ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců JUDr. Pavla Simona a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobkyně O2 Czech Republic a.s., identifikační číslo osoby 60193336, se sídlem v Praze 4, Za Brumlovkou 266/2, proti žalované České republice – Českému telekomunikačnímu úřadu, identifikační číslo osoby 70106975, se sídlem v Praze 9, Sokolovská 58/219, za níž jedná Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 9 pod sp. zn. 60 C 351/2016, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 5. 2021, č. j. 13 Co 375/2020-339, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 5. 2021, č. j. 13 Co 375/2020-339, se ve výroku I ohledně částky 318 872,33 Kč s příslušenstvím a ve výroku II zrušuje a věc se vrací v tomto rozsahu Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. II. Ve zbývajícím rozsahu se dovolání odmítá.
1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala (s přihlédnutím k částečnému zastavení řízení a k tomu, že nárok na náhradu škody byl vyloučen k samostatnému projednání a rozhodnutí) zaplacení částky 87 102 952 Kč jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která ji měla vzniknout v důsledku nesprávného úředního postupu Českého telekomunikačního úřadu (dále jen „ČTÚ“) spočívajícího v porušení povinnosti rozhodnout v celkem 15 127 tzv. účastnických sporech podle § 129 odst. 2 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích (dále též „ZoEK“), tj. ve sporech o peněžité plnění vedených mezi žalobkyní jako osobou poskytující veřejně dostupné služby elektronických komunikací a navrhovatelem na straně jedné a účastníky, resp. uživateli těchto služeb na straně druhé, popř. ve sporech o námitky proti vyúčtování, v zákonné lhůtě šesti měsíců stanovené v § 129 odst. 1 ZoEK, ve znění účinném od 1. 7. 2010. Šlo o spory zahájené žalobkyní v době od 1. 1. 2010 do 25. 6. 2015 (jejichž výčet byl uveden na nosiči CD, který byl připojen k žalobě a nakonec v upravené verzi i k rozsudku soudu prvního stupně), které nebyly skončeny dříve než k 1. 9. 2015. Výši zadostiučinění žalobkyně určila částkou 1 250 Kč za sedmý a každý další ukončený měsíc každého jednotlivého řízení, vždy však maximálně částkou rovnou jistině požadovaného dluhu v tom kterém správním řízení.
2. Obvodní soud pro Prahu 9 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 21. 5. 2020, č. j. 60 C 351/2016-276, zastavil řízení o žalobě v části, v níž se žalobkyně domáhala na žalované zaplacení částky 16 633 700 Kč s příslušenstvím (výrok I), uložil žalované zaplatit žalobkyni částku 70 469 252 Kč s příslušenstvím (výrok II), žalované rovněž uložil povinnost zaplatit žalobkyni na náhradu nákladů řízení částku 4 278 Kč (výrok III) a vyloučil k samostatnému projednání a rozhodnutí řízení o žalobě v části, v níž se žalobkyně domáhala na žalované zaplacení částky 250 789 000 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody (výrok IV).
3. Na základě provedeného dokazování učinil soud prvního stupně následující skutková zjištění. Ve všech žalobkyní výsledně vymezeném souboru namítaných správních řízení ČTÚ rozhodl až po uplynutí nejzazší lhůty šesti měsíců od podání návrhu, když počet správních řízení, jejich předmět ani jejich délka nebyly mezi účastnicemi sporné. Žalovaná v rámci předběžného uplatnění nároku žalobkyni sdělila, že nemůže zpochybnit fakt, že v některých případech úřad nedokáže dodržet zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí a že tím žalobkyni vzniká nemajetková újma, a proto se jí „za délku trvání jednotlivých řízení, u nichž došlo k nesprávnému úřednímu postupu, upřímně omlouvá“. Podle soudu prvního stupně celková výše pohledávek žalobkyně činila k 31. 12. 2015 částku 4 182 000 000 Kč. V namítaných řízeních „jejichž počet přesáhl 100 000“ se žalobkyně domáhala v souhrnu zaplacení částky více než 1 miliardy Kč.
4. V rovině právního posouzení soud prvního stupně vycházel z § 129 odst. 1 ZoEK, a zejména z § 13 odst. 1 a § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále též „OdpŠk“). Uzavřel, že v namítaných řízeních došlo k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, spočívajícímu v nedodržení nejzazší zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí v délce šesti měsíců.
Základní lhůta pro vydání rozhodnutí, jíž se však žalobkyně při formulování nároku ani nedovolávala, přitom činí jen čtyři měsíce. V důsledku tohoto nesprávného úředního postupu, vznikla žalobkyni nemajetková újma, kterou je ve smyslu § 31a OdpŠk namístě odškodnit v penězích. Odškodnění v nepeněžní formě podle názoru soudu prvního stupně nepostačuje již proto, že souhrnný význam průtažných řízení byl pro žalobkyni více než podstatný. Na tom ničeho nemění, že žalobkyně je významný a silný ekonomický subjekt s miliony zákazníků.
Soud prvního stupně též zvažoval mj. poměr objemu v namítaných řízeních žalovaných a celkových pohledávek žalobkyně a zásadní dopady, které přineslo takové masivní množství prodlužujících se řízení trvajících roky namísto měsíců, v hospodaření žalobkyně a v plánování její obchodní strategie. Žalobkyně nebyla postupníkem pohledávek, ale jejich primárním věřitelem, jejíž činnost je ovládána striktními pravidly (mj. nemožnost ukončit poskytované služby elektronických komunikací bezprostředně po vzniku dluhu).
Žalobkyně byla nucena průběžně zahajovat značné množství sporů s legitimním očekáváním jejich rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Ani kritérium významu řízení pro žalobkyni nelze podle soudu prvního stupně bagatelizovat rozštěpením jednotlivých dílčích správních řízení a konstatováním, že každé jednotlivé řízení samo o sobě pro žalobce valného významu nemělo. Jiné než peněžní odškodnění by podle soudu prvního stupně
nezohledňovalo právě vyložené individuální rozměry dané věci, jež tak lze shrnout jako dlouhodobost a masivnost jak nesprávného úředního postupu, tak jím žalobkyni působených tíživých důsledků. Výši peněžního odškodnění soud prvního stupně určil za pomoci stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010 (dále též „Stanovisko“), částkou 1 250 Kč za každý ukončený měsíc každého jednotlivého řízení, v němž došlo k nedodržení zákonné lhůty, tak jak byla nesporně vymezena na CD v příloze podání žalobkyně ze dne 25. 10. 2019, když současně neshledal důvody pro snížení odškodnění na polovic za první dva roky vedení řízení s tím, že žalobkyně se nedomáhala odškodnění za nepřiměřenou délku řízení, ale za porušení zákonem stanovené lhůty pro vydání rozhodnutí. Akcentoval rovněž, že žalobkyně se v případě žádného řízení nedomáhala na zadostiučinění více, než kolik v něm požadovala na jistině dluhu.
5. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání žalované v záhlaví označeným rozhodnutím rozsudek soudu prvního stupně ve vyhovujícím výroku o věci samé změnil tak, že se zamítá žaloba o zaplacení částky 70 469 252 Kč s příslušenstvím (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a žalobkyni zavázal k povinnosti zaplatit žalované na náhradu nákladů řízení před soudy obou stupňů částku 5 400 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
6. Odvolací soud vyšel v zásadě ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval za správná a úplná, aniž by vyvstala potřeba opakovat či doplňovat dokazování. V rovině právního posouzení odvolací soud považoval za správný právní závěr soudu prvního stupně, že došlo ve všech 15 127 správních řízeních k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, spočívajícímu v porušení povinnosti vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (ne zcela přesně pak soud prvního stupně zmiňoval „více jak 100 000 správních řízení s hodnotou sporů přes 1 miliardu Kč“, kteréžto tvrzení žalobkyně se vztahovalo k vyloučenému nároku na náhradu škody). Na daná správní řízení projednávaná před ČTÚ podle odvolacího soudu nedopadal čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) garantující právo na projednání věci v přiměřené době. Jím poskytovaná ochrana dopadá jen na nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk. Toho se však žalobkyně v žalobě nedovolávala. Tvrzený vznik újmy a požadované odškodnění vztáhla (výlučně) k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, tj. k porušení povinnosti rozhodnout v zákonné lhůtě (domáhala se tak odškodnění „průtahu“). V odvolání a vyjádření k němu účastníky prezentované úvahy v tom směru, zda namítaná správní řízení podléhají článku 6 odst. 1 Úmluvy, jsou proto dle mínění odvolacího soudu pro hmotněprávní posouzení věci bez významu. Odvolací soud dále záporně odpověděl na dvě jím formulované otázky, a sice a) zda lze újmu spojovanou s nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk presumovat za pomoci aplikace Stanoviska, a b) zda lze míru újmy a stanovení jí odpovídajícího odškodnění zvyšovat úměrně k počtu poškozeným vedených řízení, v nichž k nesprávnému úřednímu došlo, a takto ji kvalifikovat jako újmu souhrnnou (jedinou).
7. Dle mínění odvolacího soudu se (s ohledem na výše popsanou konstrukci žalobního nároku) neuplatní vyvratitelná domněnka vzniku nemajetkové újmy a poškozený je povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy a vznikem újmy. Ve vztahu ke druhé otázce vycházel odvolací soud z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3521/2015, kdy zdůraznil, že je-li účelem náhrady nemajetkové újmy kompenzace stavu nejistoty, do níž byl poškozený v důsledku nepřiměřeně dlouze vedeného řízení uveden a v níž byl tak udržován, tak nemajetková újma poškozenému zásadně vzniká v každém jednotlivém nepřiměřeně dlouze vedeném řízení zvlášť a že účelem ustanovení § 31a OdpŠk je poškozenému takto vzniklou újmu kompenzovat.
Závěr soudu prvního stupně, vycházející z toho, že žalobkyni v převážné většině posuzovaných řízení vznikla generální nemajetková újma, nepovažoval odvolací soud za správný. Následně proto odvolací soud uzavřel, že žalobkyni nemohla vzniknout v každém namítaném z 15 127 řízení presumovaná nemajetková újma samotným nedodržením zákonné lhůty. Vznik a povahu této újmy bylo namístě tvrdit a prokazovat, stejně jako příčinnou souvislost mezi jejím vznikem a nedodržením zákonné lhůty v tom kterém jednotlivém řízení.
8. Proto podle odvolacího soudu bylo namístě vyzvat žalobkyni postupem podle § 118a odst. 1 a 3 o. s. ř. k tvrzení a prokazování újmy stojící v příčinné souvislosti s nedodržením zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí v každém jednotlivém řízení. Žalobkyně nicméně uvedla již v průběhu řízení před soudem prvního stupně a zopakovala to i ve vyjádření k odvolání, že jednotlivě pro ni každé z 15 127 namítaných řízení, v nichž došlo k porušení zákonné lhůty, pochopitelně nemělo význam; významnými je pro žalobkyni činilo právě až jejich množství a souhrnná výše pohledávek v nich uplatňovaných.
Pokud by i žalobkyně ve vztahu ke každému jednotlivému řízení tvrdila a prokázala vznik újmy a příčinnou souvislost jejího vzniku s nesprávným úředním postupem, nebylo by možné podle odvolacího soudu dospět k jinému závěru, než že dostatečným odškodněním takové újmy je satisfakce v morální formě. Skutečnost, že poškozený účastník je osobou iniciující vyšší množství sporů typově shodného předmětu, totiž takového účastníka staví ve vztahu k prožívání intenzity újmy do zcela jiné pozice, „než v jaké by se nacházela osoba účastná jediného či několika mála řízení“ (odvolací soud zde znovu odkázal na již zmíněný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26.
6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3521/2015, či jeho další rozsudky ze dne 21. 8. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1661/2013, ze dne 30. 11. 2011, sp. zn. 30 Cdo 178/2011, ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014, a ze dne 18. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4815/2015). Žalobkyně je osobou zahajující desítky tisíc řízení podle § 129 odst. 2 ZoEK, v nichž se na dlužnících domáhá, jak sama připouští, často bagatelních částek. Evidentní skutečnost, že tak činí proto, že s ohledem na povahu svého podnikání nemá jinou možnost ochrany svých práv, nemění ničeho na tom, že pro ni má každé řízení jednotlivě minimální význam.
Tomu musí podle úsudku odvolacího soudu odpovídat i povaha újmy způsobené případně průtahem s vydáním rozhodnutí v každém jednotlivém řízení. Za situace, kdy se žalobkyni od žalované dostalo morálního odškodnění již před zahájením řízení, a to omluvou žalované učiněnou v dopise ze dne 1. 9. 2016, shledal odvolací soud požadavek na další zadostiučinění za nemajetkovou újmu neopodstatněným.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně (dále též „dovolatelka“) v celém jeho rozsahu dovoláním. V dovolání bylo namítáno, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení právních otázek, které odvolací soud posoudil v rozporu s ustálenou praxí dovolacího soudu, resp. které dosud nebyly v praxi dovolacího soudu řešeny, a to 1) zda byly správně aplikovány závěry Stanoviska, zejména jde-li o existenci vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy, 2) otázka vzniku nemajetkové újmy na straně účastníka řízení v postavení žalobkyně v případě řízení o soukromoprávních sporech vedených k tomu pověřeným správním orgánem (žalovaným), v nichž se příslušný orgán opakovaně, dlouhodobě, systematicky a masově dopouští nesprávného úředního postupu v podobě vedení řízení po nepřiměřeně dlouhou dobu, navíc po dobu významně překračující lhůtu, kterou mu pro rozhodování příslušných sporů stanoví zákon, a 3), zda je možné presumovat procesní situaci, k níž by došlo, dostalo-li by se účastníkovi řízení ze strany soudu řádně poučení podle § 118a odst. 1 a 3 o. s. ř., a rozhodnout s odkazem na takto presumovanou situaci ve věci, aniž by se účastníkovi řízení řádného a potřebného poučení ze strany soudu skutečně v řízení dostalo.
10. V obsáhlém dovolání žalobkyně nejprve obecně demonstrovala nesprávnost posouzení odvolacího soudu tkvící v izolovaném pohledu na jednotlivá řízení příměrem k poškozenému, jehož pobodaly stovky sousedových včel, kdy žádné z bodnutí, posuzováno každé samo o sobě mu (zdravotní) újmu nezpůsobilo, značné množství žihadel však ve svém souhrnu podstatně zhoršilo jeho zdravotní stav. Dále postup odvolacího soudu kritizovala prostřednictvím porovnání s tzv. Zenónovým paradoxem (postavené na zjevné absurdnosti argumentů vážících se k hodnocení teoretického závodu Achilla a želvy). Připomenula, že údaj o více, než 100 000 správních řízeních se vztahoval jen k části uplatněného nároku (konkrétně na náhradu škody), neboť v rozhodném období byl ČTÚ v prodlení s rozhodováním více než 120 000 správních řízeních s hodnotou uplatněných nároků přesahujících 1 miliardu Kč. Přes personální navýšení kapacit ČTÚ docházelo v rozhodném období naopak k dalším prodlevám. Dovolatelka brojí proti účelovému pohledu odvolacího soudu, který označuje za „salámovou metodu“, jež je charakterizována izolovaným vnímáním každého řízení zvlášť (což se navenek právě projevuje užíváním slovních spojení „samo o sobě“ nebo „každé jednotlivé řízení jednotlivě“ apod.). Podle žalobkyně neexistuje žádné rozhodnutí soudu vyššího stupně, které by podporovalo ve skutkově obdobné situaci argumentaci žalované, resp. odvolacího soudu, že čím více a čím déle má věřitel pohledávky, o kterých je s nepřiměřeným prodlením rozhodováno, tím je na tom lépe, resp. že se mu vlastně postupně snižuje újma, kterou z masivního nezákonného postupu pociťuje, až vlastně žádnou nemá. Současně se stářím pohledávky totiž klesá i její vymahatelnost, a to bez ohledu na majetkové poměry dlužníka, protože rozhodující je pořadí pohledávek.
11. K otázce 1) žalobkyně poukázala na Stanovisko i na něj navazující judikaturu Nejvyššího soudu s tím, že se nemajetková újma v tomto typů sporů naopak presumuje a jen výjimečně lze odepřít relutární satisfakci. Odvolací soud sice odkázal na rozsudky dovolacího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, ze dne 30. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015, a ze dne 10. 6. 2020, sp. zn. 30 Cdo 4315/2019, nicméně názorem tam prezentovaným, že aplikovatelnost článku 6 Úmluvy na správní řízení je závislá na zodpovězení otázek, zda jde zde o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, zda má toto právo nebo závazek svůj základ ve vnitrostátním právu a zda je právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, civilní (tj. soukromoprávní) povahy, se odvolací soud podle dovolatelky neřídil, když požadovaný test neprovedl.
V odvolacím soudem odkazovaných rozhodnutích byla posuzována správní řízení, u nichž přinejmenším jedna odpověď na položenou otázku byla negativní, což ovšem není případ projednávané věci. Dle mínění žalobkyně nelze vyvratitelnou domněnku o vzniku nemateriální újmy ve smyslu Stanoviska aplikovat rozdílně v případě, kdy se orgán rozhodující v soukromoprávní věci dopustí nesprávného úředního postupu spočívajícího v nepřiměřeně dlouho vedeném řízení v situaci, kdy mu zákon přímo ukládá rozhodnout v určité maximální lhůtě, od případů, kdy zákon takovou lhůtu nestanoví.
Jak v případě, že rozhodující orgán překročí zákonem stanovenou lhůtu, tak v případě, kdy překročí dobu vnímanou obecně jako „přiměřenou“, dochází podle žalobkyně k nežádoucímu zásahu do legitimního očekávání účastníka řízení a do jeho práv. V případě překročení zákonem stanovené lhůty je navíc tento zásah vyšší, neboť v těchto případech je očekávání účastníka řízení posíleno přesvědčením, že právě zákonem stanovená lhůta (a nikoliv delší) je přiměřená k rozhodnutí jeho věci a že je rozhodující orgán ze zákona povinen zorganizovat si svou rozhodovací agendu tak, aby právě této lhůtě v každém případě dostál.
Pokud tak neučiní, a to navíc nikoli v ojedinělých případech, ale v desítkách tisíc případů, tak jako tomu bylo v případě ČTÚ, je zásah do práv a osobní sféry účastníka řízení o to závažnější a odškodnění s tím spojené újmy o to potřebnější.
12. Ve vztahu k otázce 2) žalobkyně poukázala na to, že se odvolací soud dopustil tzv. kazuistického pozitivismu, kdy dochází k transformaci právní věty, která vyjadřuje právní názor soudu v jedné konkrétní věci, na abstraktní normu, která se podobá normě přijaté zákonodárcem a tak je s ní následně (někdy i v rozporu s kontextem, z něhož byla právní věta odvozena) zacházeno. Nároky vztahující se k osobě žalobkyně, jež musí být ve správním řízení uplatněny na předepsaném elektronickém formuláři, byly typově v zásadě „nesporné“, byly řešeny v drtivé většině tzv. platebním příkazem, množství podaných odporů a návazně i řádných opravných prostředků proti vydaným rozhodnutím ČTÚ bylo zcela zanedbatelné, což bylo poplatné i tomu, že námitky proti vyúčtování musí účastník uplatnit ještě před zahájením správního řízení, a to v zákonem určené prekluzivní lhůtě. K nežádoucímu prodlení proto nemělo docházet, přitom poškozenému by nemělo jít k tíži nedostatečné personální obsazení a jiné nedostatky v chodu orgánu veřejné moci. Žalobkyni tak byl po dlouhou dobu a plošně znemožněn přístup ke spravedlnosti, přitom bagatelizováním uvedené skutečnosti ze strany odvolacího soudu jde o projev formalismu a sofistikovaného odůvodňování zjevné nespravedlnosti, což jsou skutečnosti, které Ústavní soud obecným soudům ve své nálezové judikatuře netoleruje. Akcentovala rovněž, že přijde-li spravedlnost pozdě, je to totéž, jako by byla odmítnuta (zde bylo žalobkyní odkazováno na nález Ústavního soudu ze dne 29. 1.2019, sp. zn. IV. ÚS 3892/18). V další části dovolání žalobkyně vyvracela vhodnost odvolacím soudem použité judikatury a demonstrovala, proč se podle jejího názoru na projednávání nyní posuzované věci nehodí. V judikovaných věcech šlo o nároky sudičů, postupníků, popř. jejich význam byl pro žalobce zanedbatelný.
13. Ohledně otázky ad 3) žalobkyně odvolacímu soudu vytýkala, že odvolací soud nepřípustně presumoval, že by žalobkyně určitou skutečnost, i kdyby byla poučena, netvrdila, popř. neprokázala. Žalobkyně vyzdvihla objektivní charakter poučovací povinnosti ve vztahu k absentujícím tvrzením či důkazům, jak plyne např. z rozsudku ze dne 27. 7. 2005, sp. zn. 29 Odo 1069/2003, a z dalších v dovolání citovaných rozhodnutí Nejvyššího soudu.
14. K podanému dovolání se vyjádřila žalovaná. Shrnula, že dovolání je nepřípustné podle § 237 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, dále jen „o. s. ř.“, neboť (až na dále uvedené výjimky) bylo rozhodnuto o peněžitém plnění nepřevyšujícím 50 000 Kč. Nárok vztahovaný ke každému jednomu z řízení, v němž mělo dojít k průtahům, je totiž třeba hodnotit samostatně. I v rozsahu těch dílčích nároků, jež se vztahovaly k částce vyšší než 50 000 Kč, měla žalovaná dovolání žalobkyně za nepřípustné, popř. za nedůvodné. Vyzdvihovala přitom rovné postavení účastnic v řízení před soudem. Skutečnost, že poškozeným je „jeden z mobilních operátorů v zemi“ ani skutečnost, že jednou žalobou je uplatněno více samostatných nároků, nečiní dané řízení ničím výjimečné. Připomenula, že další podnikatelé na trhu elektronických komunikací obdobný nárok neuplatnili. Žalovaná souhlasila s odvolacím soudem v tom, že se jednalo o 15 127 samostatných nároků na zadostiučinění za nemajetkovou újmu. Skutečnost, že žalobkyně jednotlivé nároky uplatnila jednou žalobou, však nic nemění na tom, že se jedná o samostatné dílčí nároky a nikoli o nárok jeden či snad nárok celkový či hromadný. Žalovaná přitakala úvaze odvolacího soudu, že každé jednotlivé správní řízení mělo pro žalobkyni minimální význam, čemuž odpovídá i povaha újmy způsobené průtahem s vydáním rozhodnutí v každém jednotlivém řízení a adekvátnost již poskytnutého nepeněžitého kompenzačního prostředku.
15. Ustálený judikatorní závěr o snížení újmy v případě mnohosti řízení vedených týmž poškozeným je třeba podle žalované vykládat tak, že poškozenému takto případně způsobená újma, není násobena počtem vedených řízení, nýbrž že se v jednotlivých případech s rostoucím počtem vedených řízení snižuje. Zcela lapidárně lze tento závěr, převedeno do poměrů fyzických osob, popsat např. tak, že člověk, který je účastníkem jednoho sta řízení, která na něho mají negativní vliv, nespí například stokrát méně, nejí stokrát méně apod. Újmu je třeba za takové situace vnímat podle jejího projevení v reálném světě nikoli jen čistě matematicky a tomu přizpůsobit formu a výši případného zadostiučinění, tedy nikoli zadostiučinění počtem řízení násobit, ale s přihlédnutím k závažnosti újmy jej oproti množství řízení přiměřeně snížit.
16. Ve vztahu k aplikovatelnosti čl. 6 Úmluvy zastává žalovaná shodné stanovisko jako odvolací soud. Je-li žalobou uplatněný nárok odvozován od nesprávného úředního postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, tedy z nedodržení zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí, jde o nárok na odškodnění tzv. průtahů. Je nasnadě, že průtah může nastat pouze v jednom konkrétním řízení, a proto nemůže být nesprávným úředním postupem jakási dlouhodobost či hromadnost nesprávného úředního postupu. První dovolací otázka tak již byla podle žalované vyřešena samotným obsahem předmětného stanoviska, které otázku existence vyvratitelné domněnky vzniku nemajetkové újmy vztahuje pouze k nemajetkové újmě vzniklé z důvodu nepřiměřeně dlouho trvajícího řízení. Také tvrzení ohledně celkové nepřiměřené délky toho kterého správního řízení uvedla žalobkyně vůbec poprvé až v rámci dovolání, a to téměř jistě v reakci na odůvodnění rozsudku odvolacího soudu. Podstatné z tohoto pohledu je, že žalobkyně své nároky uplatnila právě a jen z titulu nesprávného úředního postupu daného překročením lhůty pro vydání rozhodnutí, a nikoli z celkové délky řízení. Z téhož důvodu je podle náhledu žalované nepřípustná i otázka pod bodem 2). Relevantní nárok odvozený od celkové doby nepřiměřeně dlouhého řízení totiž nebyl do podání dovolání uplatněn a nemůže se jím nově zabývat ani Nejvyšší soud. Nadto argumentace žalobkyně finančním souhrnem pohledávek v řádech stovek miliónů korun je vědomě nepravdivá, neboť souhrn finančních částek, uplatňovaných v předmětných 15 127 správních řízeních, byl výrazně nižší a představoval zhruba 70 milionů Kč, nikoli stovky milionů korun.
17. Rovněž třetí otázka žalobkyně uplatněná v dovolání nezakládá podle přesvědčení žalované přípustnost dovolání, protože žádného poučení podle § 118a odst. 1 a 3 o. s. ř. nebylo v projednávané věci třeba. Žalobkyně totiž konkretizovala, jaké zadostiučinění a ze kterého konkrétního správního řízení požaduje a jelikož uvedla, že každé z těchto řízení mělo pro ni nepatrný význam a současně jinou újmu, než samotný průtah v tom kterém správním řízení, bez jeho dalšího vlivu do jejích práv, netvrdila, nebylo ji třeba poskytovat poučení o potřebě doplnit tvrzení či označit k prokázání tvrzení odpovídající důkazy. Závěrem žalovaná navrhla, aby bylo podané dovolání odmítnuto, popř. zčásti zamítnuto. III. Formální náležitosti a přípustnost dovolání
18. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a rozhodl podle o. s. ř., ve znění účinném od 1. 2. 2019 (viz čl. IV a XII zákona č. 287/2018 Sb.).
19. Dovolání bylo podáno včas (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky § 241 o. s. ř.
20. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
21. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
22. Podle ustanovení § 238 odst. 1 písm. c) o. s. ř. dovolání není přípustné proti rozsudkům a usnesením odvolacího soudu, vydaným v řízeních, jejichž předmětem bylo v době vydání rozhodnutí obsahujícího napadený výrok peněžité plnění nepřevyšující 50 000 Kč, včetně řízení o výkon rozhodnutí a exekučního řízení, ledaže jde o vztahy ze spotřebitelských smluv a o pracovněprávní vztahy; k příslušenství pohledávky se přitom nepřihlíží. V předmětné věci proto dovolání není zčásti přípustné, neboť dovoláním dotčeným výrokem nebylo v určitých případech rozhodnuto o peněžitém plnění převyšujícím 50 000 Kč a nejde o žádnou z taxativně u vedených výjimek, kdy je výše plnění nerozhodná.
23. V případě řízení, jehož předmětem je částka skládající se z několika samostatných nároků odvíjejících se od odlišného skutkového základu, má rozhodnutí o každém z těchto nároků charakter samostatného výroku a přípustnost dovolání je třeba zkoumat ve vztahu ke každému z těchto nároků samostatně, a to bez ohledu na to, zda tyto nároky byly uplatněny v jednom řízení a zda o nich bylo rozhodnuto jedním výrokem (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2003, sp. zn. 32 Odo 747/2002, proti němuž podanou ústavní stížnost Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 26. 5. 2004, sp. zn. III. ÚS 537/03, a ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. 30 Cdo 3157/2009). Posouzení, zda se jedná o samostatný nárok či nikoliv, vychází z toho, zda jsou skutečnosti rozhodné pro posouzení opodstatněnosti dílčích nároků rozdílné, třebaže se odvíjejí od téže události (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2643/2007). Obdobné „štěpení nároku“ (o štěpení však v procesním slova smyslu v případě uplatnění více samostatných nároků samozřejmě nejde) a posuzování samostatnosti jeho skutkového základu v dovolacím řízení v zásadě akceptuje i Ústavní soud (srov. např. usnesení ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. I. ÚS 2009/15, a tam citovanou nálezovou judikaturu, nebo usnesení ze dne 26. 2. 2019, sp. zn. II. ÚS 79/19), který současně – opět v plné shodě se soudem dovolacím – zdůrazňuje, že při posuzování ratia valoris není ponecháno na volné úvaze Nejvyššího soudu, zda uvedené omezení uplatní či nikoliv s ohledem na okolnosti věci (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2021, sp. zn. IV. ÚS 2330/21). Dovolání tak není objektivně přípustně ohledně všech dílčích nároků žalobkyně, v nichž požadovala za jednotlivá správní řízení zadostiučinění částku ve výši, jež nepřesahovala částku 50 000 Kč, vyjma nároků vážících se ke správním řízením vedeným pod sp. zn.: ČTÚ-142600/2010-631/II.vyř.-LoM, o částku 59 439,02 Kč, ČTÚ-81426/2011-635/III.vyř.-AnM, o částku 55 000 Kč, ČTÚ-106911/2011-638/ VI.vyř.-PaDo, částku 51 250 Kč, ČTÚ-156473/2011-637/VIII.vyř.-HuJ, o částku 51 250 Kč, ČTÚ-156818/2011-638/III.vyř.-KoN, o částku 51 250 Kč, a konečně pod sp. zn. ČTÚ-82540/2011-635/VI.vyř.-HaV, o částku 50 683,31 Kč. Nejvyšší soud se tak dále zabýval přípustností a návazně i důvodností podaného dovolání jen ve vztahu k částce 318 872,33 Kč s příslušenstvím.
24. Podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. dovolání podle § 237 o. s. ř. není přípustné proti rozhodnutím v části týkající se výroku o nákladech řízení. Podané dovolání tak není přípustné v rozsahu, v němž směřuje proti výroku II rozsudku odvolacího soudu, jímž bylo rozhodnuto v otázce náhrady nákladů řízení. Tento výrok však z titulu své akcesority sdílí osud výroku o věci samé.
25. Dovolání je podle § 237 o. s. ř. přípustné ve vztahu k otázce, zda lze na správní řízení vedená před ČTÚ o tzv. účastnických sporech podle § 129 ZoEK vztáhnout čl. 6 Úmluvy či nikoliv, neboť danou otázku posoudil odvolací soud v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu. IV. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
26. Dovolání je důvodné.
27. Je-li dovolání již jinak (ve smyslu § 237 o. s. ř.), jako i v této věci, přípustné, Nejvyšší soud z povinnosti úřední přihlédne ke zmatečnostním vadám ve smyslu § 229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Vadou, jejíž existence mohla mít vliv na věcnou správnost napadeného rozsudku odvolacího soudu, je zatíženo i rozhodnutí odvolacího soudu v této věci.
28. Žaloba je podání, kterým se zahajuje řízení před soudem a které kromě obecných náležitostí podání uvedených v ustanovení § 42 odst. 4 o. s. ř. musí obsahovat označení účastníků řízení [jménem, příjmením a bydlištěm fyzických osob, resp. názvem (firmou) a sídlem právnických osob], vylíčení rozhodujících skutečností a musí z ní být patrno, čeho se žalobce domáhá (srov. § 79 odst. 1 o. s. ř.). Ve sporném řízení, které je ovládáno dispoziční zásadou, platí, že soud je vázán žalobou. Nárok uplatněný žalobou je charakterizován vylíčením skutkových okolností, jimiž žalobce svůj nárok zdůvodňuje, a skutkovým základem vylíčeným v žalobě ve spojitosti se žalobním petitem je pak vymezen základ nároku uplatněného žalobou, který je předmětem řízení. Rozhodujícími skutečnostmi se rozumí údaje, které jsou zcela nutné k tomu, aby bylo jasné, o čem a na jakém podkladě má soud rozhodnout, a které, budou-li prokázány, umožňují žalobě vyhovět. Právní důvod požadovaného plnění vyplývá ze souhrnu vylíčených skutkových okolností a žalobce není povinen uvádět ustanovení zákona nebo jiného právního předpisu, jímž svůj nárok odůvodňuje.
29. Jestliže tedy předmětem občanského soudního řízení sporného je zákonem uplatněné právo (procesní nárok), které zahrnuje základ (žalobou tvrzené právně významné skutečnosti) a předmět (žalobní petit), potom vylíčením těchto rozhodujících skutečností žalobce určuje, o čem a na jakém skutkovém základě má soud rozhodnout. Žalobce je proto povinen v žalobě uvést takové skutečnosti, jimiž vylíčí skutek, na jehož základě svůj nárok uplatňuje, a to v rozsahu, který umožní jeho jednoznačnou individualizaci. Nestačí pouhé všeobecné označení právního důvodu, o nějž žalobce svůj nárok opírá (např. „z kupní smlouvy“, „ze smlouvy o dílo“, apod.), nýbrž je třeba, aby byly všechny skutkové okolnosti jednotlivě, tak jak jdou za sebou, a jak se jedna od druhé odvíjejí, úplně vylíčeny. Z jejich souhrnu musí vyplynout, o jaký právní poměr žalobce svůj nárok opírá (právní důvod žaloby), není však třeba, aby žalobce sám tento právní důvod v žalobě výslovně uváděl (a pokud jej přesto uvede, soud jím vázán není; k tomu srov. za mnohé rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 12. 2010, sp. zn. 30 Cdo 3025/2009).
30. V projednávané věci soudy obou stupňů implicitně vycházely z toho, že vylíčení (některých) rozhodujících skutečností pak může mít – zprostředkovaně – původ i v odkazu na listinu (či jiný nosič informací), kterou žalobce připojí k žalobě a na kterou v textu žaloby výslovně odkáže (shodně uzavřel Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 15. 5. 1996, sp. zn. 3 Cdon 370/96 a dále v rozsudku ze dne 30. 1. 2003, sp. zn. 29 Cdo 1089/2000, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 19. 12. 2006, sp. zn. 32 Odo 6/2005). Také proto byl „nedílnou součástí“ rozsudku soudu prvního stupně nosič CD, jehož obsahem byl mj. soubor s označením „Aktuální nárok na náhradu nemajetkové újmy 25. 10. 2019“ ve formátu „.xlsx“, v němž byla dále specifikována jednotlivá řízení, v nichž mělo dojít k průtahům. Obdobné CD bylo připojeno k podané žalobě (a bez bližší specifikace upevněno k deskám procesního spisu soudu prvního stupně). V takovém případě je ovšem třeba na tam popsané údaje hledět jako na obsah vlastní žaloby v písemné podobě.
31. Soud prvního stupně k vymezení předmětu žaloby ohledně požadavku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu uvedl, že: „[p]ředmětem žaloby je nemajetková újma způsobená prodlením s rozhodováním sporů u 134 733 řízení (seznam na CD, který žalobce učinil nedílnou součástí žaloby). Jedná se o případy, kdy došlo k podání návrhu mezi 1. 1. 2010 a 25. 6. 2015 včetně a došlo u nich k překročení zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí. Rozhodnutí bylo vydáno po této lhůtě nebo do 31. 12. 2015 nebylo vůbec vydáno.
Přehled řízení včetně jejich identifikace, data zahájení a prodlení tvoří přílohu č. 4 žaloby a je její nedílnou součástí. Lhůta stanovená v § 129 odst. 1 ZoEK činí 4 měsíce a ve zvláště složitých případech 6 měsíců. … Dále žalobci vznikla nepřiměřenou délkou řízení nemajetková újma, kdy se jedná o nejistotu v rozhodování a plánování … základní částka přiměřeného zadostiučinění je 15 000 až 20 000 Kč za jeden rok trvání řízení, což při částce 15 000 Kč ročně činí 1 250 Kč za každý měsíc v prodlení.
Žalobce prodlení započítává pouze za ukončené měsíce prodlení a zároveň nikdy nešel nad výši jistiny. Celkově tak žalobce na peněžitém zadostiučinění požaduje částku ve výši 87 102 952 Kč. … Žalobce se dále vyjadřoval k jednotlivým kritériím ke stanovení výše přiměřeného zadostiučinění, a to k celkové délce řízení, složitosti řízení, jednání poškozeného, postupu orgánů veřejné moci a významu předmětu řízení pro poškozeného“.
32. Nejvyšší soud uvádí, že v žalobě sice žalobkyně opakovaně uváděla, že ČTÚ opakovaně porušoval povinnost vydat rozhodnutí v zákonem určené lhůtě 4 měsíců, resp. ve složitých případech do 6 měsíců od zahájení řízení, a s dodržováním uvedené lhůty „byl v prodlení“ (srov. např. čl. I, II žaloby), současně ale výslovně vymezila, že předmětem žaloby (o náhradu nemajetkové újmy) je „prodlení s rozhodováním sporů u celkem 134 733 řízení, která jsou uvedena v přehledu, který je uveden jako nedílná součást této žaloby“.
V čl. I in fine žaloby je potom zdůrazněno, že „doba od podání návrhu po vydání rozhodnutí ve věci samé, případně po vyznačení doložky právní moci, se začala stále více prodlužovat“. V čl. III., na str. 8 žaloby, uvozené marginální rubrikou „Prodlení s rozhodováním sporů, které je předmětem žaloby“ žalobkyně pro změnu zdůraznila, že požaduje zadostiučinění za dobu od zahájení řízení do jeho skončení, pokud trvalo déle, než 6 měsíců, nejpozději však do 31. 12. 2015, kdy doplnila, že „určitou (maximální) hranici musela žalobkyně zvolit, aby mohlo dojít k posouzení případů“.
V žalobě je expressis verbis uvedeno, že „přehled řízení, včetně jejich identifikace, data zahájení a délky prodlení, tvoří přílohu 4 této žaloby a je její nedílnou součástí“. Přestože žalobkyně na některých místech žaloby opakovaně zdůrazňovala, že nesprávný úřední postup byl v dané věci představován nedodržením zákonné lhůty pro vydání meritorního rozhodnutí ze strany ČTÚ (popř. též včasným nevyznačením doložky právní moci), pak z celkového obsahu podaného návrhu je mimo rozumnou pochybnost zřejmé, že žalobkyně uplatnila nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu spojovaný s celkovou délkou jednotlivých správních řízení, popřípadě v některých případech jejich částí (k tomu srov. též navazující podání žalobkyně ze dne 11.
3. 2019). O tom nemohlo být pochybností především s ohledem na zcela jednoznačný obsah přílohy č. 4 k žalobě (nosič CD), v níž byl ve vztahu k jednotlivým 15 127 řízením (ve vztahu k nimž byl po úpravě žaloby uplatněn nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu, o němž bylo i rozhodnuto) jednoznačně specifikován algoritmus výpočtu žalované částky, včetně uvedení okamžiku zahájení řízení, jeho celkové délky (omezené v jistých případech nejzazším datem 31. 12. 2015), přepočtu žalované částky na počet zahájených měsíců prodlení atd.
Žalobkyně posléze žalobu co do nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu upřesňovala, zčásti ji vzala zpět a při jednání před soudem prvního stupně dne 8. 10. 2019 uvedla, že provedla „splynutí souboru žalobce a žalovaného a výsledkem naprosto exaktních žalobních tvrzení je soubor řízení 126 146 řízení“. Nad rámec částky 77 368 709 Kč žalobkyně vzala žalobu ohledně nemajetkové újmy zpět, žalovaná skutková tvrzení upřesněná na CD disku spojeném s podáním soudu ze dne 8. 10. 2019 učinila nespornými.
33. Z uvedeného lze shrnout, že přes určitou výpravnost žaloby i ne vždy obratnou formulaci jednotlivých tvrzení žalobkyně sice opakovaně kladla akcent na porušení povinnosti ČTÚ rozhodnout v zákonné lhůtě, avšak prostřednictvím exaktních žalobních tvrzení definujících počátek i konec jednotlivých správních řízení (nebo jejich částí) se nepochybně domáhala zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou jednotlivých řízení. To je ostatně patrné i z bodu VI žaloby, kde se kategoricky hovoří o „nepřiměřené délce řízení“. Rovněž ze způsobu žalobkyní provedené kalkulace výše nemajetkové újmy (v částce 1 250 Kč za každý celý ukončený měsíc prodlení), stejně jako z položení opakovaného důrazu na „celkovou délku řízení“, je zřejmé, že předmětem požadavku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu byla nepřiměřená délka správních řízení. Přisvědčuje-li žalovaná ve vyjádření k dovolání opačnému stanovisku odvolacího soudu, pak lze snad jen připomenout její vlastní vyjádření k žalobě ze dne 16. 12. 2016, kde (v bodu VI) sama zdůrazňuje, že žalobkyně uplatnila nárok na zadostiučinění „z titulu nepřiměřené délky řízení“, přičemž jen u jinak konstruovaných újem (v podobě snížení kupních cen pohledávek, dopadů souvisejících s tvorbou opravných položek apod.) musí podle žalované žalobkyně naopak újmu i její rozsah tvrdit a prokazovat.
34. Vytěsnil-li proto odvolací soud ze svých úvah o předmětu řízení požadavek žalobkyně na poskytnutí přiměřeného zadostiučinění odvozovaný od celkové délky posuzovaných řízení (v některých případech jen jejich částí) a kladl-li v napadeném rozsudku důraz na to, že článek 6 odst. 1 Úmluvy garantuje právo na projednání věci v přiměřené lhůtě, tedy právo odpovídající ochraně proti nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, nikoliv podle věty druhé, jak se toho měla domáhat podanou žalobou žalobkyně, která měla podle jeho přesvědčení tvrzený vznik újmy a požadované odškodnění vztáhnout k nesprávnému úřednímu postupu v podobě porušení zákonné lhůty (průtahu), zatížil tím řízenou vadou, která mohla mít vliv na věcnou správnost napadeného rozsudku.
35. Nejvyšší soud se s ohledem na uvedené návazně k dovolatelkou předestřené otázce pod bodem 1) zabýval tím, zda bylo možno na nárok žalobkyně vztáhnout požadavek na zadostiučinění za nepřiměřenou délku správního řízení ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, přestože v řízení před správním orgánem zákon stanovil lhůtu pro vydání rozhodnutí.
36. Podle § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem (věta první). Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (věta druhá). Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (věta třetí).
37. Ústavní soud ve svém (pro obecné soudy podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazném) nálezu ze dne 14. 10. 2020, sp. zn. II. ÚS 570/20, uvedl, že „z ústavního pořádku vyplývá, že každý má v řízení, v jehož rámci rozhodují orgány veřejné správy o jeho základních právech a svobodách, právo na projednání věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Při porušení tohoto práva – nepřiměřenou délkou takového řízení – pak dotčenému jednotlivci svědčí právo na náhradu škody způsobené mu nesprávným úředním postupem podle čl.
36 odst. 3 Listiny. Při rozhodování o zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou nesprávným úředním postupem nelze odhlížet od toho, že bylo ve správním řízení rozhodováno o základním právu nebo svobodě, a proto je povinností obecných soudů zohlednit celkovou délku řízení, jež teprve ve svém souhrnu vedlo k realizaci základního práva; jinak se obecné soudy dopustí nepřípustného snížení procesní ochrany dotčeného jednotlivce. Na správní řízení o základních právech a svobodách, jakož i na případné navazující soudní řízení, je tedy třeba z ústavněprávního hlediska nahlížet jako na řízení jediné.
Není-li jeho délka přiměřená, uplatní se vzhledem k zásadnímu významu základních práv a svobod v souladu s čl. 38 odst. 2 Listiny domněnka vzniku nemajetkové újmy. Přitom není třeba zkoumat, zda předmětem řízení bylo občanské právo nebo závazek ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Samotné posouzení existence podmínek pro vznik odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem v konkrétním případě je pak v pravomoci obecných soudů. … Otázku, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené lhůtě) ve smyslu čl.
38 odst. 2 Listiny, přitom nelze zodpovědět pouhým posouzením toho, zda v daném řízení byly dodrženy zákonné lhůty. Ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny nepatří mezi ta ustanovení o základních právech, jichž se lze dle čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Zákonodárce stanovením lhůt nevymezuje rozsah práva na projednání věci bez zbytečných průtahů, a proto z ústavněprávního hlediska není samo o sobě zásadní dodržení zákonných lhůt, ale autonomní vyhodnocení, zda řízení bylo skončeno bez zbytečných průtahů (v přiměřené lhůtě)“ (viz bod 38 a bod 66 odůvodnění uvedeného nálezu).
Nejvyšší soud jen pro úplnost doplňuje, že i v Ústavním soudem rozhodované věci šlo o správní řízení, v němž mělo být rozhodnuto v konkrétně určené zákonné lhůtě a soudy nižších stupňů (jako v nyní projednávané věci) postupovaly podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk.
38. Nejvyšší soud na citovaný nález Ústavního soudu posléze reagoval rozsudkem velkého senátu svého občanskoprávního a obchodního kolegia ze dne 9. 12. 2020, sp. zn. 31 Cdo 2402/2020, v němž mj. uvedl, že nevidí jinou možnost, než se odchýlit i od závěrů uvedených v rozsudku sp. zn. 30 Cdo 344/2014 (z něhož částečně vycházel v nyní projednávané věci odvolací soud) a v judikatuře Nejvyššího soudu vícekrát opakovaných o tom, že na ta správní řízení, která věcně nespadají pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy a jejichž předmětem je základní právo či svoboda, nelze aplikovat § 13.
odst. 1 větu třetí zákona č. 82/1998 Sb. a posuzovat tak přiměřenost jejich délky. Právo na projednání věci v přiměřené době, které je obsahově shodné s právem na projednání věci bez zbytečných průtahů ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, mají účastníci správních řízení, na něž dopadá čl. 6 Úmluvy, nebo jejichž předmětem je základní právo nebo svoboda, a to bez ohledu na to, zda na daná správní řízení navazoval či nenavazoval soudní přezkum. V témže rozsudku bylo současně zdůrazněno, že omezit aplikaci čl.
6 odst. 1 Úmluvy pouze na řízení před soudem podle vnitrostátního práva by znamenalo ponechat čistě na vnitrostátním zákonodárci, která občanská práva nebo závazky budou předmětem takových řízení, a která nikoli, tedy v důsledku i to, kterým občanským právům bude poskytována ochrana plynoucí z čl. 6 odst. 1 Úmluvy (ve smyslu nezbytných kvalit řízení o nich naplňujících požadavky tohoto ustanovení). Co do mezinárodněprávní charakterizace příslušného závazku státu jde v tomto případě o závazek zajistit určitý výsledek, nikoli konkrétní prostředky jeho dosažení.
Je proto čistě na vůli státu, jaký zvolí systém co do příslušných orgánů nebo charakteristik řízení (před správními orgány nebo před soudy), pokud jde o spory nebo rozhodování civilních práv a závazků. Musí ovšem zajistit, že finální rozhodnutí, a to v každém jednotlivém řízení (neboť procesní aktivitu stran, jakou je např. podání opravných prostředků, nelze samozřejmě státu přičítat k tíži), bude vydáno v přiměřené době. S tím ostatně koresponduje i závěr konstatovaný ESLP v rozsudku ze dne 26.
10. 1988, ve věci Martins Moreira proti Portugalsku, stížnost č. 11371/85, § 60, že stát je odpovědný za chování všech svých orgánů – nikoli pouze orgánů soudních. Tomu ostatně odpovídá i opakovaně v judikatuře Nejvyššího soudu zmiňovaná zásada, že ve věci spadající do působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy je třeba při zkoumání přiměřenosti délky řízení zohlednit celkovou jeho délku, lhostejno zda bylo řízení vedeno před správními orgány, nebo před soudy, případně před orgány obou těchto typů. Lze tedy přisvědčit dovolatelce v tom, že aplikace čl.
6 odst. 1 Úmluvy nemůže být vyloučena jen proto, že stát svěřil rozhodování o soukromoprávních sporech namísto soudu správnímu orgánu, a že (nadto) stanovil pořádkové lhůty, v nichž má být rozhodnutí vydáno.
39. Odvolací soud, vyšel z nesprávné úvahy o tom, co je předmětem řízení. Pominul tak závěry rozhodnutí Nejvyššího i Ústavního soudu zmíněná v předchozích odstavcích, když v dané věci nezkoumal, zda na daná správní řízení před ČTÚ dopadal čl. 6 odst. 1 Úmluvy (kladná odpověď se nabízí např. z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 5. 5. 2021, sp. zn. 30 Cdo 2307/2020), a pokud nikoliv, pak zda nebylo – v intencích judikatury Ústavního soudu – v posuzovaném správním řízení v sázce základní právo nebo svoboda žalobkyně. Pokud by byl naplněn některý z uvedených předpokladů, byl by se nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou správních řízení (jejich částí) presumoval a bylo by nikoliv na žalobkyni, ale naopak na žalované, aby existenci újmy v tomto směru vyvrátila. Právní posouzení ze strany odvolacího soudu je proto neúplné, a tudíž i nesprávné.
40. Za situace, kdy bude na odvolacím soudu, aby znovu ve spektru námitek uplatněných v odvolacím i dovolacím řízení prověřil důvodnost podaného odvolání žalované proti rozsudku soudu prvního stupně a v té souvislosti znovu provedl náležité hodnocení jednotlivých kritérií vtělených do § 31a odst. 3 OdpŠk, jeví se dovolacímu soudu jako předčasné, aby se v nastalé procesní situaci vyjadřoval k otázce pod bodem 2) dovolání. Ve vztahu k dopadům tzv. mnohosti řízení bude třeba se zabývat podrobnou argumentací obou účastnic a zabývat se rovněž tím, zda dosud aplikovaná judikatura Nejvyššího soudu vycházela ze skutkového stavu obdobného projednávané věci.
41. Otázka pod bodem 3), týkající se dopadu poučovací povinnosti podle § 118a odst. 1 a 3 o. s. ř. ve vztahu k žalobkyni, se s ohledem na důvody tohoto rozhodnutí a z nich plynoucího závěru o presumované újmě stává obsolentní.
42. Vzhledem k tomu, že právní posouzení věci odvolacím soudem je ve shora popsaném směru nesprávné, a nadto řízení bylo zatíženo procesní vadou, jež mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, postupoval Nejvyšší soud podle § 243e odst. 1 o. s. ř. a rozsudek odvolacího soudu v části napadené
přípustným dovoláním, jakož i v navazujícím výroku o náhradě nákladů odvolacího řízení zrušil a věc mu v odpovídajícím rozsahu vrátil k dalšímu řízení. 43. Odvolací soud je ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř., ve spojení s § 226 o. s. ř., vázán právním názorem dovolacího soudu, jenž byl v tomto rozsudku vysloven. 44. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v novém rozhodnutí o věci (§ 243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.). Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 25. 2. 2022
JUDr. David Vláčil předseda senátu