30 Cdo 4487/2017-194
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla
Simona a soudců Mgr. Hynka Zoubka a Mgr. Víta Bičáka v právní věci žalobce M.
Š., nar. XY, bytem XY, zastoupeného Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se
sídlem v Praze 1, Opatovická 1659/4, proti žalované České republice –
Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o zadostiučinění za
nemajetkovou újmu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 26 C
1/2015, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 3.
2017, č. j. 68 Co 8, 9/2017-166, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2017, č. j. 68 Co 8, 9/2017-166,
rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 25. 5. 2016, č. j. 26 C 1/2015-79,
a doplňující rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 13. 10. 2016, č. j. 26
C 1/2015-147, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu
řízení.
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce se domáhá konstatování porušení práva, poskytnutí písemné
omluvy a zaplacení částky 100 000 Kč s příslušenstvím coby přiměřeného
zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu vznikla v důsledku nepřiměřené
délky řízení o jeho žádosti ze dne 19. 10. 2009, jíž se na veřejném ochránci
práv domáhal poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, ohledně šetření a závěrečného stanoviska ve věci sp. zn.
81/2003/VOP/DU (dále jen též „posuzované řízení“).
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem
ze dne 25. 5. 2016, č. j. 26 C 1/2015-79, uložil žalované písemně se omluvit
žalobci dopisem ve znění:
„Omluva M. Š., nar. XY:
Česká republika - Ministerstvo financí se Vám omlouvá za nesprávný úřední
postup Kanceláře veřejného ochránce práv a také veřejného ochránce práv při
vyřizování Vaší žádosti o informace ze dne 19. 10. 2009, ohledně které řízení z
důvodu opakovaného vydání nezákonných rozhodnutí veřejným ochráncem práv a jeho
kanceláří o odmítnutí žádosti probíhalo po nepřiměřenou dobu, ačkoliv jste měl
právo obdržet požadované informace do 15 dnů, a kterým bylo porušeno Vaše právo
na včasné poskytnutí informace.“ (výrok I), dále zamítl žalobu ohledně
požadavku na zaplacení částky 100 000 Kč, „eventuálně konstatování porušení
3. Soud prvního stupně doplňujícím rozsudkem ze dne 13. 10. 2016, č. j.
26 C 1/2015-147, doplnil svůj předchozí rozsudek uvedený v odst. 2 tak, že do
jeho výroku II vložil za uvedenou peněžitou částku „100 000 Kč“ slova „spolu se
zákonným úrokem z prodlení jdoucím od 23. 12. 2014 do zaplacení“ (výrok I
doplňujícího rozsudku), a rozhodl o náhradě nákladů řízení „vynaložených v
souvislosti s vydáním doplňujícího rozsudku“ (výrok II doplňujícího rozsudku).
4. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) napadeným rozsudkem k
odvolání obou účastníků potvrdil rozsudek soudu prvního stupně „ve znění
doplňujícího rozsudku“ v zamítavém výroku II ve věci samé a změnil rozsudek
soudu prvního stupně ve vyhovujícím výroku I ve věci samé tak, že žalobu zamítl
(výrok I rozsudku odvolacího soudu), a dále rozhodl o náhradě nákladů řízení
před soudem prvního stupně (výrok II rozsudku odvolacího soudu) a o náhradě
nákladů odvolacího řízení (výrok III rozsudku odvolacího soudu).
5. Soud prvního stupně vyšel z následujících skutkových zjištění. Žalobce podal dne 19. 10. 2009 u veřejného ochránce práv žádost podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a požadoval poskytnutí
informací o obsahu zprávy veřejného ochránce práv ze dne 29. 8. 2007 o šetření
ve věci postupu Policie ČR při odběru biologických vzorků odsouzeným a
obviněným, jakož i obsahu zprávy veřejného ochránce práv ze dne 30. 3. 2004 a
jeho závěrečného stanoviska ze dne 20. 12. 2004 ve věci sp. zn. 81/2003/VOP/DU
ohledně šetření postupu příslušníků Policie ČR vůči H. S. a T. S. ve dnech 15. a 16. 12. 2002 v Praze 1. Dne 20. 10. 2009 bylo žalobci doručeno sdělení
vedoucího Kanceláře veřejného ochránce práv, č. j. PDCJ 2830/2009, že
požadované informace nelze s ohledem na povinnost mlčenlivosti poskytnout. K
odvolání žalobce bylo rozhodnutím Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 19. 11. 2009, č. j. PDCJ 3154/2009, napadené „sdělení“ potvrzeno. Žalobce proti
tomuto rozhodnutí podal žalobu projednávanou před Krajským soudem v Brně pod
sp. zn. 31 A 2/2010, jenž svým rozsudkem ze dne 8. 8. 2011, č. j. 31 A
2/2010-130, rozhodnutí Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 19. 11. 2009,
č. j. PDCJ 3154/2009, pro vady řízení zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Dne 19. 8. 2011 vedoucí Kanceláře veřejného ochránce práv zrušil „sdělení“
Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 20. 10. 2009, č. j. PDCJ 2830/2009, a
věc Kanceláři veřejného ochránce práv vrátil k novému projednání. Dne 9. 9. 2011 vydala Kancelář veřejného ochránce práv rozhodnutí (podepsané jejím
vedoucím), č. j. PDCJ 1906/2011, kterým byla žádost žalobce odmítnuta. K
odvolání žalobce bylo rozhodnutím veřejného ochránce práv ze dne 19. 10. 2011,
č. j. PDCJ 2209/2011, napadené rozhodnutí potvrzeno. V pořadí druhá správní
žaloba žalobce byla projednávána před Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 31 A
1/2012, přičemž rozsudkem ze dne 1. 8. 2013, č. j. 31 A 1/2012-69, bylo
rozhodnutí veřejného ochránce práv ze dne 19. 10. 2011, č. j. PDCJ 2209/2011,
opět pro vady řízení zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Dne 9. 9. 2013
vedoucí Kanceláře veřejného ochránce práv zrušil rozhodnutí Kanceláře veřejného
ochránce práv ze dne 9. 9. 2011, č. j. PDCJ 1906/2011, a věc Kanceláři
veřejného ochránce práv vrátil k novému projednání. Dne 10. 9. 2013 vydala
Kancelář veřejného ochránce práv rozhodnutí (podepsané vedoucí právního
odboru), č. j. PDCJ 2335/2013, kterým žádost žalobce částečně odmítla a
částečně požadované informace poskytla (v poskytnuté zprávě veřejného ochránce
práv ze dne 30. 3. 2004 jsou některé údaje anonymizovány). K odvolání žalobce
bylo rozhodnutím vedoucího Kanceláře veřejného ochránce práv ze dne 4. 11. 2013, č. j. PDCJ 2798/2013, napadené rozhodnutí potvrzeno. V pořadí třetí
správní žaloba žalobce byla projednávána před Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 31 A 1/2014, přičemž rozsudkem ze dne 31. 10. 2014, č. j. 31 A 1/2014-93,
byla žaloba zamítnuta. Kasační stížnost žalobce byla zamítnuta rozhodnutím
Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2015, č. j. 1 As 229/2014-48. Dne 20. 5.
2014 uplatnil žalobce u Ministerstva spravedlnosti žádost o poskytnutí
zadostiučinění, přičemž přípisem ze dne 24. 11. 2014 Ministerstvo spravedlnosti
konstatovalo nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce soudních
řízení správních (vedených před Krajským soudem v Brně pod sp. zn. 31 A 2/2010,
31 A 1/2012 a 31 A 1/2014) a jménem státu se žalobci omluvilo. Dopisem
odevzdaným k poštovní přepravě dne 20. 11. 2014 byl žalobce dále vyrozuměn
žalovanou (Ministerstvem financí), že jí byla dne 7. 10. 2014 z důvodu „věcné
příslušnosti“ postoupena žádost týkající se zadostiučinění za nemajetkovou újmu
vzniklou nesprávným úředním postupem veřejného ochránce práv a jeho kanceláře
při vyřizování žádosti žalobce; k důvodnosti uplatněného nároku se žalovaná
kvůli absenci potřebných dokladů nevyjádřila.
6. K okolnostem posuzovaného řízení a jeho významu pro žalobce soud
prvního stupně provedl účastnický výslech žalobce a poté věc posoudil podle §
13 a § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu
veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona
České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský
řád), dále jen „OdpŠk“, popřípadě „zákon č. 82/1998 Sb.“. Dospěl k závěru, že
řízení o předmětné žádosti žalobce o poskytnutí informací trvalo ode dne podání
žádosti dne 19. 10. 2009 do rozhodnutí „odvolacího orgánu“ ze dne 4. 11. 2013,
č. j. PDCJ 2798/2013, a „následně už probíhalo řízení pouze v linii správního
soudnictví“, které bylo ukončeno dne 11. 3. 2015. S přihlédnutím k judikatuře
Nejvyššího soudu dovodil, že na správní řízení o žádosti o informace podle
zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nedopadá čl. 6 odst.
1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikované ve Sbírce
zákonů jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí pod č. 209/1992
Sb., dále jen „Úmluva“) a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(vyhlášené jako součást ústavního pořádku České republiky pod č. 2/1993 Sb.,
dále jen „Listina“), takže nesprávný úřední postup může přicházet v úvahu pouze
podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, pokud správní orgán poruší povinnost
učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené 15denní lhůtě od podání
žádosti. Soud prvního stupně podotkl, že na řízení před správními soudy čl. 6
Úmluvy „bezpochyby“ dopadá, avšak žalobce nepřiměřenou dobu soudního řízení
„nenamítal“ a za toto řízení se mu „již také dostalo morální satisfakce v
podobě omluvy od ministerstva spravedlnosti“. Správní orgán podle soudu prvního
stupně nebyl „vysloveně nečinný“ a nepřekračoval zákonem stanovenou lhůtu pro
vyřízení žalobcovy žádosti, přesto celková doba řízení „značně přesáhla dobu, v
níž by bylo možno ukončení takového řízení očekávat“, jelikož pravomocná
rozhodnutí správního orgánu byla dvakrát zrušena správním soudem pro procesní
vady. Soud prvního stupně tak uzavřel, že odpovědnost státu za „sebedelší
řízení“ (v daném případě od 19. 10. 2009 do 4. 11. 2013) nelze vyloučit „jen s
odkazem na to, že formálně správní orgán dodržel všechny dílčí lhůty stanovené
pro jednotlivé úkony“. Dále se soud prvního stupně zabýval formou přiměřeného
zadostiučinění, když podrobně hodnotil okolnosti posuzovaného řízení, zejména
jeho význam pro žalobce, a za odpovídající shledal morální zadostiučinění v
podobě omluvy; požadavek na konstatování porušení práva a peněžité
zadostiučinění proto zamítl.
7. Doplňujícím rozsudkem soud prvního stupně rozhodl o zbývající části
předmětu řízení, tedy o příslušenství peněžitého zadostiučinění, přičemž v
souladu se svým právním názorem požadavek na jeho zaplacení rovněž zamítl.
8. Odvolací soud vyšel ze skutkového stavu prokázaného před soudem
prvního stupně.
9. Odvolací soud se ztotožnil se soudem prvního stupně v právním
hodnocení charakteru správního řízení podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, na které nedopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2
Listiny, takže se nelze dovolávat práva na projednání věci v přiměřené lhůtě
podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, nýbrž v úvahu připadá „toliko“ nesprávný
úřední postup podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, tedy průtahy spočívající v
porušení zákonné lhůty. Odvolací soud přisvědčil i zjištění soudu prvního
stupně, že v posuzovaném správním řízení nedošlo k porušení jednotlivých
zákonných 15denních lhůt pro vyřízení žalobcovy žádosti, avšak dovodil z toho
na rozdíl od soudu prvního stupně závěr, že „absentuje první z předpokladů
odpovědnosti za škodu, jímž je existence nesprávného úředního postupu“.
Odvolací soud tak neshledal naplnění podmínek pro vznik odpovědnosti státu za
újmu, neboť nesdílel shora uvedený závěr soudu prvního stupně, že formální
dodržení zákonných lhůt nemůže vést ke zproštění odpovědnosti státu za
„sebedelší řízení“. Odvolací soud rovněž poznamenal, že žalobci se „za tu část
řízení, které probíhalo před správním soudem, již dostalo v rámci předběžného
projednání nároku morální satisfakce v podobě omluvy“ od Ministerstva
spravedlnosti. Konečně odvolací soud podotkl, že v posuzovaném řízení nebyla
vydána nezákonná rozhodnutí, protože za nezákonné ve smyslu § 8 OdpŠk „nelze
považovat takové rozhodnutí orgánu státu, které sice bylo pro nezákonnost
zrušeno, avšak orgán státu po jeho zrušení v zahájeném řízení pokračuje“.
II. Dovolání a vyjádření k němu
10. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce ve výroku I o věci samé
dovoláním.
11. Dovolatel spatřuje nesprávné právní posouzení věci v tom, že
odvolací soud hodnotil posuzované řízení jako jeden celek, tedy nerozlišoval
mezi řízením před správním orgánem a řízením před správními soudy. Dovolatelem
citované ustálené judikatuře dovolacího soudu [zejména rozsudku Nejvyššího
soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, uveřejněnému ve Sbírce
soudních řízení a stanovisek pod číslem 113/2017 (dále jen „R 113/2017“),
rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 18. 5. 2016, sp. zn. 30 Cdo 4815/2015, nebo
rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3282/2015]
odporuje posouzení správního řízení, na které se nevztahuje čl. 6 odst. 1
Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny, a navazujícího soudního řízení správního jako
jediného celku pro účely odškodnění vzniklé nemajetkové újmy, neboť správně lze
v případě správního řízení uvažovat o odpovědnosti státu za průtahy (porušení
práva na vydání rozhodnutí nebo učinění úkonu v zákonem stanovené lhůtě),
zatímco v případě soudního řízení jde o odlišný nárok z odpovědnosti za
nepřiměřenou (celkovou) délku řízení. Tomu odpovídá i nesprávný postup
odvolacího soudu, který v řízení jednal s jedinou organizační složkou státu,
zatímco správně má ohledně každého nároku jednat za stát samostatná organizační
složka.
12. Dovolatel dále odvolacímu soudu vytýká, že se ve svém rozhodnutí
odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu v otázce, zda byla v
posuzovaném řízení vydána nezákonná rozhodnutí za situace, kdy po zrušení
těchto pravomocných rozhodnutí správního orgánu bylo v řízení pokračováno, a na
podporu svého názoru odkazuje např. na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 7.
2012, sp. zn. 30 Cdo 3437/2011, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 10.
2014, sp. zn. 30 Cdo 338/2014. Odvolací soud se podle dovolatele odchýlil od
ustálené judikatury dovolacího soudu (představované např. usnesením Nejvyššího
soudu ze dne 22. 5. 2013, sp. zn. 30 Cdo 276/2013, nebo rozsudkem Nejvyššího
soudu ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009) také v otázce, zda byla v
posuzovaném řízení před správním orgánem dodržena zákonem stanovená lhůta 15
dnů pro učinění úkonu nebo vydání rozhodnutí, když formalistický výklad zákona
č. 82/1998 Sb. popírající materiální odpovědnost státu za „vadný výkon veřejné
moci“ je soudům zapovězen judikaturou Ústavního soudu (dovolatelem též hojně
citovanou).
13. Dovolatel rovněž předkládá vzájemně související otázky hmotného
práva, které považuje za doposud neřešené v soudní praxi, zda je vyloučena
odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb. v případě „sebedelšího“ správního
řízení (na které nedopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny), v
němž správní orgán formálně dodržuje jednotlivé zákonné lhůty pro vydání
rozhodnutí či provedení úkonu, tedy zda lze mít takovou lhůtu za splněnou,
ačkoliv vydaná rozhodnutí jsou opakovaně rušena jako nezákonná a žalobci tak
bylo – alespoň částečně – vyhověno v řádu let (nikoliv v době 15 dnů).
14. Konečně dovolatel s bohatými odkazy na judikaturu Nejvyššího a
Ústavního soudu namítá porušení svého práva na spravedlivý proces tím, že
napadený rozsudek odvolacího soudu je „založen na některých nesprávných
skutkových zjištěních“, aniž by však konkretizoval, o jaká pochybení při
prokazování skutkového stavu se má jednat.
15. Dovolatel navrhuje, aby Nejvyšší soud napadený rozsudek odvolacího
soudu zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
16. Žalovaná se k podanému dovolání nevyjádřila.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
17. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1.
2014 do 29. 9. 2017 (viz čl. II bod 2 zákona č. 293/2013 Sb. a čl. II bod 2
zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
18. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění
podmínky povinného zastoupení uvedené v § 241 odst. 1 o. s. ř. a v souladu s §
241a odst. 2 o. s. ř. Dovolací soud se tak dále zabýval přípustností dovolání.
IV. Přípustnost dovolání
19. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
20. Podle § 237 o. s. ř., není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
21. Odvolací soud se při řešení otázky hmotného práva (uvedené v odst.
11) ohledně rozlišení odpovědnosti za nepřiměřenou délku soudního řízení
správního a odpovědnosti za průtahy v předcházejícím správním řízení
(nemožnosti posuzovat uvedená řízení jako jeden celek) odchýlil od ustálené
rozhodovací praxe Nejvyššího soudu. Dovolání je tak pro řešení této otázky
nejen přípustné, ale i důvodné.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
22. Podle čl. 6 odst. 1 věty první Úmluvy má každý právo na to, aby jeho
záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým
a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu.
23. Podle čl. 38 odst. 2 Listiny má každý právo, aby jeho věc byla
projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl
vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v
případech stanovených zákonem.
24. Podle § 13 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným
úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti
učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon
pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za
nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat
rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odst. 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž
byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odst. 2).
25. Podle § 31a OdpŠk bez ohledu na to, zda byla nezákonným rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem způsobena škoda, poskytuje se podle tohoto
zákona též přiměřené zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu.
26. Právo na projednání věci v přiměřené lhůtě je zakotveno podle shora
citované právní úpravy v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a právo na projednání věci soudem
bez průtahů v čl. 38 odst. 2 Listiny. Zákonná úprava zadostiučinění za újmu
způsobenou nepřiměřenou délkou soudních řízení se po novelizaci provedené
zákonem č. 160/2006 Sb. nachází v zákoně č. 82/1998 Sb., zejména v jeho
ustanoveních § 13 (shodně v § 22) a v § 31a. Na tuto zákonnou úpravu pak
navazuje stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010,
uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 58/2011 (dále
jen „Stanovisko“), které se podrobněji zabývá mimo jiné posouzením celkové
délky řízení, v němž mělo dojít k nesprávnému úřednímu postupu ve smyslu § 13
odst. 1 věty druhé a třetí či § 22 odst. 1 věty druhé a třetí OdpŠk v případě
nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě, jakož i výkladem ustanovení § 31a OdpŠk.
Stanovisko je však možné aplikovat pouze na ta řízení, která spadají pod čl. 6
odst. 1 Úmluvy (podrobněji níže).
27. Nejvyšší soud v R 113/2017 vysvětlil, že čl. 6 odst. 1 Úmluvy
garantující (mimo jiné) právo na projednání věci v přiměřené lhůtě, se vztahuje
nejen na řízení před soudem, ale i na ta správní řízení, v nichž správní orgány
rozhodují o občanských právech nebo závazcích jejich účastníků. Občanskými
právy nebo závazky účastníků takových (správních) řízení se míní jen ta práva a
závazky, jež mají civilní (soukromoprávní) povahu. Rozhodnutí správního orgánu
o takovém právu či závazku musí mít současně na existenci, rozsah nebo způsob
výkonu takového práva či závazku přímý vliv.
28. Proti tomu na správní řízení, jejichž předmět takovou civilní povahu
nevykazuje, čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá, takže se ve vztahu k těmto řízením
nelze otázkou přiměřenosti (celkové) délky řízení zabývat a nelze na ně tudíž
ani aplikovat závěry vyjádřené ve Stanovisku včetně vyvratitelné právní
domněnky vzniku nemajetkové újmy dovozené pro takové případy judikaturou
Evropského soudu pro lidská práva (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne
28. 11. 2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016).
29. V R 113/2017 Nejvyšší soud dále dovodil, že v případě těch správních
řízení, na něž čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedopadá, může přesto dojít k nesprávnému
úřednímu postupu souvisejícímu s jejich délkou ve smyslu § 13 OdpŠk. Nemůže
však jít o nesprávný úřední postup ve smyslu § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk
(nevydání rozhodnutí v přiměřené lhůtě), ale (jen) o nesprávný úřední postup
podle § 13 odst. 1 věty druhé nebo třetí OdpŠk (neučinění úkonu v zákonné nebo
přiměřené lhůtě).
30. Ve správním řízení, na které nedopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jsou tak
postižitelné toliko jednotlivé průtahy v řízení. Jelikož však na tento
nesprávný úřední postup – jak shora objasněno – nedopadají závěry Stanoviska a
neuplatní se domněnka vzniku nemajetkové újmy, je poškozený v takovém případě
povinen prokázat jak vznik újmy, tak příčinnou souvislost mezi průtahy
(porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené
lhůtě) a vznikem nemajetkové újmy. K rozlišování mezi úkonem a rozhodnutím pro
uvedené účely se Nejvyšší soud vyjádřil již ve svém rozsudku ze dne 24. 4.
2014, sp. zn. 30 Cdo 3271/2012, uveřejněném Sbírce soudních rozhodnutí a
stanovisek pod číslem 102/2014.
31. Řízení o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístup k
informacím se přímo netýká majetkových ani jiných soukromých práv žadatele a
nemá přímý dopad do majetkové sféry účastníka správního řízení. Vzhledem k
převažující veřejnoprávní povaze nároku žadatele tak je možné konstatovat, že
se nejedná o řízení civilní povahy. Předmětné správní řízení tedy není řízením,
na které dopadá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a na daný případ nelze aplikovat ani
Stanovisko. Nelze se tak ani dovolávat porušení práva na projednání věci v
přiměřené lhůtě podle § 13 odst. 1 věty třetí OdpŠk, ale do úvahy připadá
(toliko) nesprávný úřední postup spočívající v průtazích v předmětném správním
řízení podle § 13 odst. 1 věty druhé OdpŠk, tedy porušení povinnosti učinit
úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonné lhůtě stanovené uvedeným zákonem (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2205/2015, nebo
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 11. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3282/2015). V
případě navazujících soudních řízení v režimu správního soudnictví by naopak o
možný nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce soudního řízení
bylo možno uvažovat, šlo by však o samostatný nárok založený na samostatném
skutkovém základě (srov. opětovně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 11.
2017, sp. zn. 30 Cdo 4084/2016).
32. Z takto nastíněných obecných východisek odvolací soud správně
vycházel, nesprávně je však aplikoval na projednávanou věc. Žalobce totiž v
žalobě v rámci vylíčení rozhodujících skutečností (§ 79 odst. 1 o. s. ř.)
popisuje celkový průběh posuzovaného řízení, tedy včetně řízení před správními
soudy a do celkové délky řízení, kterou zmiňuje, započítává právě
i délku soudního řízení správního. Zároveň žalobce popisuje průběh a výsledek
předběžného projednání nároku s tím, že mu bylo poskytnuto morální
zadostiučinění Ministerstvem spravedlnosti, avšak právě jen za tu část
posuzovaného řízení, která probíhala před správními soudy. Pokud zástupce
žalobce u jednání konaného před soudem prvního stupně dne 11. 2. 2016 uvedl, že
poskytnuté morální zadostiučinění nepovažuje za dostačující, neboť se týká
toliko řízení před správními soudy, avšak žalobci „šlo především o poskytnutí
informace, které bylo vedeno Kanceláří veřejného ochránce práv“, pak z takového
vyjádření nelze učinit závěr, že žalobce nepřiměřenou délku soudního řízení
„nenamítal“. Je výrazem ustálené rozhodovací praxe, že je-li příslušným úřadem
již poskytnuto morální zadostiučinění, které soud následně shledá za přiměřenou
formu zadostiučinění, pak musí o takovém nároku žalobce přesto věcně
rozhodnout, a to tak, že jej zamítne (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 19. 11. 2014, sp. zn. 30 Cdo 3850/2014).
33. Soudy nižších stupňů proto nesprávně zúžily své právní posouzení
pouze na řízení před správním orgánem, ačkoliv se žalobce domáhá přiměřeného
zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu vznikla v důsledku posuzovaného
řízení probíhajícího postupně (a opakovaně) jak před správním orgánem, tak před
správními soudy.
34. Skutková samostatnost nároku na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé
porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené
lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy a nároků na
odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku
navazujících soudních řízení správních, tedy neumožňuje učinit závěr o jednotě
uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014). Jinými
slovy žalobcem uplatněný nárok na odškodnění nemajetkové újmy za nepřiměřenou
délku (jediného) řízení nelze právně hodnotit jinak než jako sestávající z
dílčích nároků majících však již pro uvedenou odlišnost odpovědnostních titulů
samostatné skutkové základy.
35. V poměrech projednávané věci je zřejmé, že posuzované řízení
probíhalo jednak před správními orgány, ale opakovaně též před správními soudy.
Právní posouzení odvolacího soudu je neúplné a tudíž nesprávné, pokud se
odvolací soud zaměřil pouze na průběh řízení před správním orgánem a posuzoval
toliko, zda v tomto řízení došlo k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v
nevydání rozhodnutí nebo neprovedení úkonu v zákonné 15denní lhůtě.
36. Napadené rozhodnutí je nesprávné co do základu žalobou požadovaného
nároku. Z toho důvodu je předčasné zabývat se dalšími dovolacími námitkami,
neboť je nutné vyzvat žalobce k odstranění vad žaloby (srov. odst. 38) a teprve
poté, co bude žaloba schopna věcného projednání, se nově zabývat otázkou
existence nesprávného úředního postupu, a to samostatně ve vztahu k řízení před
správním orgánem (§ 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk) a ve vztahu k řízení před
správními soudy (§ 13 odst. 1 věta třetí OdpŠk), k němuž lze závěry Stanoviska
vztáhnout. Na základě toho pak lze učinit navazující závěry, zda žalobci v
takto samostatně posuzovaných řízení vznikla újma v příčinné souvislosti s
případným nesprávným úředním postupem. Až následně bude možné posoudit formu,
případně výši přiměřeného zadostiučinění, a to opět pro každý samostatně
posuzovaný nárok zvlášť. Dovolací soud se proto nezabýval dalšími otázkami
vymezenými žalobcem, neboť nemůže předjímat nové závěry soudů nižších stupňů
ohledně základu žaloby ani ohledně formy případného zadostiučinění (srov. R
113/2017, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 2. 2018, sp. zn. 30 Cdo
1307/2017, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2019, sp. zn. 30 Cdo
4292/2017).
37. Vzhledem k přípustnosti dovolání Nejvyšší soud podle § 242 odst. 3
věta druhá o. s. ř. dále přezkoumal, zda nebylo řízení postiženo vadami
uvedenými v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s.
ř., resp. jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné
rozhodnutí ve věci, a shledal, že řízení před soudy obou stupňů takovými jinými
vadami řízení zatíženo bylo.
38. Žalobce se domáhá zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která mu měla
vzniknout jednak průtahy ve správním řízení, jednak nepřiměřenou délkou
soudních řízeních správních. Nárok na poskytnutí zadostiučinění za nemajetkovou
újmu ve formě konstatování porušení práv žalobce, omluvy a zadostiučinění v
penězích ve výši 100 000 Kč s příslušenstvím, představuje různé nároky se
samostatným skutkovým základem (srov. odst. 34), aniž by však bylo zřejmé,
jakou výši přiměřeného zadostiučinění žalobce pro každý z těchto nároků
požaduje, což činí žalobu neurčitou. Soud prvního stupně pochybil, pokud
žalobce nevyzval, aby specifikoval, jakého zadostiučinění se ve vztahu k
jednotlivým skutkům domáhá. Jelikož odvolací soud toto pochybení soudu prvního
stupně nenapravil, je řízení zatíženo vadou, která mohla mít za následek
nesprávné rozhodnutí ve věci (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 11.
2016, sp. zn. 30 Cdo 214/2015).
39. Proti tomu, pokud žalobce ve svých podáních zdůrazňuje, že správní
orgán opakovaně vydal pravomocná rozhodnutí, jež byla následně zrušena pro
nezákonnost, pak tím neuplatňuje další samostatný odpovědnostní titul, v jehož
důsledku by mu vznikla další (samostatná) nemajetková újma. Z obsahu
jednotlivých podání žalobce (naposledy str. 16 dovolání shora) je zřejmé, že
žalobce existencí těchto rozhodnutí „toliko“ podporuje svůj názor o nedodržení
zákonné lhůty ve správním řízení, neboť posuzované řízení bylo „prodlouženo“ v
důsledku rušení těchto rozhodnutí jako nezákonných.
40. Žalobce není třeba ani vyzývat k opravě žaloby, pokud „primárním“
petitem požaduje omluvu a peněžité zadostiučinění, zatímco „eventuálním“
petitem požaduje – pro případ, že bude zamítnut nárok na peněžitou náhradu –
konstatování porušení práva. Způsob vypořádání vztahu mezi účastníky totiž
vyplývá přímo z právního předpisu a v tomto ohledu omezuje účastníky v možnosti
se svými nároky volně nakládat, neboť soud rozhodne o konkrétní formě
zadostiučinění podle pořadí určeného v ustanovení § 31a odst. 2 OdpŠk za
současného posouzení přiměřenosti zvolené formy zadostiučinění utrpěné
nemajetkové újmě. V případě odškodnění nemajetkové újmy přitom nelze vedle
peněžní formy zadostiučinění současně přiznat zadostiučinění formou
konstatování porušení práva v samostatném výroku rozhodnutí (srov. rozsudek
Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1684/2010, proti němuž
podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 10. 11.
2011, sp. zn. III. ÚS 3013/11).
41. Řízení je však dále zatíženo vadou spočívající v tom, že soud
prvního stupně při vydání doplňujícího rozsudku nerespektoval důsledně § 166 o.
s. ř. Podle uvedeného ustanovení je nutno doplňující rozsudek chápat jako
samostatný rozsudek, jímž se rozhoduje o (zbývající) části předmětu řízení.
Doplňujícím rozsudkem tak nelze zasahovat do výrokové části původního rozsudku,
a to již z toho důvodu, že oba rozsudky nabývají právní moci a vykonatelnosti
na sobě nezávisle (§ 166 odst. 3 o. s. ř.). Z toho důvodu není správný ani
postup odvolacího soudu, který částečně potvrzoval a částečně měnil rozsudek
soudu prvního stupně ze dne 25. 5. 2016, č. j. 26 C 1/2015-79, „ve znění
doplňujícího rozsudku“.
VI. Závěr
42. Nejvyšší soud vzhledem k výše uvedenému napadený rozsudek odvolacího
soudu podle ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil. Protože se důvody pro
zrušení rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně
(včetně doplňujícího rozsudku), zrušil Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e
odst. 2 o. s. ř. i rozsudek a doplňující rozsudek soudu prvního stupně a věc mu
vrátil k dalšímu řízení.
43. V rámci nového projednání věci bude na soudu prvního stupně, aby
nejprve postupem podle § 43 odst. 1 o. s. ř. vyzval žalobce k odstranění vad
žaloby (odst. 38). Soud prvního stupně tak předně žalobce vyzve, aby rozlišil,
jakého zadostiučinění se domáhá z důvodu průtahů ve správním řízení a jaké
zadostiučinění požaduje z důvodu nepřiměřené délky navazujících soudních řízení
správních.
44. V návaznosti na žalobcem provedené vymezení jednotlivých dílčích
nároků soud prvního stupně v dalším řízení zváží, jaké úřady jsou v dané věci
ve smyslu § 6 OdpŠk ve vztahu ke každému jednotlivému nároku příslušnými k
jednání za žalovanou. Přihlédne přitom ke skutkovému vymezení těchto dílčích
nároků a vyjde z toho, že v případě objektivní (žalobou provedené) kumulace
jinak samostatných nároků mohou za stát v řízení jednat různé úřady (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014, nebo
usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2577/2016).
45. Shledá-li soud prvního stupně základ nároku oprávněným, posoudí
dále, jaká forma zadostiučinění za nemajetkovou újmu žalobce bude v daném
případě dostatečná, přičemž bude ve svých úvahách postupovat podle § 31a OdpŠk
a v souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího soudu.
46. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem
o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v
tomto rozhodnutí vyslovenými.
47. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
soud prvního stupně v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. 10. 2019
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu