30 Cdo 3673/2021-272
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců
Mgr. Víta Bičáka a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobkyně J. B., nar.
XY, bytem v XY, zastoupené Mgr. Ing. Janem Boučkem, advokátem se sídlem v
Praze 1, Opatovická 1659/4, proti žalované České republice - Ministerstvu
financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o zaplacení částky 250 000 Kč s
příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 23 C 132/2017,
o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2021,
č. j. 68 Co 415/2020-216, ve spojení s opravným usnesením Městského soudu v
Praze ze dne 27. 5. 2021, č. j. 68 Co 415/2020-221, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2021, č. j. 68 Co 415/2020-216,
ve spojení s opravným usnesením Městského soudu v Praze ze dne 27. 5. 2021, č.
j. 68 Co 415/2020-221, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 15. 6.
2020, č. j. 23 C 132/2017-177, se zrušují v rozsahu potvrzení zamítnutí žaloby
do částky 100 000 Kč s příslušenstvím a v navazujících nákladových výrocích a
věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení.
1. Žalobkyně se žalobou domáhá zaplacení částky 250 000 Kč s
příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu, která jí měla být
způsobena nesprávným úředním postupem spočívajícím v nepřiměřené délce
správního řízení a na ně navazujícího řízení před správními soudy, v rámci
nichž bylo rozhodováno o žádosti žalobkyně o dodatečné povolení stavby studny.
Řízení bylo započato podáním žádosti dne 17. 3. 2008 u Městského úřadu Mníšek
pod Brdy a bylo ukončeno dne 3. 7. 2017, kdy byl žalobkyni doručen rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j. 3 As 123/2017-11, kterým
byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení Krajského soudu v Praze, č. j.
45 A 48/2017-14. Řízení o žádosti žalobkyně tedy trvalo celkem 9 let a 108 dní.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne
15. 6. 2020, č. j. 23 C 132/2017-177, uložil žalované zaplatit žalobkyni částku
62 216 Kč se zákonným úrokem z prodlení od 24. 8. 2017 do zaplacení (výrok I).
Dále soud prvního stupně zamítl žalobu, jíž se žalobkyně domáhala zaplacení
částky 187 784 Kč se zákonným úrokem z prodlení od 24. 8. 2017 do zaplacení
(výrok II) a rozhodl, že žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů
řízení ve výši 53 482 Kč (výrok III).
3. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem ze dne 3.
3. 2021, č. j. 68 Co 415/2020-216, ve spojení s opravným usnesením Městského
soudu v Praze ze dne 27. 5. 2021, č. j. 68 Co 415/2020-221, rozsudek soudu
prvního stupně v zamítavém výroku o věci samé pod bodem II změnil tak, že
žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni částku 15 351 Kč s úrokem z prodlení ve
výši 8,05 % ročně od 24. 8. 2017 do zaplacení, jinak jej v tomto výroku a ve
vyhovujícím výroku o věci samé pod bodem I potvrdil (výrok I rozsudku
odvolacího soudu). Odvolací soud rovněž rozhodl, že žalovaná je povinna
zaplatit žalobkyni na náhradu nákladů řízení před soudem prvního stupně částku
57 596 Kč a na náhradu nákladů odvolacího řízení částku 12 342 Kč (výrok II
rozsudku odvolacího soudu).
4. Soud prvního stupně na základě provedeného dokazování učinil
následující závěr o skutkovém stavu věci.
5. Soud prvního stupně předně uvedl, že žalobkyně byla opakovaně
vyzývána, aby doplnila a vylíčila skutečnosti týkající se průběhu správního
řízení a průběhu řízení před správním soudem. Žalobkyně opakovaně odkazovala na
správní spisy a spisy správních soudů a svoje tvrzení nijak nedoplnila. Soud
prvního stupně tedy vycházel z obsahu těchto spisů a z nesporných tvrzení
účastníků. Mezi účastníky nebylo sporu o tom, že posuzované řízení, které
sestávalo z části vedené před správním orgánem a z části vedené před soudy,
bylo zahájeno dne 17. 3. 2008 a ukončeno dne 3. 7. 2017, když tohoto dne byl
žalobkyni doručen rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, č. j.
3 As 123/2017-11, kterým byla zamítnuta kasační stížnost proti rozsudku
(správně „usnesení“ – pozn. Nejvyššího soudu) Krajského soudu v Praze ze dne
11. 4. 2017, č. j. 45 A 48/2017-14. Celková délka řízení tedy činila 9 let a
108 dnů. Soud prvního stupně rovněž uvedl, že účastníci učinili nesporným
průběh správního řízení, žalovaná přitom shledala, že se jednalo o složitou
věc, kdy v samotném řízení se fakticky jednalo o tři samostatné, ale provázané
předměty řízení – odstranění nepovolené stavby, dodatečné povolení této stavby
a povolení k odběru podzemních vod. V tomto správním řízení došlo k posuzování
tří odlišných verzí technické dokumentace ke stavbě studny předložené
žalobkyní, dále hodnocení celkem 13 znaleckých posudků, nebo odborných
vyjádření, která si vzájemně protiřečila. V řízení vedeném u Obvodního soudu
pro Prahu 1 pod sp. zn. 25 C 65/2013 o odškodnění D., sousedů žalobkyně, šlo o
řízení týkající se stejné studny a stejné správní řízení. Pravomocný rozsudek v
této věci byl vydán dne 27. 3. 2015, v němž bylo konstatováno, že Městský úřad
Mníšek pod Brdy porušil práva žalobců jakožto účastníků uvedeného řízení na
vydání rozhodnutí v přiměřené době. Žalované bylo uloženo zaplatit každému ze
žalobců částku 10 000 Kč s příslušenstvím. Ze spisu Městského úřadu Černošice,
odboru životního prostředí, sp. zn. S-Mucce 300/2013 Ožp, a ze spisu Krajského
soudu v Praze sp. zn. 45 A 48/2017 a sp. zn. 46 A 72/2013 soud prvního stupně
zjistil průběh správního řízení a řízení před Krajským soudem v Praze, který
účastníci nesporovali. Soud prvního stupně dále vycházel z rozhodnutí č. j. 46
A 72/2013-86, kterým Krajský soud v Praze rozhodl tak, že rozhodnutí Krajského
úřadu Středočeského kraje ze dne 14. 6. 2013 a rozhodnutí Městského úřadu
Mníšek pod Brdy ze dne 26. 3. 2013 se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu
řízení. Soud prvního stupně dodal, že konečným rozhodnutím Krajského soudu v
Praze pod sp. zn. 45 A 48/2017 bylo rozhodnuto o zastavení řízení. Zjistil
také, že žalobkyně uplatnila dne 23. 2. 2017 nárok u žalované, přičemž žalovaná
postoupila věc k vyřízení Ministerstvu životního prostředí a toto ministerstvo
pak postoupilo věc k vyřízení Ministerstvu zemědělství, od něhož dne 6. 6. 2017
žalobkyně obdržela přípis, ze kterého vyplývá, že nebude odškodněna.
6. Po právní stránce soud prvního stupně s ohledem na to, že správní
řízení se týkalo oblasti výkonu vlastnických práv žalobkyně a je spjato s
vlastnictvím nemovitosti žalobkyně a jejím užíváním, shledal, že řízení o
dodatečném povolení stavby pro žalobkyni lze považovat za řízení týkající se
výlučně jejích přímých práv spadajících pod čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a čl. 38 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod (dále jen „Listina“). S ohledem na uvedené se uplatní
pravidla pro odškodňování nepřiměřených délek soudních řízení. Soud prvního
stupně shledal, že došlo k nesprávnému úřednímu postupu, když hodnotil celkovou
délku řízení vedeného před správními orgány i před soudy v trvání 9 let a 108
dnů jako nepřiměřenou. Dospěl přitom k závěru, že pouhé konstatování porušení
práva v této věci není samo o sobě postačující kompenzací vzniklé újmy a je
proto třeba přiznat žalobkyni zadostiučinění v penězích. Při určení základní
částky zadostiučinění vyšel ze stanoviska občanskoprávního a obchodního kolegia
Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněného ve
Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 58/2011, dále jen
„Stanovisko“, dle kterého by se základní částka za jeden rok řízení měla
pohybovat v rozmezí 15 000 Kč až 20 000 Kč za rok řízení s tím, že při určení
konkrétní výše tohoto rozmezí je třeba přihlížet zejména k celkové době trvání
daného řízení, přičemž z toho vyplývá, že čím delší je posuzované řízení, za
něž má být poskytnuta náhrada nemajetkové újmy, tím vyšší má být i základní
částka dle uvedeného rozmezí. Soud prvního stupně základní částku
zadostiučinění stanovil při užití dolní hranice rozpětí sazby ve výši 15 000 Kč
za rok trvání řízení, snížené pro první dva roky řízení na polovinu, přičemž
dospěl k celkové částce 124 438 Kč, když 9 letům řízení odpovídá částka 120 000
Kč, tj. [(2 x 7 500) + (7 x 15 000)], a 108 dnům částka 4 438 Kč, tj. [(15 000
: 365) x 108]. Soud dále hodnotil jednotlivá kritéria podle § 31a zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci
rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní
rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“). Přihlédl k celkové složitosti řízení,
když vyšel z toho, že byla řešena tři samostatná řízení – o odstranění
nepovolené stavby, o dodatečné povolení stavby a o povolení k odběru podzemních
vod. Dále přihlédl i k tomu, že bylo hodnoceno 13 znaleckých posudků a
odborných vyjádření. Z důvodu složitosti řízení tedy ponížil celkovou základní
částku o 20 %. Co se týká kritéria jednání poškozené, vyšel z toho, že
žalobkyně zásadní měrou nepřispěla k průtahům v řízení. Zhodnotil také, že
řízení bylo vedeno ve dvou stupních správních orgánů, pročež ponížil základní
částku o 20 %. Dále přihlédl i k tomu, že žalobkyně nebyla od počátku v dobré
víře a že význam předmětu řízení pro ni byl nižší a ponížil tedy základní
částku o 10 %.
Soud prvního stupně proto považoval za přiměřené ponížení
základní částky celkem o 50 %, v důsledku čehož dospěl k tomu, že žalobkyni
náleží na odškodnění nemajetkové újmy částka 62 216 Kč včetně úroku z prodlení
z této částky ode dne 24. 8 2017, kdy se žalovaná dostala do prodlení.
7. Odvolací soud doplnil skutkový stav zjištěný soudem prvního stupně. Zopakoval důkaz podstatným obsahem správního spisu Městského úřadu Mníšek pod
Brdy sp. zn. 13/2007, posléze pod sp. zn. 41/2010 (J. B.,), zejména k důvodům
kasace rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, rovněž zopakoval doplnění
žalobních tvrzení, které žalovaná nesporovala, k průběhu řízení. Odvolací soud
zjistil, že Městský úřad Mníšek pod Brdy usnesením ze dne 26. 11. 2008, č. j. OŽP 3528/28-13/2007-Ptá, povolil žalobkyni nakládání s podzemními vodami a
vydal dodatečné povolení stavby. Krajský úřad Středočeského kraje usnesením ze
dne 17. 4. 2009, č. j. 039652/2009/KUSK/2, toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil
správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání s tím, že u dokončené
stavby je třeba zkoumat její provedení v souladu s předloženou projektovou
dokumentací a zabývat se technickými možnostmi odběru povolovaného množství
vody. Usnesení Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 5. 11. 2009, č. j. OŽP
5595/09-13/2007-Ptá, kterým bylo podruhé povoleno nakládání s podzemními vodami
a vydáno dodatečné povolení stavby, bylo zrušeno usnesením Krajského úřadu
Středočeského kraje ze dne 17. 3. 2010, č. j. SZ-024007/2010/KUSK/2, a věc
vrácena správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání s tím, že má od
účastníků vyžádat listiny (znalecké posudky), jimiž byl navržen důkaz, v
případě rozporu pak bylo namístě ustanovit znalce; měl rovněž posoudit soulad
stavby s technickou normou ČSN, přičemž není namístě ukládat u již hotové
stavby podmínky jejího zhotovení. Městský úřad Mníšek pod Brdy usnesením ze dne
29. 9. 2010, č. j. OŽP 5084/10-41/2010-Bur, potřetí povolil nakládání s
podzemními vodami a vydal dodatečné povolení stavby. Krajský úřad Středočeského
kraje však usnesením ze dne 2. 2. 2011, č. j. SZ-194665/2010/KUSK/3, uvedené
rozhodnutí opět zrušil a věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému
projednání s tím, že splnění obecných požadavků na stavbu předmětné studny je
třeba prověřit zejména v souvislosti s dokumentací skutečného provedení stavu. Usnesení Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 11. 7. 2011, č. j. OŽP
1866/11-41/2010-Bur, kterým bylo počtvrté povoleno nakládání s podzemními
vodami a vydáno dodatečné povolení stavby, Krajský úřad Středočeského kraje
opětovně zrušil usnesením ze dne 8. 11. 2011, č. j. SZ-185006/2011/KUSK/4, a
věc vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání s tím, že je
třeba v dalším řízení posoudit především sporné body (obsyp zárubnic, provedení
těsnění, úprava okolí) a případnou úpravu režimu čerpání s ohledem na možné
omezení okolních pozemků. Městský úřad Mníšek pod Brdy usnesením ze dne 3. 2. 2012, č. j. OŽP 13596/11-41/2010-Bur, rozhodl popáté meritorně tak, že
nakládání s podzemními vodami a dodatečné povolení stavby zamítl. Krajský úřad
Středočeského kraje však usnesením ze dne 29. 5. 2010 (správně zjevně „2012“ –
pozn. Nejvyššího soudu), č. j.
SZ-061846/2010/KUSK/2, i toto rozhodnutí zrušil
a věc vrátil Městskému úřadu Mníšek pod Brdy s tím, že je třeba, aby předložené
podklady hodnotil ve vzájemném kontextu a zejména s ohledem na posouzení, zda
stavba není vybudována v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu, přičemž s
veškerými podklady je třeba seznámit účastníky. Městský úřad Mníšek pod Brdy
šestým meritorním usnesením ze dne 26. 3. 2013, MMpB-OŽP/6632/12-41/2010-Ptá,
povolil nakládání s podzemními vodami a vydal dodatečné povolení stavby. Krajský úřadu Středočeského kraje usnesením ze dne 14. 6. 2013, č. j. 083575/KUSK/OŽP/Bu, napadené rozhodnutí pouze změnil co do parametrů povoleného
odběru vody a požadavku na vydání kolaudačního souhlasu. Dne 30. 7. 2013
Městský úřad Mníšek pod Brdy zastavil řízení o odstranění stavby studny.
8. Odvolací soud dále zjistil, že účastníci řízení (nikoliv žalobkyně)
dne 16. 8. 2013 zahájili řízení o soudním přezkumu správního rozhodnutí
Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 14. 6. 2013, č. j. 083575/KUSK/OŽP/
Bu, vedené u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 46 A 72/2013. Bez nařízení
jednání bylo ve věci rozhodnuto rozsudkem Krajského soudu v Praze dne 21. 1.
2016, č. j. 46 A 72/2013-86, kterým bylo zrušeno usnesení Krajského úřadu
Středočeského kraje ze dne 14. 6. 2013, č. j. 083575/KUSK/OŽP/Bu, a usnesení
Městského úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 26. 3. 2013, č. j. MMpB-OŽP/
6632/12-41/2010-Ptá. Z rozsudku Krajského soudu v Praze odvolací soud zjistil,
že správní soud uložil žalovanému (Krajskému úřadu Středočeského kraje),
popřípadě vodoprávnímu úřadu, zhodnotit v intencích právního názoru řádně a
vypořádat možnost dodatečného povolení sporné studny i přes nesouhlas žalobců
(budou-li na něm dále trvat) a v této souvislosti náležitě vážit chráněné
vlastnické právo žalobců s vlastnickým právem stavebnice (žalobkyně v nyní
posuzované věci – pozn. Nejvyššího soudu), které je s ohledem na nelegální
vybudování sporné studny chráněno jen v rozsahu, v němž neodporuje veřejnému
zájmu a v němž maximálně šetří kolidující práva. Dospěje-li k možnosti
dodatečného povolení sporné studny, doplní skutková zjištění v otázce splnění
parametrů příslušné technické normy. Nepodaří-li se mu v reálném čase sporný
skutkový stav spolehlivě zjistit, žádost bude muset být zamítnuta. Poté, co byl
správní spis zaslán dne 26. 2. 2016 správnímu orgánu prvního stupně k novému
projednání, vydal Městský úřad Mníšek pod Brdy oznámení ze dne 5. 4. 2016 o
zahájení řízení s ohledem na kasační rozsudek soudu a současně o přerušení
řízení. Následně vydal Městský úřad Mníšek pod Brdy usnesení ze dne 4. 7. 2016
o zastavení řízení o dodatečném povolení stavby a zároveň o zahájení řízení o
odstranění stavby, proti němuž žalobkyně podala odvolání. Krajský úřad
Středočeského Kraje rozhodl o zamítnutí odvolání a potvrzení usnesení Městského
úřadu Mníšek pod Brdy ze dne 4. 7. 2016. Městský úřad Mníšek pod Brdy poté
rozhodl dne 1. 11. 2016 o odstranění stavby. Žalobkyně se proti tomuto
rozhodnutí rovněž odvolala, Krajský úřad Středočeského kraje však rozhodnutím
ze dne 3. 2. 2017 odvolání žalobkyně zamítl a potvrdil usnesení Městského úřadu
Mníšek pod Brdy ze dne 1. 11. 2016. Žalobkyně podala proti posledně uvedenému
rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje dne 28. 3. 2017 správní žalobu,
která byla u Krajského soudu v Praze vedena pod sp. zn. 45 Co 48/2017. Řízení o
správní žalobě však bylo dne 11. 4. 2017 zastaveno pro nezaplacení soudního
poplatku, přičemž řízení pravomocně skončilo dne 12. 4. 2017. Kasační stížnost
byla podána dne 25. 4. 2017, Nejvyšší správní soud ji však rozsudkem ze dne 28.
6. 2017, č. j. 3 As 123/2017-11, zamítl. Konečné rozhodnutí nabylo právní moci
dne 3. 7. 2017.
9. Při právním posouzení věci odvolací soud shledal, že soud prvního
stupně vyšel ze správného vymezení celkové délky řízení, která je dána
zahájením správního řízení žádostí žalobkyně o dodatečné povolení stavby studny
(17. 3. 2008) a jeho pravomocným skončením ve smyslu posledního pravomocného
rozhodnutí, kterým je v předmětném řízení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu
(3. 7. 2017), tj. z délky řízení 9 let a 108 dní. Odvolací soud ve shodě se
soudem prvního stupně shledal tuto dobu řízení nepřiměřenou, když tato zjevná
nepřiměřenost byla dána celkovou dobou řízení jako takovou, a také obdobím
nečinnosti při rozhodování Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 46 A 72/2013, u
něhož řízení na jediné instanci trvalo 2,5 roku (od 16. 8. 2013 do 30. 1.
2016). S ohledem na zjevně nepřiměřenou dobu řízení však odvolací soud
nesouhlasí s použitím částky zadostiučinění na samé dolní hranici judikovaného
rozmezí, a to 15 000 Kč za rok řízení, vycházel proto z částky vyšší, a to 17
000 Kč za rok řízení (resp. poměrné částky za 108 dnů řízení) s polovičním
krácením za první dva roky řízení, když zde není žádný důvod, aby v tomto
řízení nebyl aplikován obecný judikatorní závěr, podle něhož se satisfakce za
prvé dva roky snižuje na polovinu. Podle odvolacího soudu jde o řízení, na něž
se vztahuje čl. 6 Úmluvy, je proto třeba na předmětné řízení nahlížet v širším
slova smyslu jako na řízení soudní, tj. posuzovat, zda bylo vydáno rozhodnutí v
přiměřené, nikoliv v zákonné lhůtě, a je zde analogicky postupováno právě podle
Stanoviska. Odvolací soud tak dospěl k základní částce zadostiučinění ve výši
141 030 Kč.
10. Pokud jde o modifikaci základní částky zadostiučinění, odvolací soud
souhlasil se závěrem soudu prvního stupně o zvýšené skutkové a procesní
složitosti předmětného řízení (dané provázaností předmětů řízení – o odstranění
nepovolené stavby, o dodatečném povolení stavby a o povolení k odběru odpadních
vod; požadavkem skutkových zjištění a stanovisek orgánů, posuzováním tří
odlišných verzí technické dokumentace ke stavbě studny předložených žalobkyní;
hodnocením celkem 13 znaleckých posudků a odborných vyjádření) a snížením
základní částky z tohoto důvodu o 20 %. Rovněž je podle odvolacího soudu
namístě snížení základní částky o 20 % pro počet stupňů správních orgánů (6x
bylo rozhodnuto Městským úřadem Mníšek pod Brdy jako správním orgánem prvního
stupně a 6x Krajským úřadem Středočeského kraje jako odvolacím správním
orgánem), přičemž rozhodnutí nebyla rušena pro důvody přičitatelné správním
orgánům a soudním orgánům ve správním soudnictví. Žádné ze zrušených rozhodnutí
nebylo dle zjištění odvolacího soudu zrušeno z důvodu přičitatelných státu. Posuzované řízení tak nebylo zatíženo žalobkyní tvrzeným vadným rozhodováním
všech instancí správního orgánu. K žalobkyní namítanému „ping-pongu“
rozhodování správního orgánu odvolací soud uvedl, že právě víceinstančnost
soudní (správní) soustavy slouží k napravení pochybení soudů (správních orgánů)
nižších stupňů při hodnocení projednávané věci, nicméně jako pochybení
přičitatelné orgánu veřejné moci lze klást jen to, když rozhodnutí soudu
(správního orgánu) nižší instance je rušeno z důvodu závažných procesních vad
či nepřezkoumatelnosti jako takové, nikoliv nepřezkoumatelnosti pro nedostatek
důvodů vzniklé jen z důvodu odlišného právního názoru. Ohledně kritéria postupu
orgánů veřejné moci správní orgány postupovaly zcela plynule, a jak již bylo
zmíněno výše, posuzované řízení nebylo zatíženo žádným vadným rozhodováním
správních orgánů. Ojedinělý, byť masivní průtah v soudním přezkumu správního
rozhodnutí (sp. zn. 46 A 72/2013) odvolací soud již zohlednil při posouzení
nepřiměřené délky řízení a zejména v navýšení základní částky na 17 000 Kč za
rok řízení, proto odvolací soud dospěl k závěru, že již není namístě z tohoto
důvodu základní částku modifikovat. Podle odvolacího soudu nebylo namístě
modifikovat ani základní částku pro jednání žalobkyně, když žalovanou
zdůrazňované předložení trojí závadné projektové dokumentace již bylo
zohledněno ve složitosti věci. Ve vztahu k významu předmětu řízení pro
žalobkyni vzhledem k druhové stránce řízení, respektive jeho předmětu, odvolací
soud hodnotil posuzované řízení jako standardní, když se nejedná o předmět
řízení, s nímž by měl být dle judikatury Evropského soudu pro lidská práva
spojen požadavek na zvláštní péči o rychlé vyřízení věci. Snížený význam věci
pro žalobkyni shledal odvolací soud pouze ve vztahu k závěrečné fázi
posuzovaného řízení týkající se řízení o správní žalobě vedeného Krajským
soudem v Praze pod sp. zn.
45 A 48/2017 a souvisejícího následného řízení před
Nejvyšším správním soudem, kdy žalobkyně nezaplatila soudní poplatek ze správní
žaloby, a správní řízení soudní bylo z tohoto důvodu pravomocně zastaveno,
přičemž podaná kasační stížnost byla shledána nedůvodnou. Odvolací soud shledal
jako odpovídající 5% snížení základní částky pro význam předmětu řízení.
11. Odvolací soud tedy vyšel z celkové částky 141 030 Kč, kterou s
přihlédnutím k jednotlivým kritériím snížil o 45 % (tj. - 20 % pro složitost, -
20 % pro zohlednění počtu stupňů soudní (správní) soustavy; - 5 % pro význam
řízení pro žalobkyni). Žalobkyni tak z této částky náleží jako přiměřené
zadostiučinění 55 %, tj. částka 77 567 Kč. Soudem prvního stupně žalobkyni již
přiznanou částku 62 216 Kč, tak odvolací soud navýšil o částku 15 351 Kč.
Námitce žalobkyně týkající valorizace základní částky zadostiučinění odvolací
soud s odkazem na judikaturu Nejvyššího soudu nepřisvědčil. Obdobně nevyhověl
ani žalobkyní předestřené nutnosti porovnání s jinými případy poskytnutého
zadostiučinění za nemajetkovou újmu z titulu nepřiměřených délek řízení s tím,
že takové porovnání je nepoužitelné s ohledem na odlišnosti toho kterého
řízení, individuální specifika a hmotněprávní i procesněprávní markanty každého
řízení.
II. Dovolání a vyjádření k němu
12. Rozsudek odvolacího soudu v rozsahu výroku I v části, v níž byl
potvrzen výrok rozsudku soudu prvního stupně, kterým byla žaloba zamítnuta, a
to pouze co do částky 100 000 Kč s příslušenstvím, a v rozsahu výroku II,
napadla žalobkyně včasným dovoláním ze dne 1. 6. 2021 (č. l. 227), které
doplnila podáním ze dne 28. 9. 2021 (č. l. 253), ve kterém rozvedla svou právní
argumentaci. V dovolání uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na
nesprávném právním posouzení věci.
13. Žalobkyně nejprve uvedla, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu je
jako celek v rozporu se závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 29. 8. 2018,
sp. zn. 30 Cdo 2366/2017.
14. Dovolací soud dosud podle žalobkyně nerozhodoval otázku, zda se v
případě odškodňování nepřiměřené délky správního řízení krátí základní částka
za první dva roky řízení na polovinu. Krácení základní částky na polovinu za
první dva roky řízení nelze podle žalobkyně použít na odškodnění nepřiměřené
délky správních řízení. Závěry o krácení vychází z úvahy, že v případě soudních
řízení není dána zákonná lhůta pro rozhodnutí a tedy obecně lze dovodit, že
řízení v jednom stupni soudní soustavy by nemělo trvat déle než 2 roky. V
případě správních řízení však zákonodárce stanovil zákonné lhůty ve smyslu § 71
odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb, správní řád, je tedy nepřiměřené aplikovat
závěry vyslovené ve vztahu k soudním řízením na řízení správní.
15. V podílu žalované na celkové délce řízení dále nebylo zohledněno, že
řízení bylo zatíženo vadným rozhodováním všech instancí správního orgánu, o
čemž podle žalobkyně svědčí počet "kol" jednotlivých instancí, tedy procesní
ping-pong, opakované a protichůdné rozhodování správního orgánu první instance
a rušení rozhodnutí nadřízeným orgánem. Na jedné straně odvolací soud hodnotil
instančnost, ale již se nezabýval tím, proč bylo řízení instanční a kolikrát se
na každé instanci rozhodovalo, v důsledku čehož se měl odchýlit od rozsudku
Nejvyššího soudu ze dne 3. 11. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2863/2020, a nálezu
Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. III. ÚS 1303/21. Rovněž podle
žalobkyně nebylo zohledněno, že v řízení docházelo k průtahům. Žalobkyně
poukázala na celkovou délku soudního přezkumu správního rozhodnutí, kdy Krajský
soud v Praze pod sp. zn. 46 A 72/2013 rozhodoval bez nařízení jednání, přičemž
řízení bylo zahájeno dne 16. 8. 2013, rozhodnutí však bylo vydáno až dne 21. 1.
2016 a nabylo právní moci dne 30. 1. 2016. Podle žalobkyně není možné uvedený
masivní průtah v řízení učinit podstatou nároku na náhradu škody za
nepřiměřenou délku řízení a zkonstatovat, že skutečnost uvedená v § 31a odst. 3
písm. d) OdpŠk nebude hodnocena jako skutečnost mající vliv na celkovou délku
řízení.
16. Žalobkyně v dovolání dále uvedla, že rozhodnutí odvolacího soudu je
vadné, neboť se nevypořádalo se všemi skutečnostmi, které měly vliv na celkovou
délku řízení, tedy nemohlo ani skutečnosti hodnotit v celém jejich kontextu.
Žalobkyně je přesvědčena, že rozhodnutí soudu musí obsahovat komplexní
hodnocení založené na principu přiměřenosti, tedy na porovnání významu
jednotlivých skutečností ovlivňujících celkovou délku řízení. Tedy jakési
absolutní časové vyjádření toho, co svým postupem měla zapříčinit žalobkyně a
co by svými postupy zapříčinily rozhodující orgány, kdyby věc řešily ideálním
postupem.
17. Dále žalobkyně brojí proti závěru odvolacího soudu o snížení
základní částky zadostiučinění o 5 % za celé řízení z důvodu významu věci pro
žalobkyni, tedy že pro žalobkyni mělo řízení podle soudu snížený význam jako
celek, přičemž tuto úvahu odvinul pouze od poslední fáze trvání řízení. Úvaha o
sníženém významu věci pro žalobkyni se odvíjí od skutečnosti, že ačkoliv
žalobkyně podala kvalifikovanou správní žalobu, pak v důsledku opomenutí
právního zástupce nezaplatila soudní poplatek a z tohoto důvodu nedošlo ani k
soudnímu přezkumu správního rozhodnutí. Žalobkyně uvádí, že snížení významu
věci, pokud k němu mělo dojít, musí být vázáno jen specificky k té části
řízení, o níž došel soud k závěru, že se jedná o část řízení se sníženým
významem. Odůvodnění v tomto směru je paradoxní, neboť neodpovídá skutkovým
závěrům soudu, že jen část řízení byla pro žalobkyni méně významná. I kdyby
soudy dospěly k závěru o snížení významu věci, pak by tak mohly dovodit s
ohledem na odůvodnění spočívající výlučně na promeškání lhůty k zaplacení
soudního poplatku a s tím spojenými konsekvencemi jen pro tuto krátkou část
řízení a nikoliv pro celé řízení.
18. V souvislosti s touto otázkou žalobkyně poukázala i na to, že
žalovaná nikdy netvrdila, že by řízení mělo pro žalobkyni snížený význam, natož
aby takovou skutečnost v rámci probíhajícího řízení prokazovala, pročež
žalobkyně v napadeném rozhodnutí spatřuje projev soudního aktivismu, k němuž
soud není oprávněn.
19. Žalobkyně je dále přesvědčena, že základní částka zadostiučinění za
rok trvání řízení (rozpětí 15 000 Kč až 20 000 Kč) by měla být valorizována s
ohledem na vývoj životní úrovně celé společnosti. Otázku valorizace by dovolací
soud měl podle žalobkyně posoudit jinak než v usnesení Nejvyššího soudu ze dne
18. 8. 2020, sp. zn. 30 Cdo 2184/2020.
20. Konečně žalobkyně namítá jinou vadu týkající se nákladového výroku,
a to, že jí nebyla přiznána odměna za úkon právní služby spočívající v
nahlížení do spisu a za úkon týkající se uplatnění nároku na náhradu škody,
respektive předžalobní výzvu.
21. Závěrem žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší soud zrušil napadený
rozsudek odvolacího soudu a věc mu vrátil k novému projednání.
22. Žalovaná se k podanému dovolání nevyjádřila.
III. Přípustnost dovolání
23. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl
podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9.
2017 (viz čl. II zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
24. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění
podmínky § 241 odst. 1 o. s. ř.
25. Dovolání je však vadné v otázce proporcionality (část V dovolání),
neboť žalobkyně v této souvislosti nevymezila žádnou právní otázku ve smyslu §
241a odst. 2 a 3 o. s. ř., na jejímž vyřešení mělo napadené rozhodnutí záviset,
žalobkyně se však omezuje pouze na povšechnou kritiku napadeného rozhodnutí.
Dovolatel je přitom povinen vymezit dovolací důvod, tedy musí výslovně označit
tu část právního posouzení v rozhodnutí odvolacího soudu, kterou považuje za
nesprávnou, a musí snést odpovídající argumentaci, v čem dotčenou nesprávnost
spatřuje, nejspíše tedy, jak mělo být správně vyloženo a aplikováno použité
ustanovení právního předpisu, případně které ustanovení namísto nesprávně
použitého měl odvolací soud podle jeho názoru užít (srov. usnesení Nejvyššího
soudu ze dne 21. 8. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1705/2013).
26. Ve zbylém rozsahu obsahovalo dovolání náležitosti vyžadované
27. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná
rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
28. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné
proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí,
jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního
práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací
praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla
vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být
dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
29. Otázka, zda se i v případě správních řízení krátí základní částka
zadostiučinění za nepřiměřenou délku správního řízení za první dva roky jeho
trvání o polovinu, přípustnost dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. nezakládá,
neboť ji odvolací soud posoudil v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu, pokud
na ni odpověděl kladně (srov. část VI stanoviska občanskoprávního a obchodního
kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010,
uveřejněného pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
Uvedené krácení je vyjádřením toho, že každé řízení nějakou dobu trvá.
Lhostejno, zda jde o řízení soudní či správní. Existence dovolatelkou uváděných
lhůt, jimiž je vázáno správní řízení, na ně nemá žádný vliv, zejména v situaci,
kdy na správní řízení navázal soudní přezkum (srov. usnesení Nejvyššího soudu
ze dne 21. 6. 2022, sp. zn. 30 Cdo 1535/2022).
30. Otázka výkladu § 31a odst. 3 písm. d) OdpŠk ve vztahu k průtahům v
řízení před správním soudem přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř.
nezakládá, neboť na rozdíl od přesvědčení žalobkyně k nim odvolací soud
výslovně přihlédl a označil je za základní příčinu nepřiměřené délky
posuzovaného řízení.
31. Otázka výkladu § 31a odst. 3 písm. e) OdpŠk ve vztahu k významu
druhého soudního přezkumu pro žalobkyni přípustnost dovolání rovněž nemůže
založit, neboť se její posouzení dovolacím soudem nemůže v poměrech žalobkyně
projevit příznivě. Snížení základní částky odškodnění o 5 %, jak to učinil
odvolací soud a odečtení druhého správního přezkumu od celkové délky řízení pro
jeho nulový význam pro žalobkyni, totiž vede k téměř totožnému početnímu
výsledku. V této části je proto dovolání zjevně bezdůvodné.
32. Přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. nezakládá ani otázka
valorizace částek vyčíslených ve Stanovisku, kterou žalobkyně odůvodňuje
poukazem na podstatnou změnu životní úrovně společnosti, inflaci či požadavek
přiměřenosti zadostiučinění, neboť ani při řešení této otázky se odvolací soud
neodchýlil od ustálené judikatury dovolacího soudu, podle níž platí, že na
přiměřenost výše základní částky zadostiučinění nemá vliv ani znehodnocení měny
v důsledku inflace nebo změna kursu měny (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze
dne 10. 4. 2013, sp. zn. 30 Cdo 1964/2012, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze
dne 29. 11. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2989/2011, ze dne 24. 6. 2013, sp. zn. 30 Cdo
3331/2012, a ze dne 26. 2. 2019, sp. zn. 30 Cdo 5760/2017, proti němuž podaná
ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2019,
sp. zn. III. ÚS 1548/19), ani změna životní úrovně (srov. usnesení Nejvyššího
soudu ze dne 26. 9. 2019, sp. zn. 30 Cdo 1153/2019, proti němuž podaná ústavní
stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 31. 3. 2020, sp. zn.
IV. ÚS 4059/19). Neexistuje ani důvod pro odchýlení se od této judikatury, což
Nejvyšší soud několikrát zopakoval ve svých nedávných rozhodnutích (srov.
rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1388/2021, ze dne
20. 10. 2020, sp. zn. 30 Cdo 1433/2020, či ze dne 23. 6. 2021, sp. zn. 30 Cdo
1181/2021, proti němuž směřující ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením
Ústavního soudu ze dne 24. 8. 2021, sp. zn. IV. ÚS 1844/21). K témuž závěru se
přihlásil ve své rozhodovací činnosti i Ústavní soud (srov. body 43 a
následující nálezu Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. III. ÚS 1303/21,
na který žalobkyně poukázala v doplnění dovolání).
33. V části napadající výrok II rozsudku odvolacího soudu o nákladech
řízení před soudy obou stupňů je dovolání podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.
objektivně nepřípustné, a proto se Nejvyšší soud nemohl zabývat ani tvrzenými
vadami, které se k danému výroku vztahují.
34. Dovolání je však přípustné pro posouzení výkladu § 31a odst. 3 písm.
d) OdpŠk v otázce postupu orgánů veřejné moci v situaci, kdy správní orgán v
prvním stupni rozhodoval ve věci samé 6x a mohlo tak dojít k tzv. instančnímu
ping-pongu, neboť jde o otázku v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu dosud
neřešenou.
IV. Důvodnost dovolání
35. Dovolání je důvodné.
36. Podle § 31a odst. 3 OdpŠk v případech, kdy nemajetková újma vznikla
nesprávným úředním postupem podle § 13 odst. 1 věty druhé a třetí nebo § 22
odst. 1 věty druhé a třetí, přihlédne se při stanovení výše přiměřeného
zadostiučinění rovněž ke konkrétním okolnostem případu, zejména k a) celkové
délce řízení, b) složitosti řízení, c) jednání poškozeného, kterým přispěl k
průtahům v řízení, a k tomu, zda využil dostupných prostředků způsobilých
odstranit průtahy v řízení, d) postupu orgánů veřejné moci během řízení, a e)
významu předmětu řízení pro poškozeného.
37. V rámci kritéria postupu orgánu veřejné moci [§ 31a odst. 3 písm. d)
OdpŠk] lze státu přičítat prodloužení řízení v případě tzv. kvalifikované
kasace. Tou je třeba rozumět takové případy, v nichž dojde ke zrušení
rozhodnutí soudu nižšího stupně jen proto, že soud nižšího stupně nerespektoval
závazný právní názor soudu vyššího stupně či nález Ústavního soudu, který mu
byl z jeho úřední činnosti znám, popřípadě byl publikován ve Sbírce nálezů a
usnesení Ústavního soudu [srov. část IV Stanoviska, nebo rozsudek Nejvyššího
soudu ze dne 20. 10. 2010, sp. zn. 30 Cdo 1637/2009, a ze dne 27. 7. 2011, sp.
zn. 30 Cdo 14/2010, v literatuře např. BIČÁK, V. § 31a (Zadostiučinění za
vzniklou nemajetkovou újmu). In: VOJTEK, P., BIČÁK, V. Odpovědnost za škodu při
výkonu veřejné moci. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 284]. Ve zrušovacím
rozhodnutí musí být ale zřetelně uvedeno, že rozhodnutí soudu nižšího stupně je
zrušováno právě z důvodu nerespektování právního názoru soudu vyššího stupně.
Podobným případem je i situace, kdy rozhodnutí soudu nižšího stupně bylo
zrušeno výlučně z důvodu jeho nepřezkoumatelnosti nebo procesní vady soudu
nižšího stupně (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 10. 2010, sp. zn. 30
Cdo 1328/2009, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. 30 Cdo
1776/2011, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením
Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2012, sp. zn. II. ÚS 1307/12).
38. Ústavní soud v nálezu ze dne 17. 8. 2021, sp. zn. III. ÚS 1303/21,
uzavřel, že instančnost řízení, která je posuzována v rámci kritéria složitosti
věci ve smyslu § 31a odst. 3 OdpŠk, nemůže být vykládána v neprospěch
poškozeného, byla-li nepřiměřená délka řízení způsobena opakovaným posuzováním
věci na jednotlivých stupních soudní soustavy, jež lze v konkrétní věci přičíst
k tíži soudům. Pokud obecné soudy v takovém případě zkrátí zadostiučinění za
nepřiměřenou délku řízení s odkazem na složitost věci, poruší tím základní
právo poškozeného na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle
čl. 36 odst. 3 Listiny. Nejvyšší soud má za to, že uvedené závěry Ústavního
soudu dovozené ve vztahu k soudnímu přezkumu lze vztáhnout i na opakované
posuzování správními orgány. Vyšší počet opakovaných kasačních rozhodnutí, jak
k tomu došlo v posuzované věci, byť by nešlo o tzv. kasace kvalifikované ve
smyslu výše uvedené judikatury, již vyvolává silnou pochybnost o kompetentnosti
postupu rozhodujícího orgánu veřejné moci ve smyslu jeho koncentrovanosti a
efektivity a zakládá silnou domněnku v tom směru, že jeho postup je vadný.
Takto vadný postup pak může být jednou z příčin nepřiměřené délky řízení právě
u tzv. ping-pongu, a proto je třeba jej zohlednit v rámci kritéria § 31a odst.
3 písm. d) OdpŠk.
39. Nejvyšší soud je však dalek toho, aby kvantifikoval počet kasací,
které již lze označit za tzv. instanční ping-pong, neboť závěr o jeho
přítomnosti v posuzované věci se bude odvíjet od složitosti této věci a postupu
orgánů veřejné moci v ní. V této souvislosti je třeba vzít do úvahy zejména
snahu orgánů veřejné moci o ochranu práva účastníků řízení na projednání a
rozhodnutí jejich věci v přiměřené lhůtě.
40. Zároveň je třeba připomenout, že smyslem kompenzačního řízení není a
nemůže být podrobný přezkum postupu orgánů veřejné moci v posuzovaném řízení a
úvahy o tom, zda mohlo řízení proběhnout v o něco kratší době, neboť
zadostiučinění za porušení práva na přiměřenou délku řízení není odškodněním za
to, že řízení neproběhlo v ideální době (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne
19. 12. 2012, sp. zn. 30 Cdo 1355/2012). Výše zmíněná nekompetentnost orgánů
veřejné moci při rozhodování a postupu v posuzovaném řízení proto musí být na
první pohled zjevná, aby bylo možné o existenci tzv. instančního ping-pongu
uvažovat.
41. Nejvyšší soud proto napadený rozsudek odvolacího soudu podle
ustanovení § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil, a to v rozsahu potvrzení zamítnutí
žaloby do částky 100 000 Kč s ohledem na omezení předmětu dovolacího řízení
žalobkyní a v navazujícím nákladovém výroku. Protože se důvody pro zrušení
rozsudku odvolacího soudu vztahují i na rozsudek soudu prvního stupně, zrušil
Nejvyšší soud podle ustanovení § 243e odst. 2 o. s. ř. ve stejném rozsahu i
rozsudek soudu prvního stupně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
42. Na soudech nyní bude, aby zvážily, zda lze postup správních orgánů v
posuzovaném řízení posoudit jako tzv. instanční ping-pong a v případě kladné
odpovědi svůj závěr promítly do posouzení kritéria § 32a odst. 3 písm. d)
OdpŠk. Nejvyšší soud však upozorňuje, že kladný závěr vylučuje zohlednění
vysokého počtu instancí v rámci kritéria složitosti řízení.
43. Soudy jsou ve smyslu § 243g odst. 1 části první věty za středníkem
o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř. vázány právními názory dovolacího soudu v
tomto rozhodnutí vyslovenými.
44. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne
soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 31. 8. 2022
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu