ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla
Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci
žalobce M. Š., zastoupeného Mgr. Miluší Pospíšilovou, advokátkou se sídlem v
Praze 4, Paprsková 1340/10, proti žalované České republice – Ministerstvu
vnitra, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o zadostiučinění za nemajetkovou
újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 52 C 124/2013, o
dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2016, č.
j. 69 Co 285/2016-121, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2016, č. j. 69 Co 285/2016-121,
a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 25. 4. 2016, č. j. 52 C
124/2013-68, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 7 k dalšímu
řízení.
1. Žalobce se žalobou ze dne 4. 6. 2013 domáhá zadostiučinění za
nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního
postupu Policie České republiky, Policejního prezidia České republiky (dále jen
„Policejní prezidium“) a Ministerstva vnitra spočívajícího v nepřiměřeně
dlouhém řízení o žádosti o informace podle § 13 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím.
2. Obvodní soud pro Prahu 7 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne
25. 4. 2016, č. j. 52 C 124/2013-68, konstatoval, že nepřiměřenou délkou
správního řízení vedeného u Ministerstva vnitra o žádosti žalobce o informace
ze dne 9. 4. 2008, které trvalo až do 2. 7. 2012, bylo porušeno základní právo
žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě a bez zbytečných průtahů (výrok
I), dále uložil žalované zaslat žalobci do 15 dnů od právní moci rozsudku
písemnou omluvu opatřenou otiskem úředního razítka a podpisem oprávněné osoby
ve znění, které vtělil do tohoto výroku (výrok II), uložil žalované zaplatit
žalobci částku 35 000 Kč s příslušenstvím (výrok III), žalobu v části, v níž se
žalobce domáhal zaplacení částky 50 000 Kč s příslušenstvím, zamítl (výrok IV)
a uložil žalované zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 4 863 Kč
(výrok V).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací rozsudkem ze dne 5. 10. 2016,
č. j. 69 Co 285/2016-121, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně ve
vyhovujících výrocích I a II a v zamítavém výroku IV o věci samé (výrok I
rozsudku odvolacího soudu), změnil rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujícím
výroku III o věci samé tak, že zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal na
žalované zaplacení částky 35 000 Kč s příslušenstvím (výrok II rozsudku
odvolacího soudu), a uložil žalované zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení
před soudy obou stupňů částku ve výši 19 183,50 Kč (výrok III rozsudku
odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně učinil následující závěr o skutkovém stavu věci. Žalobce podal dne 9. 4. 2008 u Policejního prezidia a zároveň u Ministerstva
vnitra žádost o poskytnutí informací, na základě kterého konkrétního právního
nebo jiného předpisu, směrnice, pokynu či nařízení je po osobách vstupujících
do budovy Policejního prezidia požadován občanský průkaz, kdo a kdy tento
předpis vydal, kdy a kde byl tento předpis uveřejněn a z čeho vyplývá jeho
závaznost pro osoby, které nejsou podřízeny orgánu, který předpis vydal a
zároveň požadoval zaslání výtisku tohoto předpisu, aby se s ním mohl seznámit. Dále žádal o sdělení rozsahu osobních údajů, které jsou o osobách vstupujících
do budovy Policejního prezidia zaznamenávány, za jakým účelem a po jakou dobu
jsou evidovány, jak je s nimi následně naloženo a jak je zabezpečena jejich
ochrana před třetími osobami. Dne 11. 4. 2008 byl žalobce sdělením ředitele
kabinetu ministra vnitra, č. j. MV-33956-3/KM-2008, vyrozuměn o odložení
žádosti a jejím postupu Policejnímu prezidiu s odůvodněním, že žádané informace
se nevztahují k působnosti Ministerstva vnitra. Dne 28. 4. 2008 obdržel žalobce
sdělení Policejního prezidia o vyřízení obou žádostí. Podle žalobce však nebyly
informace vztahující se k první části žádosti úplné a ohledně zbývající části
nebyly poskytnuty vůbec. Žalobce proto dne 7. 5. 2008 podal stížnost na postup
při vyřizování své žádosti, ve které požadoval, aby nadřízený orgán přezkoumal
postup povinného subjektu a přikázal mu vyřídit žádost o poskytnutí informací
řádně ve lhůtě stanovené, ne delší než 15 dnů. Rozhodnutím ředitele kabinetu
ministra vnitra ze dne 21. 5. 2008, č. j. MV-33956-5/KM-2008, bylo Policejnímu
prezidiu, jako povinnému subjektu, přikázáno ve lhůtě 15 dnů od doručení
rozhodnutí vyřídit předmětnou žalobcovu žádost. Dne 6. 6. 2008 byl žalobce
krátce informován dopisem Policejního prezidia, č. j. PPR-9207-11/ČJ-2008-99KI,
že se jedná o předpisy pro „vnitřní potřebu“, které nejsou určeny ke
zveřejnění, a z tohoto důvodu byla žádost ve zbytku odmítnuta. Dále bylo
žalobci tímto dopisem sděleno, že ohledně nařízení Ministerstva vnitra č. 119/1999 ze dne 26. 11. 1999, ve znění NMV č. 76/2000, NMV č. 96/2000 ze dne
22. 12. 2000 a NMV č. 41/2000 ze dne 11. 7. 2002, byla jeho žádost odložena a
postoupena k vyřízení bezpečnostnímu odboru Ministerstva vnitra, do jehož
kompetence daná věc spadá. Následně dopisem ředitele bezpečnostního odboru
Ministerstva vnitra ze dne 17. 6. 2008, č. j. MV-49345-2/BO-2008, byly žalobci
sděleny obecné informace o tom, co je předmětem daných nařízení Ministerstva
vnitra, přičemž toto sdělení obsahovalo protichůdné informace o charakteru a
působnosti těchto nařízení. Závěrem bylo uvedeno, že se jedná o informace
vztahující se výlučně k vnitřním pokynům souvisejícím se zabezpečením ochrany
objektů a předmětů chráněného zájmu, a proto nelze v souladu se zákonnými
ustanoveními poskytnout jejich plné znění. Dne 18. 7.
2008 podal žalobce proti
tomuto sdělení rozklad, neboť o odmítnutí části jeho žádosti mělo být
rozhodnuto formálně usnesením podle správního řádu, nikoliv pouhým dopisem. O
rozkladu však nebylo vůbec rozhodnuto. Následně dne 2. 10. 2008 podal žalobce
žádost k Ministerstvu vnitra o přijetí opatření proti nečinnosti podle § 80
správního řádu, o které však také nebylo rozhodnuto. Žalobce proto podal dne 1. 1. 2009 žalobu na ochranu proti nečinnosti žalované k Městskému soudu v Praze,
který rozsudkem ze dne 1. 2. 2012, č. j. 8 Ca 1/2009-59, uložil žalované
povinnost vydat rozhodnutí o žalobcově rozkladu ve lhůtě 30 dnů od právní moci
rozsudku. Na základě tohoto rozhodnutí vydal dne 9. 5. 2012 ministr vnitra
rozhodnutí, č. j. MV-71955-8/VS-2010, kterým zrušil rozhodnutí ředitele
bezpečnostního odboru, č. j. MV-49345-2/BO-2008, a věc mu vrátil k dalšímu
řízení. Dne 2. 7. 2012 bylo žalobci doručeno sdělení ředitele bezpečnostního
odboru Ministerstva vnitra ze dne 14. 6. 2012, č. j. MV-66040-2/BO-2012, kterým
mu byly na základě žádosti podané dne 9. 4. 2008 poskytnuty požadované
informace. Celková doba řízení tedy činila 4 roky a 3 měsíce. Dále vzal soud
prvního stupně za prokázané, že žalobce u žalované podal dne 30. 11. 2012
žádost o odškodnění imateriální újmy vzniklé mu v tomto správním řízení,
přičemž žalovaná jeho žádosti nevyhověla s odůvodněním, že konstatování
porušení práva vyplývá již z rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 2. 2012, č. j. 8 Ca 1/2009-59.
5. Soud prvního stupně věc po právní stránce posoudil tak, že byly
splněny předpoklady pro rozhodnutí o nároku žalobce v soudním řízení podle
ustanovení § 14 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu
způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem
a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich
činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Dále
vyslovil, že správní řízení vedené o žádosti žalobce o poskytnutí informací
podle zákona č. 106/1999 Sb. bylo nepřiměřeně dlouhé a že je dán odpovědnostní
titul žalované ve smyslu ustanovení § 13 odst. 1 OdpŠk ve spojení s § 5 písm.
b) OdpŠk, spočívající v nesprávném úředním postupu žalované. Soud prvního
stupně také konstatoval, že v důsledku nepřiměřené délky tohoto řízení žalobci
vznikla nemajetková újma, kterou shledal v tom, že požadované informace se
žalobci dostávaly v průběhu velmi dlouhé doby, a to teprve poté, kdy žalobce
musel využít všechny dostupné prostředky, včetně soudní ochrany, aby se vůbec
svého Ústavou garantovaného práva na informace domohl. Celý průběh řízení tak u
žalobce nutně vyvolal pocit frustrace a bezmoci při jednání s orgánem veřejné
moci. Soud prvního stupně tak z výše uvedených důvodů uzavřel, že za vzniklou
nemajetkovou újmu náleží žalobci všechny uplatněné nároky, tedy konstatování
porušení práva, omluva i peněžitá náhrada. Pouze u peněžité náhrady soud
prvního stupně shledal žalobcem požadovanou částku 85 000 Kč za nepřiměřenou
intenzitě zásahu do života žalobce, a přiznal ji pouze v rozsahu 35 000 Kč.
6. Po skutkové stránce vyšel odvolací soud zcela ze zjištění soudu
prvního stupně. Odvolací soud se ztotožnil s právním názorem soudu prvního
stupně v tom, že byl naplněn odpovědnostní titul dle ustanovení § 13 odst. 1
OdpŠk, který spočívá v nesprávném úředním postupu žalované v posuzovaném
správním řízení, a že v případě tohoto odpovědnostního titulu je presumován
vznik nemajetkové újmy oprávněné osoby. Odvolací soud dále dovodil, že dané
správní řízení je sice obecně svým charakterem řízením veřejnoprávním, avšak s
ohledem na to, že se žalobce domáhal sdělení informací, které se přímo týkaly
jeho osoby v souvislosti se vstupem a pohybem v prostorách Policejního
prezidia, mělo nepochybně dopad do jeho osobnostní sféry – ochrana osobních
údajů, ochrana jeho osobní integrity a podobně, tedy do oblasti jeho ochrany z
hlediska práva občanského. Jedná se tak o právo, které je opravdové a vážné a
rozhodnutí o něm má přímý vliv na rozsah výkonu daného práva, má svůj základ ve
vnitrostátním právu a lze na něj použít čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) i stanovisko občanskoprávního a
obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010,
uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dále jen
„Stanovisko“ (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30
Cdo 344/2014, uveřejněný pod číslem 113/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a
stanovisek, přičemž uvedený závěr byl jako ústavně konformní aprobován i
nálezem Ústavního soudu ze dne 25. 7. 2017, sp. zn. I. ÚS 2330/16).
7. Odvolací soud se však již neztotožnil s právním posouzením soudu
prvního stupně ohledně způsobu odškodnění nemajetkové újmy vzniklé žalobci.
Odvolací soud zdůraznil, že zákon č. 82/1998 Sb. za základní formu odškodnění
imateriální újmy považuje konstatování porušení práva a teprve tam, kde není
postačující tato forma odškodnění, lze přistoupit vedle konstatování porušení
práva k omluvě, nebo až k poskytnutí satisfakce ve formě peněžité náhrady. Tato
forma satisfakce pak v sobě zahrnuje i obě formy dříve zmíněné. Odvolací soud
však dospěl k závěru, že intenzita zásahu do osobní, rodinné, pracovní či jiné
sféry žalobce neodůvodňuje přiznání satisfakce v penězích. Odvolací soud
přisvědčil žalobci, že průběh posuzovaného řízení byl způsobilý vyvolat v něm
pocit frustrace a určité bezmoci v jednání s orgánem veřejné moci, avšak tato
frustrace neměla bezprostřední dopad do zvýšeně chráněných osobnostních sfér
žalobce. Žalobce toto řízení mohl za pro něho zvýšeně významné považovat jen do
okamžiku, kdy mu bylo žalovanou poskytnuto požadované nařízení Ministerstva
vnitra, tedy do poloviny roku 2010. Další část řízení se týkala obecných
informací, a tudíž pro něho nemohla být natolik významná. Z tohoto důvodu
odvolací soud změnil rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujícím výroku III
tak, že zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal na žalované zaplacení částky
35 000 Kč s příslušenstvím. V závěru svého rozhodnutí odvolací soud uvedl, že
soud prvního stupně správně žalobci přiznal právo na náhradu nákladů řízení,
avšak při jejich vyčíslení vycházel z nesprávné tarifní hodnoty, když vyšel z
částky, která byla žalobci přiznána. Odvolací soud proto provedl nové vyčíslení
nákladů řízení před soudem prvního stupně a zároveň uložil žalované nahradit
žalobci náklady odvolacího řízení.
II. Dovolání a vyjádření k němu
8. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce ve výroku I, a to v části,
ve které jím byl potvrzen zamítavý výrok IV rozsudku prvního stupně ohledně
zaplacení částky 50 000 Kč s příslušenstvím, a proti výroku II, kterým byl
změněn vyhovující výrok III rozsudku soudu prvního stupně tak, že se zamítá
žaloba o zaplacení částky 35 000 Kč s příslušenstvím, dovoláním, ve kterém
uplatnil následující dovolací důvody.
9. Odvolací soud podle žalobce nesprávně posoudil otázku odpovědnosti za
nepřiměřenou délku soudního řízení a odpovědnosti za průtahy ve správním řízení
(porušení práva na vydání rozhodnutí nebo učinění úkonu v zákonem stanovené
lhůtě), když tyto dvě nerozlišil a posuzoval celé řízení jako jeden celek a
nezabýval se nepřiměřenou délkou řízení před Městským soudem v Praze, a v
důsledku toho jednal jako se žalovanou pouze s Českou republikou –
Ministerstvem vnitra, nikoliv s Českou republikou – Ministerstvem
spravedlnosti. Přípustnost dovolání ohledně dané otázky spatřuje žalobce v tom,
že se odvolací soud odchýlil v tomto směru od ustálené rozhodovací praxe
dovolacího soudu, konkrétně pak od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 9.
2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, ze kterého vyplývá, že zatímco (ne)přiměřenost
délky soudních řízení spadá pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a lze tedy při jejich
odškodňování postupovat podle Stanoviska, na správní řízení mající
veřejnoprávní povahu čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá a nesprávný úřední postup
podle § 13 odst. 1 OdpŠk je dán pouze tehdy, je-li porušena povinnost vydat
rozhodnutí (učinit úkon) v zákonem stanovené lhůtě nebo v případech nečinnosti.
Dále žalobce poukazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 5. 2016, sp. zn.
30 Cdo 4815/2015, kde podle něho Nejvyšší soud tyto závěry vztáhl i na správní
řízení o žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., a to s tím, že pokud
v rámci správního řízení probíhalo také řízení před správním soudem, nelze
posuzovat řízení jako jeden celek, ale je třeba zohlednit jednotlivé fáze
řízení a rozlišovat, kdy došlo k průtahům ve správním řízení a kdy došlo k
nepřiměřené délce soudního řízení.
10. Žalobce dále shledává přípustnost dovolání ohledně otázky hmotného
práva – výkladu a aplikace podmínek a kritérií pro stanovení míry závažnosti
vzniklé nemajetkové újmy a formy, případně i výše, zadostiučinění za
nemajetkovou újmu, obsažených v § 31a odst. 2 a 3 OdpŠk, zejména pak kritéria
významu předmětu řízení pro poškozeného, v případě porušení práva na vydání
rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě a nepřiměřeně dlouhého řízení v případě
řízení o žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb. Otázka „významu
předmětu řízení pro poškozeného v případě žádosti o informace podle zákona č.
106/1999 Sb.“, byla podle žalobce prozatím hodnocena pouze v judikatuře
Nejvyššího správního soudu, avšak dosud nebyla vyřešena v rozhodovací praxi
Nejvyššího soudu, natož pak v praxi ustálené.
11. Žalobce dále namítá, že nebyl v písemném vyhotovení rozsudku
odvolacího soudu poučen o přípustnosti dovolání proti jeho výroku II. Žalobce
uvádí, že i když bylo tímto výrokem rozhodnuto o částce 35 000 Kč s
příslušenstvím, předmětem řízení je jeden nárok na zaplacení částky 85 000 Kč s
příslušenstvím rozdělený do dvou výroků rozsudku, který však vychází z jednoho
skutkového základu a na jehož štěpení v průběhu řízení se žalobce nijak
nepodílel (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo
4462/2009, ze dne 30. 11. 2011, sp. zn. 30 Cdo 178/2011, nebo ze dne 23. 3.
2011, sp. zn. 30 Cdo 543/2009). Absence poučení o přípustnosti dovolání proti
výroku II rozsudku odvolacího soudu má tedy za následek prodloužení lhůty pro
podání dovolání na tři měsíce.
12. Dále žalobce v dovolání uvádí, že řízení před soudy obou stupňů je
postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§
242 odst. 3 o. s. ř.).
13. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
14. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1.
2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7 zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2
zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
15. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění
podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř. a obsahovalo náležitosti vyžadované ustanovením
16. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
17. Podle § 237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
18. Dovolání je přípustné pro řešení otázky rozlišení odpovědnosti za
nepřiměřenou délku soudního řízení a odpovědnosti za průtahy ve správním
řízení, kde odvolací soud rozhodl o jednotě uvedených řízení a posuzoval
přiměřenost jejich délky jako jeden celek, neboť při řešení uvedené otázky se
odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
19. Dovolání je důvodné.
20. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho
záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým
a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
21. Článek 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen
„Listina“) stanoví, že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci.
Příslušnost soudu i soudce stanoví zákon. Odstavec 2 téhož ustanovení říká, že
každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a
v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost
může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.
22. Podle § 13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným
úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti
učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon
pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za
nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat
rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž
byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
23. Právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno v čl. 6
odst. 1 Úmluvy a v čl. 38 odst. 2 Listiny. Zákonná úprava zadostiučinění za
újmu způsobenou nepřiměřenou délkou soudních řízení se po novele zákonem č.
160/2006 Sb. nachází v zákoně č. 82/1998 Sb., zejména v jeho ustanoveních § 13
(shodně v § 22) a v § 31a. Na tuto zákonnou úpravu pak navazuje Stanovisko,
které se podrobněji zabývá mimo jiné posouzením celkové délky řízení, v němž
mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a
třetí či § 22 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě nevydání rozhodnutí v
přiměřené lhůtě a výkladem ustanovení § 31a OdpŠk. Stanovisko je však možné
aplikovat pouze na řízení, která spadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38
odst. 2 Listiny (podrobněji níže).
24. Ve výše uvedeném rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014, Nejvyšší soud
vysvětlil, že články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, garantující mimo
jiné právo na projednání věci v přiměřené lhůtě (v dikci Listiny „bez
zbytečných průtahů“), se v rozsahu garance tohoto práva vztahují nejen na
řízení před soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány
rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými
právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ta práva a
závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu
o takovém právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob
výkonu takového práva či závazku přímý vliv.
25. Na správní řízení, jejichž předmět takovou (civilní) povahu
nevykazuje, články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, pročež se
ve vztahu k těmto řízením nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení
zabývat, a nelze na ně tudíž ani bez dalšího aplikovat závěry vyjádřené ve
Stanovisku, včetně (a zejména) tam na podkladě judikatury Evropského soudu pro
lidská práva dovozené vyvratitelné právní domněnky vzniku nemajetkové újmy.
26. V posledně citovaném rozsudku Nejvyšší soud současně konstatoval, že
uvedené nelze vykládat tak, že by v případě těch správních řízení, na které
články 6 odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny nedopadají, nemohlo k nesprávnému
úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu § 13 OdpŠk vůbec
dojít. Nemůže však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty
třetí OdpŠk (nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě), ale jen o nesprávný úřední
postup podle § 13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk (neučinění úkonu v
zákonné nebo přiměřené lhůtě). Ve správním řízení, na které nedopadají články 6
odst. 1 Úmluvy a 38 odst. 2 Listiny, jsou tak postižitelné toliko jednotlivé
průtahy v řízení, tedy ty situace, kdy správní orgán porušil povinnost učinit
úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené nebo přiměřené lhůtě. Jelikož
však na tento nesprávný úřední postup, jak shora uvedeno, nedopadají závěry
Stanoviska a neuplatní se tedy ani presumpce vzniku nemajetkové újmy, je
poškozený v takovém případě povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou
souvislost mezi průtahy (porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí
v zákonem stanovené lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy.
27. Jinak řečeno, jak v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o
občanských právech nebo závazcích jejich účastníků, tak v řízeních (správních),
jejichž předmět takovou povahu postrádá, může dojít k nesprávnému úřednímu
postupu spočívajícímu v průtazích v řízení podle § 13 odst. 1 věty druhé a
třetí OdpŠk. Uvedené vyplývá z toho, že bez ohledu na povahu předmětu řízení
bude rozhodování (ve smyslu činění úkonů – k rozdílu mezi úkonem a rozhodnutím
srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012,
uveřejněný pod číslem 102/2014 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek)
správního orgánu zpravidla vázáno zákonnou lhůtou nebo bude muset proběhnout ve
lhůtě přiměřené (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 7. 2015, sp. zn. 30
Cdo 530/2014). Jen v řízeních, v nichž správní orgány rozhodují o občanských
právech nebo závazcích jejich účastníků, lze však (nadto) uvažovat nesprávný
úřední postup podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, tj. nepřiměřenost celkové
délky řízení, za splnění podmínky, že na správní řízení navazuje soudní přezkum
(srov. věc W. proti Rakousku, č. 5335/07, rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ze dne 6. 3. 2012, bod 46). Závěry Stanoviska včetně konstrukce
vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy se pak tedy uplatní jen ve vztahu
k nesprávnému úřednímu postupu podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk,
spočívajícím v nepřiměřené délce řízení.
28. Vzhledem ke skutečnosti, že posuzované řízení probíhalo částečně
před správními orgány i před správním soudem, je třeba se v prvé řadě zabývat
otázkou, zda správní řízení o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb.
splňuje výše uvedené podmínky, a je tak řízením, na které dopadá čl. 6 odst. 1
Úmluvy. Dovolací soud nejprve posuzoval kritérium, zda právo nebo závazek, o
které se v daném případě jedná, je civilní povahy. Řízení o poskytnutí
informací podle zákona č. 106/1999 Sb. se přímo netýká majetkových ani jiných
soukromých práv a nemá ani přímý dopad do majetkové sféry účastníka. U tohoto
řízení tedy převažuje veřejnoprávní povaha nad přítomností soukromoprávního
prvku a je možné konstatovat, že se nejedná o řízení civilní povahy.
Skutečnost, že se žalobce domáhal poskytnutí informací, které se mohly týkat
jeho osoby, zde nehraje roli. Protože správní řízení nesplňuje první podmínku
pro možnou aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy, Nejvyšší soud se již nezabýval
ostatními předpoklady aplikace tohoto článku, neboť výše zmíněná kritéria musí
být naplněna kumulativně. Předmětné správní řízení tedy není řízením, na které
dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a na daný případ tak nelze aplikovat ani
Stanovisko. Nelze se tak dovolávat porušení práva na projednání věci v
přiměřené lhůtě podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale do úvahy zde připadá
nesprávný úřední postup spočívající v průtazích v řízení podle § 13 odst. 1
věty druhé OdpŠk (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30
Cdo 2205/2015, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30
Cdo 3282/2015).
29. Rozdílná povaha nesprávného úředního postupu, který může být
příčinou vzniku nemajetkové újmy žalobce a odpovědnosti žalované za ni, činí
hodnocení posuzovaného řízení jakožto jediného řízení, zahrnujícího soudní a
správní fázi, nesprávným (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016,
sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
30. Žalobcem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za
nepřiměřenou délku (jediného) řízení nelze právně hodnotit jinak než jako
sestávající z dílčích nároků majících však již pro uvedenou odlišnost
odpovědnostního titulu samostatný skutkový základ. V řízení o poskytnutí
informací podle zákona č. 106/1999 Sb. mohly vzniknout různé nároky, které je
nutné posuzovat samostatně. V prvém případě se může jednat o nároky na
odškodnění nemajetkových újem, jejichž vznik lze spojit s porušením povinnosti
učinit jednotlivé úkony v zákonem stanovené (nebo přiměřené) lhůtě ve správním
řízení před správními orgány (ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk).
Dále může jít o nárok na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva
žalobce na přiměřenou délku soudního řízení vedeného u Městského soudu v Praze
(dle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk).
31. Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé
porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené
lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a nároků na
odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku
soudního řízení, proto neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a
posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek (srov. výše uvedený rozsudek
Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
32. Odvolací soud tudíž pochybil, pokud hodnotil předmětné řízení jako
řízení jediné, pokud posuzoval přiměřenost celé délky takového (jediného)
řízení podle zásad uvedených ve Stanovisku a zejména pak, pokud na celou délku
takového řízení aplikoval domněnku o vzniku újmy žalobce. Z tohoto důvodu
odvolacím soudem konstatované „porušení práva na spravedlivý proces“,
vycházející z nesprávné úvahy o jediném řízení spojeném existencí jediného
odpovědnostního titulu (porušení práva na přiměřenou délku řízení podle § 13
odst. 1 věta třetí OdpŠk), neobstojí.
33. Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle § 242 odst. 3
věta druhá o. s. ř. dále přezkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami
uvedenými v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s.
ř., resp. jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci, a shledal, že řízení před soudy obou stupňů takovými jinými
vadami řízení zatíženo bylo.
34. Žalobce se žalobou domáhá (odhlédnuto od závěru dovolacího soudu o
skutkové samostatnosti jednotlivých fází namítaného řízení) mimo jiné
zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout jednak průtahy ve
správním řízení, a jednak nepřiměřenou délkou řízení u Městského soudu v Praze.
Z uvedeného je zřejmé, že nárok na poskytnutí zadostiučinění za nemajetkovou
újmu ve formě konstatování porušení práv žalobce, omluvy a zadostiučinění v
penězích ve výši 85 000 Kč s příslušenstvím, tak jak jej žalobce specifikuje,
představuje dva různé nároky se samostatným skutkovým základem, aniž by však
bylo zřejmé, jakou výši přiměřeného zadostiučinění žalobce pro každý z těchto
nároků požaduje. To činí žalobu neurčitou. Soud prvního stupně tedy pochybil,
když žalobce nevyzval, aby specifikoval, zda a případně jakého zadostiučinění
se ve vztahu k těmto řízením domáhá. Jelikož odvolací soud toto pochybení soudu
prvního stupně nenapravil, je řízení zatíženo i z tohoto hlediska vadou, která
mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (srov. rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015).
35. Napadené rozhodnutí je nesprávné co do základu žalobou požadovaného
nároku. Žalobcem vymezené otázky se vztahují i k formě a výši přiznaného
zadostiučinění. Jelikož dovolací soud dospěl k závěru, že na posuzované správní
řízení nedopadá čl. 6 Úmluvy, tudíž ani závěry plynoucí ze Stanoviska, je
nezbytné nejdříve posoudit, zda v řízení k nesprávnému úřednímu postupu
spočívajícímu v průtazích v řízení došlo a zda žalobci vznikla újma v příčinné
souvislosti s tímto nesprávným úředním postupem. Až následně bude možné
posoudit formu, případně výši, přiměřeného zadostiučinění. Z toho důvodu se
dovolací soud nezabýval otázkami vymezenými žalobcem a napadené rozhodnutí
zrušil i v části, v níž bylo žalobou uplatněnému nároku vyhověno, neboť
dovolací soud nemůže předjímat závěry odvolacího soudu ohledně základu žalobou
uplatněného nároku ani ohledně jeho výše (srov. výše uvedený rozsudek
Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 344/2014). Dovolací soud přitom nebyl vázán
36. Nadto Nejvyšší soud s ohledem na přiznání různých forem odškodnění
soudem prvního stupně i soudem odvolacím uvádí, že rozhodovací praxe Nejvyššího
soudu se ustálila v názoru, podle kterého je konstatování porušení práva
zásadně základní formou satisfakce (nezbytným minimem odškodnění). Žádá-li však
poškozený zadostiučinění ve formě omluvy (a to případně i vedle současně
požadovaného konstatování porušení práva), je tímto odškodněním omluva jakožto
osobní (byť soudním rozhodnutím uložený) projev uznání chyby samotným
odpovědným subjektem. V poskytnuté omluvě je zpravidla obsaženo i konstatování
porušení práva. Souběžné odškodnění oběma zmíněnými kompenzačními prostředky
(omluvou a konstatováním porušení práva) bude proto (vždy s ohledem na
individuální okolnosti věci) namístě uvažovat zásadně jen tehdy, nevyplyne-li
porušení konkrétních práv poškozeného již z obsahu omluvy. Tam, kde by mělo být
jádro omluvy a konstatování porušení práva představováno shodným výčtem
porušených práv poškozeného, nebude pro paralelní odškodnění těmito
kompenzačními prostředky dán zásadně důvod (srov. výše uvedený rozsudek
Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 4342/2014).
37. Dále nelze vedle zadostiučinění formou konstatování porušení práva
současně přiznat zadostiučinění v penězích. Právní úprava § 31a odst. 2 OdpŠk
stanoví určitá pravidla, podle kterých musí soud (případně již příslušný orgán
v rámci předběžného projednání nároku) při stanovení formy zadostiučinění
postupovat, a to s ohledem na přiměřenost zadostiučinění vzniklé nemajetkové
újmě. Forma peněžité satisfakce přichází do úvahy jako prostředek odškodnění
závažné nemajetkové újmy za současného splnění dvou podmínek, a sice že
nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jiným způsobem a konstatování porušení
práva se samo o sobě nejevilo jako dostatečné. Přiznání peněžité částky proto
konzumuje požadavek na konstatování porušení práva. Konstatování porušení práva
v tom smyslu, že došlo k nezákonnému rozhodnutí nebo k nesprávnému úřednímu
postupu, je nutným předpokladem pro možnost přiznat poškozenému finanční
náhradu, a proto je v odůvodnění rozhodnutí vždy, ať už explicitně či
implicitně, obsaženo. Konstatování porušení práva ve výroku rozhodnutí je
namístě v případě, že se jiná forma náhrady poškozenému nepřiznává, neboť je
tím zároveň zdůrazněna hodnota této formy morálního zadostiučinění jako
dostatečné a plnohodnotné náhrady za vzniklou nemajetkovou újmu (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2742/2009). Pokud je
poškozené osobě přiznána finanční kompenzace náhrady nemajetkové újmy, jedná se
z pohledu ustanovení § 31a odst. 2 OdpŠk o maximální možnou satisfakci, kterou
lze poškozenému přiznat, a nutně takové rozhodnutí obsahuje ve svém odůvodnění
i konstatování zásahu do jeho práv výkonem státní moci (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1684/2010, proti němuž
podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 10. 11.
2011, sp. zn. III. ÚS 3013/11) Jelikož soudy obou stupňů přiznaly vedle
zadostiučinění formou konstatování porušení práva zároveň další formy
zadostiučinění, je řízení zatíženo i z tohoto hlediska vadou podle § 242 odst.
3 o. s. ř., která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
VI. Závěr
38. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího
soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro
zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně a
ve věci bude nadto potřeba provést další dokazování, zrušil Nejvyšší soud podle
ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. i rozsudek soudu prvního stupně a věc mu v
uvedeném rozsahu vrátil k dalšímu řízení.
39. V rámci nového projednání věci bude na soudu prvního stupně, aby
postupem podle § 43 odst. 1 o. s. ř. vyzval žalobce k odstranění výše uvedené
vady žaloby. Soud prvního stupně se tak postará předně o to, aby žalobce
rozlišil, jakého zadostiučinění se domáhá z důvodu průtahů ve správním řízení a
jaké zadostiučinění požaduje z důvodu nepřiměřené délky soudního řízení.
40. V návaznosti na žalobcem provedené vymezení jednotlivých dílčích
nároků soud prvního stupně v dalším řízení opětovně zváží, jaké úřady jsou v
dané věci ve smyslu § 6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku
příslušnými k jednání za žalovanou. Přihlédne předně ke skutkovému vymezení
těchto dílčích nároků. Vyjde z toho, že v případě objektivní (žalobou
provedené) kumulace (jinak) samostatných nároků mohou za stát v řízení jednat
různé úřady (srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo
968/2014, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo
2577/2016).
41. S ohledem na výše uvedené dále soud prvního stupně zváží, shledá-li
základ nároku oprávněným, jaká forma zadostiučinění za nemajetkovou újmu
žalobce bude v daném případě dostatečná, přičemž bude ve svých úvahách
postupovat podle § 31a OdpŠk a v souladu s výše uvedenou ustálenou judikaturou
Nejvyššího soudu.
42. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem
o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v
tomto rozhodnutí vyslovenými.
43. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
44. Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 7. února 2018
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu