4 As 157/2013

I. Rozhodnutí o povolení ke zkušebnímu provozu dle § 124 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 je rozhodnutím správního orgánu dle § 67 správního řádu z roku

2004 a rovněž rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. II. Výčet účastníků řízení o povolení zkušebního provozu uvedený v § 124 odst. 2

stavebního zákona z roku 2006 je taxativní a vylučuje aplikaci obecné úpravy účastenství v řízení dle § 27 správního řádu z roku 2004. III. K podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu může být výjimečně

oprávněna i osoba, které nesvědčilo účastenství ve správním řízení a neměla ani

právo podat proti rozhodnutí správního orgánu odvolání (§ 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004). V takovém případě nelze podmiňovat přípustnost žaloby podáním

takového (nepřípustného) odvolání ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s.

I. Rozhodnutí o povolení ke zkušebnímu provozu dle § 124 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 je rozhodnutím správního orgánu dle § 67 správního řádu z roku

2004 a rovněž rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. II. Výčet účastníků řízení o povolení zkušebního provozu uvedený v § 124 odst. 2

stavebního zákona z roku 2006 je taxativní a vylučuje aplikaci obecné úpravy účastenství v řízení dle § 27 správního řádu z roku 2004. III. K podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu může být výjimečně

oprávněna i osoba, které nesvědčilo účastenství ve správním řízení a neměla ani

právo podat proti rozhodnutí správního orgánu odvolání (§ 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004). V takovém případě nelze podmiňovat přípustnost žaloby podáním

takového (nepřípustného) odvolání ve smyslu § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s.

31. 12. 2015, 2) v průběhu zkušebního provozu budou realizovány protihlukové stěny

označené jako PHS_01 až PHS_05 dle hlukové

studie z 03/2013, zpracovatel společnost PUDIS a. s. Dále žalovaný uvedl, že podle § 124

odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je jediným účastníkem řízení žadatel, který je zároveň stavebníkem i vlastníkem stavby. V poučení žalovaný uvedl, že proti tomuto

rozhodnutí může podat účastník odvolání ve

lhůtě 15 dnů ode dne jeho oznámení.

Toto rozhodnutí žalovaného napadli žalobci a) až e) žalobou u Městského soudu

v Praze. Žalobci uvedli, že napadené rozhodnutí zasahuje do jejich práv, a to do práva na ochranu života a zdraví, vlastnického práva, práva na

samosprávu, práva na příznivé životní prostředí, dále práv vyplývajících z Úmluvy o přístupu

k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování

a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále

jen „Aarhuská úmluva“). Konkrétně své zkrácení na právech tvrdili následovně:

Žalobce a) je obcí, jejímž katastrálním

územím procházejí v současné době dvě významné silniční komunikace. Předmětná

stavba byla nově vybudována v jižní a jihovýchodní části obce a byla od září 2010 v provo-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

zu na základě povolení k předčasnému užívání stavby, jehož platnost končila 30. 6. 2013.

Územím obce dále prochází silnice II/0101,

která se na území obce kříží s předmětnou

stavbou. K území obce dále přiléhá dálnice

D1. Od zahájení provozu výrazně vzrostlo zatížení území, obytných zón, hlukem z dopravy a dochází ke kumulaci hluku ze všech zmíněných komunikací. Občané žalobce a) si

stěžují, že se jedná o nesnesitelný hluk, který

je nepřetržitý a natolik intenzivní, že není

možné spát. Žalobce a) se zúčastnil předchozích fází projednávání předmětné stavby

a usiloval o realizaci opatření k minimalizaci

hlukových imisí, konkrétně o výstavbu protihlukových stěn na mostě přes Sulín, což bylo odmítnuto s odkazem na hlukovou studii,

podle níž by zatížení obytných zón nemělo

přesáhnout 47,1 dB, což je menší hodnota

než připouštějí normy. Po zahájení provozu

však bylo ve dnech 4. a 5. 10. 2011 provedeno

měření skutečné hlukové hladiny, které jsou

vystaveny obytné domy v Dobřejovicích

[konkrétně dům ve vlastnictví žalobkyně e)],

a bylo prokázáno, že skutečná průměrná hodnota hluku v noční době činila 55 dB, což je

hodnota výrazně vyšší než kalkulovaná na základě hlukové studie využité v předchozích

povolovacích řízeních a zároveň podstatně

překračující povolené hygienické limity. Tyto údaje byly potvrzeny i při dalších měřeních provedených ve dnech 6. až 9. 8. 2013.

Obyvatelé žalobce a) se domáhali omezení

hluku i prostřednictvím petice „Za snížení

hlukového zatížení obcí v okolí SOKP v části

512“, kterou podepsalo 1480 osob a byla předána Ministerstvu zdravotnictví a Ministerstvu dopravy.

Žalobce b) je obec, jejímž územím předmětná stavba rovněž prochází. Zástavba rodinných domů je vzdálena cca 800 m od předmětné stavby a obyvatelé žalobce

jsou

celoročně obtěžováni hlukem z provozu předmětné stavby. Protihluková opatření (stěny,

valy) na předmětné stavbě v úseku přiléhajícím k zastavěnému území žalobce b) byla vybudována nelogickým způsobem na straně

odvrácené od obce směrem k polím, zatímco

na straně přilehlé k zástavbě žádná protihluková opatření vybudována nebyla. Petici „Za

snížení hlukového zatížení obcí v okolí

SOKP v části 512“ podepsalo 99 % obyvatel

žalobce b). Podle měření překračovalo noční

hlukové zatížení zastavěného území obce povolené limity o 2,5 dB. Slib bývalého ministra

dopravy Dobeše týkající se vybudování protihlukových opatření nebyl splněn.

Žalobce c) je obec, na jejímž území je jak

dálnice D1, tak nyní i předmětná stavba, zatížení hlukem vzrostlo po zprovoznění předmětné stavby tak, že nyní se jedná o nepřetržitý

nesnesitelný hluk. Měření prokázalo, že hlukové studie použité v povolovacích řízeních, které uváděly, že nebude docházet k překračování

hlukových limitů, byly nesprávné a faktický

hlukový limit stanovený pro noční hodiny

je překračován. Hlukovými imisemi jsou rovněž postiženy nemovitosti ve vlastnictví žalobce c) (pozemky se sportovními hřišti, dětským hřištěm, hasičská zbrojnice). Občané

žalobce c) jsou rovněž mezi signatáři výše

zmíněné petice.

Žalobci a) až c) shodně tvrdili, že napadeným rozhodnutím je porušováno jejich právo

na samosprávu zaručené článkem 8 a články

100 až 104 Ústavy, jehož obsahem je v souladu s § 2 odst. 2 a § 35 odst. 1 a 2 zákona

č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),

péče o všestranný rozvoj jejich území a o potřeby jejich občanů a vytváření podmínek pro

uspokojování potřeb, ochranu zdraví jejich

občanů, rozvoje kultury a ochranu veřejného

pořádku. Z § 10 písm. c) obecního zřízení žalobci dovozují, že obce jsou také povinny

dbát o ochranu životního prostředí na svém

území. Povolením zkušebního provozu předmětné stavby došlo k závažnému ohrožení

uvedených hodnot zejména pohody bydlení,

života a zdraví občanů a ke zhoršení životního prostředí v předmětných obcích.

Žalobce d) je občanské sdružení (spolek)

podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně

přírody a krajiny. Předmětem jeho činnosti je

ochrana veřejného zdraví před hlukem z dopravy, především v oblasti kolem silničního

okruhu kolem Prahy, ochrana přírody a krajiny před negativními vlivy dopravy. Tyto cíle

prosazuje žalobce d) účastí ve správních řízeních, komunikací s úřady a veřejnou kampaní. Žalobce d) tvrdil, že napadeným rozhodnutím byl především zkrácen na právu na

spravedlivý proces a na právu na příznivé životní prostředí.

Žalobkyně e) je spoluvlastnicí a obyvatelkou domu v katastrálním území Dobřejovice.

Žalobkyně e) uvedla, že koridor předmětné

stavby vede cca 415 m od nemovitosti v jejím

vlastnictví. Objektivně zde existuje celoroční

a celodenní zátěž z provozu předmětné stavby, a to zejména hluk a znečištění ovzduší.

Měření hluku provedené u nemovitosti žalobkyně e) ve dnech 4. až 5. 10. 2011 prokázalo výrazné překračování hlukových limitů.

Napadené rozhodnutí proto porušuje právo

žalobkyně e) na ochranu jejího vlastnictví

a dále i právo na ochranu zdraví.

Žalobci a) až e) shodně tvrdili, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které jim

ukládá, aby po stanovenou dobu (a možná

i déle) strpěli nadlimitní hlukovou zátěž. Žalobci dále dovozovali svou žalobní legitimaci

i z článku 11 směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých

záměrů na životní prostředí a z čl. 9 odst. 3

Aarhuské úmluvy. Na podporu svého názoru,

že jsou oprávněni domáhat se soudního přezkumu napadeného rozhodnutí, citovali

i rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 3.

2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK,

C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255. Žalobci dále

uvedli řadu nezákonností napadeného rozhodnutí, které jsou podle jejich názoru důvodem pro jeho zrušení [mimo jiné rozpor

s předpisy na ochranu veřejného zdraví, porušení § 11 zákona č. 17/1992 Sb., o životním

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

prostředí, porušení § 119 odst. 2 a 3 a § 124

odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, nesplnění podmínek č. 34, 53 a 54 stanovených ve

stanovisku EIA, nedodržení podmínek uvedených v pravomocném stavebním povolení].

Pro případ, že by správní soudy dospěly

k názoru, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., žalobci eventuálně navrhli, aby bylo napadené rozhodnutí posouzeno jako nezákonný zásah

a aby soud deklaroval, že se jedná o nezákonný zásah a aby žalovanému zakázal v zásahu

pokračovat. Zároveň žalobci navrhli, aby

městský soud vydal předběžné opatření, kterým by zakázal zkušební provoz předmětné

stavby nebo alternativně, aby uložil Ministerstvu dopravy na přechodnou dobu stanovit

na předmětné stavbě úpravu provozu spočívající v omezení rychlosti jízdy osobních vozidel na nejvýše 100 km/h a pro nákladní vozidla nejvýše 60 km/h.

Městský soud v Praze usnesením ze dne

31. 12. 2015, 2) v průběhu zkušebního provozu budou realizovány protihlukové stěny

označené jako PHS_01 až PHS_05 dle hlukové

studie z 03/2013, zpracovatel společnost PUDIS a. s. Dále žalovaný uvedl, že podle § 124

odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je jediným účastníkem řízení žadatel, který je zároveň stavebníkem i vlastníkem stavby. V poučení žalovaný uvedl, že proti tomuto

rozhodnutí může podat účastník odvolání ve

lhůtě 15 dnů ode dne jeho oznámení.

Toto rozhodnutí žalovaného napadli žalobci a) až e) žalobou u Městského soudu

v Praze. Žalobci uvedli, že napadené rozhodnutí zasahuje do jejich práv, a to do práva na ochranu života a zdraví, vlastnického práva, práva na

samosprávu, práva na příznivé životní prostředí, dále práv vyplývajících z Úmluvy o přístupu

k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování

a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále

jen „Aarhuská úmluva“). Konkrétně své zkrácení na právech tvrdili následovně:

Žalobce a) je obcí, jejímž katastrálním

územím procházejí v současné době dvě významné silniční komunikace. Předmětná

stavba byla nově vybudována v jižní a jihovýchodní části obce a byla od září 2010 v provo-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

zu na základě povolení k předčasnému užívání stavby, jehož platnost končila 30. 6. 2013.

Územím obce dále prochází silnice II/0101,

která se na území obce kříží s předmětnou

stavbou. K území obce dále přiléhá dálnice

D1. Od zahájení provozu výrazně vzrostlo zatížení území, obytných zón, hlukem z dopravy a dochází ke kumulaci hluku ze všech zmíněných komunikací. Občané žalobce a) si

stěžují, že se jedná o nesnesitelný hluk, který

je nepřetržitý a natolik intenzivní, že není

možné spát. Žalobce a) se zúčastnil předchozích fází projednávání předmětné stavby

a usiloval o realizaci opatření k minimalizaci

hlukových imisí, konkrétně o výstavbu protihlukových stěn na mostě přes Sulín, což bylo odmítnuto s odkazem na hlukovou studii,

podle níž by zatížení obytných zón nemělo

přesáhnout 47,1 dB, což je menší hodnota

než připouštějí normy. Po zahájení provozu

však bylo ve dnech 4. a 5. 10. 2011 provedeno

měření skutečné hlukové hladiny, které jsou

vystaveny obytné domy v Dobřejovicích

[konkrétně dům ve vlastnictví žalobkyně e)],

a bylo prokázáno, že skutečná průměrná hodnota hluku v noční době činila 55 dB, což je

hodnota výrazně vyšší než kalkulovaná na základě hlukové studie využité v předchozích

povolovacích řízeních a zároveň podstatně

překračující povolené hygienické limity. Tyto údaje byly potvrzeny i při dalších měřeních provedených ve dnech 6. až 9. 8. 2013.

Obyvatelé žalobce a) se domáhali omezení

hluku i prostřednictvím petice „Za snížení

hlukového zatížení obcí v okolí SOKP v části

512“, kterou podepsalo 1480 osob a byla předána Ministerstvu zdravotnictví a Ministerstvu dopravy.

Žalobce b) je obec, jejímž územím předmětná stavba rovněž prochází. Zástavba rodinných domů je vzdálena cca 800 m od předmětné stavby a obyvatelé žalobce

jsou

celoročně obtěžováni hlukem z provozu předmětné stavby. Protihluková opatření (stěny,

valy) na předmětné stavbě v úseku přiléhajícím k zastavěnému území žalobce b) byla vybudována nelogickým způsobem na straně

odvrácené od obce směrem k polím, zatímco

na straně přilehlé k zástavbě žádná protihluková opatření vybudována nebyla. Petici „Za

snížení hlukového zatížení obcí v okolí

SOKP v části 512“ podepsalo 99 % obyvatel

žalobce b). Podle měření překračovalo noční

hlukové zatížení zastavěného území obce povolené limity o 2,5 dB. Slib bývalého ministra

dopravy Dobeše týkající se vybudování protihlukových opatření nebyl splněn.

Žalobce c) je obec, na jejímž území je jak

dálnice D1, tak nyní i předmětná stavba, zatížení hlukem vzrostlo po zprovoznění předmětné stavby tak, že nyní se jedná o nepřetržitý

nesnesitelný hluk. Měření prokázalo, že hlukové studie použité v povolovacích řízeních, které uváděly, že nebude docházet k překračování

hlukových limitů, byly nesprávné a faktický

hlukový limit stanovený pro noční hodiny

je překračován. Hlukovými imisemi jsou rovněž postiženy nemovitosti ve vlastnictví žalobce c) (pozemky se sportovními hřišti, dětským hřištěm, hasičská zbrojnice). Občané

žalobce c) jsou rovněž mezi signatáři výše

zmíněné petice.

Žalobci a) až c) shodně tvrdili, že napadeným rozhodnutím je porušováno jejich právo

na samosprávu zaručené článkem 8 a články

100 až 104 Ústavy, jehož obsahem je v souladu s § 2 odst. 2 a § 35 odst. 1 a 2 zákona

č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),

péče o všestranný rozvoj jejich území a o potřeby jejich občanů a vytváření podmínek pro

uspokojování potřeb, ochranu zdraví jejich

občanů, rozvoje kultury a ochranu veřejného

pořádku. Z § 10 písm. c) obecního zřízení žalobci dovozují, že obce jsou také povinny

dbát o ochranu životního prostředí na svém

území. Povolením zkušebního provozu předmětné stavby došlo k závažnému ohrožení

uvedených hodnot zejména pohody bydlení,

života a zdraví občanů a ke zhoršení životního prostředí v předmětných obcích.

Žalobce d) je občanské sdružení (spolek)

podle § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně

přírody a krajiny. Předmětem jeho činnosti je

ochrana veřejného zdraví před hlukem z dopravy, především v oblasti kolem silničního

okruhu kolem Prahy, ochrana přírody a krajiny před negativními vlivy dopravy. Tyto cíle

prosazuje žalobce d) účastí ve správních řízeních, komunikací s úřady a veřejnou kampaní. Žalobce d) tvrdil, že napadeným rozhodnutím byl především zkrácen na právu na

spravedlivý proces a na právu na příznivé životní prostředí.

Žalobkyně e) je spoluvlastnicí a obyvatelkou domu v katastrálním území Dobřejovice.

Žalobkyně e) uvedla, že koridor předmětné

stavby vede cca 415 m od nemovitosti v jejím

vlastnictví. Objektivně zde existuje celoroční

a celodenní zátěž z provozu předmětné stavby, a to zejména hluk a znečištění ovzduší.

Měření hluku provedené u nemovitosti žalobkyně e) ve dnech 4. až 5. 10. 2011 prokázalo výrazné překračování hlukových limitů.

Napadené rozhodnutí proto porušuje právo

žalobkyně e) na ochranu jejího vlastnictví

a dále i právo na ochranu zdraví.

Žalobci a) až e) shodně tvrdili, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které jim

ukládá, aby po stanovenou dobu (a možná

i déle) strpěli nadlimitní hlukovou zátěž. Žalobci dále dovozovali svou žalobní legitimaci

i z článku 11 směrnice 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých

záměrů na životní prostředí a z čl. 9 odst. 3

Aarhuské úmluvy. Na podporu svého názoru,

že jsou oprávněni domáhat se soudního přezkumu napadeného rozhodnutí, citovali

i rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 3.

2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK,

C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255. Žalobci dále

uvedli řadu nezákonností napadeného rozhodnutí, které jsou podle jejich názoru důvodem pro jeho zrušení [mimo jiné rozpor

s předpisy na ochranu veřejného zdraví, porušení § 11 zákona č. 17/1992 Sb., o životním

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

prostředí, porušení § 119 odst. 2 a 3 a § 124

odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, nesplnění podmínek č. 34, 53 a 54 stanovených ve

stanovisku EIA, nedodržení podmínek uvedených v pravomocném stavebním povolení].

Pro případ, že by správní soudy dospěly

k názoru, že napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., žalobci eventuálně navrhli, aby bylo napadené rozhodnutí posouzeno jako nezákonný zásah

a aby soud deklaroval, že se jedná o nezákonný zásah a aby žalovanému zakázal v zásahu

pokračovat. Zároveň žalobci navrhli, aby

městský soud vydal předběžné opatření, kterým by zakázal zkušební provoz předmětné

stavby nebo alternativně, aby uložil Ministerstvu dopravy na přechodnou dobu stanovit

na předmětné stavbě úpravu provozu spočívající v omezení rychlosti jízdy osobních vozidel na nejvýše 100 km/h a pro nákladní vozidla nejvýše 60 km/h.

Městský soud v Praze usnesením ze dne

30. 9. 2013, čj. 6 A 162/2013-41, žalobu odmítl a návrh na vydání předběžného opatření

zamítl. Městský soud v odůvodnění uvedl, že

napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu

z roku 2004 a § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle § 5 s. ř. s.

se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv pouze po vyčerpání opravných prostředků, které připouští zvláštní zákon. Podle

§ 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky

v řízení před správním orgánem. Proti napadenému rozhodnutí správního orgánu je přípustné odvolání, a dokonce obsahuje příslušné poučení o možnosti podat odvolání.

Městský soud uzavřel, že žalobci a) až d) nevyužili práva podat proti napadenému rozhodnutí odvolání, proto je jejich žaloba nepřípustná a musí být odmítnuta podle § 46

odst. 1 písm. d) s. ř. s. K eventuálnímu návrhu

posoudit napadené rozhodnutí jako nezákonný zásah žalovaného městský soud uvedl, že

pokud určitý úkon správního orgánu může

být přezkoumán v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nelze se domáhat

jeho přezkumu žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

Žalobci a) až e) (stěžovatelé) podali proti

tomuto usnesení městského soudu kasační

stížnost, v níž namítali, že městský soud odmítl jejich žalobu nezákonně, neboť není

pravda, že nevyčerpali opravné prostředky

v řízení před správními orgány, které jim

právní předpisy umožňovaly podat. Odvolání

může podle § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat pouze účastník řízení. Účastníkem řízení o povolení zkušebního provozu

je podle § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 pouze vlastník stavby a stavebník

(v daném případě pouze žadatel). Stěžovatelé,

kteří nebyli účastníky správního řízení, tedy

nemohli podat odvolání proti napadenému

rozhodnutí, neboť zvláštní zákon (správní

řád z roku 2004 a stavební zákon z roku

2006) jim takové právo nepřiznával. Stěžovatelé dále poukázali na rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs

98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS, z něhož vyplývá, že podmínka vyčerpání opravných

prostředků v řízení před správním orgánem

se vztahuje pouze na účastníka řízení. Obecnou úpravu účastenství v řízení nelze dle stěžovatelů v daném případě aplikovat, neboť ji

vylučuje zvláštní zákon, zde § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Městský soud se

ani nijak nezabýval otázkou, z čeho by stěžovatelům mělo vyplývat právo podat odvolání

proti napadenému rozhodnutí, a napadené

usnesení je tak rovněž nepřezkoumatelné

pro nedostatek důvodů. K prokázání své aktivní legitimaci stěžovatelé dále poukázali na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 25. 8. 1999,

sp. zn. 2 Cdon 330/97, č. 6/2001 Sb. NS, z nějž

vyplývá, že obec je oprávněna domáhat se

soudní ochrany svých obyvatel proti imisím.

Stěžovatelé také odkázali na

judikaturu

Ústavního soudu (nálezy ze dne 27. 4. 2010,

sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS, a ze

dne 8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 224/98,

č. 98/1999 Sb. ÚS), podle níž jsou soudy povinny poskytovat efektivní ochranu práv

účastníků. Pokud z důvodu procesního formalismu dojde k tomu, že se rozhodnutí v této věci posune na dobu, kdy již nebude o čem

rozhodovat, bylo by právo stěžovatelů na

účinnou a včasnou soudní ochranu porušeno.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti

uvedl, že dotčený orgán státní správy na úseku ochrany veřejného zdraví, tedy Krajská hygienická stanice Středočeského kraje, vydala

se zkušebním provozem souhlasné stanovisko s podmínkou, že v průběhu zkušebního

provozu budou zrealizovány protihlukové

stěny PHS_01 až PHS_05 dle hlukové studie

z 03/12, zpracovatel společnost PUDIS, včetně vyhodnocení účinku. Tyto protihlukové

stěny mají být vybudovány do jara 2015. Žadatel má dále provést měření hluku, aby prokázal, že realizovaná protihluková opatření

jsou dostatečná a že nejsou překračovány hygienické limity hluku. Žalovaný dále uvedl, že

stěžovatelé mohli podat proti napadenému

rozhodnutí odvolání, ačkoli nebyli účastníky

řízení. V takovém případě by pak odvolací orgán postupoval podle § 92 odst. 1 správního

řádu z roku 2004 a současně by posoudil, zda

nejsou dány předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, případně obnovu řízení.

Žalovaný tak souhlasil se závěrem městského

soudu, že stěžovatelé nevyčerpali opravné

prostředky ve správním řízení, a jejich žaloba

tak byla nepřípustná.

V replice stěžovatelé uvedli, že na realizaci protihlukových opatření a ověření jejich

účinku měl žadatel již tři roky čas, neboť

předmětná stavba je v provozu od září 2010.

Stěžovatelé dále uvedli, že za řádný opravný

prostředek připuštěný dle zvláštního zákona

ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. nelze pokládat

jakýkoli prostředek, tedy i např. nepřípustné

odvolání nebo podnět k zahájení přezkumného řízení, či dokonce stížnost nebo trestní

oznámení. Stěžovatelé uvedli, že se nápravy

protiprávního stavu domáhají i všemi myslitelnými právními i mimoprávními prostředky,

včetně petice, podnětu veřejnému ochránci

práv, podnětů adresovaných různým úřadům.

Soudní žalobu považují až za poslední krok,

k němuž se uchýlili poté, co se ani po třech letech nedomohli nápravy jinými prostředky.

Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

II.

Posouzení kasační stížnosti

(...) [21] Podle § 5 s. ř. s. „[n]estanoví-li

tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve

správním soudnictví domáhat ochrany práv

jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon“. Ustanovení § 68 písm. a) s. ř. s. k tomu

uvádí, že „[ž]aloba je nepřípustná také tehdy,

nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí

správního orgánu bylo na újmu jeho práv

změněno k opravnému prostředku jiného“.

[22] Podle § 81 odst. 1 správního řádu

z roku 2004 „[ú]častník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak“. Stavební zákon z roku 2006 v § 124

odst. 1 stanoví, že „[z]kušebním provozem

stavby se ověřuje funkčnost a vlastnosti provedené stavby podle dokumentace či projektové dokumentace. Zkušební provoz stavební úřad povolí na odůvodněnou žádost

stavebníka nebo nařídí na základě požadavku dotčeného orgánu nebo v jiném odůvodněném případě. V rozhodnutí uvede zejména dobu trvání zkušebního provozu

stavby, a je-li to nutné, stanoví pro něj podmínky, popřípadě podmínky pro plynulý

přechod zkušebního provozu do užívání

stavby. Vyhodnocení výsledků zkušebního

provozu stavebník připojí k žádosti o vydání kolaudačního souhlasu. Zkušební provoz

lze povolit jen na základě souhlasného závazného stanoviska, popřípadě rozhodnutí

dotčeného orgánu. Stavební úřad může též

v případě nutnosti pro provedení zkušebního provozu uloženého podle § 115 odst. 2 stanovit novým rozhodnutím další podmínky.

Za doby trvání zkušebního provozu lze bez

předchozího řízení vydat nové rozhodnutí

o prodloužení doby trvání zkušebního provozu.“ Odstavec 2 k tomu doplňuje: „Účastníkem řízení podle odstavce 1 je stavebník

a vlastník stavby.“

[23] Nejvyšší správní soud se v rámci posuzování důvodnosti kasační stížnosti nejpr-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu

ve zabýval otázkou, zda stěžovatelé byli účastníky správního řízení, v němž bylo vydáno

napadené rozhodnutí, a zda jim tedy příslušelo právo podat proti napadenému rozhodnutí odvolání ve smyslu § 81 odst. 1 správního

řádu z roku 2004. Nejvyšší správní soud předesílá, že pro posouzení této otázky je nerozhodné to, že žalovaný se stěžovateli jako

s účastníky řízení fakticky nejednal, neboť

účastenství v řízení nemůže být založeno na

skutečnosti, že s určitou osobou správní orgán jednal, ani osoba, které účastenství dle

zákona náleží, nemůže postavení účastníka

pozbýt tím, že fakticky s ní jako s účastníkem

jednáno nebylo (srov. rozsudek ze dne 7. 12. 2005,

čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As

61/2010-98, bod 13).

[24] Je proto třeba posoudit, zda právní

úprava účastenství v řízení o povolení zkušebního provozu obsažená v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 vylučuje obecnou právní úpravu účastenství v řízení

obsaženou v § 27 odst. 1 a 2 správního řádu

z roku 2004. Nejvyšší správní soud má za to,

že výčet účastníků řízení v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je výčtem taxativním, který vylučuje obecnou právní úpravu účastenství ve správním řádu z roku 2004.

Tomuto závěru nasvědčuje doslovný výklad

§ 124 odst. 2 citovaného zákona (není zde nijak naznačeno, že by se jednalo o výčet demonstrativní, např. použitím výrazu „také“,

„především“ apod.). Jiný výklad by ostatně

vedl k nadbytečnosti tohoto ustanovení, neboť

i v případě aplikace samotného § 27 správního řádu z roku 2004 by vždy byli stavebník

a vlastník stavby (zpravidla v jedné osobě)

účastníky řízení (a to dokonce podle § 27

odst. 1 téhož zákona). Lze dále argumentovat

i tím, že k obdobnému závěru judikatura dospěla i ve vztahu k analogickému ustanovení

§ 109 stavebního zákona z roku 2006, který

upravuje účastenství ve stavebním řízení.

I zde bylo judikováno, že výčet účastníků stavebního řízení v § 109 citovaného zákona je

výčtem uzavřeným, který vylučuje použití

(stavební zákon).

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

§ 27 správního řádu z roku 2004 (srov. rozsudek

Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011,

čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS).

Argumentovat lze i (již historickou) judikaturou k účastenství v řízeních týkajících se užívání staveb, vztahující se ovšem ke stavebnímu zákonu z roku 1976*). Výčet účastníků

těchto řízení byl vždy považován za uzavřený

(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního

soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78,

č. 943/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 13. 5. 2009, čj. 6 As

49/2008-96, nález Ústavního soudu ze dne

30. 9. 2013, čj. 6 A 162/2013-41, žalobu odmítl a návrh na vydání předběžného opatření

zamítl. Městský soud v odůvodnění uvedl, že

napadené rozhodnutí je rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 67 správního řádu

z roku 2004 a § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle § 5 s. ř. s.

se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv pouze po vyčerpání opravných prostředků, které připouští zvláštní zákon. Podle

§ 68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky

v řízení před správním orgánem. Proti napadenému rozhodnutí správního orgánu je přípustné odvolání, a dokonce obsahuje příslušné poučení o možnosti podat odvolání.

Městský soud uzavřel, že žalobci a) až d) nevyužili práva podat proti napadenému rozhodnutí odvolání, proto je jejich žaloba nepřípustná a musí být odmítnuta podle § 46

odst. 1 písm. d) s. ř. s. K eventuálnímu návrhu

posoudit napadené rozhodnutí jako nezákonný zásah žalovaného městský soud uvedl, že

pokud určitý úkon správního orgánu může

být přezkoumán v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nelze se domáhat

jeho přezkumu žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s.

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

Žalobci a) až e) (stěžovatelé) podali proti

tomuto usnesení městského soudu kasační

stížnost, v níž namítali, že městský soud odmítl jejich žalobu nezákonně, neboť není

pravda, že nevyčerpali opravné prostředky

v řízení před správními orgány, které jim

právní předpisy umožňovaly podat. Odvolání

může podle § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat pouze účastník řízení. Účastníkem řízení o povolení zkušebního provozu

je podle § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 pouze vlastník stavby a stavebník

(v daném případě pouze žadatel). Stěžovatelé,

kteří nebyli účastníky správního řízení, tedy

nemohli podat odvolání proti napadenému

rozhodnutí, neboť zvláštní zákon (správní

řád z roku 2004 a stavební zákon z roku

2006) jim takové právo nepřiznával. Stěžovatelé dále poukázali na rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs

98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS, z něhož vyplývá, že podmínka vyčerpání opravných

prostředků v řízení před správním orgánem

se vztahuje pouze na účastníka řízení. Obecnou úpravu účastenství v řízení nelze dle stěžovatelů v daném případě aplikovat, neboť ji

vylučuje zvláštní zákon, zde § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Městský soud se

ani nijak nezabýval otázkou, z čeho by stěžovatelům mělo vyplývat právo podat odvolání

proti napadenému rozhodnutí, a napadené

usnesení je tak rovněž nepřezkoumatelné

pro nedostatek důvodů. K prokázání své aktivní legitimaci stěžovatelé dále poukázali na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 25. 8. 1999,

sp. zn. 2 Cdon 330/97, č. 6/2001 Sb. NS, z nějž

vyplývá, že obec je oprávněna domáhat se

soudní ochrany svých obyvatel proti imisím.

Stěžovatelé také odkázali na

judikaturu

Ústavního soudu (nálezy ze dne 27. 4. 2010,

sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS, a ze

dne 8. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 224/98,

č. 98/1999 Sb. ÚS), podle níž jsou soudy povinny poskytovat efektivní ochranu práv

účastníků. Pokud z důvodu procesního formalismu dojde k tomu, že se rozhodnutí v této věci posune na dobu, kdy již nebude o čem

rozhodovat, bylo by právo stěžovatelů na

účinnou a včasnou soudní ochranu porušeno.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti

uvedl, že dotčený orgán státní správy na úseku ochrany veřejného zdraví, tedy Krajská hygienická stanice Středočeského kraje, vydala

se zkušebním provozem souhlasné stanovisko s podmínkou, že v průběhu zkušebního

provozu budou zrealizovány protihlukové

stěny PHS_01 až PHS_05 dle hlukové studie

z 03/12, zpracovatel společnost PUDIS, včetně vyhodnocení účinku. Tyto protihlukové

stěny mají být vybudovány do jara 2015. Žadatel má dále provést měření hluku, aby prokázal, že realizovaná protihluková opatření

jsou dostatečná a že nejsou překračovány hygienické limity hluku. Žalovaný dále uvedl, že

stěžovatelé mohli podat proti napadenému

rozhodnutí odvolání, ačkoli nebyli účastníky

řízení. V takovém případě by pak odvolací orgán postupoval podle § 92 odst. 1 správního

řádu z roku 2004 a současně by posoudil, zda

nejsou dány předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, případně obnovu řízení.

Žalovaný tak souhlasil se závěrem městského

soudu, že stěžovatelé nevyčerpali opravné

prostředky ve správním řízení, a jejich žaloba

tak byla nepřípustná.

V replice stěžovatelé uvedli, že na realizaci protihlukových opatření a ověření jejich

účinku měl žadatel již tři roky čas, neboť

předmětná stavba je v provozu od září 2010.

Stěžovatelé dále uvedli, že za řádný opravný

prostředek připuštěný dle zvláštního zákona

ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. nelze pokládat

jakýkoli prostředek, tedy i např. nepřípustné

odvolání nebo podnět k zahájení přezkumného řízení, či dokonce stížnost nebo trestní

oznámení. Stěžovatelé uvedli, že se nápravy

protiprávního stavu domáhají i všemi myslitelnými právními i mimoprávními prostředky,

včetně petice, podnětu veřejnému ochránci

práv, podnětů adresovaných různým úřadům.

Soudní žalobu považují až za poslední krok,

k němuž se uchýlili poté, co se ani po třech letech nedomohli nápravy jinými prostředky.

Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

II.

Posouzení kasační stížnosti

(...) [21] Podle § 5 s. ř. s. „[n]estanoví-li

tento nebo zvláštní zákon jinak, lze se ve

správním soudnictví domáhat ochrany práv

jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon“. Ustanovení § 68 písm. a) s. ř. s. k tomu

uvádí, že „[ž]aloba je nepřípustná také tehdy,

nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí

správního orgánu bylo na újmu jeho práv

změněno k opravnému prostředku jiného“.

[22] Podle § 81 odst. 1 správního řádu

z roku 2004 „[ú]častník může proti rozhodnutí podat odvolání, pokud zákon nestanoví jinak“. Stavební zákon z roku 2006 v § 124

odst. 1 stanoví, že „[z]kušebním provozem

stavby se ověřuje funkčnost a vlastnosti provedené stavby podle dokumentace či projektové dokumentace. Zkušební provoz stavební úřad povolí na odůvodněnou žádost

stavebníka nebo nařídí na základě požadavku dotčeného orgánu nebo v jiném odůvodněném případě. V rozhodnutí uvede zejména dobu trvání zkušebního provozu

stavby, a je-li to nutné, stanoví pro něj podmínky, popřípadě podmínky pro plynulý

přechod zkušebního provozu do užívání

stavby. Vyhodnocení výsledků zkušebního

provozu stavebník připojí k žádosti o vydání kolaudačního souhlasu. Zkušební provoz

lze povolit jen na základě souhlasného závazného stanoviska, popřípadě rozhodnutí

dotčeného orgánu. Stavební úřad může též

v případě nutnosti pro provedení zkušebního provozu uloženého podle § 115 odst. 2 stanovit novým rozhodnutím další podmínky.

Za doby trvání zkušebního provozu lze bez

předchozího řízení vydat nové rozhodnutí

o prodloužení doby trvání zkušebního provozu.“ Odstavec 2 k tomu doplňuje: „Účastníkem řízení podle odstavce 1 je stavebník

a vlastník stavby.“

[23] Nejvyšší správní soud se v rámci posuzování důvodnosti kasační stížnosti nejpr-

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu

ve zabýval otázkou, zda stěžovatelé byli účastníky správního řízení, v němž bylo vydáno

napadené rozhodnutí, a zda jim tedy příslušelo právo podat proti napadenému rozhodnutí odvolání ve smyslu § 81 odst. 1 správního

řádu z roku 2004. Nejvyšší správní soud předesílá, že pro posouzení této otázky je nerozhodné to, že žalovaný se stěžovateli jako

s účastníky řízení fakticky nejednal, neboť

účastenství v řízení nemůže být založeno na

skutečnosti, že s určitou osobou správní orgán jednal, ani osoba, které účastenství dle

zákona náleží, nemůže postavení účastníka

pozbýt tím, že fakticky s ní jako s účastníkem

jednáno nebylo (srov. rozsudek ze dne 7. 12. 2005,

čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS, nebo rozsudek ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As

61/2010-98, bod 13).

[24] Je proto třeba posoudit, zda právní

úprava účastenství v řízení o povolení zkušebního provozu obsažená v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 vylučuje obecnou právní úpravu účastenství v řízení

obsaženou v § 27 odst. 1 a 2 správního řádu

z roku 2004. Nejvyšší správní soud má za to,

že výčet účastníků řízení v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je výčtem taxativním, který vylučuje obecnou právní úpravu účastenství ve správním řádu z roku 2004.

Tomuto závěru nasvědčuje doslovný výklad

§ 124 odst. 2 citovaného zákona (není zde nijak naznačeno, že by se jednalo o výčet demonstrativní, např. použitím výrazu „také“,

„především“ apod.). Jiný výklad by ostatně

vedl k nadbytečnosti tohoto ustanovení, neboť

i v případě aplikace samotného § 27 správního řádu z roku 2004 by vždy byli stavebník

a vlastník stavby (zpravidla v jedné osobě)

účastníky řízení (a to dokonce podle § 27

odst. 1 téhož zákona). Lze dále argumentovat

i tím, že k obdobnému závěru judikatura dospěla i ve vztahu k analogickému ustanovení

§ 109 stavebního zákona z roku 2006, který

upravuje účastenství ve stavebním řízení.

I zde bylo judikováno, že výčet účastníků stavebního řízení v § 109 citovaného zákona je

výčtem uzavřeným, který vylučuje použití

(stavební zákon).

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

§ 27 správního řádu z roku 2004 (srov. rozsudek

Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2011,

čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS).

Argumentovat lze i (již historickou) judikaturou k účastenství v řízeních týkajících se užívání staveb, vztahující se ovšem ke stavebnímu zákonu z roku 1976*). Výčet účastníků

těchto řízení byl vždy považován za uzavřený

(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního

soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78,

č. 943/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 13. 5. 2009, čj. 6 As

49/2008-96, nález Ústavního soudu ze dne

22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99, č. 95/2000 Sb.).

Tento výklad je rovněž v souladu s účelem

právní úpravy, kterou je rychlé a efektivní

rozhodování ve věci zkušebního provozu,

a eliminování případných procesních obstrukcí ze strany třetích osob, které zpravidla

měly dostatečnou příležitost vyjádřit se k samotnému záměru již v předchozích fázích jeho

povolování a v procesu územního plánování.

Zákonodárce rovněž vycházel ze správného

předpokladu, že situace, kdy by se povolení

zkušebního provozu dotýkalo práv třetích

osob, mohou nastat spíše výjimečně. Lze tedy

učinit mezitímní závěr, že stěžovatelé nebyli

účastníky správního řízení o povolení zkušebního provozu, neboť nebyli ani stavebníky, ani vlastníky předmětné stavby.

[25] K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že se nezabýval otázkou možné účasti stěžovatele d) ve správním řízení z titulu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Je tomu tak

proto, že stěžovatel d) netvrdil žádné skutečnosti, které by úvahu o jeho možné účasti ve

správním řízení činily potřebnou. Zejména

stěžovatel d) netvrdil, ani nedokládal, že by

v souladu s § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny žalovanému písemně oznámil

ve lhůtě 8 dnů od vyrozumění o zahájení řízení, že se hodlá správního řízení účastnit. Za

těchto okolností by úvahy o hypotetickém

účastenství stěžovatele d) v řízení o povolení

zkušebního provozu, včetně posouzení otázky, zda takové účastenství v řízení podle § 124

stavebního zákona z roku 2006 je vůbec mož-

né, byly pouhým teoretizováním bez vlivu na

řešení předmětné věci.

správního

[26] Dále bylo třeba posoudit otázku, zda

řádným opravným prostředkem, který připouští zvláštní zákon, který je žalobce povinen před podáním žaloby vyčerpat, je odvolání v případě žalobce, který nebyl účastníkem

řízení. I tuto otázku je nutné zodpovědět negativně. Nejvyšší správní soud pokládá zásadu subsidiarity soudního přezkumu vyjádřenou v § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. za jednu ze

základních zásad

soudnictví.

V usnesení ze dne 16. 11. 2004, čj. 1 As

28/2004-106, č. 454/2005 Sb. NSS, k tomu

Nejvyšší správní soud uvedl následující: „Především ochrana práv před správním soudem

je původní ochranou ve věcech porušených

nebo ohrožených subjektivních oprávnění

a povinností veřejnoprávního charakteru;

jejím cílem je zjištění, zda činností veřejné

správy bylo či nebylo porušeno právo. Tento

přístup se logicky odráží i v řízení o žalobě

proti rozhodnutí správního orgánu; generállegitimace tak dává žalobní

ní žalobní

oprávnění každému, kdo tvrdí, že byl na

svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu. Tvrzení o tom, že správní rozhodnutí nesprávně zasáhlo do právní sféry

žalobce v sobě zahrnuje předpoklad, že takové rozhodnutí je v právní moci, ať již po

vyčerpání všech řádných opravných prostředků, či bez jejich využití, jestliže je právní řád nepřipouští. Vedle toho v souladu se

zásadou ,vigilantibus iura scripta sunt‘ by

každý měl aktivně a důsledně dbát svých

práv již v řízení před správním orgánem

a teprve poté, kdy je jeho snaha bezvýsledná,

obracet se na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní

ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní

možnost nápravy nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani právní důvod

předkládat věc in foro, jednak je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich subjektivních

oprávnění. Řádné opravné prostředky jsou

instituty procesního práva, které – jsou-li podány řádně a včas – dávají účastníkům řízení možnost procesní oprávnění (,právo‘) ini-

ciovat přezkoumání vydaného správního

rozhodnutí dříve, než nabude právní moci.

Řádné, tj. přípustné a u příslušného

správního orgánu včas podané odvolání

tedy s sebou pravidelně přináší suspensivní

(odkladný) účinek. Účinky právní moci

a potažmo i vykonatelnosti se přitom odkládají až do vyřízení opravného prostředku

(zde: odvolání).“ (zvýraznil čtvrtý senát).

[27] Zásada subsidiarity soudního přezkumu však nemůže jít tak daleko, aby byla

soudní ochrana v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podmiňována podáním (opravného) prostředku mimořádného, nepřípustného nebo nenárokového.

Jestliže zákon stanoví podmínku vyčerpání

řádného opravného prostředku přípustného podle zvláštního předpisu (zde správní

řád z roku 2004), pak se tím míní ve správním řízení odvolání v případech, kdy zákon

podání odvolání nevylučuje, a to pouze ve

vztahu k osobám, kterým zákon podání odvolání umožňuje, tj. k účastníkům správního řízení. Z toho, že správní řád z roku 2004 upravuje postup odvolacího orgánu v případě

podání odvolání nepřípustného (§ 92 téhož

zákona), nelze dovozovat, že by takovým nepřípustným odvoláním (respektive rozhodnutím o něm) měl být podmiňován přístup

k soudu. V případě, že zákon neupravuje takový přípustný řádný opravný prostředek, je

nutné připustit žalobu přímo proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně (srov. rozsudek

Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013,

čj. 6 Ans 16/2012-62, č. 2959/2014 Sb. NSS).

Ostatně žaloba proti rozhodnutí o nepřípustném odvolání podle § 92 správního řádu z roku 2004 je sice projednatelná, avšak správní

soudy zde přezkoumávají pouze, zda obstojí

závěr žalovaného správního orgánu o nepřípustnosti nebo opožděnosti podaného odvolání. Touto cestou se tedy stěžovatelé nemohli domoci meritorního soudního přezkumu

napadeného rozhodnutí.

[28] Nelze rovněž zapomínat na to, že

právní úprava přípustnosti žaloby je zákonným provedením ústavního práva na spravedlivý proces a na soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy dle čl. 36 odst. 2 Listiny

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

základních práv a svobod (dále jen „Listina“),

které zahrnuje i právo na přístup k soudu. Zákonná omezení tohoto práva na přístup

k soudu, včetně omezení vyplývajících z § 5

a § 68 písm. a) s. ř. s., je třeba vykládat a aplikovat restriktivně, jak vyplývá z rozsáhlé judikatury Ústavního soudu. K této zásadě lze ve

stručnosti odkázat např. na nález Ústavního

soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS

49/2004, č. 62/2006 Sb. ÚS, rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze

dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54,

č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs

183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS nebo nejnověji usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013,

čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS.

V žádném případě nelze výkladem ustanovení Listiny a zákonných ustanovení je provádějících dospět k závěrům, které by znamenaly

faktické popření podstaty a smyslu základních práv (srov. čl. 4 odst. 4 Listiny). Právě takové faktické popření smyslu a účelu práva na

přístup k soudu by mělo za následek akceptování názoru městského soudu, že podmínkou pro podání žaloby proti rozhodnutí

správního orgánu je podání odvolání i v případě, že takové odvolání není přípustné.

[29] S touto otázkou souvisí i to, zda vůbec mohou nastat případy, kdy bude rozhodnutím správního orgánu zkrácen na právech

někdo, kdo není účastníkem správního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že ačkoli taková situace je krajně nežádoucí, nelze

a priori vyloučit, že výjimečně může nastat.

Myslitelná je zejména v případech, kdy účastenství v řízení před správním orgánem není upraveno § 27 odst. 1 a 2 správního řádu

z roku 2004, který právo na účastenství spojuje i s potenciálním dotčením na právech

(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu

ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68,

č. 1787/2009 Sb. NSS), nýbrž účastníci řízení jsou

taxativně vypočteni ustanovením zákona speciálního vůči správnímu řádu z roku 2004, jako je tomu v nyní posuzovaném případě.

Oproti právní úpravě správního soudnictví

obsažené v části páté občanského soudního

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

řádu ve znění účinném do konce roku 2002,

soudní řád správní již nespojuje aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí

správního orgánu s účastenstvím ve správním řízení (srov. § 250 odst. 2 o. s. ř. ve znění

účinném do 31. 12. 2002, resp. § 65 odst. 1

s. ř. s.). V rozsudku ze dne 6. 2. 2014, čj. 4 Ads

107/2013-29, k tomu Nejvyšší správní soud

poznamenal, že „[n]a tomto závěru [tj. že stěžovatelka byla oprávněna k podání žaloby]

nemůže nic změnit ani to, že stěžovatelka

nebyla účastníkem řízení, v němž byla jejímu synovi snížena výše příspěvku na péči.

Konstrukce § 65 odst. 1 s. ř. s. totiž nutně nevyžaduje předchozí účastenství žalobce ve

správním řízení, a z hlediska aktivní legitimace k podání žaloby proto není určující,

zda s dotčeným subjektem bylo jednáno jako s účastníkem správního řízení, nýbrž to,

zda vydaným rozhodnutím byla dotčena jeho právní sféra ve shora popsaném smyslu.

K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní

soud v rozsudku ze dne 22. 2. 2011, čj. 2 Afs

4/2011-64, č. 2260/2011 Sb. NSS, který vycházel z usnesení rozšířeného senátu ze dne

22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99, č. 95/2000 Sb.).

Tento výklad je rovněž v souladu s účelem

právní úpravy, kterou je rychlé a efektivní

rozhodování ve věci zkušebního provozu,

a eliminování případných procesních obstrukcí ze strany třetích osob, které zpravidla

měly dostatečnou příležitost vyjádřit se k samotnému záměru již v předchozích fázích jeho

povolování a v procesu územního plánování.

Zákonodárce rovněž vycházel ze správného

předpokladu, že situace, kdy by se povolení

zkušebního provozu dotýkalo práv třetích

osob, mohou nastat spíše výjimečně. Lze tedy

učinit mezitímní závěr, že stěžovatelé nebyli

účastníky správního řízení o povolení zkušebního provozu, neboť nebyli ani stavebníky, ani vlastníky předmětné stavby.

[25] K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že se nezabýval otázkou možné účasti stěžovatele d) ve správním řízení z titulu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Je tomu tak

proto, že stěžovatel d) netvrdil žádné skutečnosti, které by úvahu o jeho možné účasti ve

správním řízení činily potřebnou. Zejména

stěžovatel d) netvrdil, ani nedokládal, že by

v souladu s § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny žalovanému písemně oznámil

ve lhůtě 8 dnů od vyrozumění o zahájení řízení, že se hodlá správního řízení účastnit. Za

těchto okolností by úvahy o hypotetickém

účastenství stěžovatele d) v řízení o povolení

zkušebního provozu, včetně posouzení otázky, zda takové účastenství v řízení podle § 124

stavebního zákona z roku 2006 je vůbec mož-

né, byly pouhým teoretizováním bez vlivu na

řešení předmětné věci.

správního

[26] Dále bylo třeba posoudit otázku, zda

řádným opravným prostředkem, který připouští zvláštní zákon, který je žalobce povinen před podáním žaloby vyčerpat, je odvolání v případě žalobce, který nebyl účastníkem

řízení. I tuto otázku je nutné zodpovědět negativně. Nejvyšší správní soud pokládá zásadu subsidiarity soudního přezkumu vyjádřenou v § 5 a § 68 písm. a) s. ř. s. za jednu ze

základních zásad

soudnictví.

V usnesení ze dne 16. 11. 2004, čj. 1 As

28/2004-106, č. 454/2005 Sb. NSS, k tomu

Nejvyšší správní soud uvedl následující: „Především ochrana práv před správním soudem

je původní ochranou ve věcech porušených

nebo ohrožených subjektivních oprávnění

a povinností veřejnoprávního charakteru;

jejím cílem je zjištění, zda činností veřejné

správy bylo či nebylo porušeno právo. Tento

přístup se logicky odráží i v řízení o žalobě

proti rozhodnutí správního orgánu; generállegitimace tak dává žalobní

ní žalobní

oprávnění každému, kdo tvrdí, že byl na

svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu. Tvrzení o tom, že správní rozhodnutí nesprávně zasáhlo do právní sféry

žalobce v sobě zahrnuje předpoklad, že takové rozhodnutí je v právní moci, ať již po

vyčerpání všech řádných opravných prostředků, či bez jejich využití, jestliže je právní řád nepřipouští. Vedle toho v souladu se

zásadou ,vigilantibus iura scripta sunt‘ by

každý měl aktivně a důsledně dbát svých

práv již v řízení před správním orgánem

a teprve poté, kdy je jeho snaha bezvýsledná,

obracet se na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní

ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní

možnost nápravy nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani právní důvod

předkládat věc in foro, jednak je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich subjektivních

oprávnění. Řádné opravné prostředky jsou

instituty procesního práva, které – jsou-li podány řádně a včas – dávají účastníkům řízení možnost procesní oprávnění (,právo‘) ini-

ciovat přezkoumání vydaného správního

rozhodnutí dříve, než nabude právní moci.

Řádné, tj. přípustné a u příslušného

správního orgánu včas podané odvolání

tedy s sebou pravidelně přináší suspensivní

(odkladný) účinek. Účinky právní moci

a potažmo i vykonatelnosti se přitom odkládají až do vyřízení opravného prostředku

(zde: odvolání).“ (zvýraznil čtvrtý senát).

[27] Zásada subsidiarity soudního přezkumu však nemůže jít tak daleko, aby byla

soudní ochrana v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podmiňována podáním (opravného) prostředku mimořádného, nepřípustného nebo nenárokového.

Jestliže zákon stanoví podmínku vyčerpání

řádného opravného prostředku přípustného podle zvláštního předpisu (zde správní

řád z roku 2004), pak se tím míní ve správním řízení odvolání v případech, kdy zákon

podání odvolání nevylučuje, a to pouze ve

vztahu k osobám, kterým zákon podání odvolání umožňuje, tj. k účastníkům správního řízení. Z toho, že správní řád z roku 2004 upravuje postup odvolacího orgánu v případě

podání odvolání nepřípustného (§ 92 téhož

zákona), nelze dovozovat, že by takovým nepřípustným odvoláním (respektive rozhodnutím o něm) měl být podmiňován přístup

k soudu. V případě, že zákon neupravuje takový přípustný řádný opravný prostředek, je

nutné připustit žalobu přímo proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně (srov. rozsudek

Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013,

čj. 6 Ans 16/2012-62, č. 2959/2014 Sb. NSS).

Ostatně žaloba proti rozhodnutí o nepřípustném odvolání podle § 92 správního řádu z roku 2004 je sice projednatelná, avšak správní

soudy zde přezkoumávají pouze, zda obstojí

závěr žalovaného správního orgánu o nepřípustnosti nebo opožděnosti podaného odvolání. Touto cestou se tedy stěžovatelé nemohli domoci meritorního soudního přezkumu

napadeného rozhodnutí.

[28] Nelze rovněž zapomínat na to, že

právní úprava přípustnosti žaloby je zákonným provedením ústavního práva na spravedlivý proces a na soudní přezkum rozhodnutí veřejné správy dle čl. 36 odst. 2 Listiny

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

základních práv a svobod (dále jen „Listina“),

které zahrnuje i právo na přístup k soudu. Zákonná omezení tohoto práva na přístup

k soudu, včetně omezení vyplývajících z § 5

a § 68 písm. a) s. ř. s., je třeba vykládat a aplikovat restriktivně, jak vyplývá z rozsáhlé judikatury Ústavního soudu. K této zásadě lze ve

stručnosti odkázat např. na nález Ústavního

soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS

49/2004, č. 62/2006 Sb. ÚS, rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze

dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54,

č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs

183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS nebo nejnověji usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013,

čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS.

V žádném případě nelze výkladem ustanovení Listiny a zákonných ustanovení je provádějících dospět k závěrům, které by znamenaly

faktické popření podstaty a smyslu základních práv (srov. čl. 4 odst. 4 Listiny). Právě takové faktické popření smyslu a účelu práva na

přístup k soudu by mělo za následek akceptování názoru městského soudu, že podmínkou pro podání žaloby proti rozhodnutí

správního orgánu je podání odvolání i v případě, že takové odvolání není přípustné.

[29] S touto otázkou souvisí i to, zda vůbec mohou nastat případy, kdy bude rozhodnutím správního orgánu zkrácen na právech

někdo, kdo není účastníkem správního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že ačkoli taková situace je krajně nežádoucí, nelze

a priori vyloučit, že výjimečně může nastat.

Myslitelná je zejména v případech, kdy účastenství v řízení před správním orgánem není upraveno § 27 odst. 1 a 2 správního řádu

z roku 2004, který právo na účastenství spojuje i s potenciálním dotčením na právech

(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu

ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 80/2008-68,

č. 1787/2009 Sb. NSS), nýbrž účastníci řízení jsou

taxativně vypočteni ustanovením zákona speciálního vůči správnímu řádu z roku 2004, jako je tomu v nyní posuzovaném případě.

Oproti právní úpravě správního soudnictví

obsažené v části páté občanského soudního

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

řádu ve znění účinném do konce roku 2002,

soudní řád správní již nespojuje aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí

správního orgánu s účastenstvím ve správním řízení (srov. § 250 odst. 2 o. s. ř. ve znění

účinném do 31. 12. 2002, resp. § 65 odst. 1

s. ř. s.). V rozsudku ze dne 6. 2. 2014, čj. 4 Ads

107/2013-29, k tomu Nejvyšší správní soud

poznamenal, že „[n]a tomto závěru [tj. že stěžovatelka byla oprávněna k podání žaloby]

nemůže nic změnit ani to, že stěžovatelka

nebyla účastníkem řízení, v němž byla jejímu synovi snížena výše příspěvku na péči.

Konstrukce § 65 odst. 1 s. ř. s. totiž nutně nevyžaduje předchozí účastenství žalobce ve

správním řízení, a z hlediska aktivní legitimace k podání žaloby proto není určující,

zda s dotčeným subjektem bylo jednáno jako s účastníkem správního řízení, nýbrž to,

zda vydaným rozhodnutím byla dotčena jeho právní sféra ve shora popsaném smyslu.

K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní

soud v rozsudku ze dne 22. 2. 2011, čj. 2 Afs

4/2011-64, č. 2260/2011 Sb. NSS, který vycházel z usnesení rozšířeného senátu ze dne

23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006

Sb. NSS. Tato nová judikatura pak překonala opačný závěr učiněný v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2004,

čj. 5 A 45/2001-65, na něhož odkázal krajský soud v napadeném usnesení.“

stěžovatelů

[30] Nejvyšší správní soud tedy dospívá

k závěru, že (v obecné rovině) je myslitelné,

že napadené rozhodnutí zasahuje do právní

sféry

(případně některých

z nich), ačkoli nebyli účastníky řízení před

správním orgánem. Za takové situace nelze

jejich oprávnění k podání žaloby podmiňovat

podáním odvolání proti napadenému rozhodnutí žalovaného, k němuž byli zjevně neoprávněni a které by jako nepřípustné muselo být zamítnuto. V takovém případě může

být naopak výjimečně projednatelná i žaloba

proti pravomocnému rozhodnutí správního

orgánu I. stupně. Obdobně je přípustná např.

i žaloba nejvyššího státního zástupce, případně veřejného ochránce práv, i proti pravomocnému rozhodnutí orgánu I. stupně za

podmínek uvedených v § 66 odst. 2 a 3 s. ř. s.

[31] Pokud by totiž skutečně napadeným

rozhodnutím žalovaného došlo ke zkrácení

stěžovatelů na jejich právech, mohlo by následkem aplikace právního názoru vyjádřeného v napadeném usnesení městského soudu

dojít až k odepření spravedlnosti, a to zejména za situace, kdy v důsledku nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS

451/11, č. 8/2012 Sb. ÚS, byla podstatně omezena, ne-li vyloučena, možnost stěžovatelů

domoci se nápravy tvrzeného závadného stavu v řízení před civilními soudy.

[32] Nejvyšší správní soud se rovněž zabýval úvahou, zda § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které z účastenství v řízení

o povolení zkušebního provozu prakticky vylučuje jiné osoby než vlastníka stavby a stavebníka, není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a zda tedy není důvod

pro postup dle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky, tj. předložení věci Ústavnímu soudu

spolu s návrhem na zrušení tohoto ustanovení zákona. Z obdobného důvodu totiž Ústavní

soud v minulosti zrušil § 78 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 výše uvedeným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 2/99 [srov. též nález ze stejného dne ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/99,

č. 96/2000 Sb., zrušující ustanovení § 139

písm. c) téhož zákona]. Nejvyšší správní soud

však dospěl k závěru, že důvodem zrušovacího nálezu Ústavního soudu v citovaných věcech byla výše uvedená tehdy platná procesní úprava oprávnění k podání žaloby proti

rozhodnutí správního orgánu, která toto

oprávnění spojovala s účastenstvím ve správním řízení. Vyloučení osob, do jejichž práv

rozhodnutí správního orgánu mohlo zasahovat, z řízení před správním orgánem tedy mělo za následek rovněž odnětí soudní ochrany

těmto dotčeným osobám. Nyní platná právní

úprava aktivní legitimace však je odlišná a nespojuje přímo právo na přístup k soudu

a účastenství ve správním řízení. Proto Nejvyšší správní soud neshledal v nyní posuzované věci nesoulad zákonné úpravy obsažené

v § 124 odst. 2 stavebního zákona z roku

2006 s ústavním pořádkem.

[33] Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní názor

vyslovený městským soudem, podle něhož

musí být žaloba podaná stěžovateli odmítnuta z důvodu nevyčerpání opravných prostředků, je nezákonný, a napadené usnesení

tedy musí být zrušeno a věc vrácena městskému soudu k dalšímu řízení.

[34] V dalším řízení bude na městském

soudu, aby pečlivě vyhodnotil žalobu z toho

hlediska, zda stěžovatelé (případně někteří

z nich) nejsou osobami k podání žaloby zjevně neoprávněnými ve smyslu § 46 odst. 1

písm. c) s. ř. s. Přitom bude městský soud vycházet z judikatury Nejvyššího správního

soudu, podle níž existuje „presumpce přezkumu“ a žalobu lze odmítnout pouze v případě, že soudní přezkum, respektive aktivní

legitimace, je bez pochybností zákonem vyloučen (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 4/2011-64).

Jak bylo rovněž již výše naznačeno, při těchto

úvahách je nutné zohlednit, že judikatura týkající se aktivní legitimace prošla v čase určitým vývojem, přičemž je nutno vyjít z právního stanoviska rozšířeného senátu k výkladu

§ 65 odst. 1 s. ř. s., vyjádřeného mimo jiné ve

výše zmíněném usnesení rozšířeného senátu

čj. 6 A 25/2002-42: „Žalobní legitimace podle

tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce [...], tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci

a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy

o to, zda úkon správního orgánu založil,

změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle

tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil

v jeho právní sféře.“

[35] V této souvislosti Nejvyšší správní

soud dále uvádí, aniž by předjímal posouzení

otázky aktivní legitimace stěžovatelů městským soudem, že na nyní posuzovanou věc

nejsou bez dalšího aplikovatelné ani závěry

vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního

soudu ze dne 31. 8. 2008, čj. 8 As 8/2008-33,

v němž Nejvyšší správní soud neshledal žalobní legitimaci žalobce, vlastníka sousední

nemovitosti, k podání žaloby proti kolaudačnímu rozhodnutí vydanému podle § 81 a § 82

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.

stavebního zákona z roku 1976. Nejvyšší

správní soud shledává oproti citovanému rozsudku v nyní projednávané věci podstatné

odlišnosti spočívající jednak v tom, že se jedná o povolení ke zkušebnímu provozu, nikoli

o kolaudaci, dále i v tom, že se jedná o postup

podle odlišného zákona (platný stavební zákon z roku 2006 vs. stavební zákon z roku

1976) a zejména v povaze a rozsahu záměru,

o jehož užívání jde (zde silně frekventovaná

dálnice, tam předávací stanice plynovodu).

[36] Při úvaze o žalobní legitimaci stěžovatelů a) až c) městský soud přihlédne i k výše citovanému usnesení rozšířeného senátu

Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ao 9/2011-219,

v němž rozšířený senát posuzoval aktivní legitimaci městské části hlavního města Prahy.

Jednalo se sice o výklad § 101a s. ř. s. vymezujícího aktivní legitimaci k podání návrhu na

zrušení opatření obecné povahy, avšak

v obou případech je aktivní legitimace založena tvrzením o zkrácení na právech napadeným úkonem správního orgánu (rozšířený

senát neuvedl, že by se v případě jím dovozené aktivní legitimace jednalo o oprávnění podle § 101a odst. 2 s. ř. s., naopak dovozoval

oprávnění k podání žaloby tvrzením o zkrácení navrhovatele na právu na samosprávu).

Městský soud rovněž zohlední i stěžovateli

namítanou judikaturu Nejvyššího soudu přiznávající obci právo na podání negatorní žaloby podle § 127 občanského zákoníku z roku 1964*) na ochranu svých obyvatel a jejich

nemovitostí proti imisím. Nejvyšší soud tak

ve shora uvedeném rozsudku sp. zn. 2 Cdon

330/97 vyslovil: „Z uvedených ustanovení

vyplývá, že obec je veřejnoprávní korporací,

jejíž faktický základ tvoří její občané [osobní substrát této právnické osoby ve smyslu

§ 18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku

z roku 1964]. Občané mají schopnost vnímat uvedené imise, a jsou-li jimi rušeni při

oprávněném užívání nemovitostí ve vlastnictví obce, je jimi při výkonu svého vlastnického práva rušena i obec. Obec se tedy za

naplnění předpokladů uvedených v § 127

odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964

S B Í R K A RO Z H O D N U T Í N S S 8 / 2 014

může vůči vlastníku věci, jejímž užíváním

vzniká hluk či vibrace, právem domáhat toho, aby se těchto imisí zdržel. V daném případě je žalobkyně obcí, jejíž občané jsou při

užívání jejích staveb a pozemků rušeni přinejmenším hlukem způsobovaným leteckým provozem žalované. Proto je žalobkyně

oprávněna uplatnit u soudu právo na ochranu před obtěžováním hlukem (popř. i vibracemi) ve smyslu § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964.“

[37] V neposlední řadě musí městský

soud v rámci posouzení aktivní legitimace

stěžovatelů přihlédnout i k tomu, že se jedná

o záměr podléhající posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), a v důsledku toho je

nutné při výkladu procesních předpisů týkajících se přípustnosti žaloby vycházet i z Aarhuské úmluvy a směrnice 2011/92/EU. Podle

bodu 21 odůvodnění uvedené směrnice je cílem směrnice mimo jiné implementace ustanovení Aarhuské úmluvy, která „stanovují

přístup k soudním nebo jiným řízením za

účelem napadení hmotné nebo procesní zákonnosti rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti

podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti v článku 6 uvedené úmluvy“. Soudní

dvůr EU dále vyslovil ve výše citovaném rozsudku ve věci Lesoochranárske zoskupenie

VLK v bodu 45 a násl.: „Je nutno konstatovat,

že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy neobsahuje

žádnou jasnou a přesnou povinnost, která

by mohla přímo upravovat právní situaci

jednotlivců. Vzhledem k tomu, že pouze ,osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud

jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu‘, mají práva stanovená v uvedeném čl. 9

odst. 3, závisí provedení a účinky tohoto

ustanovení na vydání pozdějšího aktu. Je

však nutno uvést, že cílem těchto ustanovení, i když jsou formulována obecně, je zabezpečit účinnou ochranu životního prostředí. V případě neexistence právní úpravy

Unie v této oblasti přísluší vnitrostátnímu

právnímu řádu každého členského státu,

aby upravil procesní podmínky žalob určených k zajištění ochrany práv, která jednot-

*) S účinností od 1. 1. 2006 nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.

livcům vyplývají z práva Unie, v projednávaném případě ze směrnice o stanovištích,

členské státy jsou přitom v každém případě

zodpovědné za zajištění účinné ochrany

těchto práv (viz zejména rozsudek ze dne