Porušení principu předvídatelnosti soudního rozhodnutí při řešení náhrady za omezení vlastnického práva
Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Nález
Ústavního soudu - senátu složeného z předsedy senátu Vojtěcha Šimíčka a soudců Jiřího Zemánka (soudce zpravodaj) a Ludvíka Davida - ze dne 26. dubna 2016 sp. zn. II. ÚS 2520/15 ve věci ústavní stížnosti PhDr. Gabriely Mrázové, zastoupené JUDr. Antonínem Konečným, advokátem, se sídlem v Praze 4, Zdaru 1507/4, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 6. 2015 č. j. 20 Co 156/2015-98, kterým byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba na finanční náhradu za omezení jejího vlastnického práva k pozemkům, za účasti Městského soudu v Praze jako účastníka řízení a hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha 1, zastoupeného JUDr. Ing. Světlanou Semrádovou Zvolánkovou, advokátkou, se sídlem v Praze, Karlovo náměstí 18, jako vedlejšího účastníka řízení.
7. Z obsahu spisu Obvodního soudu pro Prahu 9 sp. zn. 67 C 181/2013, který si Ústavní soud vyžádal, vyplývají následující skutečnosti. Žalobou ze dne 26. 6. 2013 se stěžovatelka domáhala zaplacení částky 63 831 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady za omezení jejího vlastnického práva v období od 14. 6. 2010 do 26. 6. 2013 s odůvodněním, že vedlejší účastník užívá její pozemky parc. č. A/1, A/2, B/1 a B/2 jako součást místních komunikací. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 20. 11. 2014.
č. j. 67 C 181/2013-70 bylo vedlejšímu účastníkovi uloženo zaplatit stěžovatelce částku 45 472 Kč s příslušenstvím (výrok I), řízení pro částečné zpětvzetí žaloby zastavil ohledně úroku z prodlení z částek 9 429 Kč od 1. 1. 2011 do zaplacení a 8 930 Kč od 1. 1. 2012 do zaplacení (výrok II) a vedlejšího účastníka zavázal povinností zaplatit stěžovatelce na náhradě nákladů řízení 12 982 Kč k rukám jejího právního zástupce (výrok III). Rozsudek soudu prvního stupně napadl vedlejší účastník dne 23. 1.
2015 odvoláním, o kterém rozhodl Městský soud v Praze tak, že rozsudkem ze dne 4. 6. 2015 č. j. 20 Co 156/2015-98 změnil rozsudek soudu prvního stupně a žalobu zamítl.
9. Ústavní soud posuzoval ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti [čl. 83 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava")], který není další instancí v systému obecného soudnictví (čl. 91 Ústavy), není soudem nadřízeným obecným soudům, a obdobně jiným orgánům veřejné moci, a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s právy obsaženými v hlavě páté Listiny [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy]. S ohledem na zjištěné skutečnosti Ústavní soud dospěl k závěru, že k výše stěžovatelkou tvrzenému porušení práv obsažených v Listině, opravňujícímu zásah Ústavního soudu, v řízení před odvolacím soudem došlo.
10. V projednávané věci soud prvního stupně dospěl k závěru, že předmětné pozemky ve vlastnictví stěžovatelky v intravilánu obce Klánovice jsou nedílnou součástí komunikací III. třídy, jsou využívány místním obyvatelstvem a dalšími osobami, slouží tedy veřejnému zájmu a stěžovatelka má z tohoto důvodu nárok na náhradu za omezení svého vlastnického práva. Odvolací soud naproti tomu sice připustil, že ve skutkově obdobných a právně shodných věcech byl dlouhodobě zastáván závěr vycházející z konstantní judikatury Nejvyššího soudu (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 12. 2009 sp. zn. 28 Cdo 1537/2009, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 11. 2009 sp. zn. 28 Cdo 2056/2009, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 5. 2009 sp. zn. 28 Cdo 3411/2008), že vlastní-li obec místní komunikaci zřízenou na cizím pozemku, získává na úkor vlastníka pozemku majetkový prospěch, konstatoval však, že do dané problematiky významně zasáhl nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 581/14 , který v části obiter dictum nálezu v podstatě uvedl, že není přijatelné, aby samosprávný subjekt měl platit individuálnímu vlastníkovi za užívání jeho pozemku pro veřejně prospěšné účely, a že vlastník pozemku proto nemá vůči takovému subjektu nárok na náhradu z titulu bezdůvodného obohacení ani z jiného právního důvodu. Jakkoliv jsou tyto závěry uvedeny v nenosné části odůvodnění nálezu, odvolací soud se domnívá, že byly-li Ústavním soudem vysloveny při vědomí množství opakujících se sporů vzniklých z kolize práva na ochranu vlastnictví a veřejného zájmu v souvislosti s komunikacemi a jinými veřejnými statky nacházejícími se na soukromém pozemku, je třeba je v soudní praxi aprobovat.
11. Ústavní soud kvituje snahu odvolacího soudu důsledně respektovat právní závěry vyplývající z výše citovaného nálezu Ústavního soudu, v konkrétní nyní projednávané věci je však potřeba souhlasit se stěžovatelkou v tom, že uvedené závěry tohoto nálezu z důvodů, které budou rozvedeny níže, na věc stěžovatelky přímo nedopadají.
12. Ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14 se Ústavní soud primárně zabýval vztahem mezi funkcí předmětného pozemku jako součásti veřejného statku a potenciální realizací restitučního nároku, přičemž dospěl k závěru, že je nutné rozhodnout ve prospěch veřejného statku a že nevratná změna účelu užívání pozemku brání jeho vydání ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 229/1991 Sb. Nad rámec věci si pak Ústavní soud položil otázku, jaké konkrétní nároky mohou restituentům, jimž byl vydán pozemek, k němuž nemohou vykonávat v plném rozsahu vlastnická oprávnění, vznikat vůči státu, a konstatoval, že nelze dovodit, že právnímu subjektu, jemuž vlastnictví či správa veřejného statku svědčí (město, obec), vznikne povinnost realizovat ve prospěch vlastníka pozemku platby z titulu bezdůvodného obohacení, nedojde-li mezi těmito subjekty k dohodě o jiném průběžném řešení existujícího právního stavu; konkrétní nároky však mohou restituentům, jimž byl vydán pozemek, k němuž nemohou vykonávat v plném rozsahu vlastnická oprávnění, vznikat vůči státu.
13. Pokud se tedy odvolací soud v napadeném rozhodnutí odvolával na nález sp. zn. I. ÚS 581/14 , z něhož dovozuje odklon od dosavadní judikatury, je třeba si uvědomit jednak specifika v tomto nálezu projednávané věci [jednalo se o restituci, přičemž primárním předmětem ústavněprávního přezkumu nebyla otázka náhrady za omezení vlastnického práva užíváním pozemku jako veřejného prostranství, nýbrž otázka aplikace a interpretace § 11 odst. 1 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb. ? byl zde tedy řešen střet mezi restitučním nárokem a konkrétním veřejným zájmem] a jednak právě tu skutečnost, že uvedený názor byl vysloven toliko v rámci obiter dicti pro futuro v obecné rovině, což za judikaturní posun či změnu bez dalšího považovat nelze.
14. Obdobně nahlížel na věc Ústavní soud ve věcech projednávaných pod sp. zn. II. ÚS 2314/15 a II. ÚS 3919/14 , když v usnesení sp. zn. II. ÚS 2314/15 ze dne 3. 11. 2015 uvedl, že "ve věci I. ÚS 581/14 se jednalo o to, zda pozemek sloužící jako veřejné prostranství vůbec má či nemá být v restituci vydán. Ústavní soud dospěl k závěru, že nikoliv, s tím, že daná plocha nyní porostlá veřejnou zelení je užívána výhradně pro veřejné účely a není možné nalézt jakoukoli rozumnou proporci mezi restitučním účelem a veřejným zájmem; u takovéhoto pozemku s výhradně veřejně prospěšnou funkcí dle Ústavního soudu pro osobu oprávněnou v restituci vznikl právní stav obdobný tomu, při němž existuje překážka vydání. Naopak u jiných výše zmiňovaných judikátů se jednalo o nemovitosti, které již byly na každý pád restituentovi vydány, šlo o náhradu za jejich užívání, což je zjevně otázka zcela odlišná. A za druhé, i kdyby se o součást jeho nosných důvodů jednalo, nemohla by být tímto nálezem předchozí jednoznačná judikatura v podobě nálezů sp. zn. III. ÚS 3735/11 (N 163/66 SbNU 425), IV. ÚS 2127/12 (N 25/68 SbNU 295) a I. ÚS 1607/11 (N 89/65 SbNU 203) změněna. K tomu by mohlo dle § 11 odst. 2 písm. i) a § 23 zákona o Ústavním soudu dojít jedině stanoviskem pléna Ústavního soudu. Jak si správně všímá i Nejvyšší soud ve svém nedávném rozsudku 28 Cdo 332/2015, pouhým obiter dicto v nálezu I. ÚS 581/14 nemohly být dosavadní ustálená judikatura Nejvyššího soudu a nosné důvody několika nálezů Ústavního soudu překonány". Shodně se vyslovil Ústavní soud v usnesení sp. zn. II. ÚS 3919/14 ze dne 8. 12. 2015 (dostupné na http://nalus.usoud.cz), kde také připomněl, že "existuje několikaletá konstantní judikatura Ústavního soudu i obecných soudů na čele s Nejvyšším soudem, která celou problematiku stabilně nahlíží tím úhlem pohledu, jak byl vyjádřen v napadených rozhodnutích [srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. listopadu 2009 sp. zn. 28 Cdo 2056/2009 nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. října 2012 sp. zn. 28 Cdo 4525/2011; usnesení Ústavního soudu ze dne 13. prosince 2012 sp. zn. III. ÚS 4359/12 nebo ze dne 15. dubna 2014 sp. zn. II. ÚS 268/14 (dostupná též na http://nalus.usoud.cz)]". Ústavní soud neshledal důvod pro to, aby se v nyní projednávané věci od svých výše uvedených závěrů odchýlil.
15. Pokud vedlejší účastník ve vyjádření k ústavní stížnosti namítá, že stěžovatelka nabyla vlastnické právo k předmětným pozemkům s plným vědomím, že jeho realizace bude z veřejnoprávních důvodů omezena, z odůvodnění rozsudku soudu prvního stupně se podává, že ze svědeckých výpovědí předchozích vlastníků nemovitostí vyplývá, že v době koupě předmětných nemovitostí od původních vlastníků se na nich nevyskytovala asfaltová pozemní komunikace, ale pouze prašná cesta. Z provedeného dokazování bylo taktéž zjištěno, že stěžovatelka měla zájem o směnu předmětných pozemků za pozemky jiné, opakovaně vyvolávala v tomto směru jednání s městskou částí Praha-Klánovice, avšak bez výsledku.
16. K vedlejším účastníkem vznesené otázce pasivní legitimace se vyslovil Ústavní soud již vícekrát, a to např. ve stěžovatelkou zmiňovaném usnesení sp. zn. III. ÚS 1208/15 ze dne 20. 8. 2015 tím způsobem, že na rozdíl od pozemků veřejného prostranství, resp. veřejné zeleně, kdy Nejvyšší soud pasivní věcnou legitimaci přiznal městské části (např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 12. 2009 sp. zn. 28 Cdo 1127/2009), v případě, že jde o užívání pozemku zastavěného pozemní komunikací, pasivně je legitimovaným subjektem hlavní město Praha, nikoliv jednotlivé městské části, a to z toho důvodu, že je vlastníkem této komunikace podle § 9 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb. (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11.
11. 2009 sp. zn. 28 Cdo 2056/2009, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 14. 10. 2009 sp. zn. 28 Cdo 181/2009, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 12. 2009 sp. zn. 28 Cdo 1537/2009, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 2. 2010 sp. zn. 28 Cdo 2542/2009 a usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/14 ze dne 15. 4. 2014). V citovaném usnesení Ústavní soud taktéž uvedl, že "stěžovatelkou zmíněný nález sp. zn. I. ÚS 581/14 sice může naznačovat změnu v náhledu Ústavního soudu na problematiku náhrady za veřejné užívání pozemků třetích osob pro futuro v obecné rovině, nicméně příslušný právní názor byl vysloven pouze ve formě obiter dicti, což za judikaturní posun či změnu považovat nelze".
17. Na základě shora uvedeného nelze než konstatovat, že závěry vyplývající z obiter dicti nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14 vztahující se k problematice restituční nemění nic na setrvale zastávaných právních názorech Ústavního soudu, vyjádřených v jeho dosavadní nálezové judikatuře, zejména v nálezu ze dne 27. 9. 2012 sp. zn. III. ÚS 3735/11
(N 163/66 SbNU 425), ve kterém Ústavní soud vyslovil, že "omezení vlastnického práva musí být jednotlivci kompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch k omezení dochází, tj. společností ... lze nalézt ? v daném případě navíc podstatně přesvědčivější ? argumenty, které hovoří ve prospěch pasivní legitimace právě obce ... veřejná prostranství jsou užívána především občany té obce, ve které se nacházejí, a jejich užívání občany jiných obcí (typicky turisty nebo rodinnými příslušníky a přáteli občanů dané obce) je zpravidla spíše příležitostné a pro obec, v níž se veřejné prostranství nachází (resp. pro občany této obce), obvykle i prospěšné.
Obec, v níž se veřejné prostranství nachází (a tedy nikoliv Česká republika), je oprávněna vybírat poplatky za (zvláštní) užívání veřejného prostranství [srov. § 1 písm. c) a § 4 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích], a má tedy z existence veřejných prostranství i přímý ekonomický (fiskální) přínos". Shodně se Ústavní soud vyslovil i ve svém nálezu ze dne 1. 2. 2013 sp. zn. IV. ÚS 2127/12
(N 25/68 SbNU 295). Obdobně v nálezu ze dne 25. 4. 2012 sp. zn. I. ÚS 1607/11
(N 89/65 SbNU 203) Ústavní soud vysvětlil, že pokud soud stojí na stanovisku, že vlastníku pozemku ? který je veřejným prostranstvím ? k němuž jsou zákonem omezena práva vlastníka (povinnost vlastníka strpět užívání jeho pozemku obcí prostřednictvím jejích občanů), náhrada (z titulu bezdůvodného obohacení) za omezení tím vzniklá nenáleží, je tento jeho názor v rozporu s konstantní soudní judikaturou. Taktéž ve svém nálezu sp. zn. II. ÚS 3624/13 ze dne 19. 11. 2014 (N 212/75 SbNU 379) se Ústavní soud přidržel svého konstantního názoru, že "pokud dochází k omezení ústavně zaručeného vlastnického práva k nemovitému majetku tím, že nemovitost je užívána jako veřejné prostranství, přísluší jeho vlastníku náhrada ze strany obce, a není-li poskytována, lze ji po obci vymáhat jakožto nárok z titulu bezdůvodného obohacení".
Na uvedené nálezy navazují odmítavá rozhodnutí Ústavního soudu o ústavních stížnostech obcí ? viz např. usnesení sp. zn. III. ÚS 2728/13 ze dne 21. 11. 2013, usnesení sp. zn. II. ÚS 3033/14 ze dne 3. 11. 2015 a usnesení sp. zn. II. ÚS 2368/15 ze dne 1. 12. 2015 (v posledních dvou usneseních se Ústavní soud vypořádal i se závěry obiter dicti nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14 ). Naposledy pak Ústavní soud odmítl obecnou aplikaci závěrů vycházejících z nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14 ve svém usnesení sp. zn. II.
ÚS 505/15 ze dne 26. 1. 2016 (všechna usnesení jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz), a to opětovně s odůvodněním, že řeší odlišnou věc, a to otázku, zda pozemek sloužící jako veřejné prostranství měl či neměl být v restituci vůbec vydán, a nikoliv otázku nároku z bezdůvodného obohacení plynoucí z užívání již v restituci vydaných pozemků.
K tomu Ústavní soud dodal, že stěžovatel taktéž "nikterak nezohledňuje, že jím konkrétně citované závěry Ústavního soudu byly vysloveny toliko v podobě obiter dicti, a zde obsažené úvahy tedy nebyly součástí nosných důvodů odůvodnění uvedeného nálezu, jednak pomíjí již relativně ustálenou judikaturu Ústavního soudu, kterou lze naopak ve vztahu k nyní projednávanému případu považovat za relevantní a v níž Ústavní soud přijal právní závěry, jež se nachází v příkrém rozporu s názorem stěžovatele". Ústavní soud v této souvislosti poukázal na již shora zmíněné nálezy sp. zn. I. ÚS 1607/11 ,
IV. ÚS 2127/12 a
II. ÚS 3624/13
. Městský soud tedy nesprávně aplikoval závěry nálezu sp. zn. I. ÚS 581/14 jako obecně platné osvobození obcí od náhrady za omezení práv vlastníků pozemků užívaných jako veřejná prostranství.
18. Závaznost shora předestřené judikatury Ústavního soudu je dána tím spíše, že její nosné pilíře vyplývají z plenárních nálezů Ústavního soudu, např. z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/08 ze dne 8. 7. 2010 (N 137/58 SbNU 115; 256/2010 Sb.), v němž se konstatuje: "Dle čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod platí, že ‚vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu'. Pokud tedy dojde ke skutečnému (faktickému) omezení vlastnického práva, vlastník má základní právo na náhradu za něj, což se plně vztahuje i na případ posuzované věci.
Smyslem čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod totiž je, že pokud je omezeno vlastnické právo v zájmu veřejném, v zájmu společnosti (tedy nikoli výlučně v zájmu vlastníka), je rozumné a spravedlivé, aby omezení vlastnického práva bylo vlastníku vykompenzováno tím subjektem, v jehož prospěch je k danému omezení přistoupeno, tj. společností (prostřednictvím státu). Nelze spravedlivě požadovat, aby ,náklady' společnosti nesl jen vlastník, jehož právní (vlastnická) sféra je omezována."
19. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud dospěl k závěru, že Městský soud v Praze, který se odchýlil od shora předestřené konstantní judikatury, nedostál v napadeném rozsudku požadavku předvídatelnosti práva a právní jistoty, čímž porušil základní právo stěžovatelky na spravedlivý proces zakotvené v článku 36 odst. 1 Listiny. V důsledku takového postupu Městského soudu v Praze došlo také k porušení práva stěžovatelky na ochranu vlastnictví garantovaného ustanovením čl. 11 odst. 1 Listiny.
20. Ústavní soud proto ústavní stížnosti vyhověl a podle § 82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil.