I. Rozhodnutí o povolení ke zkušebnímu provozu dle § 124 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 je rozhodnutím správního orgánu dle § 67 správního řádu z roku 2004 a rovněž rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.
II. Výčet účastníků řízení o povolení zkušebního provozu uvedený v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je taxativní a vylučuje aplikaci obecné úpravy účastenství v řízení dle § 27 správního řádu z roku 2004.
III. K podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu může být výjimečně oprávněna i osoba, které nesvědčilo účastenství ve správním řízení a neměla ani právo podat proti rozhodnutí správního orgánu odvolání (§ 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004). V takovém případě nelze podmiňovat přípustnost žaloby podáním takového (nepřípustného) odvolání ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s.
31. 12. 2015, 2) v průběhu zkušebního provozu budou realizovány protihlukové stěny označené jako PHS_01 až PHS_05 dle hlukové studie z 03/2013, zpracovatel společnost PUDIS a. s. Dále žalovaný uvedl, že podle § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je jediným účastníkem řízení žadatel, který je zároveň stavebníkem i vlastníkem stavby. V poučení žalovaný uvedl, že proti tomuto rozhodnutí může podat účastník odvolání ve lhůtě 15 dnů ode dne jeho oznámení.
Toto rozhodnutí žalovaného napadli žalobci a) až e) žalobou u Městského soudu v Praze. Žalobci uvedli, že napadené rozhodnutí zasahuje do jejich práv, a to do práva na ochranu života a zdraví, vlastnického práva, práva na samosprávu, práva na příznivé životní prostředí, dále práv vyplývajících z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“). Konkrétně své zkrácení na právech tvrdili následovně:
Žalobce a) je obcí, jejímž katastrálním územím procházejí v současné době dvě významné silniční komunikace. Předmětná stavba byla nově vybudována v jižní a jihovýchodní části obce a byla od září 2010 v provo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
zu na základě povolení k předčasnému užívání stavby, jehož platnost končila 30. 6. 2013. Územím obce dále prochází silnice II/0101, která se na území obce kříží s předmětnou stavbou. K území obce dále přiléhá dálnice D1. Od zahájení provozu výrazně vzrostlo zatížení území, obytných zón, hlukem z dopravy a dochází ke kumulaci hluku ze všech zmíněných komunikací. Občané žalobce a) si stěžují, že se jedná o nesnesitelný hluk, který je nepřetržitý a natolik intenzivní, že není možné spát. Žalobce a) se zúčastnil předchozích fází projednávání předmětné stavby a usiloval o realizaci opatření k minimalizaci hlukových imisí, konkrétně o výstavbu protihlukových stěn na mostě přes Sulín, což bylo odmítnuto s odkazem na hlukovou studii, podle níž by zatížení obytných zón nemělo přesáhnout 47,1 dB, což je menší hodnota než připouštějí normy. Po zahájení provozu však bylo ve dnech 4. a 5. 10. 2011 provedeno měření skutečné hlukové hladiny, které jsou vystaveny obytné domy v Dobřejovicích [konkrétně dům ve vlastnictví žalobkyně e)], a bylo prokázáno, že skutečná průměrná hodnota hluku v noční době činila 55 dB, což je hodnota výrazně vyšší než kalkulovaná na základě hlukové studie využité v předchozích povolovacích řízeních a zároveň podstatně překračující povolené hygienické limity. Tyto údaje byly potvrzeny i při dalších měřeních provedených ve dnech 6. až 9. 8. 2013. Obyvatelé žalobce a) se domáhali omezení hluku i prostřednictvím petice „Za snížení hlukového zatížení obcí v okolí SOKP v části 512“, kterou podepsalo 1480 osob a byla předána Ministerstvu zdravotnictví a Ministerstvu dopravy.
Žalobce b) je obec, jejímž územím předmětná stavba rovněž prochází. Zástavba rodinných domů je vzdálena cca 800 m od předmětné stavby a obyvatelé žalobce jsou celoročně obtěžováni hlukem z provozu předmětné stavby. Protihluková opatření (stěny, valy) na předmětné stavbě v úseku přiléhajícím k zastavěnému území žalobce b) byla vybudována nelogickým způsobem na straně odvrácené od obce směrem k polím, zatímco na straně přilehlé k zástavbě žádná protihluková opatření vybudována nebyla. Petici „Za snížení hlukového zatížení obcí v okolí SOKP v části 512“ podepsalo 99 % obyvatel žalobce b). Podle měření překračovalo noční hlukové zatížení zastavěného území obce povolené limity o 2,5 dB. Slib bývalého ministra dopravy Dobeše týkající se vybudování protihlukových opatření nebyl splněn.
Žalobce c) je obec, na jejímž území je jak dálnice D1, tak nyní i předmětná stavba, zatížení hlukem vzrostlo po zprovoznění předmětné stavby tak, že nyní se jedná o nepřetržitý nesnesitelný hluk. Měření prokázalo, že hlukové studie použité v povolovacích řízeních, které uváděly, že nebude docházet k překračování hlukových limitů, byly nesprávné a faktický hlukový limit stanovený pro noční hodiny je překračován. Hlukovými imisemi jsou rovněž postiženy nemovitosti ve vlastnictví žalobce c) (pozemky se sportovními hřišti, dětským hřištěm, hasičská zbrojnice). Občané žalobce c) jsou rovněž mezi signatáři výše zmíněné petice.
Žalobci a) až c) shodně tvrdili, že napadeným rozhodnutím je porušováno jejich právo na samosprávu zaručené článkem 8 a články 100 až 104 Ústavy, jehož obsahem je v souladu s § 2 odst. 2 a § 35 odst. 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), péče o všestranný rozvoj jejich území a o potřeby jejich občanů a vytváření podmínek pro uspokojování potřeb, ochranu zdraví jejich občanů, rozvoje kultury a ochranu veřejného pořádku. Z § 10 písm. c) obecního zřízení žalobci dovozují, že obce jsou také povinny dbát o ochranu životního prostředí na svém území. Povolením zkušebního provozu předmětné stavby došlo k závažnému ohrožení
uvedených hodnot zejména pohody bydlení, života a zdraví občanů a ke zhoršení životního prostředí v předmětných obcích.
Žalobce d) je občanské sdružení (spolek) podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Předmětem jeho činnosti je ochrana veřejného zdraví před hlukem z dopravy, především v oblasti kolem silničního okruhu kolem Prahy, ochrana přírody a krajiny před negativními vlivy dopravy. Tyto cíle prosazuje žalobce d) účastí ve správních řízeních, komunikací s úřady a veřejnou kampaní. Žalobce d) tvrdil, že napadeným rozhodnutím byl především zkrácen na právu na spravedlivý proces a na právu na příznivé životní prostředí.
Žalobkyně e) je spoluvlastnicí a obyvatelkou domu v katastrálním území Dobřejovice. Žalobkyně e) uvedla, že koridor předmětné stavby vede cca 415 m od nemovitosti v jejím vlastnictví. Objektivně zde existuje celoroční a celodenní zátěž z provozu předmětné stavby, a to zejména hluk a znečištění ovzduší. Měření hluku provedené u nemovitosti žalobkyně e) ve dnech 4. až 5. 10. 2011 prokázalo výrazné překračování hlukových limitů. Napadené rozhodnutí proto porušuje právo žalobkyně e) na ochranu jejího vlastnictví a dále i právo na ochranu zdraví.
Žalobci a) až e) shodně tvrdili, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které jim ukládá, aby po stanovenou dobu (a možná i déle) strpěli nadlimitní hlukovou zátěž. Žalobci dále dovozovali svou žalobní legitimaci i z článku 11 směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí a z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Na podporu svého názoru, že jsou oprávněni domáhat se soudního přezkumu napadeného rozhodnutí, citovali i rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255. Žalobci dále uvedli řadu nezákonností napadeného rozhodnutí, které jsou podle jejich názoru důvodem pro jeho zrušení [mimo jiné rozpor s předpisy na ochranu veřejného zdraví, porušení § 11 zákona č. 17/1992 Sb., o životním
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
prostředí, porušení § 119 odst. 2 a 3 a § 124 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, nesplnění podmínek č. 34, 53 a 54 stanovených ve stanovisku EIA, nedodržení podmínek uvedených v pravomocném stavebním povolení].
Pro případ, že by správní soudy dospěly k názoru, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., žalobci eventuálně navrhli, aby bylo napadené rozhodnutí posouzeno jako nezákonný zásah a aby soud deklaroval, že se jedná o nezákonný zásah a aby žalovanému zakázal v zásahu pokračovat. Zároveň žalobci navrhli, aby městský soud vydal předběžné opatření, kterým by zakázal zkušební provoz předmětné stavby nebo alternativně, aby uložil Ministerstvu dopravy na přechodnou dobu stanovit na předmětné stavbě úpravu provozu spočívající v omezení rychlosti jízdy osobních vozidel na nejvýše 100 km/h a pro nákladní vozidla nejvýše 60 km/h.
Městský soud v Praze usnesením ze dne
31. 12. 2015, 2) v průběhu zkušebního provozu budou realizovány protihlukové stěny označené jako PHS_01 až PHS_05 dle hlukové studie z 03/2013, zpracovatel společnost PUDIS a. s. Dále žalovaný uvedl, že podle § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je jediným účastníkem řízení žadatel, který je zároveň stavebníkem i vlastníkem stavby. V poučení žalovaný uvedl, že proti tomuto rozhodnutí může podat účastník odvolání ve lhůtě 15 dnů ode dne jeho oznámení.
Toto rozhodnutí žalovaného napadli žalobci a) až e) žalobou u Městského soudu v Praze. Žalobci uvedli, že napadené rozhodnutí zasahuje do jejich práv, a to do práva na ochranu života a zdraví, vlastnického práva, práva na samosprávu, práva na příznivé životní prostředí, dále práv vyplývajících z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“). Konkrétně své zkrácení na právech tvrdili následovně:
Žalobce a) je obcí, jejímž katastrálním územím procházejí v současné době dvě významné silniční komunikace. Předmětná stavba byla nově vybudována v jižní a jihovýchodní části obce a byla od září 2010 v provo-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
zu na základě povolení k předčasnému užívání stavby, jehož platnost končila 30. 6. 2013. Územím obce dále prochází silnice II/0101, která se na území obce kříží s předmětnou stavbou. K území obce dále přiléhá dálnice D1. Od zahájení provozu výrazně vzrostlo zatížení území, obytných zón, hlukem z dopravy a dochází ke kumulaci hluku ze všech zmíněných komunikací. Občané žalobce a) si stěžují, že se jedná o nesnesitelný hluk, který je nepřetržitý a natolik intenzivní, že není možné spát. Žalobce a) se zúčastnil předchozích fází projednávání předmětné stavby a usiloval o realizaci opatření k minimalizaci hlukových imisí, konkrétně o výstavbu protihlukových stěn na mostě přes Sulín, což bylo odmítnuto s odkazem na hlukovou studii, podle níž by zatížení obytných zón nemělo přesáhnout 47,1 dB, což je menší hodnota než připouštějí normy. Po zahájení provozu však bylo ve dnech 4. a 5. 10. 2011 provedeno měření skutečné hlukové hladiny, které jsou vystaveny obytné domy v Dobřejovicích [konkrétně dům ve vlastnictví žalobkyně e)], a bylo prokázáno, že skutečná průměrná hodnota hluku v noční době činila 55 dB, což je hodnota výrazně vyšší než kalkulovaná na základě hlukové studie využité v předchozích povolovacích řízeních a zároveň podstatně překračující povolené hygienické limity. Tyto údaje byly potvrzeny i při dalších měřeních provedených ve dnech 6. až 9. 8. 2013. Obyvatelé žalobce a) se domáhali omezení hluku i prostřednictvím petice „Za snížení hlukového zatížení obcí v okolí SOKP v části 512“, kterou podepsalo 1480 osob a byla předána Ministerstvu zdravotnictví a Ministerstvu dopravy.
Žalobce b) je obec, jejímž územím předmětná stavba rovněž prochází. Zástavba rodinných domů je vzdálena cca 800 m od předmětné stavby a obyvatelé žalobce jsou celoročně obtěžováni hlukem z provozu předmětné stavby. Protihluková opatření (stěny, valy) na předmětné stavbě v úseku přiléhajícím k zastavěnému území žalobce b) byla vybudována nelogickým způsobem na straně odvrácené od obce směrem k polím, zatímco na straně přilehlé k zástavbě žádná protihluková opatření vybudována nebyla. Petici „Za snížení hlukového zatížení obcí v okolí SOKP v části 512“ podepsalo 99 % obyvatel žalobce b). Podle měření překračovalo noční hlukové zatížení zastavěného území obce povolené limity o 2,5 dB. Slib bývalého ministra dopravy Dobeše týkající se vybudování protihlukových opatření nebyl splněn.
Žalobce c) je obec, na jejímž území je jak dálnice D1, tak nyní i předmětná stavba, zatížení hlukem vzrostlo po zprovoznění předmětné stavby tak, že nyní se jedná o nepřetržitý nesnesitelný hluk. Měření prokázalo, že hlukové studie použité v povolovacích řízeních, které uváděly, že nebude docházet k překračování hlukových limitů, byly nesprávné a faktický hlukový limit stanovený pro noční hodiny je překračován. Hlukovými imisemi jsou rovněž postiženy nemovitosti ve vlastnictví žalobce c) (pozemky se sportovními hřišti, dětským hřištěm, hasičská zbrojnice). Občané žalobce c) jsou rovněž mezi signatáři výše zmíněné petice.
Žalobci a) až c) shodně tvrdili, že napadeným rozhodnutím je porušováno jejich právo na samosprávu zaručené článkem 8 a články 100 až 104 Ústavy, jehož obsahem je v souladu s § 2 odst. 2 a § 35 odst. 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), péče o všestranný rozvoj jejich území a o potřeby jejich občanů a vytváření podmínek pro uspokojování potřeb, ochranu zdraví jejich občanů, rozvoje kultury a ochranu veřejného pořádku. Z § 10 písm. c) obecního zřízení žalobci dovozují, že obce jsou také povinny dbát o ochranu životního prostředí na svém území. Povolením zkušebního provozu předmětné stavby došlo k závažnému ohrožení
uvedených hodnot zejména pohody bydlení, života a zdraví občanů a ke zhoršení životního prostředí v předmětných obcích.
Žalobce d) je občanské sdružení (spolek) podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Předmětem jeho činnosti je ochrana veřejného zdraví před hlukem z dopravy, především v oblasti kolem silničního okruhu kolem Prahy, ochrana přírody a krajiny před negativními vlivy dopravy. Tyto cíle prosazuje žalobce d) účastí ve správních řízeních, komunikací s úřady a veřejnou kampaní. Žalobce d) tvrdil, že napadeným rozhodnutím byl především zkrácen na právu na spravedlivý proces a na právu na příznivé životní prostředí.
Žalobkyně e) je spoluvlastnicí a obyvatelkou domu v katastrálním území Dobřejovice. Žalobkyně e) uvedla, že koridor předmětné stavby vede cca 415 m od nemovitosti v jejím vlastnictví. Objektivně zde existuje celoroční a celodenní zátěž z provozu předmětné stavby, a to zejména hluk a znečištění ovzduší. Měření hluku provedené u nemovitosti žalobkyně e) ve dnech 4. až 5. 10. 2011 prokázalo výrazné překračování hlukových limitů. Napadené rozhodnutí proto porušuje právo žalobkyně e) na ochranu jejího vlastnictví a dále i právo na ochranu zdraví.
Žalobci a) až e) shodně tvrdili, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které jim ukládá, aby po stanovenou dobu (a možná i déle) strpěli nadlimitní hlukovou zátěž. Žalobci dále dovozovali svou žalobní legitimaci i z článku 11 směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí a z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Na podporu svého názoru, že jsou oprávněni domáhat se soudního přezkumu napadeného rozhodnutí, citovali i rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255. Žalobci dále uvedli řadu nezákonností napadeného rozhodnutí, které jsou podle jejich názoru důvodem pro jeho zrušení [mimo jiné rozpor s předpisy na ochranu veřejného zdraví, porušení § 11 zákona č. 17/1992 Sb., o životním
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
prostředí, porušení § 119 odst. 2 a 3 a § 124 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, nesplnění podmínek č. 34, 53 a 54 stanovených ve stanovisku EIA, nedodržení podmínek uvedených v pravomocném stavebním povolení].
Pro případ, že by správní soudy dospěly k názoru, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., žalobci eventuálně navrhli, aby bylo napadené rozhodnutí posouzeno jako nezákonný zásah a aby soud deklaroval, že se jedná o nezákonný zásah a aby žalovanému zakázal v zásahu pokračovat. Zároveň žalobci navrhli, aby městský soud vydal předběžné opatření, kterým by zakázal zkušební provoz předmětné stavby nebo alternativně, aby uložil Ministerstvu dopravy na přechodnou dobu stanovit na předmětné stavbě úpravu provozu spočívající v omezení rychlosti jízdy osobních vozidel na nejvýše 100 km/h a pro nákladní vozidla nejvýše 60 km/h.
Městský soud v Praze usnesením ze dne
30. 9. 2013, čj. 6 A 162/2013-41, žalobu odmítl a návrh na vydání předběžného opatření zamítl. Městský soud v odůvodnění uvedl, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004 a § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle § 5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv pouze po vyčerpání opravných prostředků, které připouští zvláštní zákon. Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Proti napadenému rozhodnutí správního orgánu je přípustné odvolání, a dokonce obsahuje příslušné poučení o možnosti podat odvolání. Městský soud uzavřel, že žalobci a) až d) nevyužili práva podat proti napadenému rozhodnutí odvolání, proto je jejich žaloba nepřípustná a musí být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K eventuálnímu návrhu posoudit napadené rozhodnutí jako nezákonný zásah žalovaného městský soud uvedl, že pokud určitý úkon správního orgánu může být přezkoumán v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nelze se domáhat jeho přezkumu žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
Žalobci a) až e) (stěžovatelé) podali proti tomuto usnesení městského soudu kasační stížnost, v níž namítali, že městský soud odmítl jejich žalobu nezákonně, neboť není pravda, že nevyčerpali opravné prostředky v řízení před správními orgány, které jim právní předpisy umožňovaly podat. Odvolání může podle § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat pouze účastník řízení. Účastníkem řízení o povolení zkušebního provozu je podle § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 pouze vlastník stavby a stavebník (v daném případě pouze žadatel). Stěžovatelé, kteří nebyli účastníky správního řízení, tedy nemohli podat odvolání proti napadenému rozhodnutí, neboť zvláštní zákon (správní řád z roku 2004 a stavební zákon z roku 2006) jim takové právo nepřiznával. Stěžovatelé dále poukázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS, z něhož vyplývá, že podmínka vyčerpání opravných prostředků v řízení před správním orgánem se vztahuje pouze na účastníka řízení. Obecnou úpravu účastenství v řízení nelze dle stěžovatelů v daném případě aplikovat, neboť ji vylučuje zvláštní zákon, zde § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Městský soud se ani nijak nezabýval otázkou, z čeho by stěžovatelům mělo vyplývat právo podat odvolání proti napadenému rozhodnutí, a napadené usnesení je tak rovněž nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. K prokázání své aktivní legitimaci stěžovatelé dále poukázali na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 25. 8. 1999, sp. zn. 2 Cdon 330/97, č. 6/2001 Sb. NS, z nějž vyplývá, že obec je oprávněna domáhat se soudní ochrany svých obyvatel proti imisím. Stěžovatelé také odkázali na judikaturu Ústavního soudu (nálezy ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS, a ze dne 8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 224/98, č. 98/1999 Sb. ÚS), podle níž jsou soudy povinny poskytovat efektivní ochranu práv účastníků. Pokud z důvodu procesního formalismu dojde k tomu, že se rozhodnutí v této věci posune na dobu, kdy již nebude o čem rozhodovat, bylo by právo stěžovatelů na účinnou a včasnou soudní ochranu porušeno.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že dotčený orgán státní správy na úseku ochrany veřejného zdraví, tedy Krajská hygienická stanice Středočeského kraje, vydala se zkušebním provozem souhlasné stanovisko s podmínkou, že v průběhu zkušebního provozu budou zrealizovány protihlukové stěny PHS_01 až PHS_05 dle hlukové studie z 03/12, zpracovatel společnost PUDIS, včetně vyhodnocení účinku. Tyto protihlukové stěny mají být vybudovány do jara 2015. Žadatel má dále provést měření hluku, aby prokázal, že realizovaná protihluková opatření jsou dostatečná a že nejsou překračovány hygienické limity hluku. Žalovaný dále uvedl, že stěžovatelé mohli podat proti napadenému rozhodnutí odvolání, ačkoli nebyli účastníky řízení. V takovém případě by pak odvolací orgán postupoval podle § 92 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a současně by posoudil, zda nejsou dány předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, případně obnovu řízení. Žalovaný tak souhlasil se závěrem městského soudu, že stěžovatelé nevyčerpali opravné prostředky ve správním řízení, a jejich žaloba tak byla nepřípustná.
V replice stěžovatelé uvedli, že na realizaci protihlukových opatření a ověření jejich účinku měl žadatel již tři roky čas, neboť předmětná stavba je v provozu od září 2010. Stěžovatelé dále uvedli, že za řádný opravný prostředek připuštěný dle zvláštního zákona ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. nelze pokládat jakýkoli prostředek, tedy i např. nepřípustné odvolání nebo podnět k zahájení přezkumného řízení, či dokonce stížnost nebo trestní oznámení. Stěžovatelé uvedli, že se nápravy protiprávního stavu domáhají i všemi myslitelnými právními i mimoprávními prostředky, včetně petice, podnětu veřejnému ochránci práv, podnětů adresovaných různým úřadům. Soudní žalobu považují až za poslední krok, k němuž se uchýlili poté, co se ani po třech letech nedomohli nápravy jinými prostředky.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
II. Posouzení kasační stížnosti
(...) [21] Podle § 5 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon“. Ustanovení § 68 písm. a) s. ř. s. k tomu uvádí, že „[ž]aloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného“.
[22] Podle § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004 „[ú]častník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak“. Stavební zákon z roku 2006 v § 124 odst. 1 stanoví, že „[z]kušebním provozem stavby se ověřuje funkčnost a vlastnosti provedené stavby podle dokumentace či projektové dokumentace. Zkušební provoz stavební úřad povolí na odůvodněnou žádost stavebníka nebo nařídí na základě požadavku dotčeného orgánu nebo v jiném odůvodněném případě. V rozhodnutí uvede zejména dobu trvání zkušebního provozu stavby, a je-li to nutné, stanoví pro něj podmínky, popřípadě podmínky pro plynulý přechod zkušebního provozu do užívání stavby. Vyhodnocení výsledků zkušebního provozu stavebník připojí k žádosti o vydání kolaudačního souhlasu. Zkušební provoz lze povolit jen na základě souhlasného závazného stanoviska, popřípadě rozhodnutí dotčeného orgánu. Stavební úřad může též v případě nutnosti pro provedení zkušebního provozu uloženého podle § 115 odst. 2 stanovit novým rozhodnutím další podmínky. Za doby trvání zkušebního provozu lze bez předchozího řízení vydat nové rozhodnutí o prodloužení doby trvání zkušebního provozu.“ Odstavec 2 k tomu doplňuje: „Účastníkem řízení podle odstavce 1 je stavebník a vlastník stavby.“
[23] Nejvyšší správní soud se v rámci posuzování důvodnosti kasační stížnosti nejpr-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
ve zabýval otázkou, zda stěžovatelé byli účastníky správního řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a zda jim tedy příslušelo právo podat proti napadenému rozhodnutí odvolání ve smyslu § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Nejvyšší správní soud předesílá, že pro posouzení této otázky je nerozhodné to, že žalovaný se stěžovateli jako s účastníky řízení fakticky nejednal, neboť účastenství v řízení nemůže být založeno na skutečnosti, že s určitou osobou správní orgán jednal, ani osoba, které účastenství dle zákona náleží, nemůže postavení účastníka pozbýt tím, že fakticky s ní jako s účastníkem jednáno nebylo (srov. rozsudek ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 61/2010-98, bod 13).
[24] Je proto třeba posoudit, zda právní úprava účastenství v řízení o povolení zkušebního provozu obsažená v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 vylučuje obecnou právní úpravu účastenství v řízení obsaženou v § 27 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004. Nejvyšší správní soud má za to, že výčet účastníků řízení v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je výčtem taxativním, který vylučuje obecnou právní úpravu účastenství ve správním řádu z roku 2004. Tomuto závěru nasvědčuje doslovný výklad § 124 odst. 2 citovaného zákona (není zde nijak naznačeno, že by se jednalo o výčet demonstrativní, např. použitím výrazu „také“, „především“ apod.). Jiný výklad by ostatně vedl k nadbytečnosti tohoto ustanovení, neboť i v případě aplikace samotného § 27 správního řádu z roku 2004 by vždy byli stavebník a vlastník stavby (zpravidla v jedné osobě) účastníky řízení (a to dokonce podle § 27 odst. 1 téhož zákona). Lze dále argumentovat i tím, že k obdobnému závěru judikatura dospěla i ve vztahu k analogickému ustanovení § 109 stavebního zákona z roku 2006, který upravuje účastenství ve stavebním řízení. I zde bylo judikováno, že výčet účastníků stavebního řízení v § 109 citovaného zákona je výčtem uzavřeným, který vylučuje použití
(stavební zákon).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
§ 27 správního řádu z roku 2004 (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS). Argumentovat lze i (již historickou) judikaturou k účastenství v řízeních týkajících se užívání staveb, vztahující se ovšem ke stavebnímu zákonu z roku 1976*). Výčet účastníků těchto řízení byl vždy považován za uzavřený (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2009, čj. 6 As 49/2008-96, nález Ústavního soudu ze dne
30. 9. 2013, čj. 6 A 162/2013-41, žalobu odmítl a návrh na vydání předběžného opatření zamítl. Městský soud v odůvodnění uvedl, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004 a § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle § 5 s. ř. s. se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv pouze po vyčerpání opravných prostředků, které připouští zvláštní zákon. Podle § 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Proti napadenému rozhodnutí správního orgánu je přípustné odvolání, a dokonce obsahuje příslušné poučení o možnosti podat odvolání. Městský soud uzavřel, že žalobci a) až d) nevyužili práva podat proti napadenému rozhodnutí odvolání, proto je jejich žaloba nepřípustná a musí být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K eventuálnímu návrhu posoudit napadené rozhodnutí jako nezákonný zásah žalovaného městský soud uvedl, že pokud určitý úkon správního orgánu může být přezkoumán v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nelze se domáhat jeho přezkumu žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
Žalobci a) až e) (stěžovatelé) podali proti tomuto usnesení městského soudu kasační stížnost, v níž namítali, že městský soud odmítl jejich žalobu nezákonně, neboť není pravda, že nevyčerpali opravné prostředky v řízení před správními orgány, které jim právní předpisy umožňovaly podat. Odvolání může podle § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat pouze účastník řízení. Účastníkem řízení o povolení zkušebního provozu je podle § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 pouze vlastník stavby a stavebník (v daném případě pouze žadatel). Stěžovatelé, kteří nebyli účastníky správního řízení, tedy nemohli podat odvolání proti napadenému rozhodnutí, neboť zvláštní zákon (správní řád z roku 2004 a stavební zákon z roku 2006) jim takové právo nepřiznával. Stěžovatelé dále poukázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS, z něhož vyplývá, že podmínka vyčerpání opravných prostředků v řízení před správním orgánem se vztahuje pouze na účastníka řízení. Obecnou úpravu účastenství v řízení nelze dle stěžovatelů v daném případě aplikovat, neboť ji vylučuje zvláštní zákon, zde § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Městský soud se ani nijak nezabýval otázkou, z čeho by stěžovatelům mělo vyplývat právo podat odvolání proti napadenému rozhodnutí, a napadené usnesení je tak rovněž nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. K prokázání své aktivní legitimaci stěžovatelé dále poukázali na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 25. 8. 1999, sp. zn. 2 Cdon 330/97, č. 6/2001 Sb. NS, z nějž vyplývá, že obec je oprávněna domáhat se soudní ochrany svých obyvatel proti imisím. Stěžovatelé také odkázali na judikaturu Ústavního soudu (nálezy ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS, a ze dne 8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 224/98, č. 98/1999 Sb. ÚS), podle níž jsou soudy povinny poskytovat efektivní ochranu práv účastníků. Pokud z důvodu procesního formalismu dojde k tomu, že se rozhodnutí v této věci posune na dobu, kdy již nebude o čem rozhodovat, bylo by právo stěžovatelů na účinnou a včasnou soudní ochranu porušeno.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že dotčený orgán státní správy na úseku ochrany veřejného zdraví, tedy Krajská hygienická stanice Středočeského kraje, vydala se zkušebním provozem souhlasné stanovisko s podmínkou, že v průběhu zkušebního provozu budou zrealizovány protihlukové stěny PHS_01 až PHS_05 dle hlukové studie z 03/12, zpracovatel společnost PUDIS, včetně vyhodnocení účinku. Tyto protihlukové stěny mají být vybudovány do jara 2015. Žadatel má dále provést měření hluku, aby prokázal, že realizovaná protihluková opatření jsou dostatečná a že nejsou překračovány hygienické limity hluku. Žalovaný dále uvedl, že stěžovatelé mohli podat proti napadenému rozhodnutí odvolání, ačkoli nebyli účastníky řízení. V takovém případě by pak odvolací orgán postupoval podle § 92 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a současně by posoudil, zda nejsou dány předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, případně obnovu řízení. Žalovaný tak souhlasil se závěrem městského soudu, že stěžovatelé nevyčerpali opravné prostředky ve správním řízení, a jejich žaloba tak byla nepřípustná.
V replice stěžovatelé uvedli, že na realizaci protihlukových opatření a ověření jejich účinku měl žadatel již tři roky čas, neboť předmětná stavba je v provozu od září 2010. Stěžovatelé dále uvedli, že za řádný opravný prostředek připuštěný dle zvláštního zákona ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. nelze pokládat jakýkoli prostředek, tedy i např. nepřípustné odvolání nebo podnět k zahájení přezkumného řízení, či dokonce stížnost nebo trestní oznámení. Stěžovatelé uvedli, že se nápravy protiprávního stavu domáhají i všemi myslitelnými právními i mimoprávními prostředky, včetně petice, podnětu veřejnému ochránci práv, podnětů adresovaných různým úřadům. Soudní žalobu považují až za poslední krok, k němuž se uchýlili poté, co se ani po třech letech nedomohli nápravy jinými prostředky.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
II. Posouzení kasační stížnosti
(...) [21] Podle § 5 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon“. Ustanovení § 68 písm. a) s. ř. s. k tomu uvádí, že „[ž]aloba je nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného“.
[22] Podle § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004 „[ú]častník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak“. Stavební zákon z roku 2006 v § 124 odst. 1 stanoví, že „[z]kušebním provozem stavby se ověřuje funkčnost a vlastnosti provedené stavby podle dokumentace či projektové dokumentace. Zkušební provoz stavební úřad povolí na odůvodněnou žádost stavebníka nebo nařídí na základě požadavku dotčeného orgánu nebo v jiném odůvodněném případě. V rozhodnutí uvede zejména dobu trvání zkušebního provozu stavby, a je-li to nutné, stanoví pro něj podmínky, popřípadě podmínky pro plynulý přechod zkušebního provozu do užívání stavby. Vyhodnocení výsledků zkušebního provozu stavebník připojí k žádosti o vydání kolaudačního souhlasu. Zkušební provoz lze povolit jen na základě souhlasného závazného stanoviska, popřípadě rozhodnutí dotčeného orgánu. Stavební úřad může též v případě nutnosti pro provedení zkušebního provozu uloženého podle § 115 odst. 2 stanovit novým rozhodnutím další podmínky. Za doby trvání zkušebního provozu lze bez předchozího řízení vydat nové rozhodnutí o prodloužení doby trvání zkušebního provozu.“ Odstavec 2 k tomu doplňuje: „Účastníkem řízení podle odstavce 1 je stavebník a vlastník stavby.“
[23] Nejvyšší správní soud se v rámci posuzování důvodnosti kasační stížnosti nejpr-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
ve zabýval otázkou, zda stěžovatelé byli účastníky správního řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a zda jim tedy příslušelo právo podat proti napadenému rozhodnutí odvolání ve smyslu § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Nejvyšší správní soud předesílá, že pro posouzení této otázky je nerozhodné to, že žalovaný se stěžovateli jako s účastníky řízení fakticky nejednal, neboť účastenství v řízení nemůže být založeno na skutečnosti, že s určitou osobou správní orgán jednal, ani osoba, které účastenství dle zákona náleží, nemůže postavení účastníka pozbýt tím, že fakticky s ní jako s účastníkem jednáno nebylo (srov. rozsudek ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 61/2010-98, bod 13).
[24] Je proto třeba posoudit, zda právní úprava účastenství v řízení o povolení zkušebního provozu obsažená v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 vylučuje obecnou právní úpravu účastenství v řízení obsaženou v § 27 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004. Nejvyšší správní soud má za to, že výčet účastníků řízení v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je výčtem taxativním, který vylučuje obecnou právní úpravu účastenství ve správním řádu z roku 2004. Tomuto závěru nasvědčuje doslovný výklad § 124 odst. 2 citovaného zákona (není zde nijak naznačeno, že by se jednalo o výčet demonstrativní, např. použitím výrazu „také“, „především“ apod.). Jiný výklad by ostatně vedl k nadbytečnosti tohoto ustanovení, neboť i v případě aplikace samotného § 27 správního řádu z roku 2004 by vždy byli stavebník a vlastník stavby (zpravidla v jedné osobě) účastníky řízení (a to dokonce podle § 27 odst. 1 téhož zákona). Lze dále argumentovat i tím, že k obdobnému závěru judikatura dospěla i ve vztahu k analogickému ustanovení § 109 stavebního zákona z roku 2006, který upravuje účastenství ve stavebním řízení. I zde bylo judikováno, že výčet účastníků stavebního řízení v § 109 citovaného zákona je výčtem uzavřeným, který vylučuje použití
(stavební zákon).
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
§ 27 správního řádu z roku 2004 (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS). Argumentovat lze i (již historickou) judikaturou k účastenství v řízeních týkajících se užívání staveb, vztahující se ovšem ke stavebnímu zákonu z roku 1976*). Výčet účastníků těchto řízení byl vždy považován za uzavřený (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2009, čj. 6 As 49/2008-96, nález Ústavního soudu ze dne
22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99, č. 95/2000 Sb.). Tento výklad je rovněž v souladu s účelem právní úpravy, kterou je rychlé a efektivní rozhodování ve věci zkušebního provozu, a eliminování případných procesních obstrukcí ze strany třetích osob, které zpravidla měly dostatečnou příležitost vyjádřit se k samotnému záměru již v předchozích fázích jeho povolování a v procesu územního plánování. Zákonodárce rovněž vycházel ze správného předpokladu, že situace, kdy by se povolení zkušebního provozu dotýkalo práv třetích osob, mohou nastat spíše výjimečně. Lze tedy učinit mezitímní závěr, že stěžovatelé nebyli účastníky správního řízení o povolení zkušebního provozu, neboť nebyli ani stavebníky, ani vlastníky předmětné stavby.
[25] K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že se nezabýval otázkou možné účasti stěžovatele d) ve správním řízení z titulu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Je tomu tak proto, že stěžovatel d) netvrdil žádné skutečnosti, které by úvahu o jeho možné účasti ve správním řízení činily potřebnou. Zejména stěžovatel d) netvrdil, ani nedokládal, že by v souladu s § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny žalovanému písemně oznámil ve lhůtě 8 dnů od vyrozumění o zahájení řízení, že se hodlá správního řízení účastnit. Za těchto okolností by úvahy o hypotetickém účastenství stěžovatele d) v řízení o povolení zkušebního provozu, včetně posouzení otázky, zda takové účastenství v řízení podle § 124 stavebního zákona z roku 2006 je vůbec mož-
né, byly pouhým teoretizováním bez vlivu na řešení předmětné věci.
správního
[26] Dále bylo třeba posoudit otázku, zda řádným opravným prostředkem, který připouští zvláštní zákon, který je žalobce povinen před podáním žaloby vyčerpat, je odvolání v případě žalobce, který nebyl účastníkem řízení. I tuto otázku je nutné zodpovědět negativně. Nejvyšší správní soud pokládá zásadu subsidiarity soudního přezkumu vyjádřenou v § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. za jednu ze základních zásad soudnictví. V usnesení ze dne 16. 11. 2004, čj. 1 As 28/2004-106, č. 454/2005 Sb. NSS, k tomu Nejvyšší správní soud uvedl následující: „Především ochrana práv před správním soudem je původní ochranou ve věcech porušených nebo ohrožených subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru; jejím cílem je zjištění, zda činností veřejné správy bylo či nebylo porušeno právo. Tento přístup se logicky odráží i v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu; generállegitimace tak dává žalobní ní žalobní oprávnění každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu. Tvrzení o tom, že správní rozhodnutí nesprávně zasáhlo do právní sféry žalobce v sobě zahrnuje předpoklad, že takové rozhodnutí je v právní moci, ať již po vyčerpání všech řádných opravných prostředků, či bez jejich využití, jestliže je právní řád nepřipouští. Vedle toho v souladu se zásadou ,vigilantibus iura scripta sunt‘ by každý měl aktivně a důsledně dbát svých práv již v řízení před správním orgánem a teprve poté, kdy je jeho snaha bezvýsledná, obracet se na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní možnost nápravy nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani právní důvod předkládat věc in foro, jednak je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich subjektivních oprávnění. Řádné opravné prostředky jsou instituty procesního práva, které – jsou-li podány řádně a včas – dávají účastníkům řízení možnost procesní oprávnění (,právo‘) ini-
ciovat přezkoumání vydaného správního rozhodnutí dříve, než nabude právní moci. Řádné, tj. přípustné a u příslušného správního orgánu včas podané odvolání tedy s sebou pravidelně přináší suspensivní (odkladný) účinek. Účinky právní moci a potažmo i vykonatelnosti se přitom odkládají až do vyřízení opravného prostředku (zde: odvolání).“ (zvýraznil čtvrtý senát).
[27] Zásada subsidiarity soudního přezkumu však nemůže jít tak daleko, aby byla soudní ochrana v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podmiňována podáním (opravného) prostředku mimořádného, nepřípustného nebo nenárokového. Jestliže zákon stanoví podmínku vyčerpání řádného opravného prostředku přípustného podle zvláštního předpisu (zde správní řád z roku 2004), pak se tím míní ve správním řízení odvolání v případech, kdy zákon podání odvolání nevylučuje, a to pouze ve vztahu k osobám, kterým zákon podání odvolání umožňuje, tj. k účastníkům správního řízení. Z toho, že správní řád z roku 2004 upravuje postup odvolacího orgánu v případě podání odvolání nepřípustného (§ 92 téhož zákona), nelze dovozovat, že by takovým nepřípustným odvoláním (respektive rozhodnutím o něm) měl být podmiňován přístup k soudu. V případě, že zákon neupravuje takový přípustný řádný opravný prostředek, je nutné připustit žalobu přímo proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, čj. 6 Ans 16/2012-62, č. 2959/2014 Sb. NSS). Ostatně žaloba proti rozhodnutí o nepřípustném odvolání podle § 92 správního řádu z roku 2004 je sice projednatelná, avšak správní soudy zde přezkoumávají pouze, zda obstojí závěr žalovaného správního orgánu o nepřípustnosti nebo opožděnosti podaného odvolání. Touto cestou se tedy stěžovatelé nemohli domoci meritorního soudního přezkumu napadeného rozhodnutí.
[28] Nelze rovněž zapomínat na to, že právní úprava přípustnosti žaloby je zákonným provedením ústavního práva na spravedlivý proces a na soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy dle čl. 36 odst. 2 Listiny
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
základních práv a svobod (dále jen „Listina“), které zahrnuje i právo na přístup k soudu. Zákonná omezení tohoto práva na přístup k soudu, včetně omezení vyplývajících z § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s., je třeba vykládat a aplikovat restriktivně, jak vyplývá z rozsáhlé judikatury Ústavního soudu. K této zásadě lze ve stručnosti odkázat např. na nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/2004, č. 62/2006 Sb. ÚS, rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS nebo nejnověji usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS. V žádném případě nelze výkladem ustanovení Listiny a zákonných ustanovení je provádějících dospět k závěrům, které by znamenaly faktické popření podstaty a smyslu základních práv (srov. čl. 4 odst. 4 Listiny). Právě takové faktické popření smyslu a účelu práva na přístup k soudu by mělo za následek akceptování názoru městského soudu, že podmínkou pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je podání odvolání i v případě, že takové odvolání není přípustné.
[29] S touto otázkou souvisí i to, zda vůbec mohou nastat případy, kdy bude rozhodnutím správního orgánu zkrácen na právech někdo, kdo není účastníkem správního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že ačkoli taková situace je krajně nežádoucí, nelze a priori vyloučit, že výjimečně může nastat. Myslitelná je zejména v případech, kdy účastenství v řízení před správním orgánem není upraveno § 27 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004, který právo na účastenství spojuje i s potenciálním dotčením na právech (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68, č. 1787/2009 Sb. NSS), nýbrž účastníci řízení jsou taxativně vypočteni ustanovením zákona speciálního vůči správnímu řádu z roku 2004, jako je tomu v nyní posuzovaném případě. Oproti právní úpravě správního soudnictví obsažené v části páté občanského soudního
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
řádu ve znění účinném do konce roku 2002, soudní řád správní již nespojuje aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu s účastenstvím ve správním řízení (srov. § 250 odst. 2 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, resp. § 65 odst. 1 s. ř. s.). V rozsudku ze dne 6. 2. 2014, čj. 4 Ads 107/2013-29, k tomu Nejvyšší správní soud poznamenal, že „[n]a tomto závěru [tj. že stěžovatelka byla oprávněna k podání žaloby] nemůže nic změnit ani to, že stěžovatelka nebyla účastníkem řízení, v němž byla jejímu synovi snížena výše příspěvku na péči. Konstrukce § 65 odst. 1 s. ř. s. totiž nutně nevyžaduje předchozí účastenství žalobce ve správním řízení, a z hlediska aktivní legitimace k podání žaloby proto není určující, zda s dotčeným subjektem bylo jednáno jako s účastníkem správního řízení, nýbrž to, zda vydaným rozhodnutím byla dotčena jeho právní sféra ve shora popsaném smyslu. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 2. 2011, čj. 2 Afs 4/2011-64, č. 2260/2011 Sb. NSS, který vycházel z usnesení rozšířeného senátu ze dne
22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99, č. 95/2000 Sb.). Tento výklad je rovněž v souladu s účelem právní úpravy, kterou je rychlé a efektivní rozhodování ve věci zkušebního provozu, a eliminování případných procesních obstrukcí ze strany třetích osob, které zpravidla měly dostatečnou příležitost vyjádřit se k samotnému záměru již v předchozích fázích jeho povolování a v procesu územního plánování. Zákonodárce rovněž vycházel ze správného předpokladu, že situace, kdy by se povolení zkušebního provozu dotýkalo práv třetích osob, mohou nastat spíše výjimečně. Lze tedy učinit mezitímní závěr, že stěžovatelé nebyli účastníky správního řízení o povolení zkušebního provozu, neboť nebyli ani stavebníky, ani vlastníky předmětné stavby.
[25] K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že se nezabýval otázkou možné účasti stěžovatele d) ve správním řízení z titulu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Je tomu tak proto, že stěžovatel d) netvrdil žádné skutečnosti, které by úvahu o jeho možné účasti ve správním řízení činily potřebnou. Zejména stěžovatel d) netvrdil, ani nedokládal, že by v souladu s § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny žalovanému písemně oznámil ve lhůtě 8 dnů od vyrozumění o zahájení řízení, že se hodlá správního řízení účastnit. Za těchto okolností by úvahy o hypotetickém účastenství stěžovatele d) v řízení o povolení zkušebního provozu, včetně posouzení otázky, zda takové účastenství v řízení podle § 124 stavebního zákona z roku 2006 je vůbec mož-
né, byly pouhým teoretizováním bez vlivu na řešení předmětné věci.
správního
[26] Dále bylo třeba posoudit otázku, zda řádným opravným prostředkem, který připouští zvláštní zákon, který je žalobce povinen před podáním žaloby vyčerpat, je odvolání v případě žalobce, který nebyl účastníkem řízení. I tuto otázku je nutné zodpovědět negativně. Nejvyšší správní soud pokládá zásadu subsidiarity soudního přezkumu vyjádřenou v § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. za jednu ze základních zásad soudnictví. V usnesení ze dne 16. 11. 2004, čj. 1 As 28/2004-106, č. 454/2005 Sb. NSS, k tomu Nejvyšší správní soud uvedl následující: „Především ochrana práv před správním soudem je původní ochranou ve věcech porušených nebo ohrožených subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru; jejím cílem je zjištění, zda činností veřejné správy bylo či nebylo porušeno právo. Tento přístup se logicky odráží i v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu; generállegitimace tak dává žalobní ní žalobní oprávnění každému, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu. Tvrzení o tom, že správní rozhodnutí nesprávně zasáhlo do právní sféry žalobce v sobě zahrnuje předpoklad, že takové rozhodnutí je v právní moci, ať již po vyčerpání všech řádných opravných prostředků, či bez jejich využití, jestliže je právní řád nepřipouští. Vedle toho v souladu se zásadou ,vigilantibus iura scripta sunt‘ by každý měl aktivně a důsledně dbát svých práv již v řízení před správním orgánem a teprve poté, kdy je jeho snaha bezvýsledná, obracet se na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní možnost nápravy nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani právní důvod předkládat věc in foro, jednak je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich subjektivních oprávnění. Řádné opravné prostředky jsou instituty procesního práva, které – jsou-li podány řádně a včas – dávají účastníkům řízení možnost procesní oprávnění (,právo‘) ini-
ciovat přezkoumání vydaného správního rozhodnutí dříve, než nabude právní moci. Řádné, tj. přípustné a u příslušného správního orgánu včas podané odvolání tedy s sebou pravidelně přináší suspensivní (odkladný) účinek. Účinky právní moci a potažmo i vykonatelnosti se přitom odkládají až do vyřízení opravného prostředku (zde: odvolání).“ (zvýraznil čtvrtý senát).
[27] Zásada subsidiarity soudního přezkumu však nemůže jít tak daleko, aby byla soudní ochrana v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podmiňována podáním (opravného) prostředku mimořádného, nepřípustného nebo nenárokového. Jestliže zákon stanoví podmínku vyčerpání řádného opravného prostředku přípustného podle zvláštního předpisu (zde správní řád z roku 2004), pak se tím míní ve správním řízení odvolání v případech, kdy zákon podání odvolání nevylučuje, a to pouze ve vztahu k osobám, kterým zákon podání odvolání umožňuje, tj. k účastníkům správního řízení. Z toho, že správní řád z roku 2004 upravuje postup odvolacího orgánu v případě podání odvolání nepřípustného (§ 92 téhož zákona), nelze dovozovat, že by takovým nepřípustným odvoláním (respektive rozhodnutím o něm) měl být podmiňován přístup k soudu. V případě, že zákon neupravuje takový přípustný řádný opravný prostředek, je nutné připustit žalobu přímo proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, čj. 6 Ans 16/2012-62, č. 2959/2014 Sb. NSS). Ostatně žaloba proti rozhodnutí o nepřípustném odvolání podle § 92 správního řádu z roku 2004 je sice projednatelná, avšak správní soudy zde přezkoumávají pouze, zda obstojí závěr žalovaného správního orgánu o nepřípustnosti nebo opožděnosti podaného odvolání. Touto cestou se tedy stěžovatelé nemohli domoci meritorního soudního přezkumu napadeného rozhodnutí.
[28] Nelze rovněž zapomínat na to, že právní úprava přípustnosti žaloby je zákonným provedením ústavního práva na spravedlivý proces a na soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy dle čl. 36 odst. 2 Listiny
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
základních práv a svobod (dále jen „Listina“), které zahrnuje i právo na přístup k soudu. Zákonná omezení tohoto práva na přístup k soudu, včetně omezení vyplývajících z § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s., je třeba vykládat a aplikovat restriktivně, jak vyplývá z rozsáhlé judikatury Ústavního soudu. K této zásadě lze ve stručnosti odkázat např. na nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/2004, č. 62/2006 Sb. ÚS, rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS nebo nejnověji usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS. V žádném případě nelze výkladem ustanovení Listiny a zákonných ustanovení je provádějících dospět k závěrům, které by znamenaly faktické popření podstaty a smyslu základních práv (srov. čl. 4 odst. 4 Listiny). Právě takové faktické popření smyslu a účelu práva na přístup k soudu by mělo za následek akceptování názoru městského soudu, že podmínkou pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu je podání odvolání i v případě, že takové odvolání není přípustné.
[29] S touto otázkou souvisí i to, zda vůbec mohou nastat případy, kdy bude rozhodnutím správního orgánu zkrácen na právech někdo, kdo není účastníkem správního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že ačkoli taková situace je krajně nežádoucí, nelze a priori vyloučit, že výjimečně může nastat. Myslitelná je zejména v případech, kdy účastenství v řízení před správním orgánem není upraveno § 27 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004, který právo na účastenství spojuje i s potenciálním dotčením na právech (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68, č. 1787/2009 Sb. NSS), nýbrž účastníci řízení jsou taxativně vypočteni ustanovením zákona speciálního vůči správnímu řádu z roku 2004, jako je tomu v nyní posuzovaném případě. Oproti právní úpravě správního soudnictví obsažené v části páté občanského soudního
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
řádu ve znění účinném do konce roku 2002, soudní řád správní již nespojuje aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu s účastenstvím ve správním řízení (srov. § 250 odst. 2 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, resp. § 65 odst. 1 s. ř. s.). V rozsudku ze dne 6. 2. 2014, čj. 4 Ads 107/2013-29, k tomu Nejvyšší správní soud poznamenal, že „[n]a tomto závěru [tj. že stěžovatelka byla oprávněna k podání žaloby] nemůže nic změnit ani to, že stěžovatelka nebyla účastníkem řízení, v němž byla jejímu synovi snížena výše příspěvku na péči. Konstrukce § 65 odst. 1 s. ř. s. totiž nutně nevyžaduje předchozí účastenství žalobce ve správním řízení, a z hlediska aktivní legitimace k podání žaloby proto není určující, zda s dotčeným subjektem bylo jednáno jako s účastníkem správního řízení, nýbrž to, zda vydaným rozhodnutím byla dotčena jeho právní sféra ve shora popsaném smyslu. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 2. 2011, čj. 2 Afs 4/2011-64, č. 2260/2011 Sb. NSS, který vycházel z usnesení rozšířeného senátu ze dne
23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS. Tato nová judikatura pak překonala opačný závěr učiněný v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2004, čj. 5 A 45/2001-65, na něhož odkázal krajský soud v napadeném usnesení.“
stěžovatelů
[30] Nejvyšší správní soud tedy dospívá k závěru, že (v obecné rovině) je myslitelné, že napadené rozhodnutí zasahuje do právní sféry (případně některých z nich), ačkoli nebyli účastníky řízení před správním orgánem. Za takové situace nelze jejich oprávnění k podání žaloby podmiňovat podáním odvolání proti napadenému rozhodnutí žalovaného, k němuž byli zjevně neoprávněni a které by jako nepřípustné muselo být zamítnuto. V takovém případě může být naopak výjimečně projednatelná i žaloba proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Obdobně je přípustná např. i žaloba nejvyššího státního zástupce, případně veřejného ochránce práv, i proti pravomocnému rozhodnutí orgánu I. stupně za podmínek uvedených v § 66 odst. 2 a 3 s. ř. s.
[31] Pokud by totiž skutečně napadeným rozhodnutím žalovaného došlo ke zkrácení stěžovatelů na jejich právech, mohlo by následkem aplikace právního názoru vyjádřeného v napadeném usnesení městského soudu dojít až k odepření spravedlnosti, a to zejména za situace, kdy v důsledku nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11, č. 8/2012 Sb. ÚS, byla podstatně omezena, ne-li vyloučena, možnost stěžovatelů domoci se nápravy tvrzeného závadného stavu v řízení před civilními soudy.
[32] Nejvyšší správní soud se rovněž zabýval úvahou, zda § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které z účastenství v řízení o povolení zkušebního provozu prakticky vylučuje jiné osoby než vlastníka stavby a stavebníka, není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a zda tedy není důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, tj. předložení věci Ústavnímu soudu spolu s návrhem na zrušení tohoto ustanovení zákona. Z obdobného důvodu totiž Ústavní soud v minulosti zrušil § 78 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 výše uvedeným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 2/99 [srov. též nález ze stejného dne ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 96/2000 Sb., zrušující ustanovení § 139 písm. c) téhož zákona]. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že důvodem zrušovacího nálezu Ústavního soudu v citovaných věcech byla výše uvedená tehdy platná procesní úprava oprávnění k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, která toto oprávnění spojovala s účastenstvím ve správním řízení. Vyloučení osob, do jejichž práv rozhodnutí správního orgánu mohlo zasahovat, z řízení před správním orgánem tedy mělo za následek rovněž odnětí soudní ochrany těmto dotčeným osobám. Nyní platná právní úprava aktivní legitimace však je odlišná a nespojuje přímo právo na přístup k soudu a účastenství ve správním řízení. Proto Nejvyšší správní soud neshledal v nyní posuzované věci nesoulad zákonné úpravy obsažené v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 s ústavním pořádkem.
[33] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní názor
vyslovený městským soudem, podle něhož musí být žaloba podaná stěžovateli odmítnuta z důvodu nevyčerpání opravných prostředků, je nezákonný, a napadené usnesení tedy musí být zrušeno a věc vrácena městskému soudu k dalšímu řízení.
[34] V dalším řízení bude na městském soudu, aby pečlivě vyhodnotil žalobu z toho hlediska, zda stěžovatelé (případně někteří z nich) nejsou osobami k podání žaloby zjevně neoprávněnými ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Přitom bude městský soud vycházet z judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž existuje „presumpce přezkumu“ a žalobu lze odmítnout pouze v případě, že soudní přezkum, respektive aktivní legitimace, je bez pochybností zákonem vyloučen (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 4/2011-64). Jak bylo rovněž již výše naznačeno, při těchto úvahách je nutné zohlednit, že judikatura týkající se aktivní legitimace prošla v čase určitým vývojem, přičemž je nutno vyjít z právního stanoviska rozšířeného senátu k výkladu § 65 odst. 1 s. ř. s., vyjádřeného mimo jiné ve výše zmíněném usnesení rozšířeného senátu čj. 6 A 25/2002-42: „Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce [...], tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“
[35] V této souvislosti Nejvyšší správní soud dále uvádí, aniž by předjímal posouzení otázky aktivní legitimace stěžovatelů městským soudem, že na nyní posuzovanou věc nejsou bez dalšího aplikovatelné ani závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2008, čj. 8 As 8/2008-33, v němž Nejvyšší správní soud neshledal žalobní legitimaci žalobce, vlastníka sousední nemovitosti, k podání žaloby proti kolaudačnímu rozhodnutí vydanému podle § 81 a § 82
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
stavebního zákona z roku 1976. Nejvyšší správní soud shledává oproti citovanému rozsudku v nyní projednávané věci podstatné odlišnosti spočívající jednak v tom, že se jedná o povolení ke zkušebnímu provozu, nikoli o kolaudaci, dále i v tom, že se jedná o postup podle odlišného zákona (platný stavební zákon z roku 2006 vs. stavební zákon z roku 1976) a zejména v povaze a rozsahu záměru, o jehož užívání jde (zde silně frekventovaná dálnice, tam předávací stanice plynovodu).
[36] Při úvaze o žalobní legitimaci stěžovatelů a) až c) městský soud přihlédne i k výše citovanému usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ao 9/2011-219, v němž rozšířený senát posuzoval aktivní legitimaci městské části hlavního města Prahy. Jednalo se sice o výklad § 101a s. ř. s. vymezujícího aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, avšak v obou případech je aktivní legitimace založena tvrzením o zkrácení na právech napadeným úkonem správního orgánu (rozšířený senát neuvedl, že by se v případě jím dovozené aktivní legitimace jednalo o oprávnění podle § 101a odst. 2 s. ř. s., naopak dovozoval oprávnění k podání žaloby tvrzením o zkrácení navrhovatele na právu na samosprávu). Městský soud rovněž zohlední i stěžovateli namítanou judikaturu Nejvyššího soudu přiznávající obci právo na podání negatorní žaloby podle § 127 občanského zákoníku z roku 1964*) na ochranu svých obyvatel a jejich nemovitostí proti imisím. Nejvyšší soud tak ve shora uvedeném rozsudku sp. zn. 2 Cdon 330/97 vyslovil: „Z uvedených ustanovení vyplývá, že obec je veřejnoprávní korporací, jejíž faktický základ tvoří její občané [osobní substrát této právnické osoby ve smyslu § 18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku z roku 1964]. Občané mají schopnost vnímat uvedené imise, a jsou-li jimi rušeni při oprávněném užívání nemovitostí ve vlastnictví obce, je jimi při výkonu svého vlastnického práva rušena i obec. Obec se tedy za naplnění předpokladů uvedených v § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
může vůči vlastníku věci, jejímž užíváním vzniká hluk či vibrace, právem domáhat toho, aby se těchto imisí zdržel. V daném případě je žalobkyně obcí, jejíž občané jsou při užívání jejích staveb a pozemků rušeni přinejmenším hlukem způsobovaným leteckým provozem žalované. Proto je žalobkyně oprávněna uplatnit u soudu právo na ochranu před obtěžováním hlukem (popř. i vibracemi) ve smyslu § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964.“
[37] V neposlední řadě musí městský soud v rámci posouzení aktivní legitimace stěžovatelů přihlédnout i k tomu, že se jedná o záměr podléhající posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), a v důsledku toho je nutné při výkladu procesních předpisů týkajících se přípustnosti žaloby vycházet i z Aarhuské úmluvy a směrnice 2011/92/EU. Podle bodu 21 odůvodnění uvedené směrnice je cílem směrnice mimo jiné implementace ustanovení Aarhuské úmluvy, která „stanovují přístup k soudním nebo jiným řízením za účelem napadení hmotné nebo procesní zákonnosti rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti v článku 6 uvedené úmluvy“. Soudní dvůr EU dále vyslovil ve výše citovaném rozsudku ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK v bodu 45 a násl.: „Je nutno konstatovat, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy neobsahuje žádnou jasnou a přesnou povinnost, která by mohla přímo upravovat právní situaci jednotlivců. Vzhledem k tomu, že pouze ,osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu‘, mají práva stanovená v uvedeném čl. 9 odst. 3, závisí provedení a účinky tohoto ustanovení na vydání pozdějšího aktu. Je však nutno uvést, že cílem těchto ustanovení, i když jsou formulována obecně, je zabezpečit účinnou ochranu životního prostředí. V případě neexistence právní úpravy Unie v této oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby upravil procesní podmínky žalob určených k zajištění ochrany práv, která jednot-
*) S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.
livcům vyplývají z práva Unie, v projednávaném případě ze směrnice o stanovištích, členské státy jsou přitom v každém případě zodpovědné za zajištění účinné ochrany těchto práv (viz zejména rozsudek ze dne
23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS. Tato nová judikatura pak překonala opačný závěr učiněný v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2004, čj. 5 A 45/2001-65, na něhož odkázal krajský soud v napadeném usnesení.“
stěžovatelů
[30] Nejvyšší správní soud tedy dospívá k závěru, že (v obecné rovině) je myslitelné, že napadené rozhodnutí zasahuje do právní sféry (případně některých z nich), ačkoli nebyli účastníky řízení před správním orgánem. Za takové situace nelze jejich oprávnění k podání žaloby podmiňovat podáním odvolání proti napadenému rozhodnutí žalovaného, k němuž byli zjevně neoprávněni a které by jako nepřípustné muselo být zamítnuto. V takovém případě může být naopak výjimečně projednatelná i žaloba proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Obdobně je přípustná např. i žaloba nejvyššího státního zástupce, případně veřejného ochránce práv, i proti pravomocnému rozhodnutí orgánu I. stupně za podmínek uvedených v § 66 odst. 2 a 3 s. ř. s.
[31] Pokud by totiž skutečně napadeným rozhodnutím žalovaného došlo ke zkrácení stěžovatelů na jejich právech, mohlo by následkem aplikace právního názoru vyjádřeného v napadeném usnesení městského soudu dojít až k odepření spravedlnosti, a to zejména za situace, kdy v důsledku nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11, č. 8/2012 Sb. ÚS, byla podstatně omezena, ne-li vyloučena, možnost stěžovatelů domoci se nápravy tvrzeného závadného stavu v řízení před civilními soudy.
[32] Nejvyšší správní soud se rovněž zabýval úvahou, zda § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které z účastenství v řízení o povolení zkušebního provozu prakticky vylučuje jiné osoby než vlastníka stavby a stavebníka, není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a zda tedy není důvod pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, tj. předložení věci Ústavnímu soudu spolu s návrhem na zrušení tohoto ustanovení zákona. Z obdobného důvodu totiž Ústavní soud v minulosti zrušil § 78 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 výše uvedeným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 2/99 [srov. též nález ze stejného dne ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/99, č. 96/2000 Sb., zrušující ustanovení § 139 písm. c) téhož zákona]. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že důvodem zrušovacího nálezu Ústavního soudu v citovaných věcech byla výše uvedená tehdy platná procesní úprava oprávnění k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, která toto oprávnění spojovala s účastenstvím ve správním řízení. Vyloučení osob, do jejichž práv rozhodnutí správního orgánu mohlo zasahovat, z řízení před správním orgánem tedy mělo za následek rovněž odnětí soudní ochrany těmto dotčeným osobám. Nyní platná právní úprava aktivní legitimace však je odlišná a nespojuje přímo právo na přístup k soudu a účastenství ve správním řízení. Proto Nejvyšší správní soud neshledal v nyní posuzované věci nesoulad zákonné úpravy obsažené v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 s ústavním pořádkem.
[33] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní názor
vyslovený městským soudem, podle něhož musí být žaloba podaná stěžovateli odmítnuta z důvodu nevyčerpání opravných prostředků, je nezákonný, a napadené usnesení tedy musí být zrušeno a věc vrácena městskému soudu k dalšímu řízení.
[34] V dalším řízení bude na městském soudu, aby pečlivě vyhodnotil žalobu z toho hlediska, zda stěžovatelé (případně někteří z nich) nejsou osobami k podání žaloby zjevně neoprávněnými ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Přitom bude městský soud vycházet z judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž existuje „presumpce přezkumu“ a žalobu lze odmítnout pouze v případě, že soudní přezkum, respektive aktivní legitimace, je bez pochybností zákonem vyloučen (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 4/2011-64). Jak bylo rovněž již výše naznačeno, při těchto úvahách je nutné zohlednit, že judikatura týkající se aktivní legitimace prošla v čase určitým vývojem, přičemž je nutno vyjít z právního stanoviska rozšířeného senátu k výkladu § 65 odst. 1 s. ř. s., vyjádřeného mimo jiné ve výše zmíněném usnesení rozšířeného senátu čj. 6 A 25/2002-42: „Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce [...], tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře.“
[35] V této souvislosti Nejvyšší správní soud dále uvádí, aniž by předjímal posouzení otázky aktivní legitimace stěžovatelů městským soudem, že na nyní posuzovanou věc nejsou bez dalšího aplikovatelné ani závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2008, čj. 8 As 8/2008-33, v němž Nejvyšší správní soud neshledal žalobní legitimaci žalobce, vlastníka sousední nemovitosti, k podání žaloby proti kolaudačnímu rozhodnutí vydanému podle § 81 a § 82
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.
stavebního zákona z roku 1976. Nejvyšší správní soud shledává oproti citovanému rozsudku v nyní projednávané věci podstatné odlišnosti spočívající jednak v tom, že se jedná o povolení ke zkušebnímu provozu, nikoli o kolaudaci, dále i v tom, že se jedná o postup podle odlišného zákona (platný stavební zákon z roku 2006 vs. stavební zákon z roku 1976) a zejména v povaze a rozsahu záměru, o jehož užívání jde (zde silně frekventovaná dálnice, tam předávací stanice plynovodu).
[36] Při úvaze o žalobní legitimaci stěžovatelů a) až c) městský soud přihlédne i k výše citovanému usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ao 9/2011-219, v němž rozšířený senát posuzoval aktivní legitimaci městské části hlavního města Prahy. Jednalo se sice o výklad § 101a s. ř. s. vymezujícího aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, avšak v obou případech je aktivní legitimace založena tvrzením o zkrácení na právech napadeným úkonem správního orgánu (rozšířený senát neuvedl, že by se v případě jím dovozené aktivní legitimace jednalo o oprávnění podle § 101a odst. 2 s. ř. s., naopak dovozoval oprávnění k podání žaloby tvrzením o zkrácení navrhovatele na právu na samosprávu). Městský soud rovněž zohlední i stěžovateli namítanou judikaturu Nejvyššího soudu přiznávající obci právo na podání negatorní žaloby podle § 127 občanského zákoníku z roku 1964*) na ochranu svých obyvatel a jejich nemovitostí proti imisím. Nejvyšší soud tak ve shora uvedeném rozsudku sp. zn. 2 Cdon 330/97 vyslovil: „Z uvedených ustanovení vyplývá, že obec je veřejnoprávní korporací, jejíž faktický základ tvoří její občané [osobní substrát této právnické osoby ve smyslu § 18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku z roku 1964]. Občané mají schopnost vnímat uvedené imise, a jsou-li jimi rušeni při oprávněném užívání nemovitostí ve vlastnictví obce, je jimi při výkonu svého vlastnického práva rušena i obec. Obec se tedy za naplnění předpokladů uvedených v § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
může vůči vlastníku věci, jejímž užíváním vzniká hluk či vibrace, právem domáhat toho, aby se těchto imisí zdržel. V daném případě je žalobkyně obcí, jejíž občané jsou při užívání jejích staveb a pozemků rušeni přinejmenším hlukem způsobovaným leteckým provozem žalované. Proto je žalobkyně oprávněna uplatnit u soudu právo na ochranu před obtěžováním hlukem (popř. i vibracemi) ve smyslu § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964.“
[37] V neposlední řadě musí městský soud v rámci posouzení aktivní legitimace stěžovatelů přihlédnout i k tomu, že se jedná o záměr podléhající posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), a v důsledku toho je nutné při výkladu procesních předpisů týkajících se přípustnosti žaloby vycházet i z Aarhuské úmluvy a směrnice 2011/92/EU. Podle bodu 21 odůvodnění uvedené směrnice je cílem směrnice mimo jiné implementace ustanovení Aarhuské úmluvy, která „stanovují přístup k soudním nebo jiným řízením za účelem napadení hmotné nebo procesní zákonnosti rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti v článku 6 uvedené úmluvy“. Soudní dvůr EU dále vyslovil ve výše citovaném rozsudku ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK v bodu 45 a násl.: „Je nutno konstatovat, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy neobsahuje žádnou jasnou a přesnou povinnost, která by mohla přímo upravovat právní situaci jednotlivců. Vzhledem k tomu, že pouze ,osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu‘, mají práva stanovená v uvedeném čl. 9 odst. 3, závisí provedení a účinky tohoto ustanovení na vydání pozdějšího aktu. Je však nutno uvést, že cílem těchto ustanovení, i když jsou formulována obecně, je zabezpečit účinnou ochranu životního prostředí. V případě neexistence právní úpravy Unie v této oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby upravil procesní podmínky žalob určených k zajištění ochrany práv, která jednot-
*) S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.
livcům vyplývají z práva Unie, v projednávaném případě ze směrnice o stanovištích, členské státy jsou přitom v každém případě zodpovědné za zajištění účinné ochrany těchto práv (viz zejména rozsudek ze dne
15. 4. 2008, Impact, C-268/06, Sb. rozh., s. I-2483, body 44 a 45). [...] Je tedy na předkládajícím soudu, aby vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie.“ Tato výkladová vodítka bude nutné respektovat i při interpretaci § 65 odst. 1 a § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. v nyní posuzované věci. Je tomu tak i proto, že se stěžovatelé v podané žalobě výslovně domáhali svých práv vyplývajících jim ze směrnice 2011/92/EU a z Aarhuské úmluvy. Povinnost vykládat předpisy českého práva tak, aby jejich aplikace nebyla v rozporu s právem EU, připomíná Nejvyšší správní soud opakovaně ve své judikatuře. Lze zde např. ve stručnosti odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 5 As 69/2009-86, č. 2245/2011 Sb. NSS, v němž se uvádí: „Je třeba připomenout, že veškeré orgány členského státu, včetně soudů, jsou podle ustálené judikatury Soudního dvora povinny při uplatňování vnitrostátního práva vykládat toto právo v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu směrnice či jiného právního předpisu Unie, k jehož implementaci slouží (viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, von Colson a Kamann, 14/83, Recueil, s. 1891, bod 26 a ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, Recueil, s. I-4135, bod 8, srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 3/2007-83, č. 1401/2007 Sb. NSS).“
[38] Pokud nebude možné vyložit § 65 odst. 1 s. ř. s. tak, že stěžovatelům náleží žalobní legitimace, bude nutné dále zkoumat, zda stěžovatelům (popř. alespoň některým z nich) případně nenáleží oprávnění k podá-
ní žaloby proti napadenému rozhodnutí podle § 23 odst. 10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve spojení s § 66 odst. 4 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí „[o]bčanské sdružení nebo obecně prospěšná společnost, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, veřejného zdraví nebo kulturních památek, nebo obec dotčená záměrem, pokud podaly ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření k dokumentaci nebo posudku, se mohou žalobou z důvodu porušení tohoto zákona domáhat zrušení navazujícího rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních právních předpisů, postupem podle soudního řádu správního“.
[39] V souvislosti se specifickou problematikou žaloby podané osobou, která není účastníkem řízení před správním orgánem, Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že je nutné rovněž vyhodnotit včasnost podané žaloby. Pokud stěžovatelům nebylo napadené rozhodnutí žalovaným standardně oznamováno, bude třeba aplikovat názor vyslovený Nejvyšším správním soudem např. v rozsudku ze dne 6. 9. 2011, čj. 9 As 92/2011-186: „[p]ři hodnocení včasnosti podané žaloby je namístě vzít přiměřeně v úvahu právní názor obsažený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, čj. 2 As 25/2007-118 (č. 1838/2009 Sb. NSS), podle něhož ,i rozhodnutí správního orgánu, které nebylo formálně řádně doručeno (oznámeno) účastníku řízení, může nabýt právní moci (§ 52 odst. 1 správního řádu z roku 1967*), § 73 odst. 1 správního řádu z roku 2004), nastane-li fikce oznámení rozhodnutí. [...] Je-li účastník řízení, jehož práva, právem chráněné zájmy či povinnosti byly rozhodnutím dotčeny, opomenut při oznámení rozhodnutí, nastane fikce oznámení rozhodnutí k okamžiku, k němuž je bezpečně a bez rozumných pochyb zjištěno, že opomenutý účastník seznal úplný obsah rozhodnutí co
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
k § 21 a § 22 obchodního zákoníku ve znění zákona č. 370/2000 Sb., č. 554/2004 Sb.
k § 17 odst. 2 písm. d) zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon, ve znění zákona č. 482/2001 Sb.
k § 39 zákona č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, ve znění zákona č. 57/2006 Sb.**) k § 21 odst. 2 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pro zdaňovací ob-
I. Organizační složka zahraniční právnické osoby, která podnikala na území České republiky podle § 21 a § 22 obchodního zákoníku ve znění účinném do 31. 12. 2013, nemá právní subjektivitu. Právní subjektivitu má výlučně zahraniční právnická osoba, která organizační složku zřídila.
II. Vlastníkem nemovitosti na území České republiky je zahraniční právnická osoba (nikoliv její organizační složka), která vlastnictví k nemovitosti mohla nabýt podle § 17 odst. 2 písm. d) zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon, ve znění účinném do 18. 7. 2011 pouze za předpokladu, že zde umístila podnik nebo právě organizační složku.
III. Investiční společnost se sídlem v zahraničí, která zřizuje a obhospodařuje podílové fondy a na území České republiky podniká prostřednictvím své organizační složky, aniž by provozovala služby kolektivního investování (předmětem jejího podnikání je jen pronájem nemovitostí), není v postavení zahraniční investiční společnosti podle § 39 zákona č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování. Vnitřní právní poměry této zahraniční právnické osoby včetně právní úpravy správy podílového fondu se řídí právem, podle kterého byla zřízena.
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. **) S účinností od 19. 8. 2013 byl nahrazen zákonem č. 240/2013 Sb., o investičních společnostech a inves-
do jeho identifikačních znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rovnocenně tomu, jako by mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno.‘“
[40] Zcela závěrem Nejvyšší správní soud doplňuje, že v případě povolení ke zkušebnímu provozu se zjevně nejedná o jeden ze souhlasů udělovaných stavebním úřadem mimo správní řízení, u nichž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dovodil, že se jedná o úkony dle části čtvrté správního řádu z roku 2004, proti nimž se lze domáhat ochrany cestou žaloby proti nezákonnému zásahu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76,
3061 Daň z příjmů: příjmy podílového fondu
a č. 344/2007 Sb.*)
a č. 354/2004 Sb.
dobí roku 2008
tičních fondech.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
č. 2725/2013 Sb. NSS). Je tomu tak proto, že stavební zákon z roku 2006 v § 124 výslovně (srov. výrazy „povolí“, „nařídí“, „rozhodnutí“, „účastníci řízení“ apod.) předvídá, že povolení ke zkušebnímu provozu se vydává ve správním řízení rozhodnutím, v němž lze stanovit mimo jiné podmínky zkušebního provozu. Jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004, respektive § 65 s. ř. s. Stěžovatelé proto zvolili správný procesní režim, pokud podali proti napadenému rozhodnutí žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Naproti tomu žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu by byla nepřípustná dle § 85 s. ř. s. (...)
IV. Z hlediska § 21 odst. 2 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro rok 2008 není podstatné, kdo je vlastníkem nemovitosti, z níž plynou příjmy z pronájmu, ale kdo je vlastníkem těchto příjmů, zda podílový fond, či nikoliv.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 5 Afs 64/2012-79)
Věc: Společnost BNP Paribas Real Estate Investment Management Germany GmbH proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů právnických osob, o kasační stížnosti žalobkyně.
*) S účinností od 1. 1. 2011 zrušen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.
Finanční úřad pro Prahu 1 (dále jen „správce daně“) vyměřil žalobkyni daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2008 ve výši 5 947 830 Kč.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí správce daně odvolání, které žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Praze, které s účinností od 1. 1. 2013 bylo dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb. ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] svým rozhodnutím ze dne 31. 8. 2009 zamítl. Žalobkyně v odvolání uvedla, že je investiční společností založenou podle německého práva, která obhospodařuje podílové fondy, mimo jiné také Pan European Property Fund (dále jen „Podílový fond“). Příjemcem příjmů organizační složky žalobkyně zřízené na území České republiky, které byly předmětem vydaného platebního výměru, pak měl být právě Podílový fond. Z uvedeného důvodu se měla na příjmy organizační složky žalobkyně uplatit nižší sazba daně ve výši 5 % podle § 21 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů a nikoliv obecná sazba daně ve výši 21 % podle § 21 odst. 1 citovaného zákona. Žalovaný však dospěl k závěru, že žalobkyně svá tvrzení neprokázala.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 31. 7. 2012, čj. 7 Ca 308/2009-110, zamítl. Mezi účastníky byla sporná otázka, zda budova v k. ú. Stodůlky a pozemky související (dále jen „nemovitosti“) byly jménem žalobkyně nabyty za pro-
středky podílníků Podílového fondu a na jejich účet, tj. zda výnosy (příjmy) z nemovitostí jsou výnosy (příjmy) náležející Podílovému fondu a jako takové podléhají sazbě daně z příjmů ve výši 5 %. Městský soud dovodil, že žalobkyně je investiční společností se sídlem ve Spolkové republice Německo, která dne
15. 4. 2008, Impact, C-268/06, Sb. rozh., s. I-2483, body 44 a 45). [...] Je tedy na předkládajícím soudu, aby vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie.“ Tato výkladová vodítka bude nutné respektovat i při interpretaci § 65 odst. 1 a § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. v nyní posuzované věci. Je tomu tak i proto, že se stěžovatelé v podané žalobě výslovně domáhali svých práv vyplývajících jim ze směrnice 2011/92/EU a z Aarhuské úmluvy. Povinnost vykládat předpisy českého práva tak, aby jejich aplikace nebyla v rozporu s právem EU, připomíná Nejvyšší správní soud opakovaně ve své judikatuře. Lze zde např. ve stručnosti odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 5 As 69/2009-86, č. 2245/2011 Sb. NSS, v němž se uvádí: „Je třeba připomenout, že veškeré orgány členského státu, včetně soudů, jsou podle ustálené judikatury Soudního dvora povinny při uplatňování vnitrostátního práva vykládat toto právo v co možná největším rozsahu ve světle znění a účelu směrnice či jiného právního předpisu Unie, k jehož implementaci slouží (viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, von Colson a Kamann, 14/83, Recueil, s. 1891, bod 26 a ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, Recueil, s. I-4135, bod 8, srov. též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 3/2007-83, č. 1401/2007 Sb. NSS).“
[38] Pokud nebude možné vyložit § 65 odst. 1 s. ř. s. tak, že stěžovatelům náleží žalobní legitimace, bude nutné dále zkoumat, zda stěžovatelům (popř. alespoň některým z nich) případně nenáleží oprávnění k podá-
ní žaloby proti napadenému rozhodnutí podle § 23 odst. 10 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve spojení s § 66 odst. 4 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí „[o]bčanské sdružení nebo obecně prospěšná společnost, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, veřejného zdraví nebo kulturních památek, nebo obec dotčená záměrem, pokud podaly ve lhůtách stanovených tímto zákonem písemné vyjádření k dokumentaci nebo posudku, se mohou žalobou z důvodu porušení tohoto zákona domáhat zrušení navazujícího rozhodnutí vydaného v řízení podle zvláštních právních předpisů, postupem podle soudního řádu správního“.
[39] V souvislosti se specifickou problematikou žaloby podané osobou, která není účastníkem řízení před správním orgánem, Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že je nutné rovněž vyhodnotit včasnost podané žaloby. Pokud stěžovatelům nebylo napadené rozhodnutí žalovaným standardně oznamováno, bude třeba aplikovat názor vyslovený Nejvyšším správním soudem např. v rozsudku ze dne 6. 9. 2011, čj. 9 As 92/2011-186: „[p]ři hodnocení včasnosti podané žaloby je namístě vzít přiměřeně v úvahu právní názor obsažený v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, čj. 2 As 25/2007-118 (č. 1838/2009 Sb. NSS), podle něhož ,i rozhodnutí správního orgánu, které nebylo formálně řádně doručeno (oznámeno) účastníku řízení, může nabýt právní moci (§ 52 odst. 1 správního řádu z roku 1967*), § 73 odst. 1 správního řádu z roku 2004), nastane-li fikce oznámení rozhodnutí. [...] Je-li účastník řízení, jehož práva, právem chráněné zájmy či povinnosti byly rozhodnutím dotčeny, opomenut při oznámení rozhodnutí, nastane fikce oznámení rozhodnutí k okamžiku, k němuž je bezpečně a bez rozumných pochyb zjištěno, že opomenutý účastník seznal úplný obsah rozhodnutí co
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
k § 21 a § 22 obchodního zákoníku ve znění zákona č. 370/2000 Sb., č. 554/2004 Sb.
k § 17 odst. 2 písm. d) zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon, ve znění zákona č. 482/2001 Sb.
k § 39 zákona č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, ve znění zákona č. 57/2006 Sb.**) k § 21 odst. 2 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pro zdaňovací ob-
I. Organizační složka zahraniční právnické osoby, která podnikala na území České republiky podle § 21 a § 22 obchodního zákoníku ve znění účinném do 31. 12. 2013, nemá právní subjektivitu. Právní subjektivitu má výlučně zahraniční právnická osoba, která organizační složku zřídila.
II. Vlastníkem nemovitosti na území České republiky je zahraniční právnická osoba (nikoliv její organizační složka), která vlastnictví k nemovitosti mohla nabýt podle § 17 odst. 2 písm. d) zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon, ve znění účinném do 18. 7. 2011 pouze za předpokladu, že zde umístila podnik nebo právě organizační složku.
III. Investiční společnost se sídlem v zahraničí, která zřizuje a obhospodařuje podílové fondy a na území České republiky podniká prostřednictvím své organizační složky, aniž by provozovala služby kolektivního investování (předmětem jejího podnikání je jen pronájem nemovitostí), není v postavení zahraniční investiční společnosti podle § 39 zákona č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování. Vnitřní právní poměry této zahraniční právnické osoby včetně právní úpravy správy podílového fondu se řídí právem, podle kterého byla zřízena.
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. **) S účinností od 19. 8. 2013 byl nahrazen zákonem č. 240/2013 Sb., o investičních společnostech a inves-
do jeho identifikačních znaků i věcného obsahu, zásadně tedy rovnocenně tomu, jako by mu bylo rozhodnutí řádně oznámeno.‘“
[40] Zcela závěrem Nejvyšší správní soud doplňuje, že v případě povolení ke zkušebnímu provozu se zjevně nejedná o jeden ze souhlasů udělovaných stavebním úřadem mimo správní řízení, u nichž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dovodil, že se jedná o úkony dle části čtvrté správního řádu z roku 2004, proti nimž se lze domáhat ochrany cestou žaloby proti nezákonnému zásahu ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76,
3061 Daň z příjmů: příjmy podílového fondu
a č. 344/2007 Sb.*)
a č. 354/2004 Sb.
dobí roku 2008
tičních fondech.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
č. 2725/2013 Sb. NSS). Je tomu tak proto, že stavební zákon z roku 2006 v § 124 výslovně (srov. výrazy „povolí“, „nařídí“, „rozhodnutí“, „účastníci řízení“ apod.) předvídá, že povolení ke zkušebnímu provozu se vydává ve správním řízení rozhodnutím, v němž lze stanovit mimo jiné podmínky zkušebního provozu. Jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu z roku 2004, respektive § 65 s. ř. s. Stěžovatelé proto zvolili správný procesní režim, pokud podali proti napadenému rozhodnutí žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Naproti tomu žaloba na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu by byla nepřípustná dle § 85 s. ř. s. (...)
IV. Z hlediska § 21 odst. 2 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro rok 2008 není podstatné, kdo je vlastníkem nemovitosti, z níž plynou příjmy z pronájmu, ale kdo je vlastníkem těchto příjmů, zda podílový fond, či nikoliv.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 5 Afs 64/2012-79)
Věc: Společnost BNP Paribas Real Estate Investment Management Germany GmbH proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů právnických osob, o kasační stížnosti žalobkyně.
*) S účinností od 1. 1. 2011 zrušen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.
Finanční úřad pro Prahu 1 (dále jen „správce daně“) vyměřil žalobkyni daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2008 ve výši 5 947 830 Kč.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí správce daně odvolání, které žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Praze, které s účinností od 1. 1. 2013 bylo dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb. ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] svým rozhodnutím ze dne 31. 8. 2009 zamítl. Žalobkyně v odvolání uvedla, že je investiční společností založenou podle německého práva, která obhospodařuje podílové fondy, mimo jiné také Pan European Property Fund (dále jen „Podílový fond“). Příjemcem příjmů organizační složky žalobkyně zřízené na území České republiky, které byly předmětem vydaného platebního výměru, pak měl být právě Podílový fond. Z uvedeného důvodu se měla na příjmy organizační složky žalobkyně uplatit nižší sazba daně ve výši 5 % podle § 21 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů a nikoliv obecná sazba daně ve výši 21 % podle § 21 odst. 1 citovaného zákona. Žalovaný však dospěl k závěru, že žalobkyně svá tvrzení neprokázala.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 31. 7. 2012, čj. 7 Ca 308/2009-110, zamítl. Mezi účastníky byla sporná otázka, zda budova v k. ú. Stodůlky a pozemky související (dále jen „nemovitosti“) byly jménem žalobkyně nabyty za pro-
středky podílníků Podílového fondu a na jejich účet, tj. zda výnosy (příjmy) z nemovitostí jsou výnosy (příjmy) náležející Podílovému fondu a jako takové podléhají sazbě daně z příjmů ve výši 5 %. Městský soud dovodil, že žalobkyně je investiční společností se sídlem ve Spolkové republice Německo, která dne
20. 12. 2004 zřídila na území České republiky svou organizační složku Internationales Immobilien-Institut GmbH (dále jen „organizační složka“), jejímž předmětem podnikání byl pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor. Předmětem činnosti žalobkyně (zřizovatelka organizační složky) jako investiční společnosti je kolektivní investování, tj. žalobkyně zřizuje a obhospodařuje podílové fondy. Dle tvrzení žalobkyně byl přitom jedním z těchto fondů Podílový fond, který získával prostředky ke kolektivnímu investování zejména od penzijních fondů a tyto prostředky investoval do pořízení nemovitostí ve státech Evropy, z jejichž pronájmů pak získával výnosy. Dle městského soudu však žalobkyně neunesla důkazní břemeno podle § 31 odst. 9 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*), ke svému tvrzení, že investiční výbor Podílového fondu schválil v říjnu 2004 nákup nemovitostí, které byly žalobkyní zakoupeny pro Podílový fond a organizační složka žalobkyně byla založena právě za účelem správy těchto nemovitostí, neboť Podílový fond jako subjekt bez právní subjektivity nemohl v České republice zřídit svou stálou provozovnu. Městský soud dále uvedl, že žalobkyně rovněž neprokázala své tvrzení, že nemovitosti byly pořízeny ve prospěch podílníků Podílového fondu. Tvrzení žalobkyně,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
že Podílový fond nemá právní subjektivitu, takže z tohoto důvodu nemohl být nikde v dokladech (zejména kupní smlouvě) uveden, pak bylo dle městského soudu vyvráceno skutečností, že organizační složka žalobkyně (tj. také subjekt bez právní subjektivity) byla na předmětných dokladech (výpis z katastru nemovitostí, kde je organizační složka zapsána jako vlastník nemovitostí) uvedena. Z výpisu z katastru nemovitostí a z kupní smlouvy ze dne 21. 12. 2004 bylo dle městského soudu prokázáno, že vlastnické právo k nemovitostem nabyla organizační složka žalobkyně. Organizační složka přitom může nabývat majetek (tj. i nemovitosti) v České republice tak, že nemovitost pro organizační složku bez právní subjektivity nakupuje její zřizovatel se sídlem mimo území České republiky. S tímto majetkem pak může organizační složka nakládat a zdanitelné příjmy jejím prostřednictvím plynou jejímu zřizovateli. Skutečnost, že organizační složka žalobkyně byla zřízena za účelem nakládání s nemovitostmi, také potvrzuje její předmět podnikání zapsaný v obchodním rejstříku.
Městský soud dále dospěl k závěru, že pokud žalobkyně pořídila z prostředků nashromážděných v Podílovém fondu určitou nemovitost (resp. pořídila nemovitosti pro Podílový fond), měla by být tato skutečnost zřejmá z dokladů, do nichž se zaznamenává. Městský soud dodal, že tvrzení, že Podílový fond neměl právní subjektivitu, a proto nebyl v dokladech uveden jako vlastník, nepotvrzuje vlastnictví podílového fondu. Městský soud rovněž konstatoval, že dle českého právního řádu je nabytí nemovitosti vždy zachyceno na listu vlastnictví vedeném příslušným katastrálním úřadem, a to včetně nabytí vlastnictví podílovým fondem. Vlastnické právo se v takovém případě zapíše ve prospěch podílníků nebo podílového fondu a na listu vlastnictví se uvede investiční společnost, která majetek podílového fondu obhospodařuje, přičemž je nerozhodné, zda zřizovatel podílového fondu je založen podle českých právních předpisů, či nikoliv, neboť z § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování plyne, že zapsání vlastnického práva k nemovitostem ve pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
spěch Podílového fondu nebránil žádný právní důvod, přičemž nebylo podstatné, že Podílový fond neměl právní subjektivitu a že do právních vztahů za něj vstupovala žalobkyně. Zakoupení nemovitostí pro Podílový fond pak dle městského soudu neprokázal ani souhlas depozitáře Podílového fondu s jejich nabytím ani rozhodnutí investičního výboru Podílového fondu z prosince 2004, a to zejména s ohledem na znění kupní smlouvy, kde byla uvedena organizační složka žalobkyně, a nikoli Podílový fond. Tvrzení žalobkyně o nabytí nemovitostí pro Podílový fond bylo naopak dle městského soudu vyvráceno zejména sdělením České národní banky, účetní evidencí, kupní smlouvou a návrhem na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí.
Městský soud uzavřel, že jestliže byly nemovitosti zakoupeny z prostředků Podílového fondu a veškeré výnosy (příjmy) z nemovitosti náležely Podílovému fondu, resp. jeho podílníkům, měla žalobkyně tuto skutečnost prokázat, což se nestalo, a žalobkyně byla proto ve zdaňovacím období roku 2008 podle § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů zatížena 21% sazbou daně z příjmů, a nikoli 5% sazbou, která platila podle § 21 odst. 2 zákona o daních z příjmů pro podílové fondy.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž namítla, že v daňovém řízení řádně prokázala skutečné vlastnické vztahy k nemovitostem, a to zejména na základě usnesení výboru Podílového fondu z října 2004, zprávy auditora za rok 2007, souhlasu depozitáře Podílového fondu s nabytím nemovitostí a potvrzení Finančního úřadu v Mnichově. Žalovaný dospěl ke svým názorům, aniž by se podrobně zabýval jednotlivými důkazy předloženými stěžovatelkou a aniž by zdůvodnil, proč tyto důkazy stěžovatelkou tvrzené skutečnosti neprokazují. Místo toho žalovaný pouze odkázal na zápis stěžovatelky jako vlastníka nemovitostí na listu vlastnictví a vytkl stěžovatelce, že v souladu s § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování nenechala zachytit skutečné vlastnictví nemovitostí v katastru nemovitostí. Ustanovení § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování dle názoru stěžova-
telky nestanoví právní povinnost. Jedná se o ustanovení, které umožňuje specifický způsob evidence vlastnictví, aby v praxi nečinilo potíže. Stěžovatelka tedy nebyla povinna zapisovat do listu vlastnictví, pro koho a zda jsou nemovitosti spravovány. I kdyby snad uvedené ustanovení ukládalo právní povinnost, tato povinnost by se na stěžovatelku jako zahraniční investiční společnost nevztahovala. Stěžovatelka dodala, že ani případný rozpor s evidencí vlastnického práva podle § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování by neznamenal, že nemovitosti nebyly stěžovatelkou vlastněny ve prospěch Podílového fondu, resp. jeho podílníků.
Stěžovatelka namítla, že předložila v rámci řízení před žalovaným celou řadu důkazů, které prokazovaly, že nemovitosti byly pořízeny stěžovatelkou ve prospěch Podílového fondu. Žalovaný však tyto důkazy téměř pominul a neuvedl, jaké poznatky z nich získal, resp. proč tyto důkazy dostatečně neprokázaly skutečnosti tvrzené stěžovatelkou. Městský soud pak sám žádný ze stěžovatelkou předkládaných důkazů neprováděl ani nehodnotil a jen odkázal na závěry obsažené v rozhodnutí žalovaného. Jak ovšem vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, při přezkumu správních rozhodnutí není přípustné vycházet, resp. spoléhat se jen na skutkový stav popsaný žalovaným v napadeném rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 Afs 17/2009-128).
Stěžovatelka dále uvedla, že z odůvodnění rozsudku městského soudu ze dne 20. 5. 2011, čj. 7 Af 16/2011-22, který se vztahuje ke skutkově i právně totožnému případu, vyplývá, že pokud by byl důkaz spočívající v prohlášení, že podílový fond je vlastníkem příjmů vyplacených mu prostřednictvím organizační složky stěžovatele hodnocen v kontextu důkazů dalších, zejména v kontextu s potvrzením Finančního úřadu v Mnichově, v němž je uvedeno, že předmětný fond je spravován stěžovatelkou, byla by dle názoru městského soudu prokázána základní skutečnost posuzované věci, a to vazba mezi investiční společností [tj. stěžovatelkou] a podílovým fondem. Městský soud si tedy při rozhodování o skutkově i právně téměř totožné věci byl vědom toho, že pokud by žalovaný posuzoval všechny stě-
je přesvědčena, že
žovatelkou navržené a předložené důkazy v souvislostech, došel by k závěru o vazbě stěžovatelky a Podílového fondu. V kontextu všech důkazů by bylo dle stěžovatelky zároveň prokázáno, že nemovitosti byly pořízeny z prostředků Podílového fondu, kterému zároveň náleží výnosy z provozování nemovitostí. Stěžovatelka je oprávněna legitimně očekávat konzistentnost rozhodování soudů ve svých skutkově i právně obdobných věcech. Již z tohoto důvodu je napadený rozsudek městského soudu zatížen zásadní vadou.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze stejně tak jako rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...)
IV.B Meritorní posouzení věci
[25] Podstata projednávané věci spočívá v otázce, zda příjmy plynoucí z nakládání s nemovitostmi náleží stěžovatelce coby zahraniční investiční společnosti s organizační složkou v České republice, nebo Podílovému fondu stěžovatelkou obhospodařovanému. Na posouzení vznesené otázky pak závisí, zda příjmy generované nemovitostmi budou zdaněny sazbou 21 % ve smyslu § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů, nebo sazbou 5 % dle § 21 odst. 2 písm. b) téhož zákona, a to za situace, kdy § 21 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů nerozlišuje mezi zahraničním podílovým fondem a podílovým fondem založeným dle českého právního řádu.
[26] Mezi účastníky je nesporné, že stěžovatelka je investiční společností se sídlem v Spolkové republice Německo, která zřizuje a obhospodařuje podílové fondy. Tyto fondy získávají finanční prostředky zejména od penzijních fondů, které investují do nákupu nemovitého majetku, z jehož pronájmů následně získávají výnosy.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl nahrazen zákonem č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém. **) S účinností od 1. 5. 2004 nahrazen zákonem č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování.
[27] Podle výpisu z obchodního rejstříku, vedeného městským soudem, oddíl A, vložka 50804, byla stěžovatelka od 20. 12. 2004 do
20. 12. 2004 zřídila na území České republiky svou organizační složku Internationales Immobilien-Institut GmbH (dále jen „organizační složka“), jejímž předmětem podnikání byl pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor. Předmětem činnosti žalobkyně (zřizovatelka organizační složky) jako investiční společnosti je kolektivní investování, tj. žalobkyně zřizuje a obhospodařuje podílové fondy. Dle tvrzení žalobkyně byl přitom jedním z těchto fondů Podílový fond, který získával prostředky ke kolektivnímu investování zejména od penzijních fondů a tyto prostředky investoval do pořízení nemovitostí ve státech Evropy, z jejichž pronájmů pak získával výnosy. Dle městského soudu však žalobkyně neunesla důkazní břemeno podle § 31 odst. 9 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*), ke svému tvrzení, že investiční výbor Podílového fondu schválil v říjnu 2004 nákup nemovitostí, které byly žalobkyní zakoupeny pro Podílový fond a organizační složka žalobkyně byla založena právě za účelem správy těchto nemovitostí, neboť Podílový fond jako subjekt bez právní subjektivity nemohl v České republice zřídit svou stálou provozovnu. Městský soud dále uvedl, že žalobkyně rovněž neprokázala své tvrzení, že nemovitosti byly pořízeny ve prospěch podílníků Podílového fondu. Tvrzení žalobkyně,
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
že Podílový fond nemá právní subjektivitu, takže z tohoto důvodu nemohl být nikde v dokladech (zejména kupní smlouvě) uveden, pak bylo dle městského soudu vyvráceno skutečností, že organizační složka žalobkyně (tj. také subjekt bez právní subjektivity) byla na předmětných dokladech (výpis z katastru nemovitostí, kde je organizační složka zapsána jako vlastník nemovitostí) uvedena. Z výpisu z katastru nemovitostí a z kupní smlouvy ze dne 21. 12. 2004 bylo dle městského soudu prokázáno, že vlastnické právo k nemovitostem nabyla organizační složka žalobkyně. Organizační složka přitom může nabývat majetek (tj. i nemovitosti) v České republice tak, že nemovitost pro organizační složku bez právní subjektivity nakupuje její zřizovatel se sídlem mimo území České republiky. S tímto majetkem pak může organizační složka nakládat a zdanitelné příjmy jejím prostřednictvím plynou jejímu zřizovateli. Skutečnost, že organizační složka žalobkyně byla zřízena za účelem nakládání s nemovitostmi, také potvrzuje její předmět podnikání zapsaný v obchodním rejstříku.
Městský soud dále dospěl k závěru, že pokud žalobkyně pořídila z prostředků nashromážděných v Podílovém fondu určitou nemovitost (resp. pořídila nemovitosti pro Podílový fond), měla by být tato skutečnost zřejmá z dokladů, do nichž se zaznamenává. Městský soud dodal, že tvrzení, že Podílový fond neměl právní subjektivitu, a proto nebyl v dokladech uveden jako vlastník, nepotvrzuje vlastnictví podílového fondu. Městský soud rovněž konstatoval, že dle českého právního řádu je nabytí nemovitosti vždy zachyceno na listu vlastnictví vedeném příslušným katastrálním úřadem, a to včetně nabytí vlastnictví podílovým fondem. Vlastnické právo se v takovém případě zapíše ve prospěch podílníků nebo podílového fondu a na listu vlastnictví se uvede investiční společnost, která majetek podílového fondu obhospodařuje, přičemž je nerozhodné, zda zřizovatel podílového fondu je založen podle českých právních předpisů, či nikoliv, neboť z § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování plyne, že zapsání vlastnického práva k nemovitostem ve pro-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
spěch Podílového fondu nebránil žádný právní důvod, přičemž nebylo podstatné, že Podílový fond neměl právní subjektivitu a že do právních vztahů za něj vstupovala žalobkyně. Zakoupení nemovitostí pro Podílový fond pak dle městského soudu neprokázal ani souhlas depozitáře Podílového fondu s jejich nabytím ani rozhodnutí investičního výboru Podílového fondu z prosince 2004, a to zejména s ohledem na znění kupní smlouvy, kde byla uvedena organizační složka žalobkyně, a nikoli Podílový fond. Tvrzení žalobkyně o nabytí nemovitostí pro Podílový fond bylo naopak dle městského soudu vyvráceno zejména sdělením České národní banky, účetní evidencí, kupní smlouvou a návrhem na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí.
Městský soud uzavřel, že jestliže byly nemovitosti zakoupeny z prostředků Podílového fondu a veškeré výnosy (příjmy) z nemovitosti náležely Podílovému fondu, resp. jeho podílníkům, měla žalobkyně tuto skutečnost prokázat, což se nestalo, a žalobkyně byla proto ve zdaňovacím období roku 2008 podle § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů zatížena 21% sazbou daně z příjmů, a nikoli 5% sazbou, která platila podle § 21 odst. 2 zákona o daních z příjmů pro podílové fondy.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž namítla, že v daňovém řízení řádně prokázala skutečné vlastnické vztahy k nemovitostem, a to zejména na základě usnesení výboru Podílového fondu z října 2004, zprávy auditora za rok 2007, souhlasu depozitáře Podílového fondu s nabytím nemovitostí a potvrzení Finančního úřadu v Mnichově. Žalovaný dospěl ke svým názorům, aniž by se podrobně zabýval jednotlivými důkazy předloženými stěžovatelkou a aniž by zdůvodnil, proč tyto důkazy stěžovatelkou tvrzené skutečnosti neprokazují. Místo toho žalovaný pouze odkázal na zápis stěžovatelky jako vlastníka nemovitostí na listu vlastnictví a vytkl stěžovatelce, že v souladu s § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování nenechala zachytit skutečné vlastnictví nemovitostí v katastru nemovitostí. Ustanovení § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování dle názoru stěžova-
telky nestanoví právní povinnost. Jedná se o ustanovení, které umožňuje specifický způsob evidence vlastnictví, aby v praxi nečinilo potíže. Stěžovatelka tedy nebyla povinna zapisovat do listu vlastnictví, pro koho a zda jsou nemovitosti spravovány. I kdyby snad uvedené ustanovení ukládalo právní povinnost, tato povinnost by se na stěžovatelku jako zahraniční investiční společnost nevztahovala. Stěžovatelka dodala, že ani případný rozpor s evidencí vlastnického práva podle § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování by neznamenal, že nemovitosti nebyly stěžovatelkou vlastněny ve prospěch Podílového fondu, resp. jeho podílníků.
Stěžovatelka namítla, že předložila v rámci řízení před žalovaným celou řadu důkazů, které prokazovaly, že nemovitosti byly pořízeny stěžovatelkou ve prospěch Podílového fondu. Žalovaný však tyto důkazy téměř pominul a neuvedl, jaké poznatky z nich získal, resp. proč tyto důkazy dostatečně neprokázaly skutečnosti tvrzené stěžovatelkou. Městský soud pak sám žádný ze stěžovatelkou předkládaných důkazů neprováděl ani nehodnotil a jen odkázal na závěry obsažené v rozhodnutí žalovaného. Jak ovšem vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, při přezkumu správních rozhodnutí není přípustné vycházet, resp. spoléhat se jen na skutkový stav popsaný žalovaným v napadeném rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 Afs 17/2009-128).
Stěžovatelka dále uvedla, že z odůvodnění rozsudku městského soudu ze dne 20. 5. 2011, čj. 7 Af 16/2011-22, který se vztahuje ke skutkově i právně totožnému případu, vyplývá, že pokud by byl důkaz spočívající v prohlášení, že podílový fond je vlastníkem příjmů vyplacených mu prostřednictvím organizační složky stěžovatele hodnocen v kontextu důkazů dalších, zejména v kontextu s potvrzením Finančního úřadu v Mnichově, v němž je uvedeno, že předmětný fond je spravován stěžovatelkou, byla by dle názoru městského soudu prokázána základní skutečnost posuzované věci, a to vazba mezi investiční společností [tj. stěžovatelkou] a podílovým fondem. Městský soud si tedy při rozhodování o skutkově i právně téměř totožné věci byl vědom toho, že pokud by žalovaný posuzoval všechny stě-
je přesvědčena, že
žovatelkou navržené a předložené důkazy v souvislostech, došel by k závěru o vazbě stěžovatelky a Podílového fondu. V kontextu všech důkazů by bylo dle stěžovatelky zároveň prokázáno, že nemovitosti byly pořízeny z prostředků Podílového fondu, kterému zároveň náleží výnosy z provozování nemovitostí. Stěžovatelka je oprávněna legitimně očekávat konzistentnost rozhodování soudů ve svých skutkově i právně obdobných věcech. Již z tohoto důvodu je napadený rozsudek městského soudu zatížen zásadní vadou.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze stejně tak jako rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...)
IV.B Meritorní posouzení věci
[25] Podstata projednávané věci spočívá v otázce, zda příjmy plynoucí z nakládání s nemovitostmi náleží stěžovatelce coby zahraniční investiční společnosti s organizační složkou v České republice, nebo Podílovému fondu stěžovatelkou obhospodařovanému. Na posouzení vznesené otázky pak závisí, zda příjmy generované nemovitostmi budou zdaněny sazbou 21 % ve smyslu § 21 odst. 1 zákona o daních z příjmů, nebo sazbou 5 % dle § 21 odst. 2 písm. b) téhož zákona, a to za situace, kdy § 21 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů nerozlišuje mezi zahraničním podílovým fondem a podílovým fondem založeným dle českého právního řádu.
[26] Mezi účastníky je nesporné, že stěžovatelka je investiční společností se sídlem v Spolkové republice Německo, která zřizuje a obhospodařuje podílové fondy. Tyto fondy získávají finanční prostředky zejména od penzijních fondů, které investují do nákupu nemovitého majetku, z jehož pronájmů následně získávají výnosy.
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl nahrazen zákonem č. 91/2012 Sb., o mezinárodním právu soukromém. **) S účinností od 1. 5. 2004 nahrazen zákonem č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování.
[27] Podle výpisu z obchodního rejstříku, vedeného městským soudem, oddíl A, vložka 50804, byla stěžovatelka od 20. 12. 2004 do
31. 12. 2012 zapsána jako „Internationales Immobilien-Institut GmbH, organizační složka, se sídlem Praha 1, Klimentská 1216/46, právní forma: odštěpný závod zahraniční právnické osoby, s předmětem podnikání: pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor bez poskytování jiných než základních služeb, zajišťujících řádný provoz nemovitostí, bytů a nebytových prostor“ s tím, že stěžovatelka se řídí německým právem.
[28] Nejprve je nezbytné zabývat se postavením a subjektivitou zahraničních právnických osob podnikajících na území České republiky.
[29] Podle § 22 obchodního zákoníku „[p]rávní způsobilost, kterou má jiná než fyzická zahraniční osoba podle právního řádu, podle něhož byla založena, má rovněž v oblasti českého právního řádu. Právním řádem, podle něhož byla tato osoba založena, se řídí i její vnitřní právní poměry a ručení členů nebo společníků za její závazky.“
[30] Z výše uvedeného je zřejmé, že obchodní zákoník v § 22 větě první uznával právní způsobilost zahraničních osob, kterou si podrží i v případě, že by jí český právní řád jinak způsobilost nepřiznával. Co do podstaty jde o kolizní normu odkazující na zásadu inkorporace, právem založení se proto řídí i řada otázek vznikajících za trvání společnosti. Právní způsobilost zahraničních osob pak obecně byla upravena v § 3 odst. 1 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním*), podle kterého „[z]působilost osoby k právům a k právním úkonům se řídí, nestanoví-li se v tomto zákoně něco jiného, právním řádem státu, jehož je příslušníkem“. Právním řádem založení se tedy řídí především práva a povinnosti společníků vůči společnosti (např. vkladová povinnost, právo účasti na řízení společnosti, právo na podíl na zisku, právo na vypořádací podíl), práva a povinnosti členů orgánů společnosti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
(např. pravidla pro výkon funkce, odpovědnosti vůči společnosti, zákaz konkurence), organizační struktura společnosti (např. druhy orgánů, jejich pravomoc a působnost), způsobilost právnické osoby k právům a povinnostem a k právním úkonům (viz ASPI komentář k § 22 obchodního zákoníku).
[31] Stěžovatelka jako zahraniční právnická osoba pak na území České republiky mohla podle § 21 odst. 3 obchodního zákoníku podnikat, podmínkou zahájení jejího podnikání byl přitom podle § 21 odst. 4 obchodního zákoníku zápis organizační složky do českého obchodního rejstříku, přičemž se však poměry stěžovatelky (a tedy i Podílového fondu) řídí německým právem, a nikoli právem českým.
[32] Podnikání zahraničních osob v některých oblastech v rozhodné době bylo dále podrobeno speciální úpravě – např. zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, nebo zákon o kolektivním investování.
[33] Podle § 35m odst. 1 zákona č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech**), se zahraničními osobami zabývajícími se kolektivním investování rozumí „a) právnické osoby se sídlem v zahraničí, nebo 2) jakékoli jiné organizační formy obhospodařované právnickými osobami se sídlem v zahraničí, které vykonávají činnost odpovídající činnosti podle § 2 tohoto zákona na základě povolení příslušného orgánu dozoru ve státu sídla“.
[34] Podle § 35m odst. 2 zákona o investičních společnostech a investičních fondech se podnikáním zahraniční osoby zabývající se kolektivním investováním na území České republiky rozumí „zřízení pobočky v České republice nebo nabízení, vydávání, prodej nebo zpětný odkup cenných papírů jí emitovaných uskutečňovaný přímo nebo prostřednictvím jiné osoby“.
[35] Z obsahu správního spisu dále po skutkové stránce plyne, že dle potvrzení Finančního úřadu v Mnichově ze dne 10. 2. 2006
„Internationales
Podílový fond, který spravovala organizační složka stěžovatelky, má sídlo a obchodní vedení ve Spolkové republice Německo, Podílový fond je tudíž daňovým rezidentem Spolkové republiky Německo. Dále podle potvrzení o daňové registraci Finančního úřadu v Mnichově je stěžovatelka investiční kapitálovou společností ve smyslu zákona o investičních kapitálových společnostech. Stěžovatelka investuje prostředky pod vlastním jménem a na společný účet vkladatelů (vlastníků podílů) v souladu se zásadami rozložení rizika do majetkových předmětů, které připouští zákon o investičních kapitálových společnostech, odděleně od svého vlastního majetku, ve formě zvláštního majetku – pozemků a vystavuje dokumenty (podílové listy) potvrzující z toho vyplývající práva vkladatelů (majitelů podílů). Stěžovatelka a její organizační složky nejsou na seznamech České národní banky ani jako investiční společnosti ani jako fondy kolektivního investování. V případě stěžovatelky jde o investiční společnost, která má povolení německého orgánu dohledu Bundefür Finanzdienstleistungsausicht sanstalt a její organizační složka dle názoru České národní banky neprovozuje kolektivní investování dle zákona o kolektivním investování, ale jinou činnost mimo tuto zákonnou úpravu (sdělení České národní banky ze dne
31. 12. 2012 zapsána jako „Internationales Immobilien-Institut GmbH, organizační složka, se sídlem Praha 1, Klimentská 1216/46, právní forma: odštěpný závod zahraniční právnické osoby, s předmětem podnikání: pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor bez poskytování jiných než základních služeb, zajišťujících řádný provoz nemovitostí, bytů a nebytových prostor“ s tím, že stěžovatelka se řídí německým právem.
[28] Nejprve je nezbytné zabývat se postavením a subjektivitou zahraničních právnických osob podnikajících na území České republiky.
[29] Podle § 22 obchodního zákoníku „[p]rávní způsobilost, kterou má jiná než fyzická zahraniční osoba podle právního řádu, podle něhož byla založena, má rovněž v oblasti českého právního řádu. Právním řádem, podle něhož byla tato osoba založena, se řídí i její vnitřní právní poměry a ručení členů nebo společníků za její závazky.“
[30] Z výše uvedeného je zřejmé, že obchodní zákoník v § 22 větě první uznával právní způsobilost zahraničních osob, kterou si podrží i v případě, že by jí český právní řád jinak způsobilost nepřiznával. Co do podstaty jde o kolizní normu odkazující na zásadu inkorporace, právem založení se proto řídí i řada otázek vznikajících za trvání společnosti. Právní způsobilost zahraničních osob pak obecně byla upravena v § 3 odst. 1 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním*), podle kterého „[z]působilost osoby k právům a k právním úkonům se řídí, nestanoví-li se v tomto zákoně něco jiného, právním řádem státu, jehož je příslušníkem“. Právním řádem založení se tedy řídí především práva a povinnosti společníků vůči společnosti (např. vkladová povinnost, právo účasti na řízení společnosti, právo na podíl na zisku, právo na vypořádací podíl), práva a povinnosti členů orgánů společnosti
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
(např. pravidla pro výkon funkce, odpovědnosti vůči společnosti, zákaz konkurence), organizační struktura společnosti (např. druhy orgánů, jejich pravomoc a působnost), způsobilost právnické osoby k právům a povinnostem a k právním úkonům (viz ASPI komentář k § 22 obchodního zákoníku).
[31] Stěžovatelka jako zahraniční právnická osoba pak na území České republiky mohla podle § 21 odst. 3 obchodního zákoníku podnikat, podmínkou zahájení jejího podnikání byl přitom podle § 21 odst. 4 obchodního zákoníku zápis organizační složky do českého obchodního rejstříku, přičemž se však poměry stěžovatelky (a tedy i Podílového fondu) řídí německým právem, a nikoli právem českým.
[32] Podnikání zahraničních osob v některých oblastech v rozhodné době bylo dále podrobeno speciální úpravě – např. zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, nebo zákon o kolektivním investování.
[33] Podle § 35m odst. 1 zákona č. 248/1992 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech**), se zahraničními osobami zabývajícími se kolektivním investování rozumí „a) právnické osoby se sídlem v zahraničí, nebo 2) jakékoli jiné organizační formy obhospodařované právnickými osobami se sídlem v zahraničí, které vykonávají činnost odpovídající činnosti podle § 2 tohoto zákona na základě povolení příslušného orgánu dozoru ve státu sídla“.
[34] Podle § 35m odst. 2 zákona o investičních společnostech a investičních fondech se podnikáním zahraniční osoby zabývající se kolektivním investováním na území České republiky rozumí „zřízení pobočky v České republice nebo nabízení, vydávání, prodej nebo zpětný odkup cenných papírů jí emitovaných uskutečňovaný přímo nebo prostřednictvím jiné osoby“.
[35] Z obsahu správního spisu dále po skutkové stránce plyne, že dle potvrzení Finančního úřadu v Mnichově ze dne 10. 2. 2006
„Internationales
Podílový fond, který spravovala organizační složka stěžovatelky, má sídlo a obchodní vedení ve Spolkové republice Německo, Podílový fond je tudíž daňovým rezidentem Spolkové republiky Německo. Dále podle potvrzení o daňové registraci Finančního úřadu v Mnichově je stěžovatelka investiční kapitálovou společností ve smyslu zákona o investičních kapitálových společnostech. Stěžovatelka investuje prostředky pod vlastním jménem a na společný účet vkladatelů (vlastníků podílů) v souladu se zásadami rozložení rizika do majetkových předmětů, které připouští zákon o investičních kapitálových společnostech, odděleně od svého vlastního majetku, ve formě zvláštního majetku – pozemků a vystavuje dokumenty (podílové listy) potvrzující z toho vyplývající práva vkladatelů (majitelů podílů). Stěžovatelka a její organizační složky nejsou na seznamech České národní banky ani jako investiční společnosti ani jako fondy kolektivního investování. V případě stěžovatelky jde o investiční společnost, která má povolení německého orgánu dohledu Bundefür Finanzdienstleistungsausicht sanstalt a její organizační složka dle názoru České národní banky neprovozuje kolektivní investování dle zákona o kolektivním investování, ale jinou činnost mimo tuto zákonnou úpravu (sdělení České národní banky ze dne
17. 10. 2007). Ze souhlasu depozitáře Podílového fondu ze dne 15. 12. 2004 plyne, že uvedený depozitář podle § 67 a § 25 věta 2 č. 1 a § 27 odst. 3 německého zákona o investičních kapitálových společnostech souhlasil s nabytím nemovitostí. Podle výpisu z katastru nemovitostí byla k datu 20. 11. 2006 jako vlastník nemovitostí zapsána organizační složka „Internationales Immobilien-Institut GmbH, Klimenstká 1216/46, Praha 1, Nové Město, 110 02 Praha 02, IČ: 27205321“, a to na základě kupní smlouvy ze dne 21. 12. 2004. V této kupní smlouvě byl kupující označen jako Immobilien-Institut GmbH, se sídlem Albrechtstrasse 14, 80636, Mnichov, Německo, identifikační číslo společnosti: HRB 95098 (Amstgericht München) se založenou organizační složkou Internationales Immobilien-Institut GmbH, organizační složka, se sídlem Praha 1, Klimenstká
1216/46, IČ: 272 05321, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl A, vložka 50804“. Z prohlášení o skutečném vlastnictví stěžovatelky ze dne
16. 2. 2006 plyne, že Podílový fond potvrzuje, že je skutečným vlastníkem příjmu, který je mu vyplácen prostřednictvím stěžovatelky.
[36] V posuzované věci tedy není pochyb o tom, že stěžovatelka je investiční společností se sídlem ve Spolkové republice Německo, která zřizuje a obhospodařuje podílové fondy a která jako zahraniční právnická osoba na území České republiky v rozhodné době podnikala prostřednictvím své organizační složky v souladu s § 21 a § 22 obchodního zákoníku, aniž by ona sama na území České republiky provozovala služby kolektivního investování ve smyslu § 36 odst. 1 zákona o kolektivním investování, mezi které náleží zejména nabízení, vydávání, prodej nebo zpětný odkup cenných papírů jí emitovaných, uskutečňovaný přímo nebo prostřednictvím jiné osoby, jak je potvrzeno sdělením České národní banky ze dne 17. 10. 2007. Stěžovatelka se omezovala jen na správu koupených nemovitostí, tj. činnost odpovídající výpisu z obchodního rejstříku – pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor bez poskytování jiných než základních služeb, zajišťujících řádný provoz nemovitostí, bytů a nebytových prostor. Z těchto důvodů na stěžovatelku také nelze aplikovat ani zákon o kolektivním investování, neboť v rozhodném období nebyla v postavení zahraniční investiční společnosti ve smyslu § 39 tohoto zákona.
správního
[37] Z hlediska aplikace § 21 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů je pro rozhodnutí jak správně žalovaný podstatné zjištění, i městský soud dovodili, zda vlastníkem příjmů generovaných pronájmem nemovitostí je Podílový fond, či nikoli (srov. výše uvedený rozsudek Nejvyššího soudu čj. 1 Afs 17/2009-128).
[38] Městský soud ve shodě se žalovaným dospěl k závěru, že stěžovatelka v průběhu daňového ani soudního řízení neprokázala vlastnictví nemovitostí Podílovým fondem. Dle názoru městského soudu proto nelze na postavení stěžovatelky, resp. příjmy z naklá-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
dání s nemovitostmi použít daňovou sazbu ve výši 5 %.
[39] Stěžovatelka uvedený závěr zpochybňuje a namítá jeho nesprávnost. Vzhledem k relevantní právní úpravě jí je třeba dát za pravdu, neboť pro rozhodnutí věci ostatně ani není podstatné, zda vlastníkem nemovitostí je Podílový fond nebo stěžovatelka, ale kdo je vlastníkem příjmů z nemovitostí.
[40] Žalovaným shromážděné důkazy přitom jsou dle zdejšího soudu způsobilé prokázat tvrzení stěžovatelky o tom, že jde o příjmy Podílového fondu.
[41] Městský soud v napadeném rozsudku pominul, že jednání Podílového fondu, resp. jeho způsobilost být subjektem právních vztahů, jsou otázkami, které se řídí právním řádem Spolkové republiky Německo, jak výše rozvedeno.
[42] Toto pochybení žalovaného a městského soudu se prolíná celým přezkoumávaným rozsudkem a napadeným rozhodnutím žalovaného, přitom se zásadně podílí na jejich nezákonnosti, neboť nezohledňuje rozdíly mezi právní úpravou podílového fondu dle českého a německého právního řádu.
[43] Podle § 6 odst. 1 zákona o kolektivním investování „[p]eněžní prostředky shromažďuje do podílového fondu investiční společnost nebo zahraniční investiční společnost vydáváním podílových listů podílového fondu“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[p]odílový fond je souborem majetku, který náleží všem vlastníkům podílových listů podílového fondu (dále jen ,podílníci‘), a to v poměru podle hodnoty vlastněných podílových listů. Podílový fond není právnickou osobou.“
[44] Podle § 7 odst. 1 zákona o kolektivním investování „[m]ajetek v podílovém fondu obhospodařuje investiční společnost svým jménem na účet podílníků“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[j]estliže jiný právní předpis nebo právní úkon vyžadují údaj o osobě vlastníka, nahradí se údaje o všech podílnících názvem podílového fondu a údaji o investiční společnosti, která jej obhospodařuje“. Po-
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
dle odstavce 3 téhož ustanovení „[z] právních úkonů učiněných v souvislosti s obhospodařováním majetku v podílovém fondu je oprávněna a zavázána investiční společnost. Závazek vzniklý z obhospodařování majetku v podílovém fondu hradí investiční společnost z majetku v podílovém fondu.“
[45] Jednání podílového fondu dle českého právního řádu je tedy zákonem o kolektivním investování postaveno na koncepci nepřímého zastoupení. Subjekty nabývající vlastnického práva jsou jednotliví podílníci podílového fondu. Činí tak prostřednictvím obhospodařující společnosti, která dle § 7 odst. 1 zákona o kolektivním investování jedná vlastním jménem, avšak na cizí účet.
[46] Nepřímé zastoupení nevyžaduje, jak to naznačuje městský soud, resp. žalovaný, aby již v kupní smlouvě bylo najisto postaveno, na čí účet zmocněnec jedná: „O nepřímé zastoupení se jedná tehdy, když práv a povinností nabývá sám zástupce, který jedná svým jménem, avšak na účet zastoupeného. Nepřímý zástupce tedy činí úkony svým vlastním jménem a práva a povinnosti z právních úkonů nepřímého zástupce vznikají přímo jemu a on je poté povinen dalším právním úkonem tato práva a tyto povinnosti převést na toho, na jehož účet právní úkony činil.“ (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 10. 2006, sp. zn. 32 Odo 1378/2004). Současně pak ani není nezbytné, aby druhá strana měla povědomí o tom, že kupní smlouva není uzavírána na účet jednající osoby.
[47] Dle právní úpravy Spolkové republiky Německo je otevřený podílový fond (tj. Podílový fond v nyní projednávané věci) investující do nemovitostí účelovým sdružením majetku bez právní subjektivity (Sondervermögen). Jeho majetek je spravován investiční společností splňující zákonné podmínky a držící povolení Spolkového úřadu pro finanční dohled. Dle německé právní úpravy se pak právě investiční společnost (v projednávané věci stěžovatelka) z pohledu občanského práva stává vlastníkem spravovaného nemovitého majetku, a je proto jako vlastník zapisována do katastru nemovitostí (viz Patzner, A.; Döser, A. § 30 Sondervermögen. In
Kommentar Investmentgesetz (InvG). Nomos, 1. Auflage 2012, Rn. 1).
[48] Právním titulem, na základě kterého investiční společnost spravuje majetek podílového fondu, je důvěrnická správa (Treuhand), která vzniká na základě smlouvy mezi podílovým fondem a investiční společností. Dle § 31 odst. 1 Investmentgesetz (dostupný na www.gesetze-im-internet.de) je investiční společnost oprávněna nakládat s majetkem podílového fondu svým vlastním jménem a musí přitom respektovat investiční podmínky podílového fondu. Toto obecné ustanovení má však ve vztahu k investičním společnostem spravujícím podílové fondy investující do nemovitostí pouze deklaratorní povahu, neboť jejich oprávnění jednat vlastním jménem vyplývá již z toho, že jsou vlastníky majetku náležejícího danému fondu (viz blíže in Patzner, A.; Döser, A. § 31 Verfügungsbefugnis, Treuhänderschaft, Sicherheitsvorschriften. Op. cit., Rn. 1.).
[49] Oddělení majetku fondu od majetspolečnosti má zajišťovat ku investiční úschova, popříp. dohled depozitáře. Některé úkony investiční společnosti proto vyžadují jeho předchozí souhlas (viz zejména nakládání s nemovitým majetkem, § 26 odst. 1 bod 3 Investmentgesetz). Depozitář je souhlas povinen poskytnout, pokud zamýšlený úkon vyhovuje požadavkům zákona a je v souladu s investičními podmínkami podílového fondu. Poskytl-li nicméně depozitář svůj souhlas, ačkoliv nebyly splněny všechny podmínky, není účinnost jednání investiční společnosti dotčena (viz § 26 odst. 2 Investmentgesetz, viz blíže Hartrott, S.; Goller, S. Immobilienfonds nach dem Kapitalanlagegesetzbuch. Betriebs-Berater, 2013, č. 27/28, s. 1606.; Patzner, A.; Döser, A. § 76 Verfügungsbeschränkung. Op. cit., Rn. 1–2.)
[50] Z výše uvedeného vyplývají následující závěry. Otevřený podílový fond se dle německého práva nemůže nikdy stát přímo vlastníkem majetku. Tím je u nemovitého majetku vždy investiční společnost, která jej spravuje na základě důvěrnické správy (Treuhand). Investiční společnost je povinna spravovat majetek fondu odděleně od svého ma-
jetku a pro nakládání s nemovitostmi fondu je vyžadován souhlas depozitáře. Depozitář souhlas udělí, pokud zamýšlený úkon vyhovuje požadavkům zákona a je v souladu s investičními podmínkami fondu. Investiční společnost jedná při obhospodařování majetku podílového fondu svým vlastním jménem a sama je též zapsána do katastru nemovitostí jako vlastník.
[51] Udržitelný není ani závěr žalovaného a městského soudu, že nemovitosti byly pořízeny ve prospěch organizační složky stěžovatelky. Tato skutečnost je městským soudem, resp. žalovaným, dovozována toliko ze záhlaví kupní smlouvy, v němž je organizační složka stěžovatelky výslovně identifikována, a městský soud dokonce dovozuje, že tvrzení stěžovatelky, že „Podílový fond nemá právní subjektivitu, takže z tohoto důvodu nemůže být nikde v dokladech (zejména kupní smlouvě) uveden, je pak vyvráceno skutečností, že organizační složka stěžovatelky (tj. také subjekt bez právní subjektivity) je na předmětných dokladech (výpis z katastru nemovitostí, kde je organizační složka zapsána jako vlastník nemovitostí) uvedena“. Městský soud tak nesprávně pokládá organizační složku stěžovatelky a Podílový fond za typově totožné subjekty bez právní subjektivity.
[52] Tak tomu však není, neboť jde o dva zcela rozdílné subjekty, které spojuje pouze to, že jim nesvědčí (samostatná) právní subjektivita. Podílový fond (dle českého i německého práva) je účelovým sdružením majetku, oproti tomu organizační složka představuje určitou vnitřní část podniku (nikoli jen jeho majetek), organizační složkou podniku byl např. dle české právní úpravy také odštěpný závod (srov. § 7 odst. 1 obchodního zákoníku).
[53] Otázkou právní subjektivity organizační složky zahraniční právnické osoby se pak již zabýval i Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 7. 4. 2011, sp. zn. 21 Cdo 1027/2010, v němž uvedl: „Skutečnost, že organizační složka zahraniční (fyzické nebo právnické) osoby umístěná na území České republiky je zapsána do obchodního rejstříku, proto neznamená, že tato organizační složka je nosisubjektivity a způsobilým telem právní
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
účastníkem řízení. [...] Ve všech záležitostech (včetně pracovněprávních) týkajících se této organizační složky je totiž vždy nositelem práv a povinností zahraniční osoba, jíž je organizační složka součástí. Právní subjektivitu, a tedy i způsobilost být účastníkem řízení (§ 19 o. s. ř.) má proto ve všech případech (včetně pracovněprávních) pouze zahraniční (fyzická nebo právnická) osoba a nikoli její organizační složka (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 7. 2003, sp. zn. 31 Odo 945/2002, a ze dne 25. 1. 2001, sp. zn. 30 Cdo 1634/2000, a usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 11. 7. 1996 sp. zn. 10 Cmo 755/1995).“
[54] V souvislosti s uzavřením kupní smlouvy ze dne 21. 12. 2004 (zejména označení jejích stran) pak městský soud opět přehlíží skutečnost, že jednou ze stran kupní smlouvy byla zahraniční právnická osoba zamýšlející nákup nemovitosti v České republice, tj. stěžovatelka. Podle § 17 odst. 2 písm. d) zákona č. 219/1995 Sb., devizový zákon, ve znění účinném do 18. 7. 2011 mohly zahraniční právnické osoby nabývat v České republice nemovitý majetek pouze za předpokladu, že zde umístily podnik, nebo organizační složku. Postupovala-li stěžovatelka v souladu s devizovým zákonem, umístila zde organizační složku a následně na její existenci v kupní smlouvě výslovně poukázala, nelze pouze z této skutečnosti usuzovat, že jejím pravým úmyslem nebylo pořídit nemovitosti pro Podílový fond. Organizační složka stěžovatelky či Podílový fond se ostatně s ohledem na již výše uvedené ani vlastníky nemovitostí stát nemohly, stěžovatelka tedy na základě kupní smlouvy nabyla nemovitosti výlučně do svého vlastnictví.
[55] Z týchž důvodů není správný ani závěr městského soudu, že návrh na vklad do katastru nemovitostí, resp. zápis vlastnického práva na listu vlastnictví, označuje za vlastníka nemovitosti organizační složku stěžovatelky. Z obsahu návrhu na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí je bez dalšího zřejmé, že stěžovatelka se u katastrálního úřadu původně domáhala, aby jako vlastník nemovitosti byla zapsána ona sama. Pro účely
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014
doručování sice v návrhu na vklad uvedla také údaje o organizační složce zřízené v České republice, nicméně ani z této skutečnosti rozhodně nelze usuzovat na její úmysl pořídit nemovitosti ve svůj výlučný prospěch (své organizační složky), a nikoli Podílového fondu. Stejně tak list vlastnictví sice obsahuje adresu organizační složky stěžovatelky, nicméně označení vlastníka plně odpovídá znění obchodní firmy stěžovatelky.
[56] Stěžovatelka svůj postup při komunikaci s katastrálním úřadem zdůvodňovala skutečností, že Podílový fond je účelovým sdružením majetku bez právní subjektivity, a proto nemohl být zapsán jako vlastník do katastru nemovitostí. Městský soud, jakož i žalovaný, argumentaci stěžovatelky odmítli s poukazem na § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování, dle něhož „[j]estliže jiný právní předpis nebo právní úkon vyžadují údaj o osobě vlastníka, nahradí se údaje o všech podílnících názvem podílového fondu a údaji o investiční společnosti, která jej obhospodařuje“.
[57] S uvedeným právním posouzením se kasační soud nemůže ztotožnit. Jak již bylo výše uvedeno, zákon o kolektivním investování ve spojení se zákonem o investičních společnostech a investičních fondech upravuje postavení „českého“ podílového fondu a v projednávané věci jej ani na stěžovatelku aplikovat nelze.
[58] Městský soud také přehlíží smysl a účel § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování, který pouze navazuje na předchozí § 6 téhož zákona, jenž stanoví, že majetek podílového fondu náleží všem vlastníkům podílových listů, tj. podílníkům. Ustanovení § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování tedy jen zjednodušuje vedení evidence katastru nemovitostí, když umožňuje nahradit údaje o jednotlivých vlastnících uvedením označení podílového fondu, jak ostatně plyne již z důvodové zprávy k zákonu o kolektivním investování, dle které § 7 odst. 2 „v praxi umožňuje, aby investiční společnost mohla do majetku podílového fondu, který spadá do kategorie speciálních fondů, nakupovat nemovitosti a movité věci, aniž by se museli do
příslušné evidence zapisovat všichni podílníci jako spolumajitelé“.
[59] Lze proto uzavřít, že požadují-li městský soud a žalovaný, aby se i stěžovatelka jako zahraniční právnická osoba při své činnosti řídila § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování, nejsou jejich závěry správné, neboť toto ustanovení se na stěžovatelku nevztahuje, a v postupu stěžovatelky, jejíž poměry se řídí německým právem, při zápisu vlastnického práva do katastru nemovitostí proto neshledal zdejší soud jakoukoli nezákonnost.
[60] Stěžovatelka v průběhu daňového řízení dále předložila mj. souhlas depozitáře Podílového fondu s pořízením nemovitostí, který vzhledem k obsahu právní úpravy rozhodného práva představuje relevantní doklad o záměrech stěžovatelky při nákupu nemovitostí. Mimoto je třeba opět zdůraznit, že stěžovatelka je zahraniční kapitálovou investiční společností, která ve prospěch jí obhospodařovaných podílových fondů nabývá nemovitosti, které následně využívá k zhodnocování shromážděného majetku. Zaměřila-li tedy stěžovatelka svoji činnost také na území České republiky, je její tvrzení, že stejně jako v jiných státech i zde pořizovala nemovitosti ve prospěch Podílového fondu, zcela věrohodné.
[61] Z pohledu pravděpodobností předkládaných verzí skutkového stavu, shledává zdejší soud naopak nelogický právě popis událostí uváděný žalovaným či městským soudem, neboť nelze dovodit rozumný důvod, proč by měla stěžovatelka nemovitosti pořizovat výhradně ve prospěch svůj (své organizační složky), když předmětem její činnosti je obhospodařování podílových fondů. Dovozuje-li městský soud i žalovaný tento závěr z údajů zapsaných v katastru nemovitostí, pak zdejší soud již výše osvětlil nemožnost aplikace § 7 odst. 2 zákona o kolektivním investování na projednávanou věc.
[62] Pro úplnost zbývá dodat, že bylo ostatně i právně nezbytné, aby stěžovatelka ještě před pořízením nemovitostí umístila v České republice organizační složku, protože bez ní by totiž v souladu s § 17 odst. 2 písm. d) devizového zákona nebyla oprávněna nabýt vlastnické právo k nemovitostem nacházejícím se na území České republiky. Dovozoval-li proto městský soud a žalovaný v této souvislosti, že i předmět podnikání organizační složky stěžovatelky („pronájem nemovitostí, bytů a nebytových prostor bez poskytování jiných než základních služeb, zajišťujících řádný provoz nemovitostí, bytů a nebytových prostor“) prokazuje správnost jejich úvah, ani zde s nimi nelze souhlasit. Byla-li organizační složka stěžovatelky v České republice umístěna pouze za účelem budoucího nákupu nemovitostí, lze si jen obtížně představit, jaký jiný předmět podnikání by měla mít jako popis své činnosti do obchodního rejstříku zapsán.
[63] Tvrzení stěžovatelky byla tedy prokázána a odpovídají logickému chodu událostí při nákupu nemovitého majetku v České republice zahraničním podílovým fondem.
[64] Důvěryhodnost tvrzení stěžovatelky je v neposlední řadě podporována rovněž skutečností, že stěžovatelka na svých stanoviscích setrvala v průběhu celého daňového řízení i řízení před městským soudem, když pořízením nemovitosti ve prospěch Podílového fondu argumentovala již v době, kdy ve svém daňovém přiznání (snad z důvodu neznalosti daňových předpisů) dovozovala, že se na příjmy podílového fondu použije daňová sazba ve stejné výši jako u organizační složky, tj. 21 %. S ohledem na uvedené tak nelze z ničeho usuzovat, že tvrzení stěžovatelky jsou pouze účelová se snahou vyhnout se placení vyšší daně. (...)
S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014