ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců JUDr. Hany Poláškové Wincorové a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobce V. N., zastoupeného Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se sídlem v Praze 1, Opatovická 1659/4, proti žalované České republice – Ministerstvu dopravy, se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, o zaplacení částky 200 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 77 C 82/2022, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 6. 2023, č. j. 58 Co 156/2023-118, takto:
I. Dovolání se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
1. Žalobce se podanou žalobou domáhal po žalované zaplacení částky 200 000 Kč se zákonným úrokem z prodlení z této částky od 22. 12. 2021 do zaplacení jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla vzniknout v důsledku nepřiměřené délky řízení vedeného u Magistrátu hlavního města Prahy pod sp. zn. S-MHMP 580030/2018 ODA-TAX (dále jen „posuzované řízení“).
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 2. 2. 2023, č. j. 77 C 82/2022-93, zamítl žalobu o zaplacení částky 200 000 Kč s úrokem z prodlení z této částky od 22. 12. 2021 do zaplacení (výrok I) a žalobci uložil povinnost zaplatit žalované náhradu nákladů řízení ve výši 1 500 Kč (výrok II).
3. Soud prvního stupně vyšel z následujících skutkových zjištění. Dne 12. 4. 2018 byla provedena kontrola žalobce, držitele koncese pro silniční motorovou dopravu osobní provozovanou vozidly určenými pro přepravu nejvýše 9 osob včetně řidiče. Dne 16. 8. 2018 pak bylo žalobci doručeno oznámení Magistrátu hlavního města Prahy jako správního orgánu o zahájení řízení ve věci podezření ze spáchání několika přestupků. Dne 5. 2. 2019 oznámil správní orgán žalobci, že shromáždil dostatečné podklady pro rozhodnutí a umožnil mu se ve věci vyjádřit, což žalobce téhož dne učinil. Dne 13. 3. 2019 vydal správní orgán rozhodnutí, kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání několika přestupků podle zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a byla mu uložena pokuta ve výši 200 000 Kč. Žalobce podal téhož dne včasné odvolání, které doplnil podáními ze dne 14. 3. 2019 a 11. 4. 2019. Spis s odvoláním byl již dne 25. 3. 2019 předložen Ministerstvu dopravy jako odvolacímu správnímu orgánu, který dne 11. 10. 2021 změnil rozhodnutí správního orgánu tak, že řízení o přestupcích podle § 35 odst. 1 písm. g) zákona o silniční dopravě zastavil, neboť ohledně těchto přestupků zanikla odpovědnost žalobce v důsledku uplynutí promlčecí doby, a za přestupek podle § 35 odst. 6 písm. a) a b) zákona o silniční dopravě mu uložil pokutu ve výši 115 000 Kč. Toto rozhodnutí bylo žalobci doručeno dne 11. 10. 2021 a téhož dne nabylo právní moci. Žalobce na podkladě uzavřené úvěrové smlouvy čerpal úvěr ve výši 115 000 Kč, který byl dne 2. 2. 2021 vyplacen na jeho bankovní účet, z něhož byla obratem zaplacena uložená pokuta. Žalobce dne 21. 10. 2021 požádal žalovanou o poskytnutí zadostiučinění ve výši 200 000 Kč a žalovaná v návaznosti na to v dopise ze dne 7. 4. 2022 konstatovala, že došlo k porušení práva žalobce na spravedlivý proces v souvislosti s nepřiměřeně dlouhým správním řízením.
4. Po právní stránce vyšel soud prvního stupně ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“), a uzavřel, že na posuzované řízení je třeba aplikovat čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (dále jen „Úmluva“), neboť pojem „trestní obvinění“ je nutno vztáhnout rovněž na řízení o přestupku.
Z tohoto důvodu se tudíž v daném případě uplatnila vyvratitelná domněnka, že nepřiměřenou délkou řízení dochází ke vzniku nemajetkové újmy. Soud prvního stupně dospěl k závěru, že celková délka správního řízení je nepřiměřená, ať už je počítána od uskutečnění kontroly či až od doručení oznámení o zahájení přestupkového řízení žalobci, neboť případ nebyl složitý po procesní ani skutkové či hmotněprávní stránce, žalobce k délce řízení negativně nepřispěl, naopak v odvolacím řízení došlo ke zjevnému průtahu s ohledem na to, po jak dlouhé době od předložení spisu odvolací správní orgán o odvolání rozhodl, aniž by prováděl dokazování či jiné úkony směřující ke skončení věci.
Z hlediska významu řízení pro žalobce soud prvního stupně přihlédl k předmětu správního řízení, tedy k posuzování otázky viny a trestu, nikoliv však v intenzitě, jaká je dána např. u řízení trestního. Závěr o nepřiměřené délce řízení pak není dle soudu prvního stupně zpochybněn žalovanou zdůrazňovaným nárůstem agendy souvisejícím s přestupkovými řízení vedenými proti řidičům Uberu a dalším dopravcům, neboť tyto okolnosti přičitatelné k tíži státu neospravedlňují průtahy v odvolacím správním řízení.
Pokud jde o formu přiměřené kompenzace uzavřel soud prvního stupně, že žalobce byl ve správním řízení uznán vinným ze spáchání přestupku a byl mu uložen trest, ačkoliv jako držitel živnostenského oprávnění k provozování osobní přepravy musel znát podmínky, za nichž může přepravu osob vykonávat. Soud prvního stupně zdůraznil, že je třeba rozlišovat mezi újmou osob nedůvodně podezřelých ze spáchání protiprávního jednání a újmou osob, které se protiprávního jednání prokazatelně dopustily, přičemž do tohoto druhého okruhu osob se řadí i za přestupek postižený žalobce, jenž musel být přinejmenším srozuměn s tím, že proti němu bude vedeno přestupkové řízení, bude uznán vinným a bude mu uložen zákonný trest. Žalobce tak mohl pociťovat nejistotu toliko ohledně výše pokuty, zproštění viny důvodně očekávat nemohl, mohl ale doufat např. v zastavení řízení (k čemuž také částečně došlo).
Soud prvního stupně tudíž uzavřel, že žalobce nemohl být ohledně výsledku řízení v takové nejistotě a vedení řízení úkorně prožívat tak jako osoba, která by se protiprávního jednání nedopustila.
Co se týče celkové doby řízení, jeho složitosti a postupu správních orgánů, odkázal soud prvního stupně na své závěry k otázce (ne)přiměřenosti délky řízení a zopakoval, že žalobce v přestupkovém řízení nijak neobstruoval a nemařil jeho průběh, ačkoliv i přes v odvolacím správním řízení zdůrazňovanou „likvidační výši pokuty“ prvostupňovému správnímu orgánu nezpřístupnil informace o svých majetkových poměrech a ani v odvolacím správním řízení je dostatečně nedoložil, z čehož pak dle soudu prvního stupně nelze usuzovat na to, že by přestupkové řízení bylo pro žalobce spjato se zvýšenou mírou tíživé nejistoty ohledně jeho výsledku.
Žádné z uvedených kritérií tedy nebylo dle soudu prvního stupně v posuzované věci naplněno takovou intenzitou a způsobem, které by svědčily o tom, že bez ohledu na význam předmětu řízení pro žalobce, jenž považoval za nepatrný (konkrétní skutkové okolnosti svědčící o vyšším významu předmětu řízení pro něj než v ostatních obdobných případech, žalobce v řízení netvrdil, ani neprokázal), je na místě přisoudit mu peněžité zadostiučinění. Na druhou stranu však soud prvního stupně dospěl k závěru, že v řízení nevyšla najevo žádná skutečnost svědčící o tom, že by žalobce přinejmenším existenci přestupkového řízení nevnímal (míra toho, jak úkorně se žalobce mohl cítit, s uvedeným nesouvisí).
Vlivem délky řízení však došlo k zániku trestnosti u některých přestupků a zastavení řízení o nich, při úvaze o formě odškodnění tedy k této skutečnosti soud prvního stupně přihlédl, neboť v konečném důsledku byla délka řízení žalobci ku prospěchu. Dále soud prvního stupně uzavřel, že při úvaze o formě zadostiučinění se není třeba zabývat původem prostředků, z nichž byla pokuta zaplacena, neboť z těchto okolností nelze na význam řízení pro žalobce dost dobře možné usuzovat, neboť pokutu zaplatil až poté, co rozhodnutí o odvolání nabylo právní moci.
Navíc žalobce požadavek na peněžitou kompenzaci nemajetkové újmy nepodporoval argumentací o tom, že by obstarání prostředků na zaplacení pokuty bylo pro něj složité či jakkoliv tíživé, nelze proto usuzovat na to, že by zde byly okolnosti zvyšující význam řízení pro něj. Z těchto důvodů soud prvního stupně dospěl k závěru, že žalovanou poskytnuté konstatování porušení práva je přiměřeným (a tedy dostatečným) zadostiučiněním za vzniklou nemajetkovou újmu a žalobu zcela zamítl.
5. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání žalobce rozsudkem ze dne 1. 6. 2023, č. j. 58 Co 156/2023-118, rozsudek soudu prvního stupně ve výroku I o věci samé změnil tak, že žalované uložil povinnost zaplatit žalobci částku 32 292 Kč s úrokem z prodlení ve výši 11,75 % ročně z této částky ode dne 22. 4. 2022 do zaplacení, a ve zbylém rozsahu tento výrok potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu), a uložil žalované povinnost zaplatit žalobci na nákladech řízení před soudem prvního stupně částku 26 684 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu) a na nákladech odvolacího řízení částku 12 342 Kč (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně a ztotožnil se s jeho závěrem, že přestupkové řízení spadá do věcné působnosti čl. 6 Úmluvy a že došlo k porušení práva žalobce na projednání věci v přiměřené lhůtě. Neztotožnil se však se zvolenou formou přiměřeného zadostiučinění, za níž považoval zadostiučinění v penězích, a to zejména s ohledem na celkovou délku řízení a význam předmětu posuzovaného řízení pro žalobce. Ve vztahu k délce řízení uzavřel odvolací soud, že posuzované řízení trvalo od 16.
8. 2018, kdy bylo žalobci doručeno oznámení o zahájení správního řízení, do 11. 10. 2021, kdy nabylo právní moci rozhodnutí odvolacího správního orgánu, tedy 3 roky, 1 měsíc a 25 dnů. Odvolací soud pak nesouhlasil s tím, že by do řízení mělo být započítáno kontrolní řízení dle zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), neboť kontrolní řízení není řízením správním, jedná se o samostatný procesní institut, jehož účelem je zjištění skutečného stavu, nikoliv závěr, zda se kontrolovaná osoba dopustila správního deliktu.
Pokud žalobce v tomto směru odkazoval na tzv. daňovou kontrolu, pak tuto námitku považoval odvolací soud za nedůvodnou s ohledem na zákonné možnosti správce daně (např. možnost vyměřit daň), které jsou zcela odlišné od výsledku kontroly dle kontrolního řádu, kterým nedochází k narušení autonomní sféry jednotlivce. Odvolací soud vyšel při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění ze základní částky 15 000 Kč za rok trvání řízení, kterou za první dva roky krátil na polovinu, neboť délka řízení neodůvodňuje užití jiné částky, a celkovou základní částku vypočetl na 32 292 Kč. Dále odvolací soud uzavřel, že pro složitost věci (tj. počet instancí, v nichž byla věc řešena, a složitost skutková, právní a procesní) není na místě přistoupit k modifikaci vypočtené částky.
Pokud jde o postup orgánů veřejné moci, pak odvolací soud uzavřel, že před odvolacím správním orgánem došlo k nečinnosti od předložení věci dne 20. 4. 2019 do jeho rozhodnutí dne 11. 10. 2021, tedy téměř po dobu 2 let a 6 měsíců. Toto pochybení v postupu správního orgánu však bylo dle odvolacího soudu promítnuto již v samotném závěru o nepřiměřenosti délky posuzovaného řízení, neboť právě v důsledku tohoto pochybení došlo k prodloužení řízení, které učinilo celkovou dobu řízení nepřiměřenou. Žalobce se na délce řízení nijak nepodílel.
Pokud pak jde o hodnocení významu předmětu posuzovaného řízení pro žalobce, dospěl odvolací soud k závěru, že posuzované řízení není řízením trestním a jiné důvody pro jeho zvýšený význam tvrzeny nebyly; význam předmětu posuzovaného řízení pro žalobce tedy hodnotil jako standardní, nikoliv jako nepatrný.
Jestliže žalovaná namítala, že význam posuzovaného řízení pro žalobce byl nepatrný (až žádný), neboť žalobce v postavení držitele živnostenského oprávnění k provozování osobní přepravy musel znát podmínky, za nichž může taxislužbu vykonávat a musel tak být srozuměn s tím, že proti němu bude vedeno přestupkové řízení a bude mu uložena peněžitá pokuta, a že délka řízení byla k jeho prospěchu, neboť částečně bylo přestupkové řízení zastaveno pro zánik trestnosti, tak této argumentaci odvolací soud nepřisvědčil.
Žalobce, byť by si byl vědom porušení zákonných předpisů, byl totiž v nejistotě ohledně výše pokuty, která mu hrozila v řádu statisíců Kč; i když její maximální výše byla známa již na úvod řízení, konečnou výši pokuty nemohl předvídat, stejně jako nemohl předvídat ani délku řízení, a tudíž ani případný zánik trestnosti v důsledku promlčení. Vypočtenou základní částku ve výši 32 292 Kč tedy odvolací soud s ohledem na posouzení kritérií dle § 31a odst. 3 OdpŠk nijak nemodifikoval a rozsudek soudu prvního stupně změnil tak, že žalobci tuto částku spolu se zákonným úrokem z prodlení z této částky ode dne 22.
4. 2022 do zaplacení přiznal, neboť žalobce uplatnil svůj nárok u žalované dne 21. 10. 2021, dne 22. 4. 2022 se tudíž žalovaná ocitla v prodlení. Ve zbytku zamítavého výroku I pak rozsudek soudu prvního stupně potvrdil.
7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce ve výroku I v části, kterou byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně a žaloba v meritu věci zamítnuta v rozsahu částky 100 000 Kč s příslušenstvím, dovoláním, v němž uplatnil následující dovolací důvody.
8. V první řadě žalobce uvedl, že dovolání je přípustné, neboť se odvolací soud při řešení hmotněprávní otázky poskytnutí adekvátní výše zadostiučinění za nepřiměřenou délku řízení odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, dále, že má být rozhodnuta otázka, kterou ve své praxi doposud dovolací soud nerozhodoval, a že otázku dovolacím soudem již posouzenou je třeba rozhodnout jinak, přičemž současně je dovolání přípustné, poněvadž napadeným rozsudkem bylo zasaženo do základních práv žalobce, přičemž dovolací soud je povinen se zabývat otázkou protiústavnosti v rámci dovolacího řízení ex officio bez ohledu na formální neexistenci přípustnosti dovolání z takového důvodu (v této souvislosti žalobce odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 3324/15, a stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28. 11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, uveřejněné pod č. 460/2017 Sb.).
9. Dále žalobce namítal, že odvolací soud chybně posoudil otázku délky posuzovaného řízení, pokud do ní nezapočítal i řízení o kontrole dle kontrolního řádu (otázka 1), které považoval za neoddělitelně spjaté s posuzovaným řízením. Poukázal přitom na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 348/2010, a za použití výkladového pravidla a simile i na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2021, sp. zn. 30 Cdo 3118/2020. Rovněž žalobce zformuloval dvě dle něj dosud neřešené otázky, zda se délka řízení o kontrole podle kontrolního řádu včítá do celkové délky správního řízení o přestupku pro účely odškodňování nepřiměřené délky řízení, a zda je řízení o kontrole podle kontrolního řádu řízením souvisejícím úzce se správním řízením o přestupku tak, že je tato dvě řízení z hlediska doby rozhodné pro stanovení přiměřeného zadostiučinění ve smyslu § 31a odst. 3 písm. a) OdpŠk třeba považovat za řízení jediné.
10. Žalobce rovněž nesouhlasil s posouzením kritéria postupu orgánů veřejné moci dle § 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk a namítal, že odvolací soud ignoroval extrémní průtahy v odvolacím řízení ve vztahu k zákonným lhůtám pro rozhodnutí (otázka 2), ačkoliv to dle judikatury Nejvyššího soudu není možné (viz stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, publikované pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, a rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 4584/2010, ze dne 14. 10. 2015, sp. zn. 30 Cdo 5440/2014, ze dne 23. 11. 2022, sp. zn. 30 Cdo 2687/2022, ze dne 13. 12. 2022, sp. zn. 30 Cdo 3113/2022, a ze dne 12. 7. 2023, sp. zn. 30 Cdo 283/2023).
11. Současně žalobce nesouhlasil se snížením základní částky zadostiučinění na polovinu za první dva roky řízení a namítal, že toto pravidlo bylo stanoveno pro soudní řízení, v němž nejsou stanoveny lhůty pro rozhodnutí, a nelze je tedy na čistě správní řízení bez navazujícího soudního přezkumu aplikovat, neboť správní řízení je regulované zákonnými lhůtami pro rozhodnutí (otázka 3), což považoval za otázku v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud neřešenou.
12. Dále žalobce uvedl, že dovolací soud by měl otázku valorizace základní částky za rok řízení stanovené v rozpětí 15 000 Kč až 20 000 Kč posoudit jinak, než jak rozhodl v usnesení ze dne 27. 4. 2021, sp. zn. 30 Cdo 622/2021, a ze dne 25. 5. 2021, sp. zn. 30 Cdo 901/2021, nebo v rozsudku ze dne 29. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1388/2021, a ze dne 23. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1181/2021, atd. (otázka 4) a poukázal na to, že od stanovení tohoto rozmezí uplynulo již 12 let, jakož i na turbulentní dobu posledního roku a extrémní inflaci. Částka 15 000 Kč za rok řízení tak již dle žalobce neodpovídá současnému stavu životní úrovně v České republice. V této souvislosti žalobce poukázal na závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. I. ÚS 1536/11, podle něhož má výše zadostiučinění odpovídat tradicím, životní úrovni a právnímu systému dané země, a dále na nález Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2005, sp. zn. III. ÚS 350/03.
13. Nakonec žalobce rovněž napadl správnost závěru o počátku prodlení žalované a namítal protiústavnost § 15 OdpŠk, neboť považuje lhůtu šesti měsíců pro předběžné projednání nároku za již přežitou, neodpovídající stavu společnosti, organizaci státu a možnostem datových a komunikačních technologií (otázka 5). V této souvislosti poukázal na závěry uvedené obiter dictum v nálezu Ústavního soudu ze dne 23. 2. 2010, sp. zn. II. ÚS 1612/09.
14. Závěrem žalobce navrhl napadený rozsudek zrušit a věc vrátit soudu prvního stupně (patrně míněn odvolací soud; poznámka Nejvyššího soudu) k dalšímu řízení.
15. Žalovaná se k dovolání žalobce nevyjádřila.
IV. Přípustnost dovolání
16. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
17. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 odst. 1 a 4 o. s. ř. Zároveň toto dovolání obsahuje všechny náležitosti vyžadované § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
18. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
19. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
20. Pokud žalobce v úvodu dovolání uvedl, že dovolání je přípustné, neboť se odvolací soud při řešení hmotněprávní otázky poskytnutí adekvátní výše zadostiučinění za nepřiměřenou délku řízení odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, dále, že má být rozhodnuta otázka, kterou ve své praxi doposavad dovolací soud nerozhodoval, a že otázku dovolacím soudem již posouzenou je třeba rozhodnout jinak, nevymezil k jakým otázkám se mají tyto předpoklady přípustnosti vztahovat, natož aby blíže specifikoval od jaké judikatury dovolacího soudu se měl odvolací soud odchýlit či jakou svou dřívější rozhodovací praxi má dovolací soud překonat.
Pokud pak žalobce dále odvozoval přípustnost dovolání rovněž z toho, že napadeným rozsudkem mělo být zasaženo do jeho základních práv bez ohledu na formální neexistenci přípustnosti dovolání z takového důvodu, tak zcela opomíjí, že i dle jím odkazované judikatury Ústavního soudu sice může zásah do základních práv dovolatele představovat dovolací důvod (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 3. 2013, sp. zn. III. ÚS 772/13, nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2016, sp. zn. I. ÚS 3324/15, nebo stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 28.
11. 2017, sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, uveřejněné pod č. 460/2017 Sb.), i u něj je však třeba rovněž řádně vymezit předpoklady přípustnosti dovolání (včetně rozporu s konkrétní judikaturou Ústavního soudu), neboť se nejedná o samostatný předpoklad přípustnosti nad rámec těch, které jsou uvedeny v § 237 o. s. ř., jak se žalobce mylně domnívá. Vzhledem k tomu, že však kromě výše uvedeného žalobce u každého dovolacího důvodu dostatečně vymezil i předpoklady přípustnosti v souladu s § 237 o. s. ř., Nejvyšší soud jeho dovolání v této části neposoudil jako vadné.
21. Přípustnost dovolání dle § 237 o. s. ř. nezakládá otázka vymezení počátku posuzovaného řízení (otázka 1), neboť při jejím řešení se odvolací soud od judikatury Nejvyššího soudu neodchýlil, pokud za počátek řízení považoval doručení oznámení o zahájení řízení o přestupku dne 16. 8. 2018, nikoliv již zahájení kontroly dne 12. 4. 2018, jak prosazuje žalobce. V rozsudku ze dne 12. 7. 2023, sp. zn. 30 Cdo 283/2023, dospěl Nejvyšší soud k závěru, že v případě kontroly prováděné dle kontrolního řádu není závěr vyslovený v žalobcem odkazovaném rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 31.
8. 2021, sp. zn. 30 Cdo 3118/2020, v souladu s nímž je do délky daňového řízení namístě zahrnout také délku daňové kontroly, aplikovatelný a pro účely posouzení přiměřenosti délky správního řízení se do jeho délky doba takové kontroly správnímu řízení předcházející nezapočítává, neboť tato sama o sobě nemohla vyústit v uložení nápravných (sankčních) opatření, nýbrž jejím výsledkem mohlo být pouze zahájení navazujícího správního řízení, v němž by byly kontrolou zjištěné nedostatky projednány. V tomto rozsudku sice Nejvyšší soud dospěl rovněž k závěru, že výjimečně lze vznik nejistoty poškozeného dovodil i v době před zahájením správního řízení, a to v případě zaplacení kauce vyměřené v přímé souvislosti s tehdy předpokládaným navazujícím správním řízením, neboť tato se v takovém případě odvíjí od poškozenému neznámého budoucího osudu tohoto finančního obnosu, který v případě, že zmíněné správní řízení bylo poté skutečně zahájeno, mohl být vyjasněn právě až ve spojitosti s výsledkem tohoto řízení.
V posuzované věci však takové skutečnosti ze skutkových zjištění soudů nevyplývají. Při řešení této otázky se tedy odvolací soud neodchýlil od řešení přijatého v judikatuře Nejvyššího soudu, přičemž není významné, že se tato judikatura ustálila až poté, co ve věci rozhodl odvolací soud (vychází se zde z incidentní retrospektivy nových právních názorů). Z těchto důvodů se odvolací soud nemohl odchýlit ani od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 348/2010, který se věnuje odlišné právní otázce (posuzování úzce souvisejících řízení probíhajících po určitou dobu vedle sebe, a to s ohledem na zamezení duplicitního odškodňování jedné újmy).
22. Rovněž otázka, zda se v případě správních řízení krátí základní částka zadostiučinění za nepřiměřenou délku správního řízení za první dva roky jeho trvání o polovinu (otázka 3), přípustnost dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť i ji posoudil odvolací soud v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu, pokud na ni odpověděl kladně (srov. Část VI Stanoviska). Uvedené krácení je vyjádřením toho, že každé řízení nějakou dobu trvá, lhostejno, zda jde o řízení soudní či správní. Existence žalobcem uváděných lhůt, jimiž je vázán správní orgán, na tento závěr žádný vliv nemá, neboť první dva roky, jakkoli lze již hovořit o nepřiměřeně dlouhém řízení, není intenzita újmy tak významná jako roky následující (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2022, sp. zn. 30 Cdo 3673/2021, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 6. 2022, sp. zn. 30 Cdo 1535/2022, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 9. 8. 2022, sp. zn. I. ÚS 1721/22, v němž Ústavní soud předmětný závěr Nejvyššího soudu akceptoval).
23. Přípustnost dovolání dle § 237 o. s. ř. není založena ani námitkou, že základní částky za rok trvání řízení upravené ve Stanovisku by měly být valorizovány s ohledem na dobu, která od jejich stanovení uplynula, turbulentní dobu posledního roku a extrémní inflaci (otázka 4), neboť ani při jejím řešení se odvolací soud od judikatury Nejvyššího soudu neodchýlil, pokud vyšel z rozmezí základních částek uvedeného ve Stanovisku a při stanovení základní částky přihlédl k individuálním okolnostem daného případu (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 4. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1964/2012, a ze dne 29. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1388/2021, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 6. 2013, sp. zn. 30 Cdo 3331/2012, ze dne 24. 3. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1362/2020, ze dne 5. 10. 2021, sp. zn. 30 Cdo 2599/2021, ze dne 3. 11. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2481/2020, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 25. 5. 2021, sp. zn. III. ÚS 3385/20, nebo žalobcem odkazovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1388/2021, a ze dne 23. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1181/2021, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 4. 2021, sp. zn. 30 Cdo 622/2021, a ze dne 25. 5. 2021, sp. zn. 30 Cdo 901/2021). Kromě toho z části VI. Stanoviska vyplývá, že základní částka 15 000 Kč až 20 000 Kč za první dva a dále za každý následující rok trvání nepřiměřeně dlouho vedeného řízení je obecně nastavena výrazně výše než 45 % toho, co za porušení předmětného práva přiznal ve věcech proti České republice Evropský soud pro lidská práva (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2012, sp. zn. 30 Cdo 384/2012). Nejvyšší soud tudíž nevyhověl požadavku žalobce, aby uvedenou otázku vyřešil jinak, neboť neshledal žádný důvod se od své dosavadní judikatury odchýlit, a to ani s ohledem na žalobcem předestřenou argumentaci.
24. Ani otázka stanovení počátku prodlení žalované s ohledem na namítanou protiústavnost § 15 OdpŠk (otázka 5) pak přípustnost dovolání dle § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť na jejím vyřešení napadený rozsudek odvolacího soudu nezávisí a odvolací soud na jejím zodpovězení své rozhodnutí ve vztahu k předmětu dovolacího řízení nezaložil (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod č. 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Žalobce dovoláním napadl rozsudek odvolacího soudu ohledně zamítnutí žaloby co do částky 100 000 Kč s příslušenstvím z této částky. K zamítnutí požadovaného úroku z prodlení z částky 100 000 Kč pak nedošlo s ohledem na posouzení počátku prodlení žalované s úhradou částky 100 000 Kč, ale z důvodu, že v této části dospěl odvolací soud k závěru, že žalobci zadostiučinění přesahující přiznanou částku 32 292 Kč vůbec nepřísluší. Vymezenou otázkou se tudíž odvolací soud ve vztahu k úroku z prodlení z částky 100 000 Kč vůbec nezabýval.
25. Dovolání žalobce je však přípustné pro řešení otázky posouzení kritéria postupu orgánu veřejné moci (otázka 2), neboť při jejím řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
V. Důvodnost dovolání
26. Dovolání není důvodné.
27. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě.
28. Podle § 31a odst. 1 OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu. Podle odstavce 2 téhož ustanovení se zadostiučinění poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo. Podle odstavce 3 téhož ustanovení v případech, kdy nemajetková újma vznikla nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22 odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení a e) významu předmětu řízení pro poškozeného.
29. Z konstantní judikatury Nejvyššího soudu plyne, že pro závěr, zda byla či nebyla konkrétní věc projednána v přiměřené lhůtě, je třeba celkovou délku jejího projednávání poměřit kritérii uvedenými v § 31a odst. 3 písm. b) až e) OdpŠk (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4761/2009). Přitom je třeba přihlédnout k důvodům délky posuzovaného řízení a jednotlivá kritéria hodnotit nejen v neprospěch žalobce (např. složitost věci), ale i v jeho prospěch (např. postup orgánů veřejné moci) (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 9. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3331/2011, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 30. 1. 2013, sp. zn. I. ÚS 186/13).
30. Při určování výše přiměřeného zadostiučinění se vychází z těch samých kritérií, která jsou hodnocena při zvažování přiměřenosti délky posuzovaného řízení. Nejde přitom o duplicitní hodnocení kritérií demonstrativně uvedených v § 31a odst. 3 OdpŠk, ale o posouzení stejného kritéria ve vztahu ke dvěma různým závěrům. Nelze proto bez dalšího odmítnout hodnocení zjištěné skutečnosti s odkazem na závěry týkající se posuzování přiměřenosti celkové délky řízení, aniž by soud vysvětlil, proč zjištěná skutečnost týkající se postupu soudu neměla též zásadní vliv na zvýšení nemajetkové újmy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1290/2014, publikovaný pod č. 54/2016 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
31. Ke kritériu postupu orgánu veřejné moci [§ 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk] Nejvyšší soud v části IV. Stanoviska uvedl, že postup orgánu veřejné moci během řízení může být kvalifikován buď jako snaha rozhodnout ve věci v co nejkratším možném čase, a to při zachování zákonem předepsaných procesních postupů, nebo na druhé straně jako bezdůvodná nečinnost, svévole či neschopnost vedoucí ke zbytečným prodlevám ve vyřizování případu (tzv. průtahy v řízení). Porušení práva účastníka na přiměřenou délku řízení bude shledáno zejména tam, kde nevydání dřívějšího rozhodnutí bylo zapříčiněno nedodržením procesních pravidel či tam, kde došlo k jinému pochybení ze strany orgánů veřejné moci (jedná se například o delší dobu, která uplynula mezi jednotlivými jednáními či o prodlevy při předávání spisu mezi jednotlivými institucemi).
32. V části III. Stanoviska pak Nejvyšší soud zdůraznil, že průtahy v řízení jsou jevem, kdy soud (či jiný státní orgán) nekoná v zákonem stanovené či přiměřené době, a jde tedy zpravidla (nikoliv však vždy) o příčinu nepřiměřené délky řízení. K porušení práva na přiměřenou délku řízení však dochází tehdy, jestliže řízení trvá nepřiměřeně dlouhou dobu, a to bez ohledu na to, zda v daném případě byly zaznamenány průtahy ze strany příslušného orgánu. Jinými slovy řečeno, k porušení práva na přiměřenou délku řízení může dojít i tehdy, nedošlo-li v řízení k průtahům, a naopak, i pokud k průtahům v řízení došlo, nemusí se vždy jednat o porušení práva na přiměřenou délku řízení, jestliže řízení jako celek odpovídá dobou svého trvání času, v němž je možné uzavření řízení zpravidla očekávat.
33. Nejvyšší soud ve své judikatuře rovněž uzavřel, že ne každé pochybení orgánu veřejné moci představované průtahem, jehož se v posuzovaném řízení dopustil, či jinou procesní nesprávností musí nutně vést k navýšení přiznaného odškodnění, neboť důvod pro navýšení základního odškodnění nemajetkové újmy zakládají pouze taková procesní pochybení orgánu veřejné moci, která lze hodnotit jako zvlášť závažná, neboť ostatní nedostatky v postupu tohoto orgánu se již projevily v závěru o porušení práva žalobce na projednání jeho věci v přiměřené lhůtě (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 679/2017).
34. Judikatura Nejvyššího soudu je dále ustálena v závěru, že při úvaze o nepřiměřenosti délky řízení a v návaznosti na ní o případné výši zadostiučinění se jednotlivá kritéria projevují ve stejném poměru, v jakém se podílela na celkové délce řízení. Jinak řečeno, přispěl-li k celkové délce řízení postup orgánů veřejné moci výrazně vyšší měrou, než složitost věci, není možné, aby při hodnocení přiměřenosti délky řízení a poskytovaného zadostiučinění došlo pouze ke zhodnocení kritéria složitosti věci, nikoli již ke zhodnocení kritéria postupu orgánů veřejné moci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2012, sp. zn. 30 Cdo 35/2012, ze dne 16. 7. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3509/2018, ze dne 23. 10. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1980/2019, ze dne 25. 6. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3379/2018, ze dne 22. 1. 2020, sp. zn. 30 Cdo 1437/2019, nebo ze dne 12. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 3002/2018).
35. Odvolací soud vyšel v dané věci ze zjištění, že většinu délky nepřiměřeně dlouhého správního řízení způsobil průtah orgánů veřejné moci spočívající v nečinnosti odvolacího správního orgánu od předložení věci do jeho rozhodnutí o odvolání (tj. 2 roky a 6 měsíců). Přes tato zjištění odvolací soud k tomuto průtahu přihlédl pouze při posouzení, zda je posuzované řízení nepřiměřeně dlouhé, a při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění ho v rámci kritéria postupu orgánů veřejné moci odmítl hodnotit s odůvodněním, že již byl zohledněn v rámci závěru o nepřiměřené délce řízení, a to aniž se zabýval tím, o jak závažné procesní pochybení šlo a jakou měrou se tento průtah ve vztahu k ostatním posuzovaným kritériím podílel na celkové délce řízení. Právní posouzení tohoto kritéria tak není úplné, a tudíž ani správné.
36. Nejvyšší soud přes výše uvedené nepřistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí, neboť dosud žalobci poskytnuté zadostiučinění je přiměřené a dostatečné, a zrušením napadeného rozhodnutí by proto nebylo v další fázi řízení dosaženo pro něj příznivějšího výsledku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo 5752/2016).
37. Odvolací soud (jenž zcela převzal skutková zjištění soudu prvního stupně) vyšel ze skutkového závěru, že žalobce jako držitel koncese pro silniční motorovou dopravu osobní provozovanou vozidly určenými pro přepravu nejvýše 9 osob včetně řidiče byl v posuzovaném řízení stíhán a následně i pokutou potrestán za přestupek podle § 35 odst. 6 písm. a) a b) zákona o silniční dopravě (ohledně přestupků podle § 35 odst. 1 písm. g) zákona o silniční dopravě bylo řízení zastaveno pro uplynutí promlčecí doby).
Vycházel tudíž z toho, že v posuzovaném správním řízení byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku, jehož se jako profesionál v daném oboru vědomě dopustil. Ačkoliv je pravdou, že obecně není výsledek posuzovaného řízení při zvažování formy či výše zadostiučinění významný (srov. odvolacím soudem zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne ze dne 15. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 4739/2009), Nejvyšší soud již zformuloval několik výjimek z tohoto základního pravidla (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25.
1. 2022, sp. zn. 30 Cdo 429/2021, ze dne 13. 9. 2022, sp. zn. 30 Cdo 497/2022, nebo ze dne 24. 1. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2538/2023). Mezi tyto výjimky pak náleží i možnost zohlednit výsledek posuzovaného řízení (uznání poškozeného vinným) při posouzení kritéria významu předmětu řízení pro pachatele protiprávního jednání (vědomého „hybatele děje“), a to nejen ve vztahu k pachatelům trestných činů (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 8. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2595/2010, a ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 3514/2017, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 5.
3. 2019, sp. zn. II. ÚS 4085/18), ale i pachatelům přestupků nebo správních deliktů (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 1. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2538/2023, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 9. 2023, sp. zn. 28 Cdo 2073/2023, nebo ze dne 5. 12. 2023, sp. zn. 30 Cdo 3709/2023), v jejichž případě potom lze za přiměřenou formu zadostiučinění považovat konstatování porušení práva (srov. například usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 3. 2024, sp. zn. 30 Cdo 2654/2023, nebo ze dne 9. 4. 2024, sp. zn. 30 Cdo 3642/2023).
Takový závěr o přiměřené formě zadostiučinění pak v obdobné věci přijal i Ústavní soud, a to ve svém nálezu ze dne 28. 2. 2024, sp. zn. IV. ÚS 2699/23. I při odpovídajícím promítnutí zjištěného průtahu do hodnocení kritéria postupu orgánů veřejné moci by tudíž nemohlo dojít k navýšení již přiznané částky, má-li se i nadále jednat o odškodnění přiměřené všem zjištěným okolnostem daného případu (zejm. s ohledem na posouzení kritéria významu předmětu řízení pro žalobce jako pachatele protiprávního jednání).
Tento postup Nejvyššího soudu je tudíž rovněž v souladu s požadavkem na naplnění legitimního očekávání účastníků, že posuzovaná věc bude rozhodnuta obdobně jako jiné srovnatelné případy, který je zakotven v § 13 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
38. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud ve smyslu § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. zabýval i tím, zda ve věci ve vztahu k nároku, jenž zůstal předmětem dovolacího řízení (tj. zamítnutá částka 100 000 Kč s příslušenstvím) existují zmatečnostní vady uvedené v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., případně jiné vady řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Takové vady žalobce netvrdil a nepodávají se ani z obsahu spisu.
39. Nejvyšší soud z výše uvedených důvodů dovolání žalobce podle ustanovení § 243d odst. 1 písm. a) o. s. ř. zamítl.
40. O náhradě nákladů dovolacího řízení Nejvyšší soud rozhodl podle § 243c odst. 3 věty první o. s. ř. ve spojení s § 224 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení, neboť povinnost k jejich náhradě by měl mít žalobce, jehož dovolání bylo zamítnuto, žalované však dle obsahu spisu žádné náklady dovolacího řízení nevznikly. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 10. 4. 2024
JUDr. David Vláčil předseda senátu