. IV. ÚS 111/06 ze dne 16. května 2006) Ústavní soud vyslovil následující tezi: "výrokem I nálezu sp. zn. Pl.
ÚS 20/05 byla zdůrazněna odpovědnost státu za újmu vzniklou nepřijetím předvídané právní úpravy. Z toho plyne, že pokud pronajímatelův důvodný nárok nebude v plné míře uspokojen, nezbude mu jiná cesta, než uplatnit vůči státu požadavek na náhradu škody.". Uvedená teze tudíž formuluje požadavek subsidiarity uplatnění náhrady škody v předmětné věci vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům. Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí rovněž vyjádřil k ústavně konformní interpretaci § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1, § 95 odst. 2 o.
s. ř. V nálezu sp. zn. IV. ÚS 22/03 ze dne 6. 4. 2004 (N 51/33 SbNU 31) uvedl: "Pokud tedy je v podání jako účastník řízení označen někdo, kdo účastníkem řízení nemůže být, má podání vadu, k jejímuž odstranění musí být účastník vyzván ... Pokud tak obecné soudy neučinily, porušily čl. 90 Ústavy, podle kterého jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům ... nelze poučovací povinnost rozšiřovat tak, aby překračovala rámec poučení o procesních právech a povinnostech účastníků a zasahovala do hmotného práva (tedy poučení v otázce věcné legitimace) ...
Nicméně nevybočovalo by z rámce procesního poučení, pokud by soudy vyzvaly žalobce, aby odstranil vadu podání, spočívající v nesprávném označení účastníka řízení na straně žalovaného tak, aby označení účastníka odpovídalo znění ustanovení § 79 odst. 1 o. s. ř., ovšem bez uvedení, jak by mělo takové označení znít konkrétně.". Obdobně již konstatoval Ústavní soud i v nálezu sp. zn. I. ÚS 139/99 ze dne 8. 1. 2003 (N 3/29 SbNU 21): "Ústavní soud zde odkazuje na svoji konstantní judikaturu, podle které nepřesné označení účastníka řízení lze odstranit a soud je povinen o tom chybující stranu postupem podle § 5 a 43 o.
s. ř. poučit.". V kontextu posuzované věci pak Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 vymezil speciální rámec pro aplikaci § 5 o. s. ř. Uvedl, že obecný soud "musí dát účastníkům dostatek prostoru pro seznámení s principy jím dotvářeného práva a k využití adekvátních instrumentů, včetně eventuální změny žalobního petitu ... V tomto smyslu se musí žalobci dostat od obecného soudu vhodného poučení, a to i nad rámec obecné poučovací povinnosti zakotvené v § 5 o. s. ř.". Uvedený pokyn nutno interpretovat ve smyslu výjimky z obecné teze, jak je obsažena v ustálené judikatuře obecných soudů [např. v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11.
března 2004 sp. zn. 29 Odo 227/2002: "Poučení, že ve věci ... namísto dosavadního žalovaného má být žalována jiná osoba (ve vazbě na institut záměny účastníků, obsažený v § 92 odst. 2 o. s. ř.), součástí poučovací povinnosti soudů nebylo a není."]. Mají-li být naplněny kautely, plynoucí zejména z nálezů Ústavního soudu * sp. zn. Pl. ÚS 20/05
(o povinnosti obecných soudů i přes absenci předvídané konkrétní úpravy rozhodnout o zvýšení nájemného), * sp. zn. I. ÚS 489/05
(o povinnosti obecných soudů v uvedených případech konstitutivně rozhodnout pro futuro, čili počátek doby rozhodování o zvýšení regulovaného nájemného z bytů určit okamžikem podání žaloby, a o podmínce subsidiarity uplatnění náhrady škody vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům), pak ve smyslu právního názoru plynoucího z nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 ustanovení § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1, § 92 odst. 2, § 95 odst. 2 o. s. ř. nutno interpretovat pohledem čl.
36 Listiny tak, aby obecné soudy v občanském soudním řízení poskytly reálnou ochranu subjektivním právům. U žalob pronajímatelů bytů ve věci dlužného nájemného podaných dle zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, proti státu jsou tudíž obecné soudy povinny, vycházejíce ze subsidiarity uplatnění nároku vůči státu ve vztahu k uplatnění nároku vůči nájemcům, poučit žalobce o možnosti změny návrhu. Neučinily-li tak, založily svým postupem v rovině práva jednoduchého porušení § 5, § 43 odst. 1, § 79 odst. 1, § 92 odst. 2, § 95 odst. 2 o.
s. ř., v rovině práva ústavního dotčení v základním právu plynoucím z čl. 36 Listiny. Na základě výše uvedených závěrů rozhodl Ústavní soud podle § 82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu a zrušil napadené rozsudky Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1.